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摘 要：利益冲突的核心是对公共权力的非正当使用。工程建设领域利益冲突指工程建设主管部门掌握公权力的人员在开展工作时，个人利益与公共利益之间的冲突。工程建设领域公共权力的弥散性导致权力主体相对分散；利益冲突广泛存在于主要领导层面、中层干部层面、一般工作人员层面、执法队伍层面以及项目平台公司层面，不同级别、职务和岗位的公职人员群体所面临的利益冲突形态具有较大的差异性。要对工程建设领域利益冲突进行防范，需要从行政伦理教育、利益冲突防范制度体系建设以及组织机制的设计三个方面展开。
关键词：工程建设；利益冲突；风险防范；开发区
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2016）01-0060-08
一、问题的提出
工程建设领域腐败是指与建设工程存在直接或间接联系的公共管理部门、建设单位、施工单位、监理单位、设计单位等公职人员和企事业单位人员在从事工程建设活动过程中，私用或滥用权力谋求个人利益的行为。工程建设领域腐败治理是一项世界性的难题，也是世界各国政府与公众集中关注的焦点领域。尤其进入21世纪以来，随着中央财政收入快速增长，由国家预算内资金承担的固定资产投资规模急剧扩大，工程建设领域的腐败规模也随着日益扩大，工程建设领域腐败日益凸显[1]。
自2009年7月至2012年8月底，中央工程治理领导小组集中开展工程建设领域突出问题专项治理工作①，对遏制工程建设领域腐败趋势、教育和警示相关公职人员及工程单位、构建和完善工程建设领域腐败预防与惩戒机制等方面都发挥了重大作用，收到了显著成效。但工程建设领域腐败涉案金额巨大、腐败潜伏期较长、腐败环节较多、腐败情节复杂，国家监察部副部长郝明金《在工程建设领域突出问题专项治理工作专题报告》中所讲，“工程建设活动具有涉及面广、金额巨大、环节众多、主体多元、权力集中的特点，监管的难度大，是腐败现象易发多发的领域。”这些都为治理工程建设领域腐败带来挑战[2]，也意味着对工程建设领域腐败问题的治理不能“毕其功于一役”。要巩固专项治理的成果，就必须对工程建设领域腐败现象背后的诱因进行深入剖析，对工程建设领域利益冲突的情况进行系统的排查分析，并在此基础上开展针对性的防范和治理工作。
本文通过对A市高新区住建局、区建管中心、区城建指挥部、A市高新总公司等单位内设机构负责人及部分工作人员展开系列座谈和问卷调查，把A市高新区工程建设领域公职人员所面临的利益冲突分为主要领导层面、中层干部层面、一般工作人员层面、执法队伍层面以及项目平台公司层面，并围绕利益冲突主体性要件、客体性要件以及关联性要件三个方面展开了系统分析。其中主要领导层面所面临的利益冲突主要源自于权力高度集中情况下，权力缺少有效的制约与均衡；中层干部层面利益冲突的诱因主要来自于知识权力与职务权力的杂糅交织；一般工作人员层面所面临的利益冲突多数是以编制紧缺下的渎职风险最为突出；在执法队伍中，由于大量执法人员是临时用工编制，较低的腐败成本往往成为腐败行为的诱发因素；在项目平台公司层面，则主要是政府权力与市场机制勾连之后，原有的政府权力大大扩张，而相应的制约监督机构没能及时跟进而引发的权力滥用风险。
二、工程建设领域公职人员利益冲突结构分析
自上世纪70年代始，很多国家及非政府组织逐步将利益冲突作为分析腐败行为及制定反腐政策的重要概念与工具。按照经合组织（OECD）的定义，“利益冲突”即“公职人员的公共职责与其私人利益之间的冲突”。利益冲突一般应包括个人利益、公共义务以及个人利益与公共利益间的紧张关系。例如特里·L·库珀认为，利益冲突是指“我们个人自己的个人利益与我们作为一个公共官员的义务之间产生了冲突。这种冲突包括角色冲突和各种权力资源之间的紧张关系；但这些冲突中较典型的是为我们提供了滥用公务谋取私利的机会”[3]。利益冲突的核心是对公共权力的非正当使用。就权力本身而言，它表现为一种能力，即“一种人们能够导致他们期望结果的能力。”一切组织的运行都可以看作是权力的实现过程，尤其在公共部门，权力更是最为显性化的支配力量和整合因素[4]。因为公共权力的委托人和受益人都是不确定的公共群体，经常处于一种虚位状态，被滥用的风险也就更高[5]。
工程建设领域的利益冲突就是指工程建设主管部门公职人员等掌握公权力的人员在开展工作时，谋求个人私益与公共利益之间的冲突。工程建设领域的公共权力的弥散性导致权力主体相对分散；不同级别、职务和岗位的公职人员群体所面临的利益冲突形态具有较大的差异性。
公共权力形式多样性、利益输送多元化以及利益碎片化的特征。从国内已有的研究成果来看，对利益冲突的构成要件主要有三要件说和四要件说。三要件说主要将利益冲突构成定义为公职人员、具有私人利益、私人利益与公共利益之间发生冲突，四要件说则主要在三要件说之外又加上公共责任[6-8]。我们认为工程建设领域利益冲突应当基于以下三个方面进行判断：（1）主体性要件，既具有公职人员身份，行使和掌握一定的公共权力；（2）客体性要件，即公职人员具有的区别于公共利益之外的其他利益关系；（3）关联性要件，即私人利益对公职人员的工作过程产生了影响。根据这三个方面，本文对工程建设领域不同公职人员群体的利益冲突情况进行了分析。
（一）主要领导层面：权力高度集中，缺少有效制衡
A市高新技术开发区工程建设领域采取的是“大部制”架构，按照高新区住建局三定方案的规定，住建局、规划分局、环保分局三个部门合署办公，住建局一个局实际上承担了建设、规划、房管、环保、人防等多个机构的职能。这种架构在带来人员精简、效能提升等优势的同时，也意味着住建局主要领导实际上身兼多个领导职务，集规划，工程审批、监管、环境管理等重要权力于一身，容易成为行贿者开展“贿赂攻势”，进行“围猎”的目标。
从利益相关者与工程建设主管部门主要领导干部的接触方式来看，主要包括通过地方主要领导“打招呼”的方式进行疏通；通过亲戚、朋友等熟人作为中间人进行介绍；以及利用共同兴趣爱好进行刻意结交等。值得注意的是，开发商等利益相关者群体与建设工程领域主管部门主要领导干部的交往很少是基于直接的利益关系展开，开放商往往更倾向于先与相关领导干部培养“私人感情”与“私人关系”，再逐步将透过这种私人关系达成谋求利益之目的。 从对权力的非正当使用方式来看，建设工程领域主要领导干部直接利用权力为自己谋取不正当利益的情况已经较为少见。尤其是在中央和中纪委开展对工程建设领域腐败的专项治理行动以来，敢于顶风作案、滥用职权、主动索取贿赂的现象已经得到有效的遏制。从A市高新区工程建设领域查处的多起案例来看，作为工程建设领域主管部门的主要领导，多数情况下仅仅凭借权力本身的影响和间接运用就能够带来大量的利益。主要的方式包括为利益相关者提供政策制定和程序履行上的“方便”及“照顾”，默许开发商利用与自己的良好个人关系开展工作，为开发商提供“咨询”及“指点”，以及帮助利益相关者拓展其关系网络等。
从为自己谋求的不正当私利类型来看，直接收取现金和实物礼品的情况日益减少，但新的、更隐蔽的利益获取方式仍在产生。例如从开发商处以“入股”、“分红”的形式获取收益，甚至是通过将资金暂时存放在第三方，然后等工程建设主管部门主要领导退休后再从第三方“拿回”相关好处的方式进行。通过这种方式，利益冲突中的利益链条更加难以从外部察知，腐败行为也就变得更加隐蔽。
主要领导干部所接触到的开发商等建设工程领域利益相关者群体往往都在当地具有较强经济实力与政治影响，很多人甚至可以与上级领导“说上话”，甚至可以给自己在政绩工程、未来事业发展等方面予以配合乃至“关照”。如区城建指挥部原总指挥陆某在思想汇报中所提及的，“自己总希望尽快被提拔重用，过分关注一些所谓社会上有地位人士的态度，总渴望一个良好的社会评价，在一些原则问题上不敢顶真、没有守住底线”。恰恰正是这些“社会上有地位人士”，最终将他本人置于了万劫不复的深渊。
（二）中层干部层面：知识权力与职务权力杂糅交织
由于A市高新技术开发区住建局实行的是“大部制”体制，本身承担着多个行政部门的职能，住建局下设的很多科室，如规划科、环保科等，对应的都是其他城区的整个部门，且由于住建局的三定方案中总共只有13个中层干部的编制，大多数职能科室只能设置一个领导岗位，这也使得A市高新技术开发区住建局中层干部所具有的职务权力要相对集中。另一方面，由于工程建设领域的行政管理本身需要具有较强的专业技术性，住建局下设的各个科室职能又相对独立，导致住建局中层干部往往是对自己领域专业技术知识非常熟悉的专业干部，很多情况下甚至是本领域的技术权威。这种职务权力和专业权力相交织的状态一定程度上形成了中层干部群体所面临利益冲突的特殊性。
从利益相关者群体看，作为建设工程主管部门的中层干部，能够直接接触到的人群层次最为丰富。从建筑工程开发商，到具体的业务人员，到行政相对人个人，都可以在工作过程中接触到。而接触的方式，一是因为长期的业务关系而熟识，很多科长从事相关工作已经有十几年甚至二十几年的时间，对圈子里从事相关工作的人员已经非常的熟悉。二是因为专业知识和工作内容存在交集而认识，由于长时间从事同一领域的专业技术工作，各科室的中层领导干部一般都有各自的专业“圈子”或者工作“圈子”，这些圈子中既包含了同样从事工程建设管理的公职人员，也包含了很多从事工程建设相关业务的利益相关者群体。
从对公共权力非公共利用的方式看，中层干部不具有部门主要领导的强大权力影响力，同时在部门中受到的监督制约相对较多，因而敢于直接违反既有制度规定为利益相关者谋取好处的现象较少发生。一般是通过职务上权力在流程和工作进度上给予一些照顾，以及利用自己的专业知识以及对政策制度的熟悉，甚至是利用既有制度规定的空隙，给利益相关者提供一些“指点”。
中层干部从利益相关者群体获得的利益来看，自中央出台“八项规定”以及对工程建设领域腐败开展专项治理之后，直接收取现金和实物好处的现象已经非常少见；与利益相关者群体之间的“礼尚往来”都能够主动规避。对中层干部而言，很多情况下对利益相关者的帮助也是为了拓展社会关系网络，自己今后“办事方便”。另外需要一提的是，由于很多中层干部本身也是“专业干部”，在行政体制内部晋升的机会和空间又比较小，经常会希望能在自己的“小圈子”里得到更多的认同与尊重，而这有时也会导致其对“小圈子”利益的额外照顾。
（三）工作人员层面：编制紧缺下的渎职风险增加
“编制紧缺”是我们在调研中各科室反映最集中和最强烈的一点，对这一点，各科室的普通工作人员感受最为强烈。按照A市高新技术开发区住建局的三定方案，区住房和城建局（区人防办）、区规划分局、区环保分局总共加起来只有行政编制29名。算上事业编制人员，住建局正式编制共有60多人，而各种“临时性用工”有30多个。相比于其他城区的相应部门，A市高新技术开发区住建局的工作人员确实要精简的多。这在很大程度上是A市高新区特有的体制“优势”，但在具体工作开展时，也可能会放大利益冲突的风险。
一般工作人员通常只是从事常规性、流程性的工作，能够为利益相关者提供的帮助只能是在制度规定的范围内给予尽快办理、介绍相关信息及办事程序、对结果的及时通知以及帮助反映和沟通实际存在的问题与困难等，很难突破制度和程度的规定提供额外的利益。由于很多工作人员需要在短时间内处理大量的材料审查、复核等事项，这种情况下，对于事件处理的顺序，以及对材料审查的标准都具有了相对自由的裁量空间。大量工程建设单位派专门的业务人员到住建局各个科室进行“项目跟进”，也放大了发生利益冲突的可能性。
对于一般工作人员而言，能够直接从利益相关者获得的利益相对有限。很多情况下只是一些价值较小的“礼物”或购物卡，而这在中央“八项规定”出台之后也大大减少了。需要提及的是，由于一般工作人员中很多人员都没有正式的编制，也导致了这部分群体的流动性较强，很多人都是以当前的职位作为跳板谋求更好的工作。除了一部分人员考取公务员或事业编制外，有些合同制员工在从建设局辞职后选择了前往建设工程企业单位工作，在某种程度上也形成了一种潜在的利益关联性。
（四）执法队伍层面：临时身份造成的低腐败成本 工程建设领域执法人员相对于一般意义上的科室工作人员而言，其工作方式、接触的群体和利益冲突形式等存在很大的不同。执法人员由于能够与利益相关者群体发生经常性的直接接触，其所掌握的执法权限往往又具有较大的弹性，发生利益冲突的风险也相对较高。从另一方面看，执法人员队伍又是整个工程建设领域人员编制层次相对较低的一个群体，大量的“执法人员”都属于临时性编制，这又在很大程度上降低了他们的贪腐成本，增加了开展廉政教育和有效监管的难度。
执法工作人员所直接面对的是建设施工单位，因执法工作与利益相关者群体接触的机会本身较多。另一方面，工程建设执法工作人员也存有自己的工作和交际“圈子”，圈子也成为与利益相关者群体进行接触的重要方式。相对于各业务科室的普通工作人员而言，工程建设领域执法工作人员所具有的自由裁量权力更大，也更加广泛。包括在施工工程检查中能够给予较为宽松的执法尺度、可以在一定范围内减少监督检查的频度和次数，甚至在重大事项、专项检查等工作开展时给予及时的通知等。而由于较轻微的违法施工现象在工程建设领域普遍存在，例如提前施工、夜间施工等问题，使得执法人员所拥有的自由裁量权分量大大增加，进而也增加了发生利益冲突的风险。
对于执法人员而言，能够获得绝大部分利益都属于当期收益，包括收取直接的现金和礼物、接受当事人的请客吃饭等等。在某些情况下，由于掌握了利益相关者群体的违法施工行为，执法人员甚至可以在一定程度上对施工单位进行变相的主动索取好处，例如通过向施工单位推销产品以获取回扣。就目前所能够采取的一些制度防范措施而言，例如对施工单位的处罚必须有两名以上执法人员同时在场才能做出的规定等，在实践中能够发挥的作用并不显著。由于大量执法人员都是“临时编制”、“派遣编制”，实际工作能够采取的惩罚性措施和手段非常有限，出了事情大不了“一走了之”。
（五）项目平台层面：双重组织架构下的制度冲突
“项目平台公司”是政府推动区域开发和工程项目建设时最常用的组织架构，也是“管委会——项目平台”式治理结构下最重要的工作推进平台。在这种模式下，原本政府权力运行中的政治机制与政治权力通过行政机制分别与公司机制相结合，大大增强了其对内部资源整合及外部资源控制。一方面，科层制下政府权力的所具有的正式权威与相对优势地位与公司机制下灵活的组织架构与经营机制相结合，带来了政府组织内部资源动员能力的强化；而通过政治机制与公司机制的结合，政府权力固有的资源动员与协调能力与公司制下的资本运作机制相结合，实现了地方政府外部资源整合与汲取能力的强化。但地方政府权力扩张在带来较高绩效的同时，由于原有政府与企业架构下相关制度的不兼容，以及这种治理模式所带来的对既有法律与制度安排的突破，不可避免地会面临政府与企业两种组织架构下权力的结构性冲突及与既有法律制度设计相抵触所产生的合法性困境[9]。
A市高新技术开发区承担着大量的城市开发项目，在工程建设领域同样存在着诸多项目平台公司。我们在调研中也了解到，这些项目平台公司，一方面都根据《公司法》的要求建构有完整的企业组织架构；另一方面又需要完成政府交办的具体任务，置身于政府组织序列之中。同样也面临着具有政府与企业双重身份、承担公共服务与市场经营双重职责的问题。应对组织运行中的利益相关者发生权力冲突，无论在政府机构和企业，都存在一整套的权力协调机制。我国《公司法》明确规定公司法人治理结构是由股东大会、董事会、监事会和经理组成的一种组织结构，公司由股东大会、董事会、监事会和经理这四方相互制衡，通过将最终控制权、实际控制权、经营权和监督权相分离的制度设计，达成了公司内部的权力结构平衡，进而协调企业各利益相关者所发生的权力冲突。在政府机构中这种权力制约与平衡机制被安排得更为严密，通过三事分工→三职分定→三责分置→三权分立的权力配置逻辑，形成决策、执行与监督权力之间的既相互制约又相互配合的权力结构[10]。但由于兼具企业和政府两套组织机构、权力逻辑及监督体系，在运行中两种权力运行机制之间容易产生不兼容的情况，并进一步导致监督制度虚置的风险。
三、防范与化解工程建设领域利益冲突的对策建议
从世界范围内看，对公共服务领域利益冲突的防范主要可以通过伦理、制度与组织三条路径来实现。经合组织（OECD）于2005年发布了《公共服务领域管理利益冲突指引》，提出了四项核心原则，包括：通过行政伦理建设来管理和防止利益冲突；利益冲突管理应实现伦理化与立法之间的平衡；应当兼顾对利益冲突的事后处分及事前管理；要积极利用外部监督力量。这四项核心原则其实质也仍然是伦理、制度与组织三条路径。对工程建设领域利益冲突的防范及风险化解，同样需要基于这三条路径：通过行政伦理教育，帮助公职人员处理私利与公共利益之间的关系；通过利益冲突防范制度体系建设，实现私人利益与公共利益之间的区隔；以及通过组织机制的设计，促使公职人员将私人利益保持与公共利益的取向一致，同时对私人利益妨碍公共利益的行为给予追责和惩戒。具体的措施包括：
（一）编制责任清单，实现“职能-权力-责任”的协调统一
“因职能而配置权力，依权力而设定责任”是政府权力职能履行和权力运作的完整过程，只有做到“职能-权力-责任”三者的协调对应，才能真正确保政府部门能够准确地履行职责、行使权力。建设工程领域是政府职能集中、权力集聚的领域，必须明确权力的设置是为了更好地履行职能，而权力行使的结果需要与相应的责任对应。只有如此，才能够真正杜绝对政府权力的非公共行使，斩断从政府权力通向个人私利的利益链条。“权力清单”的编制是对政府部门目前实际掌握权力事项的静态排查，必须将权力清单置于“职能-权力-责任”的架构之中，使权力事项内容能够与政府部门职能变化相适合，并受到特定责任后果之约束，才能够真正在利益冲突防范、廉政风险控制中发挥作用。从这个意义上讲，编制“权力清单”只是对政府职能、权力、责任系统排查梳理的第一步，下一步应当在对工程建设领域政府责任内容及责任承担形式进行系统梳理，建立全方位、经常化、立体式的监督和责任追究机制，将责任义务跟手中的权力有机结合起来。 （二）制作《防止利益冲突技术手册》，开展针对性教育
利益冲突是公职人员不正当私人利益与公共利益之间产生的矛盾，而引发这种不正当私利诉求的主要心理原因包括个人私欲膨胀以及思想道德堕落[11]。因而遏制和防范利益冲突，需要加强防止利益冲突的伦理价值观的教育，引导公职人员坚定立党为公、执政为民的公共伦理精神，同时加强防止利益冲突的法律法规教育，帮助公职人员掌握防止利益冲突的制度规定，加强防止利益冲突的技能和方法的教育培训，提高公职人员防止利益冲突的技术能力。绝大多数公职人员和领导干部在工作之初都不想腐败、不愿腐败，但权力本身会引起诸多寻租者的觊觎，尤其在工程建设这类政府职能与权力高度集聚的领域，掌握公共权力的公职人员很容易成为利益相关者想尽办法进行腐蚀和拉拢的目标。千里之堤，溃于蚁穴。帮助公职人员与领导干部，尤其关键岗位和重点职位上的公职人员与领导干部妥善应对各类利益冲突，化解利益冲突的潜在风险，是我们保护干部、爱护干部的实际行动。不同领域、不同职位的利益冲突具有不同的形态；结合工程建设领域利益冲突的具体特点以及每个职位可能面临的利益冲突风险，编制《工程建设领域防止利益冲突技术手册》，是积极探索工程建设领域利益冲突防范及廉政风险化解的有益探索。
（三）强化工程建设政府管理行为的质量约束
质量约束主要包括技术约束、规章约束以及预算约束。其中技术约束是对决策方案所应采用之技术方法、解决路线以及承建人员资质等提出的具体要求；规章约束是对决策方案设计和选择程序所应遵循的原则和步骤予以强制性规定，防止人为的干预和影响；预算约束指方案设计应当在审定的预算额度之内，而且在方案执行过程中不能够突破该额度[5]。工程建设领域政府管理事务具有较强的专业技术性，而通过强化对工程建设领域政府管理行为的质量约束，可以有效限制相关行政人员的权力范围，提高寻租者的准入门槛和寻租成本，从而防范和化解规划编制、方案设计、审核环节的利益冲突。
（四）完善工程建设领域利益冲突防范制度体系
制度是防范利益冲突的通行做法。虽然国家已经出台了建筑法、招投标法等法律法规，但工程建设领域相关的法律法规和各种约束制度尚不够健全，尤其是在工程建设相关法律法规的落实上，缺乏较为完备的实际操作程序，各级政府及各个部委出台的招标、投标操作规则无法统一，在法律法规的解释上也存在较大的裁量空间，尤其针对如何对工程建设领域利益冲突进行预防和风险化解，仍然没有系统的制度化措施。在工程建设领域探索构建利益回避、礼品登记、限制兼职、限制经商、离职后从业限制等一系列制度体系，是制止利益冲突向腐败行为转化的根本出路。针对目前腐败防控与利益冲突防范制度化水平较低的情况，最好能够在工程建设主管部门设立专门的法规科室或指定特定部门、专门人员负责法规与制度化建设的相关工作，对工程建设领域各级法律、法规及政策文件规定进行系统梳理排查，减少既有法律法规规定的冲突、疏漏，压缩公职人员执法的弹性空间；对行政与执法过程中存在的问题给予及早发现、及时排查。此外，在加强对各工程建设主体单位国有资产管理体系建设的同时，要进一步完善其党风廉政主体责任和监督责任的体制机制建设。
（五）加大对工程建设领域利益冲突的追责与问责力度
严刑惩治是遏制利益冲突腐败滋生蔓延的重要措施，也是防止利益冲突的最后防线。根据“成本-收益”的反腐败原理，在利益冲突性腐败易发多发高发的形势下，必须加大利益冲突行为的惩治力度，增加利益冲突腐败的成本，减少利益冲突腐败的收益，形成防止利益冲突的惩戒机制。一方面，要加大对工程建设领域政府主管部门相关公职人员的追责与问责力度，增加公职人员的腐败成本；另一方面，需要对工程建设领域的行贿行为进行重点打击，尤其是对作为腐败利益链条、利益网络中心节点的行贿者，要坚决惩处，决不姑息，并采取切实有力的措施对其因行贿所获得的不当利益予以追缴。同时，还要用好工程建设企业信用信息系统，及时纳入企业不良行为和犯罪档案，利用系统公开公示和查询，从而加大监管力度；对存在商业贿赂严重问题的企业要严肃查处，该依法暂扣、吊销资质证书的，要按照程序提请发证机关进行处罚，依法该停止投标资格的要坚决停牌。
（六）发挥工程建设领域行业自律与社会监督的作用
工程建设领域具有很强的专业性，尤其在规划设计、环境影响评估、面积测量、建筑物价格评估等设计和评估领域，都是由第三方设计与评估机构进行。当前各个领域第三方设计与评估机构的性质和经营模式存在很大差别，既有事业单位、科研院所，也有国有企业，还包括部分私有企业。这些专业性的设计与评估结果对建设工程领域很多具体权力事项的行使有着至关重要的结果，因而这类第三方评估机构也往往被卷入工程建设利益冲突之中，甚至在其中扮演了主要角色。对这类专业性机构，需要强化其行业自律，在条件成熟的情况下构建全国乃至全球范围内的同样互评体系，并以此作为对专业机构等级与资质认定的重要标准。同时也要积极引入社会监督力量，增强工程建设领域各个环节的透明度，推进和完善工程建设信息公开机制，强化第三方监督包括网络监督。充分重视各个环节透明公开在工程建设领域利益冲突防范中的价值，增强人大、政协、政党、媒体等各类监督主体的作用，拓展向公众信息公开的渠道。
（七）探索机制创新，筑起公利与私利的“隔离带”
首先，是要通过机制和程序设计，尽量减少公职人员与利益相关者的直接接触，将能够在办事大厅处理的事项尽量移交办事大厅，避免利益相关者对公职人员行为发生影响。其次，要积极建设和使用工程建设电子化监管平台，运用信息技术建立有效的防控网络，将工程建设各个关键处理环节转移到系统平台之上，利用网络系统实现对工作流程的不间断、无缝隙监控。第三，要完善重大事项的决策规则体系，防止主要领导干部个人利益对公共利益的干扰。公职人员的合法利益同样需要受到保护，但这种利益必须被限制在对公共利益的影响范围之外。 （八）深化工程建设领域的纪检监察派驻制度改革
对重点领域派驻（派出）纪检监察机构，派驻机构由上级纪委“统一管理，直接领导”，是破解“同体监督”难题的有力措施。十八届中央纪委第三次全会工作报告中再次明确，要改革和完善纪检监察派驻机构，明确派驻机构的职责任务、机构设置、人员配备和工作保障。派驻机构工作人员与原有利益格局完全无涉，同时可以直接参与所在部门各项工作，对于打破原有利益格局、加强主要领导干部监督及重大决策事项监管、开展针对性廉政和思想教育等各项工作都有着积极意义。但纪检派驻工作组也经常面临着人手严重不足、专业性监管难以实施等系列问题。要继续坚持、深入完善派驻纪检监察制度，强化派驻纪检机构工作量，增加派驻纪检机构对驻在单位的考评分值，并依托派驻纪检机构扎实推进工程建设领域利益冲突的防止与化解工作。
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责任编校 王学青
Abstract： The core of conflicts of interests is the improper use of public power. Conflicts of interest in the field of engineering construction mean private interests would conflict with public interests when civil servants in competent department of engineering construction and other government staff are in charge of public power. Dispersivity of public power in the field of engineering construction leads to a relative multiplicity of subjects of power. Conflicts of interests are frequently found among leaders of high level， mid-level， general staff level， the enforcement level and project platform level， and civil servants of different grades or positions are facing quite different forms of conflicts of interests. In order to prevent conflicts of interests in above mentioned fields， education of administrative ethics should be carried out， system for preventing conflicts of interest should be established and organization mechanism should be redesigned， all of which will be helpful for the current situation.
Key words： engineering construction； conflicts of interests； risk prevention； development zone
关键词：工程建设；利益冲突；风险防范；开发区
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2016）01-0060-08
一、问题的提出
工程建设领域腐败是指与建设工程存在直接或间接联系的公共管理部门、建设单位、施工单位、监理单位、设计单位等公职人员和企事业单位人员在从事工程建设活动过程中，私用或滥用权力谋求个人利益的行为。工程建设领域腐败治理是一项世界性的难题，也是世界各国政府与公众集中关注的焦点领域。尤其进入21世纪以来，随着中央财政收入快速增长，由国家预算内资金承担的固定资产投资规模急剧扩大，工程建设领域的腐败规模也随着日益扩大，工程建设领域腐败日益凸显[1]。
自2009年7月至2012年8月底，中央工程治理领导小组集中开展工程建设领域突出问题专项治理工作①，对遏制工程建设领域腐败趋势、教育和警示相关公职人员及工程单位、构建和完善工程建设领域腐败预防与惩戒机制等方面都发挥了重大作用，收到了显著成效。但工程建设领域腐败涉案金额巨大、腐败潜伏期较长、腐败环节较多、腐败情节复杂，国家监察部副部长郝明金《在工程建设领域突出问题专项治理工作专题报告》中所讲，“工程建设活动具有涉及面广、金额巨大、环节众多、主体多元、权力集中的特点，监管的难度大，是腐败现象易发多发的领域。”这些都为治理工程建设领域腐败带来挑战[2]，也意味着对工程建设领域腐败问题的治理不能“毕其功于一役”。要巩固专项治理的成果，就必须对工程建设领域腐败现象背后的诱因进行深入剖析，对工程建设领域利益冲突的情况进行系统的排查分析，并在此基础上开展针对性的防范和治理工作。
本文通过对A市高新区住建局、区建管中心、区城建指挥部、A市高新总公司等单位内设机构负责人及部分工作人员展开系列座谈和问卷调查，把A市高新区工程建设领域公职人员所面临的利益冲突分为主要领导层面、中层干部层面、一般工作人员层面、执法队伍层面以及项目平台公司层面，并围绕利益冲突主体性要件、客体性要件以及关联性要件三个方面展开了系统分析。其中主要领导层面所面临的利益冲突主要源自于权力高度集中情况下，权力缺少有效的制约与均衡；中层干部层面利益冲突的诱因主要来自于知识权力与职务权力的杂糅交织；一般工作人员层面所面临的利益冲突多数是以编制紧缺下的渎职风险最为突出；在执法队伍中，由于大量执法人员是临时用工编制，较低的腐败成本往往成为腐败行为的诱发因素；在项目平台公司层面，则主要是政府权力与市场机制勾连之后，原有的政府权力大大扩张，而相应的制约监督机构没能及时跟进而引发的权力滥用风险。
二、工程建设领域公职人员利益冲突结构分析
自上世纪70年代始，很多国家及非政府组织逐步将利益冲突作为分析腐败行为及制定反腐政策的重要概念与工具。按照经合组织（OECD）的定义，“利益冲突”即“公职人员的公共职责与其私人利益之间的冲突”。利益冲突一般应包括个人利益、公共义务以及个人利益与公共利益间的紧张关系。例如特里·L·库珀认为，利益冲突是指“我们个人自己的个人利益与我们作为一个公共官员的义务之间产生了冲突。这种冲突包括角色冲突和各种权力资源之间的紧张关系；但这些冲突中较典型的是为我们提供了滥用公务谋取私利的机会”[3]。利益冲突的核心是对公共权力的非正当使用。就权力本身而言，它表现为一种能力，即“一种人们能够导致他们期望结果的能力。”一切组织的运行都可以看作是权力的实现过程，尤其在公共部门，权力更是最为显性化的支配力量和整合因素[4]。因为公共权力的委托人和受益人都是不确定的公共群体，经常处于一种虚位状态，被滥用的风险也就更高[5]。
工程建设领域的利益冲突就是指工程建设主管部门公职人员等掌握公权力的人员在开展工作时，谋求个人私益与公共利益之间的冲突。工程建设领域的公共权力的弥散性导致权力主体相对分散；不同级别、职务和岗位的公职人员群体所面临的利益冲突形态具有较大的差异性。
公共权力形式多样性、利益输送多元化以及利益碎片化的特征。从国内已有的研究成果来看，对利益冲突的构成要件主要有三要件说和四要件说。三要件说主要将利益冲突构成定义为公职人员、具有私人利益、私人利益与公共利益之间发生冲突，四要件说则主要在三要件说之外又加上公共责任[6-8]。我们认为工程建设领域利益冲突应当基于以下三个方面进行判断：（1）主体性要件，既具有公职人员身份，行使和掌握一定的公共权力；（2）客体性要件，即公职人员具有的区别于公共利益之外的其他利益关系；（3）关联性要件，即私人利益对公职人员的工作过程产生了影响。根据这三个方面，本文对工程建设领域不同公职人员群体的利益冲突情况进行了分析。
（一）主要领导层面：权力高度集中，缺少有效制衡
A市高新技术开发区工程建设领域采取的是“大部制”架构，按照高新区住建局三定方案的规定，住建局、规划分局、环保分局三个部门合署办公，住建局一个局实际上承担了建设、规划、房管、环保、人防等多个机构的职能。这种架构在带来人员精简、效能提升等优势的同时，也意味着住建局主要领导实际上身兼多个领导职务，集规划，工程审批、监管、环境管理等重要权力于一身，容易成为行贿者开展“贿赂攻势”，进行“围猎”的目标。
从利益相关者与工程建设主管部门主要领导干部的接触方式来看，主要包括通过地方主要领导“打招呼”的方式进行疏通；通过亲戚、朋友等熟人作为中间人进行介绍；以及利用共同兴趣爱好进行刻意结交等。值得注意的是，开发商等利益相关者群体与建设工程领域主管部门主要领导干部的交往很少是基于直接的利益关系展开，开放商往往更倾向于先与相关领导干部培养“私人感情”与“私人关系”，再逐步将透过这种私人关系达成谋求利益之目的。 从对权力的非正当使用方式来看，建设工程领域主要领导干部直接利用权力为自己谋取不正当利益的情况已经较为少见。尤其是在中央和中纪委开展对工程建设领域腐败的专项治理行动以来，敢于顶风作案、滥用职权、主动索取贿赂的现象已经得到有效的遏制。从A市高新区工程建设领域查处的多起案例来看，作为工程建设领域主管部门的主要领导，多数情况下仅仅凭借权力本身的影响和间接运用就能够带来大量的利益。主要的方式包括为利益相关者提供政策制定和程序履行上的“方便”及“照顾”，默许开发商利用与自己的良好个人关系开展工作，为开发商提供“咨询”及“指点”，以及帮助利益相关者拓展其关系网络等。
从为自己谋求的不正当私利类型来看，直接收取现金和实物礼品的情况日益减少，但新的、更隐蔽的利益获取方式仍在产生。例如从开发商处以“入股”、“分红”的形式获取收益，甚至是通过将资金暂时存放在第三方，然后等工程建设主管部门主要领导退休后再从第三方“拿回”相关好处的方式进行。通过这种方式，利益冲突中的利益链条更加难以从外部察知，腐败行为也就变得更加隐蔽。
主要领导干部所接触到的开发商等建设工程领域利益相关者群体往往都在当地具有较强经济实力与政治影响，很多人甚至可以与上级领导“说上话”，甚至可以给自己在政绩工程、未来事业发展等方面予以配合乃至“关照”。如区城建指挥部原总指挥陆某在思想汇报中所提及的，“自己总希望尽快被提拔重用，过分关注一些所谓社会上有地位人士的态度，总渴望一个良好的社会评价，在一些原则问题上不敢顶真、没有守住底线”。恰恰正是这些“社会上有地位人士”，最终将他本人置于了万劫不复的深渊。
（二）中层干部层面：知识权力与职务权力杂糅交织
由于A市高新技术开发区住建局实行的是“大部制”体制，本身承担着多个行政部门的职能，住建局下设的很多科室，如规划科、环保科等，对应的都是其他城区的整个部门，且由于住建局的三定方案中总共只有13个中层干部的编制，大多数职能科室只能设置一个领导岗位，这也使得A市高新技术开发区住建局中层干部所具有的职务权力要相对集中。另一方面，由于工程建设领域的行政管理本身需要具有较强的专业技术性，住建局下设的各个科室职能又相对独立，导致住建局中层干部往往是对自己领域专业技术知识非常熟悉的专业干部，很多情况下甚至是本领域的技术权威。这种职务权力和专业权力相交织的状态一定程度上形成了中层干部群体所面临利益冲突的特殊性。
从利益相关者群体看，作为建设工程主管部门的中层干部，能够直接接触到的人群层次最为丰富。从建筑工程开发商，到具体的业务人员，到行政相对人个人，都可以在工作过程中接触到。而接触的方式，一是因为长期的业务关系而熟识，很多科长从事相关工作已经有十几年甚至二十几年的时间，对圈子里从事相关工作的人员已经非常的熟悉。二是因为专业知识和工作内容存在交集而认识，由于长时间从事同一领域的专业技术工作，各科室的中层领导干部一般都有各自的专业“圈子”或者工作“圈子”，这些圈子中既包含了同样从事工程建设管理的公职人员，也包含了很多从事工程建设相关业务的利益相关者群体。
从对公共权力非公共利用的方式看，中层干部不具有部门主要领导的强大权力影响力，同时在部门中受到的监督制约相对较多，因而敢于直接违反既有制度规定为利益相关者谋取好处的现象较少发生。一般是通过职务上权力在流程和工作进度上给予一些照顾，以及利用自己的专业知识以及对政策制度的熟悉，甚至是利用既有制度规定的空隙，给利益相关者提供一些“指点”。
中层干部从利益相关者群体获得的利益来看，自中央出台“八项规定”以及对工程建设领域腐败开展专项治理之后，直接收取现金和实物好处的现象已经非常少见；与利益相关者群体之间的“礼尚往来”都能够主动规避。对中层干部而言，很多情况下对利益相关者的帮助也是为了拓展社会关系网络，自己今后“办事方便”。另外需要一提的是，由于很多中层干部本身也是“专业干部”，在行政体制内部晋升的机会和空间又比较小，经常会希望能在自己的“小圈子”里得到更多的认同与尊重，而这有时也会导致其对“小圈子”利益的额外照顾。
（三）工作人员层面：编制紧缺下的渎职风险增加
“编制紧缺”是我们在调研中各科室反映最集中和最强烈的一点，对这一点，各科室的普通工作人员感受最为强烈。按照A市高新技术开发区住建局的三定方案，区住房和城建局（区人防办）、区规划分局、区环保分局总共加起来只有行政编制29名。算上事业编制人员，住建局正式编制共有60多人，而各种“临时性用工”有30多个。相比于其他城区的相应部门，A市高新技术开发区住建局的工作人员确实要精简的多。这在很大程度上是A市高新区特有的体制“优势”，但在具体工作开展时，也可能会放大利益冲突的风险。
一般工作人员通常只是从事常规性、流程性的工作，能够为利益相关者提供的帮助只能是在制度规定的范围内给予尽快办理、介绍相关信息及办事程序、对结果的及时通知以及帮助反映和沟通实际存在的问题与困难等，很难突破制度和程度的规定提供额外的利益。由于很多工作人员需要在短时间内处理大量的材料审查、复核等事项，这种情况下，对于事件处理的顺序，以及对材料审查的标准都具有了相对自由的裁量空间。大量工程建设单位派专门的业务人员到住建局各个科室进行“项目跟进”，也放大了发生利益冲突的可能性。
对于一般工作人员而言，能够直接从利益相关者获得的利益相对有限。很多情况下只是一些价值较小的“礼物”或购物卡，而这在中央“八项规定”出台之后也大大减少了。需要提及的是，由于一般工作人员中很多人员都没有正式的编制，也导致了这部分群体的流动性较强，很多人都是以当前的职位作为跳板谋求更好的工作。除了一部分人员考取公务员或事业编制外，有些合同制员工在从建设局辞职后选择了前往建设工程企业单位工作，在某种程度上也形成了一种潜在的利益关联性。
（四）执法队伍层面：临时身份造成的低腐败成本 工程建设领域执法人员相对于一般意义上的科室工作人员而言，其工作方式、接触的群体和利益冲突形式等存在很大的不同。执法人员由于能够与利益相关者群体发生经常性的直接接触，其所掌握的执法权限往往又具有较大的弹性，发生利益冲突的风险也相对较高。从另一方面看，执法人员队伍又是整个工程建设领域人员编制层次相对较低的一个群体，大量的“执法人员”都属于临时性编制，这又在很大程度上降低了他们的贪腐成本，增加了开展廉政教育和有效监管的难度。
执法工作人员所直接面对的是建设施工单位，因执法工作与利益相关者群体接触的机会本身较多。另一方面，工程建设执法工作人员也存有自己的工作和交际“圈子”，圈子也成为与利益相关者群体进行接触的重要方式。相对于各业务科室的普通工作人员而言，工程建设领域执法工作人员所具有的自由裁量权力更大，也更加广泛。包括在施工工程检查中能够给予较为宽松的执法尺度、可以在一定范围内减少监督检查的频度和次数，甚至在重大事项、专项检查等工作开展时给予及时的通知等。而由于较轻微的违法施工现象在工程建设领域普遍存在，例如提前施工、夜间施工等问题，使得执法人员所拥有的自由裁量权分量大大增加，进而也增加了发生利益冲突的风险。
对于执法人员而言，能够获得绝大部分利益都属于当期收益，包括收取直接的现金和礼物、接受当事人的请客吃饭等等。在某些情况下，由于掌握了利益相关者群体的违法施工行为，执法人员甚至可以在一定程度上对施工单位进行变相的主动索取好处，例如通过向施工单位推销产品以获取回扣。就目前所能够采取的一些制度防范措施而言，例如对施工单位的处罚必须有两名以上执法人员同时在场才能做出的规定等，在实践中能够发挥的作用并不显著。由于大量执法人员都是“临时编制”、“派遣编制”，实际工作能够采取的惩罚性措施和手段非常有限，出了事情大不了“一走了之”。
（五）项目平台层面：双重组织架构下的制度冲突
“项目平台公司”是政府推动区域开发和工程项目建设时最常用的组织架构，也是“管委会——项目平台”式治理结构下最重要的工作推进平台。在这种模式下，原本政府权力运行中的政治机制与政治权力通过行政机制分别与公司机制相结合，大大增强了其对内部资源整合及外部资源控制。一方面，科层制下政府权力的所具有的正式权威与相对优势地位与公司机制下灵活的组织架构与经营机制相结合，带来了政府组织内部资源动员能力的强化；而通过政治机制与公司机制的结合，政府权力固有的资源动员与协调能力与公司制下的资本运作机制相结合，实现了地方政府外部资源整合与汲取能力的强化。但地方政府权力扩张在带来较高绩效的同时，由于原有政府与企业架构下相关制度的不兼容，以及这种治理模式所带来的对既有法律与制度安排的突破，不可避免地会面临政府与企业两种组织架构下权力的结构性冲突及与既有法律制度设计相抵触所产生的合法性困境[9]。
A市高新技术开发区承担着大量的城市开发项目，在工程建设领域同样存在着诸多项目平台公司。我们在调研中也了解到，这些项目平台公司，一方面都根据《公司法》的要求建构有完整的企业组织架构；另一方面又需要完成政府交办的具体任务，置身于政府组织序列之中。同样也面临着具有政府与企业双重身份、承担公共服务与市场经营双重职责的问题。应对组织运行中的利益相关者发生权力冲突，无论在政府机构和企业，都存在一整套的权力协调机制。我国《公司法》明确规定公司法人治理结构是由股东大会、董事会、监事会和经理组成的一种组织结构，公司由股东大会、董事会、监事会和经理这四方相互制衡，通过将最终控制权、实际控制权、经营权和监督权相分离的制度设计，达成了公司内部的权力结构平衡，进而协调企业各利益相关者所发生的权力冲突。在政府机构中这种权力制约与平衡机制被安排得更为严密，通过三事分工→三职分定→三责分置→三权分立的权力配置逻辑，形成决策、执行与监督权力之间的既相互制约又相互配合的权力结构[10]。但由于兼具企业和政府两套组织机构、权力逻辑及监督体系，在运行中两种权力运行机制之间容易产生不兼容的情况，并进一步导致监督制度虚置的风险。
三、防范与化解工程建设领域利益冲突的对策建议
从世界范围内看，对公共服务领域利益冲突的防范主要可以通过伦理、制度与组织三条路径来实现。经合组织（OECD）于2005年发布了《公共服务领域管理利益冲突指引》，提出了四项核心原则，包括：通过行政伦理建设来管理和防止利益冲突；利益冲突管理应实现伦理化与立法之间的平衡；应当兼顾对利益冲突的事后处分及事前管理；要积极利用外部监督力量。这四项核心原则其实质也仍然是伦理、制度与组织三条路径。对工程建设领域利益冲突的防范及风险化解，同样需要基于这三条路径：通过行政伦理教育，帮助公职人员处理私利与公共利益之间的关系；通过利益冲突防范制度体系建设，实现私人利益与公共利益之间的区隔；以及通过组织机制的设计，促使公职人员将私人利益保持与公共利益的取向一致，同时对私人利益妨碍公共利益的行为给予追责和惩戒。具体的措施包括：
（一）编制责任清单，实现“职能-权力-责任”的协调统一
“因职能而配置权力，依权力而设定责任”是政府权力职能履行和权力运作的完整过程，只有做到“职能-权力-责任”三者的协调对应，才能真正确保政府部门能够准确地履行职责、行使权力。建设工程领域是政府职能集中、权力集聚的领域，必须明确权力的设置是为了更好地履行职能，而权力行使的结果需要与相应的责任对应。只有如此，才能够真正杜绝对政府权力的非公共行使，斩断从政府权力通向个人私利的利益链条。“权力清单”的编制是对政府部门目前实际掌握权力事项的静态排查，必须将权力清单置于“职能-权力-责任”的架构之中，使权力事项内容能够与政府部门职能变化相适合，并受到特定责任后果之约束，才能够真正在利益冲突防范、廉政风险控制中发挥作用。从这个意义上讲，编制“权力清单”只是对政府职能、权力、责任系统排查梳理的第一步，下一步应当在对工程建设领域政府责任内容及责任承担形式进行系统梳理，建立全方位、经常化、立体式的监督和责任追究机制，将责任义务跟手中的权力有机结合起来。 （二）制作《防止利益冲突技术手册》，开展针对性教育
利益冲突是公职人员不正当私人利益与公共利益之间产生的矛盾，而引发这种不正当私利诉求的主要心理原因包括个人私欲膨胀以及思想道德堕落[11]。因而遏制和防范利益冲突，需要加强防止利益冲突的伦理价值观的教育，引导公职人员坚定立党为公、执政为民的公共伦理精神，同时加强防止利益冲突的法律法规教育，帮助公职人员掌握防止利益冲突的制度规定，加强防止利益冲突的技能和方法的教育培训，提高公职人员防止利益冲突的技术能力。绝大多数公职人员和领导干部在工作之初都不想腐败、不愿腐败，但权力本身会引起诸多寻租者的觊觎，尤其在工程建设这类政府职能与权力高度集聚的领域，掌握公共权力的公职人员很容易成为利益相关者想尽办法进行腐蚀和拉拢的目标。千里之堤，溃于蚁穴。帮助公职人员与领导干部，尤其关键岗位和重点职位上的公职人员与领导干部妥善应对各类利益冲突，化解利益冲突的潜在风险，是我们保护干部、爱护干部的实际行动。不同领域、不同职位的利益冲突具有不同的形态；结合工程建设领域利益冲突的具体特点以及每个职位可能面临的利益冲突风险，编制《工程建设领域防止利益冲突技术手册》，是积极探索工程建设领域利益冲突防范及廉政风险化解的有益探索。
（三）强化工程建设政府管理行为的质量约束
质量约束主要包括技术约束、规章约束以及预算约束。其中技术约束是对决策方案所应采用之技术方法、解决路线以及承建人员资质等提出的具体要求；规章约束是对决策方案设计和选择程序所应遵循的原则和步骤予以强制性规定，防止人为的干预和影响；预算约束指方案设计应当在审定的预算额度之内，而且在方案执行过程中不能够突破该额度[5]。工程建设领域政府管理事务具有较强的专业技术性，而通过强化对工程建设领域政府管理行为的质量约束，可以有效限制相关行政人员的权力范围，提高寻租者的准入门槛和寻租成本，从而防范和化解规划编制、方案设计、审核环节的利益冲突。
（四）完善工程建设领域利益冲突防范制度体系
制度是防范利益冲突的通行做法。虽然国家已经出台了建筑法、招投标法等法律法规，但工程建设领域相关的法律法规和各种约束制度尚不够健全，尤其是在工程建设相关法律法规的落实上，缺乏较为完备的实际操作程序，各级政府及各个部委出台的招标、投标操作规则无法统一，在法律法规的解释上也存在较大的裁量空间，尤其针对如何对工程建设领域利益冲突进行预防和风险化解，仍然没有系统的制度化措施。在工程建设领域探索构建利益回避、礼品登记、限制兼职、限制经商、离职后从业限制等一系列制度体系，是制止利益冲突向腐败行为转化的根本出路。针对目前腐败防控与利益冲突防范制度化水平较低的情况，最好能够在工程建设主管部门设立专门的法规科室或指定特定部门、专门人员负责法规与制度化建设的相关工作，对工程建设领域各级法律、法规及政策文件规定进行系统梳理排查，减少既有法律法规规定的冲突、疏漏，压缩公职人员执法的弹性空间；对行政与执法过程中存在的问题给予及早发现、及时排查。此外，在加强对各工程建设主体单位国有资产管理体系建设的同时，要进一步完善其党风廉政主体责任和监督责任的体制机制建设。
（五）加大对工程建设领域利益冲突的追责与问责力度
严刑惩治是遏制利益冲突腐败滋生蔓延的重要措施，也是防止利益冲突的最后防线。根据“成本-收益”的反腐败原理，在利益冲突性腐败易发多发高发的形势下，必须加大利益冲突行为的惩治力度，增加利益冲突腐败的成本，减少利益冲突腐败的收益，形成防止利益冲突的惩戒机制。一方面，要加大对工程建设领域政府主管部门相关公职人员的追责与问责力度，增加公职人员的腐败成本；另一方面，需要对工程建设领域的行贿行为进行重点打击，尤其是对作为腐败利益链条、利益网络中心节点的行贿者，要坚决惩处，决不姑息，并采取切实有力的措施对其因行贿所获得的不当利益予以追缴。同时，还要用好工程建设企业信用信息系统，及时纳入企业不良行为和犯罪档案，利用系统公开公示和查询，从而加大监管力度；对存在商业贿赂严重问题的企业要严肃查处，该依法暂扣、吊销资质证书的，要按照程序提请发证机关进行处罚，依法该停止投标资格的要坚决停牌。
（六）发挥工程建设领域行业自律与社会监督的作用
工程建设领域具有很强的专业性，尤其在规划设计、环境影响评估、面积测量、建筑物价格评估等设计和评估领域，都是由第三方设计与评估机构进行。当前各个领域第三方设计与评估机构的性质和经营模式存在很大差别，既有事业单位、科研院所，也有国有企业，还包括部分私有企业。这些专业性的设计与评估结果对建设工程领域很多具体权力事项的行使有着至关重要的结果，因而这类第三方评估机构也往往被卷入工程建设利益冲突之中，甚至在其中扮演了主要角色。对这类专业性机构，需要强化其行业自律，在条件成熟的情况下构建全国乃至全球范围内的同样互评体系，并以此作为对专业机构等级与资质认定的重要标准。同时也要积极引入社会监督力量，增强工程建设领域各个环节的透明度，推进和完善工程建设信息公开机制，强化第三方监督包括网络监督。充分重视各个环节透明公开在工程建设领域利益冲突防范中的价值，增强人大、政协、政党、媒体等各类监督主体的作用，拓展向公众信息公开的渠道。
（七）探索机制创新，筑起公利与私利的“隔离带”
首先，是要通过机制和程序设计，尽量减少公职人员与利益相关者的直接接触，将能够在办事大厅处理的事项尽量移交办事大厅，避免利益相关者对公职人员行为发生影响。其次，要积极建设和使用工程建设电子化监管平台，运用信息技术建立有效的防控网络，将工程建设各个关键处理环节转移到系统平台之上，利用网络系统实现对工作流程的不间断、无缝隙监控。第三，要完善重大事项的决策规则体系，防止主要领导干部个人利益对公共利益的干扰。公职人员的合法利益同样需要受到保护，但这种利益必须被限制在对公共利益的影响范围之外。 （八）深化工程建设领域的纪检监察派驻制度改革
对重点领域派驻（派出）纪检监察机构，派驻机构由上级纪委“统一管理，直接领导”，是破解“同体监督”难题的有力措施。十八届中央纪委第三次全会工作报告中再次明确，要改革和完善纪检监察派驻机构，明确派驻机构的职责任务、机构设置、人员配备和工作保障。派驻机构工作人员与原有利益格局完全无涉，同时可以直接参与所在部门各项工作，对于打破原有利益格局、加强主要领导干部监督及重大决策事项监管、开展针对性廉政和思想教育等各项工作都有着积极意义。但纪检派驻工作组也经常面临着人手严重不足、专业性监管难以实施等系列问题。要继续坚持、深入完善派驻纪检监察制度，强化派驻纪检机构工作量，增加派驻纪检机构对驻在单位的考评分值，并依托派驻纪检机构扎实推进工程建设领域利益冲突的防止与化解工作。
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责任编校 王学青
Abstract： The core of conflicts of interests is the improper use of public power. Conflicts of interest in the field of engineering construction mean private interests would conflict with public interests when civil servants in competent department of engineering construction and other government staff are in charge of public power. Dispersivity of public power in the field of engineering construction leads to a relative multiplicity of subjects of power. Conflicts of interests are frequently found among leaders of high level， mid-level， general staff level， the enforcement level and project platform level， and civil servants of different grades or positions are facing quite different forms of conflicts of interests. In order to prevent conflicts of interests in above mentioned fields， education of administrative ethics should be carried out， system for preventing conflicts of interest should be established and organization mechanism should be redesigned， all of which will be helpful for the current situation.
Key words： engineering construction； conflicts of interests； risk prevention； development zone