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摘 要：财政补贴是国家干预经济的重要手段，能够促进产业结构调整和转型升级、平衡和加速地区间的经济发展，但极易对市场公平竞争带来消极影响，例如破坏市场结构、误导市场行为、减损市场绩效，等等。《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》对此予以重点关注，但缺乏全面性的制度构建。这方面，欧盟国家援助制度值得我们学习和借鉴。欲改进我国财政补贴的竞争法审查，必须落实公平竞争审查制度，坚持必要性原则、公平原则和透明度原则，同时要建立补贴评估机制、豁免机制、信息披露机制和异议机制，以规范财政补贴的实施，平衡财政补贴和竞争政策的冲突，确保市场竞争机制不被财政补贴所扭曲。
关键词： 国家干预；财政补贴；公平竞争；竞争法
中图分类号：D922.2文献标识码： A文章编号：1003-7217（2018）05-0148-07
一、问题的提出
党的十八大以来，党和政府对市场公平竞争的关注超过以往任何一个时期。从具体的反垄断大案要案查处、一系列反垄断执法措施出台，再到宏观层面放松管制的政策导向以及公平竞争审查制度的建立，都强烈表明党和政府希望通过公平合理的竞争机制推动经济社会发展的坚定决心。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“加快完善社会主义市场经济体制……实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰……清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法……”。这为我国公平竞争审查制度的实施指明了方向。而从另一个角度而言，构建公平竞争审查制度也是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想中“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”的具体措施，也是“深化依法治国实践”的生动表现。以此为契机，国家发展改革委、财政部等五部门于2017年10月23日联合出台《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》，对包含财政补贴在内的影响特定企业生产经营成本的国家优惠措施予以清理和规范，维护市场统一和公平竞争。由此可见，我国政府执法部门已经认识到大规模的财政补贴对市场公平竞争的负面影响，并逐步采取措施减少这种负面影响。本文拟以此为关注点，厘清财政补贴的正负面影响，并借鉴欧盟经验，提出完善我国财政补贴竞争法审查的新思路。
二、“双刃剑”效应：财政补贴的功能性考察
财政补贴是国家有意识地通过财政资金对特定的行业、企业和居民所进行的一种补助和救济，它是国家为了实现其特定政治经济目的而对经济进行干预的重要形式。目前，各国财政补贴规模的日渐扩大已是不争事实，这也为我们研究财政补贴的功能提供了认识基础。
（一）财政补贴的正面功能
1.促进产业结构调整和转型升级。
当政府动用财政资金对某个企业或行业进行补贴时，该企业或行业将会获得巨大的发展资源。在各国对新兴产业的支持及对落后产业的调整中，都可以看到国家财政补贴在其中所发挥的重要作用。目前，我国很多地区都在推动产业转型升级，需要大量的资金来进行运作，这绝非一个企业或者一个行业自身实力能够做到的。因此，通过国家的财政补贴来促进企业产业结构调整和转型升级是十分必要的。例如，欧盟专门就关闭落后煤炭企业规定了补贴措施，其目的是弥补煤炭生产单位关闭所产生的特殊费用。我国政府为关闭落后小企业，促进产业结构调整和转型升级，于2010年下发《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》，安排专项资金作为小企业关闭补贴。而在日本，财政补贴被视为是落实补充性产业政策的最重要手段，用以弥补市场失灵，促使经济效益水平提高[1]。由此可见，各国无不重视通过财政补贴来推进产业结构调整和转型升级。
2.平衡和加速地区间的经济发展。
很多国家的地区之间因历史、资源环境、地理位置等方面原因，经济社会发展水平并非处于同一水平线上。地区间的发展不平衡问题不但制约了整个国民经济的发展，也为一系列社会问题埋下了伏笔。因此，各国政府均寄希望通过财政补贴来解决该问题。当一个地区的经济发展水平远跟不上其他地区的发展水平时，国家通过有意识地补贴，刺激该地区扩大生产，并以此带动该地区经济的发展。在这方面最明显的例子就是两德合并后，德国政府对原民主德国落后地区所进行的财政支持。根据《欧盟运行条约》，德国政府的此种补贴可以获得欧盟委员会国家援助审查的豁免，该条约第107条第2款第3项也因此被称为“德国条款”。还有一些国家，奉行不均衡发展战略，对一定地区实施大规模补贴，以加速其发展，再通过其先发优势来带动其他落后地区的经济发展，从而实现整个国民经济水平的提升，而我國正是奉行这一战略的典型代表。
（二）财政补贴的负面影响
应该说，世界上本无一种完美无缺的制度，财政补贴制度同样如此。它是克服市场失灵、稳定市场机制的灵丹妙药，同时也是扭曲市场公平竞争的一剂毒药。“国家的财政补贴可以人为地改变被补贴者的市场地位，例如有助于它们维护或者扩大市场份额，而且这种维护或者扩大市场份额是以其他同类企业得不到补贴为代价的，所以，国家的财政补贴对维护公平自由竞争的市场秩序有着非常不利的影响。”[2]过多过滥的财政补贴会给市场公平竞争带来不利影响，主要体现在它会造成产品市场扭曲，导致分配效率低下，破坏市场经济的分配和表现。也许政府补贴并不真正谋求破坏市场竞争，甚至是好意为之，但在客观上可能会造成竞争机制的扭曲。具体而言，财政补贴对市场公平竞争的负面影响表现在以下三个方面：
1.财政补贴对市场结构的破坏。
众所周知，财政补贴能够改变商品的相对价格，而商品相对价格的变动能够引起整个社会资源配置的变动。资源配置的变化，从另一个角度来说就是市场结构的变化。比利时Caroline Buts·Marc Jegers教授在对13000个获得补贴的比利时企业进行研究后发现，固定资产补贴对企业市场份额有着重大而积极的关联影响。同时，财政补贴实施和终止的决定，对现有公司的研发绩效有影响，极易改变竞争的强度。即使是受到欧盟国家援助制度严格控制，一些措施的总金额仍然影响公司的市场份额[3]。 但是此种市场结构的变化并非基于正常的市场竞争而导致，而是由于财政补贴不正常地增强了受补贴企业的经济实力而引起的连锁反应。例如，我国曾在2003-2005年批准了六户金融保险企业用工效挂钩办法核定的职工工资作为企业所得税纳税扣除额，致使这些企业纳税工资扣除额大大高于未实行这种办法的企业，从而可以少缴企业所得税。据测算，六户企业仅2005年一年就因此少负担所得税60多亿元①。此种计税方式极大地增强了这六户企业的经济实力，使其有能力在市场上以更低廉的价格开展不公平的竞争。欧盟委员会一向认为，补贴有可能在增加或维持产品市场的市场力量方面产生扭曲效应。即使补贴不能直接增强市场力量，它也可以通过阻止现有竞争对手的扩张、诱导它们退出或阻止新竞争对手的进入来间接增强市场力量②。
2.财政补贴对市场行为的误导。从微观上来说，财政补贴对市场主体的行为有着不良影响。过多过滥的财政补贴会大大地增加市场主体的逆向选择、过度冒险和寻租行为。
不计成本和不问目的的财政补贴会挫伤被补贴者通过改善生产经营来降低成本的积极性，放弃其他更为复杂和更有难度的增加企业收入的方法（如生产和销售等），而将自己行为的动机和方式置于最大限度获得财政补贴的角度，谋求能获得更多财政补贴的一切可能性机会，使政府等公共机关的偏好替代私人主体的理性选择。过多过滥的财政补贴还可能使潜在的受益者自满或更倾向于冒险。在这种情况下，对该行业整体表现的长期影响可能是负面的③。另外，过多过滥而无明确法律依据的财政补贴极易产生寻租行为。由于财政补贴的权限掌握在政府部门手中，企业千方百计地想获得或获得更多的国家补贴，寻租的动机十分强烈，因此，财政补贴实施过程中的寻租行为难以避免，这将直接威胁市场经济的公平性和透明性。根据有关学者的研究，与地方政府建立政治联系的民营企业确实能够获得更多的财政补贴，更遑论各国有企业所获得的巨额财政补贴；而且，在制度环境越差的地区，政治联系的这种补贴获取效应越强[4]。
3.财政补贴对市场绩效的减损。
根据媒体调查报道，在2016年，上市公司共计获得政府补助1260.04亿元，比2015年的1194.47亿元和2014年的924.04亿元又有所增加。其中149家A股上市公司在政府的补助下才避免业绩亏损。更有甚者，其中10家上市公司连续三年靠政府补助才避免亏损[5]。反之，一些常年在行业占据绝对垄断地位的企业，仍能从国家获得大量补贴。例如，据统计，中国石油和中国石化在2004-2013年共累计获得政府补贴超过1250亿元，其中在2008年分别一次性获得政府补贴157亿元和503.42亿元！[6]故而有媒体指出，“很多政府补助资金流向了产能过剩行业；许多地方政府以各类名目发放政府补助后，并未对企业是否按照规定使用补助进行监管，也没有把补助资金使用情况向社会公开。政府的补贴成了一笔糊涂账。……这些补助对某些上市公司甚至起着决定性作用，直接关系到它是盈利还是亏损。”[7]
从上述报道可以看出，不受控制的大规模财政补贴对市场绩效有着根本性的破坏。不论是明补还是暗补，均只能实现工业行业产出的增长，却不能促进生产效率的提高[8]。有的企业每年能获得数亿甚至是数十亿的巨额补贴，但仔细研究其年度审计报告就不难发现：若是扣除国家的巨额补贴，其利润值将是负数。可见，补贴可能会阻止市场机制对最有效率的生产者进行奖励，相反却对效率低下的企业进行奖励。这可能会导致那些原本能够留在市场上的竞争对手被迫退出市场，或者永远不会进入市场。同样，补贴可以阻碍效率低下的公司离开市场，从效率更高的竞争对手那里获得市场份额。如果没有正确的目标，补贴可能因此支持低效率的企业，并导致市场中许多企业的运作明显低于有效规模。从长远来看，干预竞争的进入和退出过程可能会扼杀创新，降低全行业的生产率④。另外，我国的财政补贴重在强调社会效益，而忽视经济效益[9]，具有明显的政策导向性，那么，必然导致作为市场主体的企业会在实现社會效益的方面采取更多行动，用以获得补贴。但作为企业来说，若不把经济效益置于首要地位，那有违企业本质和市场经济规律，由此带来的结果就是整个市场绩效的低下。
三、域外法制的经验：欧盟竞争法控制下的财政补贴
（一）欧盟竞争法下的财政补贴控制概览
在欧盟，竞争政策的主题除了规制竞争的私人限制外，还有一个突出特征就是根据《欧盟运行条约》第107至109条对包含财政补贴在内的国家援助进行控制。欧盟原则上禁止成员国通过国家资金给予某个企业或者某个生产部门优待与援助，因为这种优待与援助可能与欧盟统一大市场不相兼容。因此在欧盟，包含财政补贴在内的国家援助是被置于竞争法规则之中进行调整。
目前，根据《欧盟运行条约》第107条第1款的规定，欧盟委员会和欧盟法院确定了四项标准，用以界定成员国给予企业的优惠是否构成欧盟法上的国家援助：（1）转移国家资金⑤；（2）赋予经济优势⑥；（3）措施具有选择性⑦；（4）对竞争和贸易存在影响⑧。符合这四项标准的国家措施将被认定为国家援助。根据《欧盟运行条约》第108条，成员国政府在实施国家援助之前，须通知欧盟委员会，得到批准后方可实施，否则，欧盟委员会有权要求受补贴的企业将已获得的援助及同期利息一并退还给政府，亦即所谓的“返还义务”。然而，这并不会导致对国家援助的全面禁止，因为《欧盟运行条约》第107条第2、3款列出了不属于国家援助一般禁令的例外。此外，《欧盟运行条约》第108条第2款授权欧盟委员会根据成员国的要求，确定与《欧盟运行条约》相兼容的国家援助类型。
（二）国家援助审查的“兼容性”评估
2012年5月，欧盟启动国家援助现代化计划（SAM），强化对国家援助评估的经济分析，确定了对成员国国家援助兼容性（Compatibility）评估的共同原则。只有在符合下列各项标准的情况下，委员会才可能对成员国的援助措施予以放行：（1）为共同利益确定的目标作出贡献：拟议的国家援助措施必须符合欧盟共同利益目标；（2）国家干预的必要性：拟议的国家援助必须能够改善市场无法自我实现的问题，例如纠正市场失灵和解决公平或凝聚力问题；（3）援助措施的适当性：拟议的援助措施必须是实现共同利益目标的适当政策工具，如果有其他对市场竞争损害更小的措施，则不得采取国家援助措施；（4）激励效应：拟议的援助必须改变有关企业的行为，使其从事或不从事额外活动；（5）援助的比例：拟议的援助数额和强度必须限制在引起有关企业从事额外投资或活动所需的最低限度；（6）避免对成员国之间的竞争和贸易产生不应有的负面影响：拟议援助的积极影响必须大于消极影响，从而使该援助措施的总体平衡是积极的；（7）援助的透明度：委员会、成员国、企业和公众，必须能够方便地知悉相关援助措施的信息⑨。 只有通过欧盟委员会的兼容性评估，成员国才能实施拟议的援助。当然，就欧盟国家援助制度的本质而言，欧盟国家援助制度并非只是简单地对国家补贴予以禁止，而是在于怎么对需要补贴的领域和企业进行有效补贴，而又不扭曲竞争。“花更少的钱做更多的事”才是欧盟国家援助制度所追求的目标。
（三）欧盟国家援助制度对我国的启示
欧盟国家援助制度的目的在于防止财政补贴对市场竞争的扭曲和破坏，其背后竞争优先的政策取向和利益衡量的思维方式值得我们借鉴。欧盟国家援助制度最大的借鉴意义在于其反映了欧盟平衡国家干预与市场竞争之间关系的努力，即对包含财政补贴在内的国家干预保持审慎态度，严防国家干预对市场竞争的扭曲和限制。“许多人视为罪恶的东西，并不是官僚体制，而是官僚管理领域的扩张。这种扩张是日益限制公民个人自由以及今天的经济和社会政策用政府管制取代私人主动精神这一内在趋势的不可避免的结果。”[10]其实，国家干预并不是问题的关键，问题的关键在于国家干预的过分扩张，遏制了私人的主动精神和市场的公平竞争，因此，有必要分清国家与市场的边界，让两者各司其职，相得益彰。
纵观欧盟国家援助制度的发展历程，我们能够明显地看到欧盟委员会对成员国干预市场行为的严格监管。即使是在20世纪70年代初和80年代中期欧盟成员国面临着严重经济危机的困境时，欧盟委员会也未放弃对各成员国国家援助的监管。在该时期，经济衰退和失业率上升的难题促使成员国积极动用公共财政干预市场经济，欧盟委员会控制国家援助的努力往往受到各成员国政府的抵制。但欧盟委员会明知不可为而为之，宁愿冒着成员国政府和公众的巨大政治压力，也要维护共同市场的统一与公平竞争。
四、改进我国财政补贴的竞争法审查：路径与
方法
（一）改进我国财政补贴竞争法审查的路径
目前，基于传统法律体系的分类，我国法学界许多学者都将财政法尤其是预算法视为财政补贴法治化实现的主要法律依据和手段[11]。本文认为该种观点是片面的。财政法和预算法的“目的都在于论证公民及其代议机关对于政府的本源地位，以及基于这种地位控制政府预算的合法性”[12]。但这只是财政补贴法治化的一个方面。庞大而无序的财政补贴体系已经造成大量财政资源的浪费，同时也破坏了市场的公平竞争，同样应该受到竞争法的审查和规制。就我国而言，在市场机制运行中，应当保证竞争法对财政补贴控制的基础性作用，这也符合国家提出的“市场经济是国家配置资源的基础性方式”的论断。
财政补贴的竞争法控制并非是一项宣示性的呼吁或者是毫无拘束力的建议，而应是一项具有法律效力的竞争法义务。就目前而言，杜绝一切财政补贴可能不切实际，但更应该做的是杜绝财政补贴中的人为因素和长官意志，注重通过更合理的目标设置和程序机制对财政补贴进行控制，清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种补贴措施，把财政补贴对市场竞争造成的负面影响控制在最小范围。因此可以说，公平竞争审查制度是我国通过竞争法控制财政补贴的最佳制度设计。正因为如此，《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》对影响商品和要素自由流动的财政补贴以及影响特定企业生产经营成本的财政补贴予以了重点关注，其第十五条第（一）款禁止对外地和进口商品、服务实行歧视性价格和歧视性补贴政策，第十六条禁止实施影响特定企业生产经营成本的优惠措施。但我们也要看到，《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》并未對财政补贴的公平竞争审查进行全面性的制度构建。具体表现在：（1）未能全面规定影响特定企业生产经营成本的优惠措施类型⑩；（2）未确立补贴信息主动披露义务B11；（3）违法补贴责任不明确；（4）竞争对手救济途径缺失；等。 因此，我们仍有必要借鉴欧盟国家援助制度来完善对财政补贴公平竞争审查的制度构建。
（二）改进我国财政补贴竞争法审查的方法
1.财政补贴竞争法审查的基本原则。
在找准财政补贴竞争法审查的路径后，就应该明确竞争法审查的方法，而首先需要考虑的就是财政补贴竞争法审查所应遵循的基本原则。总体而言，财政补贴竞争法审查的基本原则应包含必要性原则、公平原则、透明度原则。
（1）必要性原则。
必要性原则是指政府只有在行业和地区存在补贴的必要时才能实施财政补贴。该原则要求政府充分重视市场自身对经济的调节作用，发挥市场对资源配置的决定性作用。“在竞争秩序中，经济权力只应保持在维护竞争秩序所必要的限度之内”[13]，“只有在私人经济不能够正常而有效地完成一项任务的时候，作为最后的手段，或者在保障责任的框架内作为其保留功能，国家才能够直接干预经济”[14]。《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》第十八条也特别提出，只有在“对实现政策目的不可或缺，即为实现相关目标必须实施此项政策措施”时才能实施财政补贴措施，此乃财政补贴竞争法审查的必要性原则。国家对一定地区和行业进行补贴，必须是这些地区和行业存在补贴必要性，即这些地区和行业存在市场失灵或者公平缺失等问题，需要政府通过补贴予以矫正。而补贴是否达到预定的目标，在于通过补贴是否解决了这些地区和行业的市场失灵或者公平缺失问题。
（2）公平原则。
对财政补贴进行公平性分析，在本质上就是对其正当性进行探析。在进行补贴时，应根据补贴需求确定补贴对象和数额，从制度上保证对不同地区、不同部门和不同企业一视同仁，不搞偏袒和歧视，同时减少补贴行为的主观性和随意性。尤其需要指出的，在我国，由于特殊的国情，国有企业获得了大量的财政补贴，这无疑是对民营企业的一种隐性的歧视和不公平对待，有违财政补贴制度的正当性取向。竞争中立并不意味着国有企业不能因此得到补贴，但这种补贴必须是公平的B12。因此，我们不能按企业性质进行补贴，而应根据企业行为目的的正当性进行补贴。因此，不论是对国有企业还是私有企业，对大企业还是对小企业，以及不同地区的企业进行补贴，都需要在符合竞争法审查的前提下一视同仁。 （3）透明度原则。
对整个社会而言，透明度原则都是极其有益的，它能够为公民提供熟知和参与公共政策的机会。的确，在当今世界范围内，“透明政府”已经成为了众多国家所努力追求的建设目标。特别是在关系到国家公共资源使用的重大问题上，我们更要坚持透明度原则，更要强调公众的知情、参与和责任。因为社会公众有权利知道他们作为纳税人所缴纳的税金是如何被分配的。就财政补贴而言，“透明度原则促进了服从，减少了不确定性，也允许公司检查被批准给竞争对手的援助奖励是否合法”[15]。“信息披露质量低的企业，获得的政府补贴更多，不但不能有助于企业绩效和社会绩效的提高，而且对企业绩效和社会绩效有负面影响。”[16]那么在现今的中国国情下，为建设一个公平透明的市场体制，实行严格的透明度原则显得十分必要，尤其是对国有企业财政补贴的透明度监控。对此，《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》规定了向利害关系人和社会公众征求意见的制度，并可征求专家学者的意见，以确保财政补贴竞争法审查透明而高效。
2.财政补贴竞争法审查的具体构建。
财政补贴竞争法审查具体制度的构建应包含如下四个方面：
（1）评估制度：补贴兼容性的确定。
《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》第二章规定了“自我审查+委托审查”制度，可以说是非常具体的制度构建。但仍需要明确的是，对财政补贴进行审查评估的主要落脚点应该是对财政补贴的兼容性（即补贴的必要性、适当性和实效性）进行广泛的分析和预测，以期以最小补贴额度达至最大之补贴效果。同时，补贴的实施是一个动态的过程，政府必须对财政补贴进行实时监控。在确定已偏离预先设定的目标时，政府必须对补贴措施加以调整和改善。对此，《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》第六条规定了财政补贴实施前的公平竞争书面审查结论制度，第十二条规定了实施后的定期评估制度。
应该说评估制度是财政补贴实施中的一项重要制度，是确定援助能否实施的重要评判依据。我们需要对补贴对象、补贴目的、补贴金额和补贴效果进行事前的评估，以预测补贴措施对受补贴对象的竞争对手和整个市场竞争的影响。例如，在R&D&I援助中，欧盟委员会目前重点关注对那些援助受益人的市场份额高于25%和市场集中度赫芬达尔赫希曼指数（HHI）高于2000的情况下的补贴，认为这种情况下的补贴会带来与市场力量相关的反竞争担忧B13。
评估报告至少要包括补贴的正面作用和负面影响两个部分。正面作用主要考虑补贴对市场失灵的克服以及对公平缺失的矫正，而负面影响主要是考虑财政补贴对市场公平竞争的危害程度。例如，在欧盟2014年发布的《整体豁免规则》中就明确指出，“援助计划原则上应接受国家援助评估。评估的目的应该是核实该计划兼容性所依据的假设和条件是否已经实现，以及援助措施是否符合其一般和具体目标的有效性，并应说明该计划对竞争和贸易的影响”。
（2）豁免机制：原则之下的灵活处置。
作为国家干预市场的重要措施，财政补贴必然会与一个国家一定发展阶段的产业政策和社会政策（社会保障、地区发展平衡等政策）相关联。例如，我国现行的新能源汽车产业政策中的补贴措施可能就面临公平竞争审查的责难[17]。因此，我们在制定政策时需要充分考虑竞争政策与产业政策、社会政策的协调，有必要对其中的一些关涉到产业政策和社会政策的财政补贴进行豁免，以达至各种政策的平衡和协调。欧盟《整体豁免规则》就规定，1亿欧元以下的区域投资援助、750万欧元以下的单个中小企业单个项目的投资援助、1500万欧元以下的风险融资援助、200万欧元以下的单个培训项目援助、1000万欧元以下的单个企业每年雇用残疾工人的额外费用补偿等可以获得豁免。
借鉴欧盟的经验，我国同样可以依财政补贴的目的和性质进行分类，分为社会性财政补贴和经济性财政补贴，对于社会性补贴应予以豁免，其他经济性补贴则应禁止。结合我国的具体国情和欧盟的经验，有关社会保障的补贴、弥补自然灾害的补贴、平衡地区经济发展的补贴、保护文化和遗产的补贴以及旨在推动社会整体利益的重大项目实施的补贴是可以获得豁免的。例如，在我国的公立医院改革过程中，国家的多个改革指导意见均指出，要逐步加大政府投入，改革完善公立医院的补偿机制B14。那么，这种社会性财政补贴是可以获得豁免的，因为其能提高社会福利。对此，《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》第十八条的例外规定也进行了考量，在涉及国家经济安全，文化安全、国防建设、扶贫开发、救灾救助、节约资源、保护环境等方面，如果同时滿足实现政策目的的不可或缺性、不会严重排除和限制市场竞争、明确实施期限的条件，即使具有一定限制竞争效果的财政补贴也能够获得豁免。
（3）信息披露机制：矫正信息不对称。
在财政补贴的实施过程中，应进行详尽的信息披露，及时且完全地将国家援助的确定依据、确定方法以及确定结果向社会公众公开（尤其是与某政策措施是否实施密切相关的参与相关市场竞争的经营者、上下游经营者、消费者以及政策措施可能影响其公平竞争权的其他市场主体等利害关系人），让社会公众及时了解援助资金使用目的和分配程序以及使用效果，以便于社会公众和其他企业进行监督[18]。目前，我国还未就财政补贴建立详细的信息披露制度。而在欧盟，凡是金额在50万欧元以上的补贴必须在国家或地区性的网站予以公示，接受竞争对手和公众的监督。而在现行的《透明度指令》中，欧盟委员会强烈要求各成员国通过单列账本、汇报财务、监控资本流动等措施对国有企业所获得的补贴予以信息披露[19]。
在透明度原则要求下，应对申请规则、条件进行明示，对参与申请和最终获得补贴的企业进行公示，使社会公众和企业能最大限度地知悉财政补贴的去处和用途。如此，可以有力地矫正财政补贴中存在的各种暗箱操作和寻租行为，维护财政补贴的制度正当性，确保国家的财政资源真正地利用在最需要它的地方。 （4）异议机制：竞争对手的救济措施。
因为国家对某一企业或者行业的进行补贴，将直接影响到其他竞争企业的利益，致其于不利的竞争地位。因此，有必要赋予其他企业（尤其是其竞争对手）异议和申请撤销的权利。未受补贴的企业可以就其竞争对手所受补贴向补贴主体提出异议，由补贴主体重新审查该补贴是否符合补贴的标准和要求。未受补贴的竞争对手对补贴主体再次作出的决定仍然不服的，可以向法院提起诉讼，由法院来进行司法裁决。法院在审理案件过程中，应将关注重点置于补贴政策对公平竞争秩序的影响，判断补贴是否存在歧视、针对特定对象、设置客观上造成准入难度提升或妨碍市场机制选择或淘汰经营不善者等情形，进而通过保护具体竞争者的利益而维护整体竞争秩序[20]。一旦被法院終审认定为存在上述情形，补贴主体所实施的补贴应该予以撤销和追回，恢复到没有发生补贴一般。
五、结语：兼论国家治理现代化中的经济理性
政府在市场经济中的活动范围和作用究竟是什么？答案可谓见仁见智。但毫无疑问，政府应遵循市场体制的经济理性，即政府必须充分肯定市场竞争，尊重市场价值，遵循市场规律。因为“正是由于谁也不知道于社会而言何为最优解，以无数无名者自由的不断反复的试行错误为选择标准的市场制度才有其存在价值”[21]。政府的宏观调控固然能在一定程度上克服市场失灵，但仍然存在着政府失灵的可能，这也就使得由政府实施的财政补贴也存在着失灵的可能。因此，也有必要通过市场机制来评判财政补贴的合理性。从这个角度来说，政府的补贴就不应该是随意的和不经考量的，有必要将其纳入到法治的轨道，形成以竞争法为指导的财政补贴公平竞争审查制度。
习近平总书记在党的十九大报告中多次强调，要大力“推进国家治理体系和治理能力现代化”。就财政补贴而言，通过构建公平竞争审查制度来确保市场与政府各就其位，尊重市场机制的决定性作用再辅之以规则体系，才是其治理体系和治理能力现代化的基本要求。如果过分沉溺于以财政补贴为重要内容的政府之手对市场的调控，而忽视其负面影响的防范，由此造成对微观市场主体的直接干预，这些都是有悖于改革开放以来政府谋求建立真正的市场经济制度的初衷的，也是有违市场经济理性的。在此，有必要重申，就中国目前的经济发展情形和经济发展阶段而言，竞争政策已经处于更突出的地位，包括财政补贴在内的经济政策应该接受竞争政策的检视，而财政补贴本身也更应受到更为严格的竞争性审查，亦即国家对市场进行干预的同时也要受到市场对国家干预的制约，以确保财政补贴能有评价标准、竞争政策能够落实到位，以确保市场竞争机制不被财政补贴所扭曲，促进市场经济的持续健康发展。
注释：
① 详见原国家审计署李金华审计长于2007年6月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上所作的《国务院关于2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。
② See Guidelines on State aid for environmental protection and energy 2014-2020（2014/C 200/01），Framework for State aid for research and development and innovation（2014/C 198/01）.
③ See Framework for State aid for research and development and innovation（2014/C 198/01）.
④ See Guidelines on State aid for environmental protection and energy 2014-2020（2014/C 200/01），Framework for State aid for research and development and innovation（2014/C 198/01）.
⑤ 此项构成要件强调国家资金的转移需可归因于国家。See Case C-482/99，France v Commission[2002].
⑥ 此项构成要件的主要判断方法是市场经济经营者测试。See Case C-142/87，Belgium v Commission [1990]； Case C-305/89，Italy v Commission[1991].
⑦ See Advocate General Darmon's Opinion in Joined Cases C-72/91 and C-73/91，Sloman Neptun v Bodo Ziesemer [1993].
⑧ See Case C-310/99，Italy v Commission [2002].
⑨ 欧盟在2012年国家援助现代化计划开启之后新修订的相关国家援助指南中，均一体强调从上述7个方面对成员国的援助措施进行兼容性评估，具体可参见：Guidelines on State aid to promote risk finance investments（2014/C 19/04），Framework for State aid for research and development and innovation（2014/C 198/01），Guidelines on State aid for environmental protection and energy 2014-2020（2014/C 200/01），European Union Guidelines for State aid in the agricultural and forestry sectors and in rural areas 2014 to 2020（2014/C 204/01）. ⑩ 例如政府对特定企业的融资提供违规担保，也是一种典型的优惠措施。
B11 目前，我国只对上市公司接受财政补贴要求进行信息披露，其余未上市公司无需进行财政补贴的信息披露。
B12 竞争中立是这样一种监管框架：（1）国有企业和私营企业适用同一套监管规则；（2）国家所有权和参与不会给与之有任何联系的市场参与者带来不合理的竞争优势。参见：OECD.State Owned Enterprises and the Principle of Competitive Neutrality，2009.
B13 See Framework for State aid for research and development and innovation（2014/C 198/01）.
B14 详见《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（2009年3月17日），《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》国办发〔2015〕38号，《国务院办公厅关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020年）的通知》国办发〔2015〕14号，等。
参考文献：
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（责任编辑：宁晓青）
关键词： 国家干预；财政补贴；公平竞争；竞争法
中图分类号：D922.2文献标识码： A文章编号：1003-7217（2018）05-0148-07
一、问题的提出
党的十八大以来，党和政府对市场公平竞争的关注超过以往任何一个时期。从具体的反垄断大案要案查处、一系列反垄断执法措施出台，再到宏观层面放松管制的政策导向以及公平竞争审查制度的建立，都强烈表明党和政府希望通过公平合理的竞争机制推动经济社会发展的坚定决心。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“加快完善社会主义市场经济体制……实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰……清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法……”。这为我国公平竞争审查制度的实施指明了方向。而从另一个角度而言，构建公平竞争审查制度也是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想中“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”的具体措施，也是“深化依法治国实践”的生动表现。以此为契机，国家发展改革委、财政部等五部门于2017年10月23日联合出台《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》，对包含财政补贴在内的影响特定企业生产经营成本的国家优惠措施予以清理和规范，维护市场统一和公平竞争。由此可见，我国政府执法部门已经认识到大规模的财政补贴对市场公平竞争的负面影响，并逐步采取措施减少这种负面影响。本文拟以此为关注点，厘清财政补贴的正负面影响，并借鉴欧盟经验，提出完善我国财政补贴竞争法审查的新思路。
二、“双刃剑”效应：财政补贴的功能性考察
财政补贴是国家有意识地通过财政资金对特定的行业、企业和居民所进行的一种补助和救济，它是国家为了实现其特定政治经济目的而对经济进行干预的重要形式。目前，各国财政补贴规模的日渐扩大已是不争事实，这也为我们研究财政补贴的功能提供了认识基础。
（一）财政补贴的正面功能
1.促进产业结构调整和转型升级。
当政府动用财政资金对某个企业或行业进行补贴时，该企业或行业将会获得巨大的发展资源。在各国对新兴产业的支持及对落后产业的调整中，都可以看到国家财政补贴在其中所发挥的重要作用。目前，我国很多地区都在推动产业转型升级，需要大量的资金来进行运作，这绝非一个企业或者一个行业自身实力能够做到的。因此，通过国家的财政补贴来促进企业产业结构调整和转型升级是十分必要的。例如，欧盟专门就关闭落后煤炭企业规定了补贴措施，其目的是弥补煤炭生产单位关闭所产生的特殊费用。我国政府为关闭落后小企业，促进产业结构调整和转型升级，于2010年下发《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》，安排专项资金作为小企业关闭补贴。而在日本，财政补贴被视为是落实补充性产业政策的最重要手段，用以弥补市场失灵，促使经济效益水平提高[1]。由此可见，各国无不重视通过财政补贴来推进产业结构调整和转型升级。
2.平衡和加速地区间的经济发展。
很多国家的地区之间因历史、资源环境、地理位置等方面原因，经济社会发展水平并非处于同一水平线上。地区间的发展不平衡问题不但制约了整个国民经济的发展，也为一系列社会问题埋下了伏笔。因此，各国政府均寄希望通过财政补贴来解决该问题。当一个地区的经济发展水平远跟不上其他地区的发展水平时，国家通过有意识地补贴，刺激该地区扩大生产，并以此带动该地区经济的发展。在这方面最明显的例子就是两德合并后，德国政府对原民主德国落后地区所进行的财政支持。根据《欧盟运行条约》，德国政府的此种补贴可以获得欧盟委员会国家援助审查的豁免，该条约第107条第2款第3项也因此被称为“德国条款”。还有一些国家，奉行不均衡发展战略，对一定地区实施大规模补贴，以加速其发展，再通过其先发优势来带动其他落后地区的经济发展，从而实现整个国民经济水平的提升，而我國正是奉行这一战略的典型代表。
（二）财政补贴的负面影响
应该说，世界上本无一种完美无缺的制度，财政补贴制度同样如此。它是克服市场失灵、稳定市场机制的灵丹妙药，同时也是扭曲市场公平竞争的一剂毒药。“国家的财政补贴可以人为地改变被补贴者的市场地位，例如有助于它们维护或者扩大市场份额，而且这种维护或者扩大市场份额是以其他同类企业得不到补贴为代价的，所以，国家的财政补贴对维护公平自由竞争的市场秩序有着非常不利的影响。”[2]过多过滥的财政补贴会给市场公平竞争带来不利影响，主要体现在它会造成产品市场扭曲，导致分配效率低下，破坏市场经济的分配和表现。也许政府补贴并不真正谋求破坏市场竞争，甚至是好意为之，但在客观上可能会造成竞争机制的扭曲。具体而言，财政补贴对市场公平竞争的负面影响表现在以下三个方面：
1.财政补贴对市场结构的破坏。
众所周知，财政补贴能够改变商品的相对价格，而商品相对价格的变动能够引起整个社会资源配置的变动。资源配置的变化，从另一个角度来说就是市场结构的变化。比利时Caroline Buts·Marc Jegers教授在对13000个获得补贴的比利时企业进行研究后发现，固定资产补贴对企业市场份额有着重大而积极的关联影响。同时，财政补贴实施和终止的决定，对现有公司的研发绩效有影响，极易改变竞争的强度。即使是受到欧盟国家援助制度严格控制，一些措施的总金额仍然影响公司的市场份额[3]。 但是此种市场结构的变化并非基于正常的市场竞争而导致，而是由于财政补贴不正常地增强了受补贴企业的经济实力而引起的连锁反应。例如，我国曾在2003-2005年批准了六户金融保险企业用工效挂钩办法核定的职工工资作为企业所得税纳税扣除额，致使这些企业纳税工资扣除额大大高于未实行这种办法的企业，从而可以少缴企业所得税。据测算，六户企业仅2005年一年就因此少负担所得税60多亿元①。此种计税方式极大地增强了这六户企业的经济实力，使其有能力在市场上以更低廉的价格开展不公平的竞争。欧盟委员会一向认为，补贴有可能在增加或维持产品市场的市场力量方面产生扭曲效应。即使补贴不能直接增强市场力量，它也可以通过阻止现有竞争对手的扩张、诱导它们退出或阻止新竞争对手的进入来间接增强市场力量②。
2.财政补贴对市场行为的误导。从微观上来说，财政补贴对市场主体的行为有着不良影响。过多过滥的财政补贴会大大地增加市场主体的逆向选择、过度冒险和寻租行为。
不计成本和不问目的的财政补贴会挫伤被补贴者通过改善生产经营来降低成本的积极性，放弃其他更为复杂和更有难度的增加企业收入的方法（如生产和销售等），而将自己行为的动机和方式置于最大限度获得财政补贴的角度，谋求能获得更多财政补贴的一切可能性机会，使政府等公共机关的偏好替代私人主体的理性选择。过多过滥的财政补贴还可能使潜在的受益者自满或更倾向于冒险。在这种情况下，对该行业整体表现的长期影响可能是负面的③。另外，过多过滥而无明确法律依据的财政补贴极易产生寻租行为。由于财政补贴的权限掌握在政府部门手中，企业千方百计地想获得或获得更多的国家补贴，寻租的动机十分强烈，因此，财政补贴实施过程中的寻租行为难以避免，这将直接威胁市场经济的公平性和透明性。根据有关学者的研究，与地方政府建立政治联系的民营企业确实能够获得更多的财政补贴，更遑论各国有企业所获得的巨额财政补贴；而且，在制度环境越差的地区，政治联系的这种补贴获取效应越强[4]。
3.财政补贴对市场绩效的减损。
根据媒体调查报道，在2016年，上市公司共计获得政府补助1260.04亿元，比2015年的1194.47亿元和2014年的924.04亿元又有所增加。其中149家A股上市公司在政府的补助下才避免业绩亏损。更有甚者，其中10家上市公司连续三年靠政府补助才避免亏损[5]。反之，一些常年在行业占据绝对垄断地位的企业，仍能从国家获得大量补贴。例如，据统计，中国石油和中国石化在2004-2013年共累计获得政府补贴超过1250亿元，其中在2008年分别一次性获得政府补贴157亿元和503.42亿元！[6]故而有媒体指出，“很多政府补助资金流向了产能过剩行业；许多地方政府以各类名目发放政府补助后，并未对企业是否按照规定使用补助进行监管，也没有把补助资金使用情况向社会公开。政府的补贴成了一笔糊涂账。……这些补助对某些上市公司甚至起着决定性作用，直接关系到它是盈利还是亏损。”[7]
从上述报道可以看出，不受控制的大规模财政补贴对市场绩效有着根本性的破坏。不论是明补还是暗补，均只能实现工业行业产出的增长，却不能促进生产效率的提高[8]。有的企业每年能获得数亿甚至是数十亿的巨额补贴，但仔细研究其年度审计报告就不难发现：若是扣除国家的巨额补贴，其利润值将是负数。可见，补贴可能会阻止市场机制对最有效率的生产者进行奖励，相反却对效率低下的企业进行奖励。这可能会导致那些原本能够留在市场上的竞争对手被迫退出市场，或者永远不会进入市场。同样，补贴可以阻碍效率低下的公司离开市场，从效率更高的竞争对手那里获得市场份额。如果没有正确的目标，补贴可能因此支持低效率的企业，并导致市场中许多企业的运作明显低于有效规模。从长远来看，干预竞争的进入和退出过程可能会扼杀创新，降低全行业的生产率④。另外，我国的财政补贴重在强调社会效益，而忽视经济效益[9]，具有明显的政策导向性，那么，必然导致作为市场主体的企业会在实现社會效益的方面采取更多行动，用以获得补贴。但作为企业来说，若不把经济效益置于首要地位，那有违企业本质和市场经济规律，由此带来的结果就是整个市场绩效的低下。
三、域外法制的经验：欧盟竞争法控制下的财政补贴
（一）欧盟竞争法下的财政补贴控制概览
在欧盟，竞争政策的主题除了规制竞争的私人限制外，还有一个突出特征就是根据《欧盟运行条约》第107至109条对包含财政补贴在内的国家援助进行控制。欧盟原则上禁止成员国通过国家资金给予某个企业或者某个生产部门优待与援助，因为这种优待与援助可能与欧盟统一大市场不相兼容。因此在欧盟，包含财政补贴在内的国家援助是被置于竞争法规则之中进行调整。
目前，根据《欧盟运行条约》第107条第1款的规定，欧盟委员会和欧盟法院确定了四项标准，用以界定成员国给予企业的优惠是否构成欧盟法上的国家援助：（1）转移国家资金⑤；（2）赋予经济优势⑥；（3）措施具有选择性⑦；（4）对竞争和贸易存在影响⑧。符合这四项标准的国家措施将被认定为国家援助。根据《欧盟运行条约》第108条，成员国政府在实施国家援助之前，须通知欧盟委员会，得到批准后方可实施，否则，欧盟委员会有权要求受补贴的企业将已获得的援助及同期利息一并退还给政府，亦即所谓的“返还义务”。然而，这并不会导致对国家援助的全面禁止，因为《欧盟运行条约》第107条第2、3款列出了不属于国家援助一般禁令的例外。此外，《欧盟运行条约》第108条第2款授权欧盟委员会根据成员国的要求，确定与《欧盟运行条约》相兼容的国家援助类型。
（二）国家援助审查的“兼容性”评估
2012年5月，欧盟启动国家援助现代化计划（SAM），强化对国家援助评估的经济分析，确定了对成员国国家援助兼容性（Compatibility）评估的共同原则。只有在符合下列各项标准的情况下，委员会才可能对成员国的援助措施予以放行：（1）为共同利益确定的目标作出贡献：拟议的国家援助措施必须符合欧盟共同利益目标；（2）国家干预的必要性：拟议的国家援助必须能够改善市场无法自我实现的问题，例如纠正市场失灵和解决公平或凝聚力问题；（3）援助措施的适当性：拟议的援助措施必须是实现共同利益目标的适当政策工具，如果有其他对市场竞争损害更小的措施，则不得采取国家援助措施；（4）激励效应：拟议的援助必须改变有关企业的行为，使其从事或不从事额外活动；（5）援助的比例：拟议的援助数额和强度必须限制在引起有关企业从事额外投资或活动所需的最低限度；（6）避免对成员国之间的竞争和贸易产生不应有的负面影响：拟议援助的积极影响必须大于消极影响，从而使该援助措施的总体平衡是积极的；（7）援助的透明度：委员会、成员国、企业和公众，必须能够方便地知悉相关援助措施的信息⑨。 只有通过欧盟委员会的兼容性评估，成员国才能实施拟议的援助。当然，就欧盟国家援助制度的本质而言，欧盟国家援助制度并非只是简单地对国家补贴予以禁止，而是在于怎么对需要补贴的领域和企业进行有效补贴，而又不扭曲竞争。“花更少的钱做更多的事”才是欧盟国家援助制度所追求的目标。
（三）欧盟国家援助制度对我国的启示
欧盟国家援助制度的目的在于防止财政补贴对市场竞争的扭曲和破坏，其背后竞争优先的政策取向和利益衡量的思维方式值得我们借鉴。欧盟国家援助制度最大的借鉴意义在于其反映了欧盟平衡国家干预与市场竞争之间关系的努力，即对包含财政补贴在内的国家干预保持审慎态度，严防国家干预对市场竞争的扭曲和限制。“许多人视为罪恶的东西，并不是官僚体制，而是官僚管理领域的扩张。这种扩张是日益限制公民个人自由以及今天的经济和社会政策用政府管制取代私人主动精神这一内在趋势的不可避免的结果。”[10]其实，国家干预并不是问题的关键，问题的关键在于国家干预的过分扩张，遏制了私人的主动精神和市场的公平竞争，因此，有必要分清国家与市场的边界，让两者各司其职，相得益彰。
纵观欧盟国家援助制度的发展历程，我们能够明显地看到欧盟委员会对成员国干预市场行为的严格监管。即使是在20世纪70年代初和80年代中期欧盟成员国面临着严重经济危机的困境时，欧盟委员会也未放弃对各成员国国家援助的监管。在该时期，经济衰退和失业率上升的难题促使成员国积极动用公共财政干预市场经济，欧盟委员会控制国家援助的努力往往受到各成员国政府的抵制。但欧盟委员会明知不可为而为之，宁愿冒着成员国政府和公众的巨大政治压力，也要维护共同市场的统一与公平竞争。
四、改进我国财政补贴的竞争法审查：路径与
方法
（一）改进我国财政补贴竞争法审查的路径
目前，基于传统法律体系的分类，我国法学界许多学者都将财政法尤其是预算法视为财政补贴法治化实现的主要法律依据和手段[11]。本文认为该种观点是片面的。财政法和预算法的“目的都在于论证公民及其代议机关对于政府的本源地位，以及基于这种地位控制政府预算的合法性”[12]。但这只是财政补贴法治化的一个方面。庞大而无序的财政补贴体系已经造成大量财政资源的浪费，同时也破坏了市场的公平竞争，同样应该受到竞争法的审查和规制。就我国而言，在市场机制运行中，应当保证竞争法对财政补贴控制的基础性作用，这也符合国家提出的“市场经济是国家配置资源的基础性方式”的论断。
财政补贴的竞争法控制并非是一项宣示性的呼吁或者是毫无拘束力的建议，而应是一项具有法律效力的竞争法义务。就目前而言，杜绝一切财政补贴可能不切实际，但更应该做的是杜绝财政补贴中的人为因素和长官意志，注重通过更合理的目标设置和程序机制对财政补贴进行控制，清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种补贴措施，把财政补贴对市场竞争造成的负面影响控制在最小范围。因此可以说，公平竞争审查制度是我国通过竞争法控制财政补贴的最佳制度设计。正因为如此，《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》对影响商品和要素自由流动的财政补贴以及影响特定企业生产经营成本的财政补贴予以了重点关注，其第十五条第（一）款禁止对外地和进口商品、服务实行歧视性价格和歧视性补贴政策，第十六条禁止实施影响特定企业生产经营成本的优惠措施。但我们也要看到，《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》并未對财政补贴的公平竞争审查进行全面性的制度构建。具体表现在：（1）未能全面规定影响特定企业生产经营成本的优惠措施类型⑩；（2）未确立补贴信息主动披露义务B11；（3）违法补贴责任不明确；（4）竞争对手救济途径缺失；等。 因此，我们仍有必要借鉴欧盟国家援助制度来完善对财政补贴公平竞争审查的制度构建。
（二）改进我国财政补贴竞争法审查的方法
1.财政补贴竞争法审查的基本原则。
在找准财政补贴竞争法审查的路径后，就应该明确竞争法审查的方法，而首先需要考虑的就是财政补贴竞争法审查所应遵循的基本原则。总体而言，财政补贴竞争法审查的基本原则应包含必要性原则、公平原则、透明度原则。
（1）必要性原则。
必要性原则是指政府只有在行业和地区存在补贴的必要时才能实施财政补贴。该原则要求政府充分重视市场自身对经济的调节作用，发挥市场对资源配置的决定性作用。“在竞争秩序中，经济权力只应保持在维护竞争秩序所必要的限度之内”[13]，“只有在私人经济不能够正常而有效地完成一项任务的时候，作为最后的手段，或者在保障责任的框架内作为其保留功能，国家才能够直接干预经济”[14]。《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》第十八条也特别提出，只有在“对实现政策目的不可或缺，即为实现相关目标必须实施此项政策措施”时才能实施财政补贴措施，此乃财政补贴竞争法审查的必要性原则。国家对一定地区和行业进行补贴，必须是这些地区和行业存在补贴必要性，即这些地区和行业存在市场失灵或者公平缺失等问题，需要政府通过补贴予以矫正。而补贴是否达到预定的目标，在于通过补贴是否解决了这些地区和行业的市场失灵或者公平缺失问题。
（2）公平原则。
对财政补贴进行公平性分析，在本质上就是对其正当性进行探析。在进行补贴时，应根据补贴需求确定补贴对象和数额，从制度上保证对不同地区、不同部门和不同企业一视同仁，不搞偏袒和歧视，同时减少补贴行为的主观性和随意性。尤其需要指出的，在我国，由于特殊的国情，国有企业获得了大量的财政补贴，这无疑是对民营企业的一种隐性的歧视和不公平对待，有违财政补贴制度的正当性取向。竞争中立并不意味着国有企业不能因此得到补贴，但这种补贴必须是公平的B12。因此，我们不能按企业性质进行补贴，而应根据企业行为目的的正当性进行补贴。因此，不论是对国有企业还是私有企业，对大企业还是对小企业，以及不同地区的企业进行补贴，都需要在符合竞争法审查的前提下一视同仁。 （3）透明度原则。
对整个社会而言，透明度原则都是极其有益的，它能够为公民提供熟知和参与公共政策的机会。的确，在当今世界范围内，“透明政府”已经成为了众多国家所努力追求的建设目标。特别是在关系到国家公共资源使用的重大问题上，我们更要坚持透明度原则，更要强调公众的知情、参与和责任。因为社会公众有权利知道他们作为纳税人所缴纳的税金是如何被分配的。就财政补贴而言，“透明度原则促进了服从，减少了不确定性，也允许公司检查被批准给竞争对手的援助奖励是否合法”[15]。“信息披露质量低的企业，获得的政府补贴更多，不但不能有助于企业绩效和社会绩效的提高，而且对企业绩效和社会绩效有负面影响。”[16]那么在现今的中国国情下，为建设一个公平透明的市场体制，实行严格的透明度原则显得十分必要，尤其是对国有企业财政补贴的透明度监控。对此，《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》规定了向利害关系人和社会公众征求意见的制度，并可征求专家学者的意见，以确保财政补贴竞争法审查透明而高效。
2.财政补贴竞争法审查的具体构建。
财政补贴竞争法审查具体制度的构建应包含如下四个方面：
（1）评估制度：补贴兼容性的确定。
《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》第二章规定了“自我审查+委托审查”制度，可以说是非常具体的制度构建。但仍需要明确的是，对财政补贴进行审查评估的主要落脚点应该是对财政补贴的兼容性（即补贴的必要性、适当性和实效性）进行广泛的分析和预测，以期以最小补贴额度达至最大之补贴效果。同时，补贴的实施是一个动态的过程，政府必须对财政补贴进行实时监控。在确定已偏离预先设定的目标时，政府必须对补贴措施加以调整和改善。对此，《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》第六条规定了财政补贴实施前的公平竞争书面审查结论制度，第十二条规定了实施后的定期评估制度。
应该说评估制度是财政补贴实施中的一项重要制度，是确定援助能否实施的重要评判依据。我们需要对补贴对象、补贴目的、补贴金额和补贴效果进行事前的评估，以预测补贴措施对受补贴对象的竞争对手和整个市场竞争的影响。例如，在R&D&I援助中，欧盟委员会目前重点关注对那些援助受益人的市场份额高于25%和市场集中度赫芬达尔赫希曼指数（HHI）高于2000的情况下的补贴，认为这种情况下的补贴会带来与市场力量相关的反竞争担忧B13。
评估报告至少要包括补贴的正面作用和负面影响两个部分。正面作用主要考虑补贴对市场失灵的克服以及对公平缺失的矫正，而负面影响主要是考虑财政补贴对市场公平竞争的危害程度。例如，在欧盟2014年发布的《整体豁免规则》中就明确指出，“援助计划原则上应接受国家援助评估。评估的目的应该是核实该计划兼容性所依据的假设和条件是否已经实现，以及援助措施是否符合其一般和具体目标的有效性，并应说明该计划对竞争和贸易的影响”。
（2）豁免机制：原则之下的灵活处置。
作为国家干预市场的重要措施，财政补贴必然会与一个国家一定发展阶段的产业政策和社会政策（社会保障、地区发展平衡等政策）相关联。例如，我国现行的新能源汽车产业政策中的补贴措施可能就面临公平竞争审查的责难[17]。因此，我们在制定政策时需要充分考虑竞争政策与产业政策、社会政策的协调，有必要对其中的一些关涉到产业政策和社会政策的财政补贴进行豁免，以达至各种政策的平衡和协调。欧盟《整体豁免规则》就规定，1亿欧元以下的区域投资援助、750万欧元以下的单个中小企业单个项目的投资援助、1500万欧元以下的风险融资援助、200万欧元以下的单个培训项目援助、1000万欧元以下的单个企业每年雇用残疾工人的额外费用补偿等可以获得豁免。
借鉴欧盟的经验，我国同样可以依财政补贴的目的和性质进行分类，分为社会性财政补贴和经济性财政补贴，对于社会性补贴应予以豁免，其他经济性补贴则应禁止。结合我国的具体国情和欧盟的经验，有关社会保障的补贴、弥补自然灾害的补贴、平衡地区经济发展的补贴、保护文化和遗产的补贴以及旨在推动社会整体利益的重大项目实施的补贴是可以获得豁免的。例如，在我国的公立医院改革过程中，国家的多个改革指导意见均指出，要逐步加大政府投入，改革完善公立医院的补偿机制B14。那么，这种社会性财政补贴是可以获得豁免的，因为其能提高社会福利。对此，《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》第十八条的例外规定也进行了考量，在涉及国家经济安全，文化安全、国防建设、扶贫开发、救灾救助、节约资源、保护环境等方面，如果同时滿足实现政策目的的不可或缺性、不会严重排除和限制市场竞争、明确实施期限的条件，即使具有一定限制竞争效果的财政补贴也能够获得豁免。
（3）信息披露机制：矫正信息不对称。
在财政补贴的实施过程中，应进行详尽的信息披露，及时且完全地将国家援助的确定依据、确定方法以及确定结果向社会公众公开（尤其是与某政策措施是否实施密切相关的参与相关市场竞争的经营者、上下游经营者、消费者以及政策措施可能影响其公平竞争权的其他市场主体等利害关系人），让社会公众及时了解援助资金使用目的和分配程序以及使用效果，以便于社会公众和其他企业进行监督[18]。目前，我国还未就财政补贴建立详细的信息披露制度。而在欧盟，凡是金额在50万欧元以上的补贴必须在国家或地区性的网站予以公示，接受竞争对手和公众的监督。而在现行的《透明度指令》中，欧盟委员会强烈要求各成员国通过单列账本、汇报财务、监控资本流动等措施对国有企业所获得的补贴予以信息披露[19]。
在透明度原则要求下，应对申请规则、条件进行明示，对参与申请和最终获得补贴的企业进行公示，使社会公众和企业能最大限度地知悉财政补贴的去处和用途。如此，可以有力地矫正财政补贴中存在的各种暗箱操作和寻租行为，维护财政补贴的制度正当性，确保国家的财政资源真正地利用在最需要它的地方。 （4）异议机制：竞争对手的救济措施。
因为国家对某一企业或者行业的进行补贴，将直接影响到其他竞争企业的利益，致其于不利的竞争地位。因此，有必要赋予其他企业（尤其是其竞争对手）异议和申请撤销的权利。未受补贴的企业可以就其竞争对手所受补贴向补贴主体提出异议，由补贴主体重新审查该补贴是否符合补贴的标准和要求。未受补贴的竞争对手对补贴主体再次作出的决定仍然不服的，可以向法院提起诉讼，由法院来进行司法裁决。法院在审理案件过程中，应将关注重点置于补贴政策对公平竞争秩序的影响，判断补贴是否存在歧视、针对特定对象、设置客观上造成准入难度提升或妨碍市场机制选择或淘汰经营不善者等情形，进而通过保护具体竞争者的利益而维护整体竞争秩序[20]。一旦被法院終审认定为存在上述情形，补贴主体所实施的补贴应该予以撤销和追回，恢复到没有发生补贴一般。
五、结语：兼论国家治理现代化中的经济理性
政府在市场经济中的活动范围和作用究竟是什么？答案可谓见仁见智。但毫无疑问，政府应遵循市场体制的经济理性，即政府必须充分肯定市场竞争，尊重市场价值，遵循市场规律。因为“正是由于谁也不知道于社会而言何为最优解，以无数无名者自由的不断反复的试行错误为选择标准的市场制度才有其存在价值”[21]。政府的宏观调控固然能在一定程度上克服市场失灵，但仍然存在着政府失灵的可能，这也就使得由政府实施的财政补贴也存在着失灵的可能。因此，也有必要通过市场机制来评判财政补贴的合理性。从这个角度来说，政府的补贴就不应该是随意的和不经考量的，有必要将其纳入到法治的轨道，形成以竞争法为指导的财政补贴公平竞争审查制度。
习近平总书记在党的十九大报告中多次强调，要大力“推进国家治理体系和治理能力现代化”。就财政补贴而言，通过构建公平竞争审查制度来确保市场与政府各就其位，尊重市场机制的决定性作用再辅之以规则体系，才是其治理体系和治理能力现代化的基本要求。如果过分沉溺于以财政补贴为重要内容的政府之手对市场的调控，而忽视其负面影响的防范，由此造成对微观市场主体的直接干预，这些都是有悖于改革开放以来政府谋求建立真正的市场经济制度的初衷的，也是有违市场经济理性的。在此，有必要重申，就中国目前的经济发展情形和经济发展阶段而言，竞争政策已经处于更突出的地位，包括财政补贴在内的经济政策应该接受竞争政策的检视，而财政补贴本身也更应受到更为严格的竞争性审查，亦即国家对市场进行干预的同时也要受到市场对国家干预的制约，以确保财政补贴能有评价标准、竞争政策能够落实到位，以确保市场竞争机制不被财政补贴所扭曲，促进市场经济的持续健康发展。
注释：
① 详见原国家审计署李金华审计长于2007年6月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上所作的《国务院关于2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。
② See Guidelines on State aid for environmental protection and energy 2014-2020（2014/C 200/01），Framework for State aid for research and development and innovation（2014/C 198/01）.
③ See Framework for State aid for research and development and innovation（2014/C 198/01）.
④ See Guidelines on State aid for environmental protection and energy 2014-2020（2014/C 200/01），Framework for State aid for research and development and innovation（2014/C 198/01）.
⑤ 此项构成要件强调国家资金的转移需可归因于国家。See Case C-482/99，France v Commission[2002].
⑥ 此项构成要件的主要判断方法是市场经济经营者测试。See Case C-142/87，Belgium v Commission [1990]； Case C-305/89，Italy v Commission[1991].
⑦ See Advocate General Darmon's Opinion in Joined Cases C-72/91 and C-73/91，Sloman Neptun v Bodo Ziesemer [1993].
⑧ See Case C-310/99，Italy v Commission [2002].
⑨ 欧盟在2012年国家援助现代化计划开启之后新修订的相关国家援助指南中，均一体强调从上述7个方面对成员国的援助措施进行兼容性评估，具体可参见：Guidelines on State aid to promote risk finance investments（2014/C 19/04），Framework for State aid for research and development and innovation（2014/C 198/01），Guidelines on State aid for environmental protection and energy 2014-2020（2014/C 200/01），European Union Guidelines for State aid in the agricultural and forestry sectors and in rural areas 2014 to 2020（2014/C 204/01）. ⑩ 例如政府对特定企业的融资提供违规担保，也是一种典型的优惠措施。
B11 目前，我国只对上市公司接受财政补贴要求进行信息披露，其余未上市公司无需进行财政补贴的信息披露。
B12 竞争中立是这样一种监管框架：（1）国有企业和私营企业适用同一套监管规则；（2）国家所有权和参与不会给与之有任何联系的市场参与者带来不合理的竞争优势。参见：OECD.State Owned Enterprises and the Principle of Competitive Neutrality，2009.
B13 See Framework for State aid for research and development and innovation（2014/C 198/01）.
B14 详见《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（2009年3月17日），《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》国办发〔2015〕38号，《国务院办公厅关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020年）的通知》国办发〔2015〕14号，等。
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（责任编辑：宁晓青）