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【摘要】农村社会保障体系是我国社会保障体系的重要组成部分，也是我国社会发展过程中的薄弱环节和需要破解的一个难题。不断提高农村社会保障的覆盖面，逐步完善与经济社会发展水平相适应的农村社会保障制度，不仅是建设社会主义新农村的重要任务，也是落实科学发展、促进社会和谐的内在要求。
【关键词】苏州；农村；社会保障；体系；构建
Suzhou constructs the countryside social security system the practice and the exploration
Zhang Lijian
【Abstract】The countryside social security system is our country social security system important constituent，also is a difficult problem which in the our country society developing process weak link and needs to explain. Unceasingly enhances the countryside social security the coverage，gradually consummates the countryside social security system which and the economic society level of development adapts，not only is constructs the socialism new countryside the important task，also is carries out the science development，the promotion society harmonious intrinsic request.
【Key words】Suzhou；Countryside；Social security；System；Constructs
【中图分类号】C913.7
【文献标识码】B
【文章编号】1005-250X(2007)11-0001-05
党的十六大以来，从中央到地方十分关注民生问题。党的十六大报告指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”，“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低社会保障制度”，完善的农村社会保障制度作为调节收入分配、减轻生活风险、体现社会公平的一项基础性制度，在促进社会和谐中具有重要的位置。农村社会保障体系是我国社会保障体系的重要组成部分，也是我国社会发展过程中的薄弱环节和需要破解的一个难题。不断提高农村社会保障的覆盖面，逐步完善与经济社会发展水平相适应的农村社会保障制度，不仅是建设社会主义新农村的重要任务，也是落实科学发展、促进社会和谐的内在要求。
苏州的农村社会保障体系建设的工作基本上是从新世纪初开始起步的。尽管当时全国这方面的政策法规体系尚不完备，能够参照的法律依据也很有限，推动农保工作的难度较大。但是，苏州市在加快城市化进程的同时，逐渐认识到完善农村社会保障体系的必要性和紧迫性。在建设全面建设小康社会的过程中，如何把社会基本保障的覆盖面扩展到广大农民，真正让农民分享改革发展的成果，是落实科学发展观、因地制宜地解决改革发展中的突出问题的重要内容。经过短短几年的实践，苏州以加快构建统筹城乡和全面覆盖的社会保障体系为立足点，从探索农村养老保险改革起步，历经改革-实践-探索-完善等环节，逐步在全国率先建立起低水平、广覆盖、“一个体系、两种制度，相互衔接、逐步融合”的农村社会保障框架体系。
1 苏州农村社会保障体系建设的基本成果和特点
苏州市创建新型农村社会保障制度始终坚持了两个重要的指导方针：①从落实科学发展观的高度，坚持城乡统筹发展，切实把农村社会保障纳入本地国民经济和社会发展规划，进行统筹谋划、稳步推进。②从本地的实际出发，坚持保障惠民、城乡统筹、全面覆盖的总体思路建立和完善农村社会保障制度。苏州市目前已初步建立的“一个体系，两种办法”，既承认城乡差别的客观存在，两种办法在一定时期的同时并存；又考虑到城镇和农村两种办法相互流动的衔接机制，为随着经济发展逐步提高农村社会保障待遇，最终实现城乡一体化发展模式奠定了必要的制度基础。
全市各级劳动保障部门在基本实现城镇社会保险的基础上，积极谋划农村社会保障体系的拓展问题。经过几年来的实践与探索，苏州农村社会保障体系的覆盖率逐年提高，至2007年6月，全市农村劳动力累计参加基本养老保险(包括参加农村和城镇基本养老保险)人数达180万人，参保率为92%；全市农村老年居民按月享受基本养老待遇和社会养老补贴人数达到80万人，覆盖率为96%；全市有91万被征地农民纳入了基本生活保障；全市纳入农村居民社会医疗保险的达到100万人，农村社会保障工作取得了初步的阶段性成果。苏州目前已初步建立的“一个体系、两种制度，相互衔接、逐步融合”的体系框架包含的基本内容是：一个体系指建立一个覆盖农村全体农民的社会保障体系；两种制度指基于农民不同的就业渠道，分为一个社会保险体系内的两种社会养老办法，专门设置了“城镇社会保险”与“农村社会保险”两种保险制度，实施分类参保；相互衔接是指在“城保”与“农保”两个保险制度之间设置了互通的环节，特别是建立了“农保”向“城保”过渡的通道；逐步融合是指在加快经济社会发展的基础上，逐步将现行的两个制度并轨或融合到统一的社会保障体系中，即让“农保”对象中符合条件的参保人员分步过渡到“城保”体系之中。
苏州建立的新型农村社会保障体系坚持在改革中求发展，在探索中求完善，以农村基本养老、基本医疗、最低生活保障为重点，农村社会保障制度建设取得了实质性的进展。目前已显现出以下特点：
1.1 保障对象全员化。资料显示：在这项工作起步阶段，全市劳动保障部门转接参加农村养老保险人员近20万人，领取养老待遇人数2万余人，参加和享受保障待遇的覆盖面仅分别为10%和2.5%左右。2003年苏州实施新的农村社会保险改革，当年末参保率大幅度上升，达到43%，2004年、2005年分别达到76%和84%，2006年底则达到96%。基本上实现了从事农业生产为主的务农人员参加的农村基本养老保险的全覆盖，开始了由传统养儿防老的家庭保障向社会保障的历史性转变。
苏州还从2004年起，完善了征地补偿和失地农民基本社会保障体系。为在工业化和城市化加速推进过程中出现的大量失地农民群体，初步构建了“土地换保障”的基本生活保障体系，从根本上改变了失地农民“无地、无业、无保”的弱势境地。目前已初步构建了面向失地农民的基本养老、医疗和就业培训“三位一体”的基本生活保障体系；同时还在对不同历史时期产生的失地农民的状况进行了认真调查研究的基础上，对解决失地农民历史遗留问题提出了相应的对策，缓解了新政策与原来办法之间的矛盾，使整个农村社会保障制度建设进入了新的发展阶段。至2006年底，全市71个乡镇(1067个行政村)开展了失地农民基本生活保障，91万失地农民全部被纳入社会基本生活保障，保障失地农民的基本利益的政策得到了落实。
1.2 筹资渠道多元化。这是苏州农村社会保障体系的又一个显著特点。农村社会保障体系的建设及其可持续发展，不仅要制定符合本地实际的制度政策，更需要解决资金的稳定来源。针对本地农民收入及积累相对不足的实际，苏州在农村养老保险资金筹集方面作了调整。由原来的“以个人缴费为主”转变为国家、集体和个人三者缴费合理分担、相互结合，这不但从制度政策层面上体现了现阶段社会保障基金的筹集原则，同时也把创建新型农村社会保障制度作为促进农村富民工程的一个重要途径。由于实施了农村社会保障基金筹资渠道的多元化，特别是实行了专门对直接务农人员的财政补贴制度，构建起了稳定合理的农保筹资机制，减轻了农民的经济负担和心理担忧，提高了务农人员持续参保的积极性，为农村社会保障体系的完善打下了基础。
1.3 管理制度规范化。自实行新的制度以来，苏州始终把加强农村社保基金的规范化管作为农村社会保障工作的重要工作。在制度创新上，苏州市在省内率先停止从农村养老保险基金中提取管理费，同时明确规定各级农村社会保障经办结构均为全额拨款事业单位。这样既有效保证了参保农民的切身利益，又稳定了农保机构队伍。按照“一个体系、两种制度”的基本框架，实施了对村主要干部统一纳入城镇社会保险和按农村劳动力不同就业渠道分类参保，构建了以务农人员为参保主体的新型农村基本养老保险制度。为适应城市化进程加快发展的需要，苏州市于2004年出台了《苏州市农村和城镇基本养老保险关系转移接续办法》，初步解决了农村劳动力在城乡就业流动中社会保险关系的衔接问题。在农村社会保险基金的管理上实行收支两条线分开，规定农村社会保险基金进入财政专户管理，农保基金的征缴、支付实行了与财政、税务、银行的联网，有效地保证了基金管理的安全。自实施新的制度以来，市劳动保障部门通过每年制定计划、下达指标、督促检查、树立典型及研究解决实践中的问题等举措，经常协调指导各地农村社会保障工作，使各项制度执行和落实的规范化程度不断提高。
1.4 管理服务网络化。依托计算机操作平台，实现网络化管理是提高实施农村社会保障工作效率的重要前提。由于农村社会保障制度建设涉及范围广、信息量大、人员流动频繁及影响因素诸多等特点，苏州在实施各项农村社会保障政策的同时就着手业务网络平台的搭建。经过几年努力，全市各地农村基本养老保险业务操作直接延伸到村里，实现了包括行政村的三级计算机联网。为了更好地开展被征地农民基本生活保障工作，自2004年以来，开始在金阊区推行农村居民的家庭成员组成、性别年龄、文化程度、劳动技能及就业情况等信息化动态管理试点，然后逐步扩展，现已普及到全市范围，基本实现了市、区、街道、社区四级劳动信息计算机网络管理。农村计算机网络平台的建立，为及时掌握农村社会保障方面的信息，安排农村劳动力的技能培训和扩大就业渠道创造了有利条件，同时也为更好地开展被征地农民基本生活保障工作，以及妥善逐步解决被征地农民的历史遗留问题提供了必要的信息支持。
2 苏州探索农村保障体系建设的实践经验
苏州近几年来加快建设农村社会保障体系的实践，使全市社会保障制度建设工作跨上了一个新的平台。随着参保农民保障意识的提升和农民养老方式的变化，为实现农民增收、促进经济社会稳定发展产生了积极的作用。苏州的实践初步形成了以下的基本经验。
2.1 转变思想观念是先导。改革开放以来，苏州经济增长保持了较高的速度，特别是上世纪90年代后，苏州以外向型经济为主导的工业化和城市化快速发展，经济总量不断攀升，经济发展取得了显著的成果。在这个发展过程中，苏州广大农民以满腔热情支持了工业化和城市化的建设，不仅提供了数以百万亩的土地，而且还提供了大量廉价的劳动力，作出了巨大的贡献和牺牲。在各级工业小区和开发区建设的同时，派生出大批的被征地农民。尽管农村的面貌也发生了变化，农民的生活质量也逐步得到了改善。但是，客观地说，苏州“三农”问题同样存在诸多的薄弱环节。农民的人均收入仅为城镇人均收入的一半左右；数量庞大的失地农民中的大部分都属于文化低、没资金、缺技能的弱势群体；目前符合低保标准、享受社会最低社会保障的3万6千多困难户中农民群体占到大部分。这说明，农民群体在改革发展中所得的实惠与城镇居民相比，存在着明显的差距。特别是在现行征地制度下形成的失地农民，他们之所以成为失地农民，完全是被动的失地行为所导致的，他们没有选择的余地，其失地风险应当属于社会风险。因此，农民社会保障体系的建设，尤其是失地农民的社会基本保障具有社会公共事业性质，应当由政府为主来提供和解决。只有通过不断完善农民社会保障体系，并逐步实现城乡并轨，才能确保农民的基本权益得到维护，真正体现社会公正、公平的要求。这是农民对工业化和城市化发展所作贡献应该享有的权利，也是对人民负责任的政府的职责所在。
2.2 政府主导重视是关键。进入新世纪以来，随着城市化和工业化进程加快，在苏州建设高水平小康社会的背景下，农村社会保障体系发展滞后的问题凸现出来。作为中国经济发达地区，在经济发展的基础上，如何在社会公共事业方面做得更多一点、更好一些，成为各级政府思考的重点。在中国政治体制下，只要政府部门高度重视并付之实施，就能办好让百姓受益的事情。苏州政府把完善农村社会保障体系作为落实科学发展观，促进社会和谐的一项重要工作来对待。全市各级劳动保障部门在进一步完善城镇社会保障工作的基础上，及时调研，积极筹划向农村拓展的方法和途径。在操作程序上，坚持先试点后推开的原则。自2001年起，在常熟市率先进行了农村社会养老保险改革的试点，创建了“统一比例，不同基数”的新型农村养老保险模式。然后在苏州全市各地广泛开展调查研究，通过总结农村养老保险历史经验，对建立农村养老保险制度进行了改革创新。为了便于规范管理，苏州政府协调了有关职能部门的分工职责，将农村养老保险管理职能划归劳动保障部门，实现农村社会保障统一管理。苏州市还从实际出发，适时出台了《农村基本养老保险管理办法》、《征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》等有关农村社会保障工作的地方性法规。政府的行政推动、政策导向及财政安排的倾斜力度，使农村社会保障工作走上了良性发展的轨道。
2.3 经济稳定发展是基础。构建农村社会保障体系是一项复杂的系统工程。在统一思想认识的基础上，必然受到地方经济发展水平的制约。党的十六大以来，苏州农村社会保障体系建设之所以能够取得长足的进展，这与苏州经济快速稳定发展、地方可支配财政实力的逐年增加是直接相关的。改革开放以来，苏州始终坚持抓好发展这一第一要务，但前些年较为关注经济发展的速度，对社会保障问题重要性的认识还不够，而经济发展所能提供的物质基础也还不具备。党的十六大以后，思想认识提高，加快解决“三农”问题，特别是促进农民持续增收，推进城乡统筹发展，已成为苏州各级政府落实科学发展观的必然要求。财政资金的大力支持为实施农村社会保障体系的建设提供了操作上的可行性。据统计数据显示，从2003年到2005年3年内，全市各级财政仅对农村基本养老保险项目上的补贴资金分别为1.29亿元、5.92亿元和617亿元，合计13.38亿元，且每年的补贴资金均呈上升趋势。2005年，各地注入社会保障的补贴资金总额，约占全市地方一般预算收入的2%左右。由于苏州市农村社会保障基金实行收支两条线和纳入财政专户管理，客观上形成了财政兜底的运行机制。因此，地方经济的稳定发展，是农村社会基本保障制度可持续发展的重要条件。
2.4 强化业务管理是保证。近几年来，苏州市社会保障制度建设的工作重点向农村延伸，尤其是在全面推行新型农村养老保险、建立失地农民基本医疗保障和农村最低生活保障等工作中，不仅要从按家按户深入调查，摸清底数，准确核算，而且还要建立相应工作机构，进行广泛宣传教育。农村社会保障体系建设关系到广大农民的切身利益，涉及到政府各个部门的工作。因此，必须提高有关部门的行政效率，相关部门的通力协作，务实工作直接影响到工作的成效。苏州市各地从建立业务规范、操作流程、工作程序、财政管理、计算机网络及相互衔接等方面都进行了精心设计。针对具体工作实施过程中出现的新情况和新问题，政府部门及时进行研究和解决，特别是构建的农村社会保障体系的计算机网络、基金收支两条线分开管理和实行社会化管理服务管理等，对于新型农村社会保障体系的顺利运行起到了重要的保证作用，也有效地杜绝了各种违规现象的产生。
3 进一步完善体现以人为本的农村社会保障体系
政府主导作用的发挥，经过各级劳动保障部门的共同努力，苏州市农村社会保障体系建设无论是制度创新、组织建设，还是实施规模和各项配套措施业务管理等方面都取得了初步的成果和经验。农村社会保障体系的基本框架也已初步建立，保障了广大农民的基本权益，一个覆盖城乡的社会保障体系正在呈现出崭新的面貌。然而从科学发展观、以人为本、社会公平的角度看，苏州目前的农村社会保障体系建设，还面临着诸多的难点和薄弱环节。其主要表现是：①缺乏理论和政策依据。苏州是在国家和省尚未形成完备的农村社会保障制度和法规的背景下，启动了农村社会保障体系的建设。尽管行动较为迅速，并取得了初步的成效。但由于缺乏理论指导和参照模式，基本上是在实践中探索前进的，从而也产生了一些矛盾和问题，如城乡社会保障制度合理对接、异地转移和科学管理等深层次问题。②体制机制存在不协调、不平衡。受现有机构、地区及体系等客观因素影响，各地实施进度不一，具体做法存在着差异。在整体推动农村社会保障制度建设方面，明显存在着社会保障范围有限、社会保险险种单一、相关险种缺乏弹性，特别是与城镇社会保险多项险种合理对接等问题上，还需要有更多的弥补配套措施。③社会保障水平依然偏低。以农村社会养老保险待遇为例，至2007年上半年，全市农村基本养老和社会补贴的每月人均标准为120元，显然低于农村居民最低生活保障200元的水平。在已建立的被征地农民基本生活保障制度方面，同样表现为养老年龄段待遇水平尚未形成合理的调整机制，以及如何将符合劳动年龄的被征地农民纳入城镇社会保障体系和与之合理对接等问题。这说明，新的农村社会保障制度尚有许多不尽合理的地方，需要在实践中进一步研究并加以完善。
3.1 要加快为农村社会保障提供必要的法规政策。法律制度的不完善给农村社会保障事业的健康发展带来了一系列问题，如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障水平不一致、保障管理不规范及异地转移不落实等。要使农村社会保障工作有法可依，首先应当加快制定全国性的《农村社会保障法》，就农村社会保障应遵循的原则、主要内容及具体形式、管理体制、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督、法律责任等方面作出明确的法律规定。其次要制定《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》等实施的政策法规，使农村社会保障法律法规具体化，增加其严肃性和可操作性。
3.2 要拓展农村社会保险项目。相对于目前城镇包括养老、医疗、失业、工伤和生育五大类比较完善的社会保险体系，苏州现行的农村基本养老保险、被征地农民基本生活保障制度及新型农村合作医疗制度等差距还是明显的，社会保障的程度还是比较低的。特别是农村社会保险项目偏少，能发挥的社会保障作用仍很有限。因此，各地可根据具体情况灵活决定，适当拓展农村社会保险项目，建立多元化、多层次的社会保障体系。只有增加可供选择保险项目，多种利益相互牵制影响，才能使更多的社会成员关注农村社会保险，使农村社会保障事业充满生机和活力。
3.3 要整合农村社会保障的管理职能。农村社会保障包括社会救助、社会保险、社会福利等各个层面，内容复杂，项目繁多。目前这些工作分别由劳动保障部门、民政部门和卫生部门负责，容易形成部门分割、切块管理和各自为政的现象。为提高农村社会保障体系的管理效率，可根据适应、精简、效能的原则，在地方政府设立农村社会保障工作机构，专门负责农村社会保障事务的统一组织和协调。同时发挥各相关职能部门的协同配合，形成组织合力，加强农村社会保障管理的组织建设。
3.4 要强化农村社会保障工作的监督管理和宣传教育。为加快新型农村社会保障制度建设，必须进一步强化各级政府的相关行政管理和监督，使其逐步提高规范化、科学化管理水平。首先要注重对农村社会保障基金的财务管理，确保纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，严格专款专用，坚决杜绝挤占、挪用现象的发生。同时在法律允许范围内积极探索基金保值增值渠道，加快建立农村基本养老保险基金风险预警机制。其次要提高行政部门科学决策和业务能力。要注重理论学习和调查研究，不断提高政策水平和业务素质。要充分发挥现有的劳动保障四级网络平台的优势，进一步完善各项农村社会保障工作操作规程，切实提高经办机构的业务能力和服务水平。再次要加强宣传教育工作。要采取各种便于农民理解的形式，广泛宣传农村社会保障尤其是社会保险的重要意义，使新型农村社会保障制度更加深入人心，得到农民更大程度的认可和支持。
收稿日期：2007-10-22
【关键词】苏州；农村；社会保障；体系；构建
Suzhou constructs the countryside social security system the practice and the exploration
Zhang Lijian
【Abstract】The countryside social security system is our country social security system important constituent，also is a difficult problem which in the our country society developing process weak link and needs to explain. Unceasingly enhances the countryside social security the coverage，gradually consummates the countryside social security system which and the economic society level of development adapts，not only is constructs the socialism new countryside the important task，also is carries out the science development，the promotion society harmonious intrinsic request.
【Key words】Suzhou；Countryside；Social security；System；Constructs
【中图分类号】C913.7
【文献标识码】B
【文章编号】1005-250X(2007)11-0001-05
党的十六大以来，从中央到地方十分关注民生问题。党的十六大报告指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”，“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低社会保障制度”，完善的农村社会保障制度作为调节收入分配、减轻生活风险、体现社会公平的一项基础性制度，在促进社会和谐中具有重要的位置。农村社会保障体系是我国社会保障体系的重要组成部分，也是我国社会发展过程中的薄弱环节和需要破解的一个难题。不断提高农村社会保障的覆盖面，逐步完善与经济社会发展水平相适应的农村社会保障制度，不仅是建设社会主义新农村的重要任务，也是落实科学发展、促进社会和谐的内在要求。
苏州的农村社会保障体系建设的工作基本上是从新世纪初开始起步的。尽管当时全国这方面的政策法规体系尚不完备，能够参照的法律依据也很有限，推动农保工作的难度较大。但是，苏州市在加快城市化进程的同时，逐渐认识到完善农村社会保障体系的必要性和紧迫性。在建设全面建设小康社会的过程中，如何把社会基本保障的覆盖面扩展到广大农民，真正让农民分享改革发展的成果，是落实科学发展观、因地制宜地解决改革发展中的突出问题的重要内容。经过短短几年的实践，苏州以加快构建统筹城乡和全面覆盖的社会保障体系为立足点，从探索农村养老保险改革起步，历经改革-实践-探索-完善等环节，逐步在全国率先建立起低水平、广覆盖、“一个体系、两种制度，相互衔接、逐步融合”的农村社会保障框架体系。
1 苏州农村社会保障体系建设的基本成果和特点
苏州市创建新型农村社会保障制度始终坚持了两个重要的指导方针：①从落实科学发展观的高度，坚持城乡统筹发展，切实把农村社会保障纳入本地国民经济和社会发展规划，进行统筹谋划、稳步推进。②从本地的实际出发，坚持保障惠民、城乡统筹、全面覆盖的总体思路建立和完善农村社会保障制度。苏州市目前已初步建立的“一个体系，两种办法”，既承认城乡差别的客观存在，两种办法在一定时期的同时并存；又考虑到城镇和农村两种办法相互流动的衔接机制，为随着经济发展逐步提高农村社会保障待遇，最终实现城乡一体化发展模式奠定了必要的制度基础。
全市各级劳动保障部门在基本实现城镇社会保险的基础上，积极谋划农村社会保障体系的拓展问题。经过几年来的实践与探索，苏州农村社会保障体系的覆盖率逐年提高，至2007年6月，全市农村劳动力累计参加基本养老保险(包括参加农村和城镇基本养老保险)人数达180万人，参保率为92%；全市农村老年居民按月享受基本养老待遇和社会养老补贴人数达到80万人，覆盖率为96%；全市有91万被征地农民纳入了基本生活保障；全市纳入农村居民社会医疗保险的达到100万人，农村社会保障工作取得了初步的阶段性成果。苏州目前已初步建立的“一个体系、两种制度，相互衔接、逐步融合”的体系框架包含的基本内容是：一个体系指建立一个覆盖农村全体农民的社会保障体系；两种制度指基于农民不同的就业渠道，分为一个社会保险体系内的两种社会养老办法，专门设置了“城镇社会保险”与“农村社会保险”两种保险制度，实施分类参保；相互衔接是指在“城保”与“农保”两个保险制度之间设置了互通的环节，特别是建立了“农保”向“城保”过渡的通道；逐步融合是指在加快经济社会发展的基础上，逐步将现行的两个制度并轨或融合到统一的社会保障体系中，即让“农保”对象中符合条件的参保人员分步过渡到“城保”体系之中。
苏州建立的新型农村社会保障体系坚持在改革中求发展，在探索中求完善，以农村基本养老、基本医疗、最低生活保障为重点，农村社会保障制度建设取得了实质性的进展。目前已显现出以下特点：
1.1 保障对象全员化。资料显示：在这项工作起步阶段，全市劳动保障部门转接参加农村养老保险人员近20万人，领取养老待遇人数2万余人，参加和享受保障待遇的覆盖面仅分别为10%和2.5%左右。2003年苏州实施新的农村社会保险改革，当年末参保率大幅度上升，达到43%，2004年、2005年分别达到76%和84%，2006年底则达到96%。基本上实现了从事农业生产为主的务农人员参加的农村基本养老保险的全覆盖，开始了由传统养儿防老的家庭保障向社会保障的历史性转变。
苏州还从2004年起，完善了征地补偿和失地农民基本社会保障体系。为在工业化和城市化加速推进过程中出现的大量失地农民群体，初步构建了“土地换保障”的基本生活保障体系，从根本上改变了失地农民“无地、无业、无保”的弱势境地。目前已初步构建了面向失地农民的基本养老、医疗和就业培训“三位一体”的基本生活保障体系；同时还在对不同历史时期产生的失地农民的状况进行了认真调查研究的基础上，对解决失地农民历史遗留问题提出了相应的对策，缓解了新政策与原来办法之间的矛盾，使整个农村社会保障制度建设进入了新的发展阶段。至2006年底，全市71个乡镇(1067个行政村)开展了失地农民基本生活保障，91万失地农民全部被纳入社会基本生活保障，保障失地农民的基本利益的政策得到了落实。
1.2 筹资渠道多元化。这是苏州农村社会保障体系的又一个显著特点。农村社会保障体系的建设及其可持续发展，不仅要制定符合本地实际的制度政策，更需要解决资金的稳定来源。针对本地农民收入及积累相对不足的实际，苏州在农村养老保险资金筹集方面作了调整。由原来的“以个人缴费为主”转变为国家、集体和个人三者缴费合理分担、相互结合，这不但从制度政策层面上体现了现阶段社会保障基金的筹集原则，同时也把创建新型农村社会保障制度作为促进农村富民工程的一个重要途径。由于实施了农村社会保障基金筹资渠道的多元化，特别是实行了专门对直接务农人员的财政补贴制度，构建起了稳定合理的农保筹资机制，减轻了农民的经济负担和心理担忧，提高了务农人员持续参保的积极性，为农村社会保障体系的完善打下了基础。
1.3 管理制度规范化。自实行新的制度以来，苏州始终把加强农村社保基金的规范化管作为农村社会保障工作的重要工作。在制度创新上，苏州市在省内率先停止从农村养老保险基金中提取管理费，同时明确规定各级农村社会保障经办结构均为全额拨款事业单位。这样既有效保证了参保农民的切身利益，又稳定了农保机构队伍。按照“一个体系、两种制度”的基本框架，实施了对村主要干部统一纳入城镇社会保险和按农村劳动力不同就业渠道分类参保，构建了以务农人员为参保主体的新型农村基本养老保险制度。为适应城市化进程加快发展的需要，苏州市于2004年出台了《苏州市农村和城镇基本养老保险关系转移接续办法》，初步解决了农村劳动力在城乡就业流动中社会保险关系的衔接问题。在农村社会保险基金的管理上实行收支两条线分开，规定农村社会保险基金进入财政专户管理，农保基金的征缴、支付实行了与财政、税务、银行的联网，有效地保证了基金管理的安全。自实施新的制度以来，市劳动保障部门通过每年制定计划、下达指标、督促检查、树立典型及研究解决实践中的问题等举措，经常协调指导各地农村社会保障工作，使各项制度执行和落实的规范化程度不断提高。
1.4 管理服务网络化。依托计算机操作平台，实现网络化管理是提高实施农村社会保障工作效率的重要前提。由于农村社会保障制度建设涉及范围广、信息量大、人员流动频繁及影响因素诸多等特点，苏州在实施各项农村社会保障政策的同时就着手业务网络平台的搭建。经过几年努力，全市各地农村基本养老保险业务操作直接延伸到村里，实现了包括行政村的三级计算机联网。为了更好地开展被征地农民基本生活保障工作，自2004年以来，开始在金阊区推行农村居民的家庭成员组成、性别年龄、文化程度、劳动技能及就业情况等信息化动态管理试点，然后逐步扩展，现已普及到全市范围，基本实现了市、区、街道、社区四级劳动信息计算机网络管理。农村计算机网络平台的建立，为及时掌握农村社会保障方面的信息，安排农村劳动力的技能培训和扩大就业渠道创造了有利条件，同时也为更好地开展被征地农民基本生活保障工作，以及妥善逐步解决被征地农民的历史遗留问题提供了必要的信息支持。
2 苏州探索农村保障体系建设的实践经验
苏州近几年来加快建设农村社会保障体系的实践，使全市社会保障制度建设工作跨上了一个新的平台。随着参保农民保障意识的提升和农民养老方式的变化，为实现农民增收、促进经济社会稳定发展产生了积极的作用。苏州的实践初步形成了以下的基本经验。
2.1 转变思想观念是先导。改革开放以来，苏州经济增长保持了较高的速度，特别是上世纪90年代后，苏州以外向型经济为主导的工业化和城市化快速发展，经济总量不断攀升，经济发展取得了显著的成果。在这个发展过程中，苏州广大农民以满腔热情支持了工业化和城市化的建设，不仅提供了数以百万亩的土地，而且还提供了大量廉价的劳动力，作出了巨大的贡献和牺牲。在各级工业小区和开发区建设的同时，派生出大批的被征地农民。尽管农村的面貌也发生了变化，农民的生活质量也逐步得到了改善。但是，客观地说，苏州“三农”问题同样存在诸多的薄弱环节。农民的人均收入仅为城镇人均收入的一半左右；数量庞大的失地农民中的大部分都属于文化低、没资金、缺技能的弱势群体；目前符合低保标准、享受社会最低社会保障的3万6千多困难户中农民群体占到大部分。这说明，农民群体在改革发展中所得的实惠与城镇居民相比，存在着明显的差距。特别是在现行征地制度下形成的失地农民，他们之所以成为失地农民，完全是被动的失地行为所导致的，他们没有选择的余地，其失地风险应当属于社会风险。因此，农民社会保障体系的建设，尤其是失地农民的社会基本保障具有社会公共事业性质，应当由政府为主来提供和解决。只有通过不断完善农民社会保障体系，并逐步实现城乡并轨，才能确保农民的基本权益得到维护，真正体现社会公正、公平的要求。这是农民对工业化和城市化发展所作贡献应该享有的权利，也是对人民负责任的政府的职责所在。
2.2 政府主导重视是关键。进入新世纪以来，随着城市化和工业化进程加快，在苏州建设高水平小康社会的背景下，农村社会保障体系发展滞后的问题凸现出来。作为中国经济发达地区，在经济发展的基础上，如何在社会公共事业方面做得更多一点、更好一些，成为各级政府思考的重点。在中国政治体制下，只要政府部门高度重视并付之实施，就能办好让百姓受益的事情。苏州政府把完善农村社会保障体系作为落实科学发展观，促进社会和谐的一项重要工作来对待。全市各级劳动保障部门在进一步完善城镇社会保障工作的基础上，及时调研，积极筹划向农村拓展的方法和途径。在操作程序上，坚持先试点后推开的原则。自2001年起，在常熟市率先进行了农村社会养老保险改革的试点，创建了“统一比例，不同基数”的新型农村养老保险模式。然后在苏州全市各地广泛开展调查研究，通过总结农村养老保险历史经验，对建立农村养老保险制度进行了改革创新。为了便于规范管理，苏州政府协调了有关职能部门的分工职责，将农村养老保险管理职能划归劳动保障部门，实现农村社会保障统一管理。苏州市还从实际出发，适时出台了《农村基本养老保险管理办法》、《征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》等有关农村社会保障工作的地方性法规。政府的行政推动、政策导向及财政安排的倾斜力度，使农村社会保障工作走上了良性发展的轨道。
2.3 经济稳定发展是基础。构建农村社会保障体系是一项复杂的系统工程。在统一思想认识的基础上，必然受到地方经济发展水平的制约。党的十六大以来，苏州农村社会保障体系建设之所以能够取得长足的进展，这与苏州经济快速稳定发展、地方可支配财政实力的逐年增加是直接相关的。改革开放以来，苏州始终坚持抓好发展这一第一要务，但前些年较为关注经济发展的速度，对社会保障问题重要性的认识还不够，而经济发展所能提供的物质基础也还不具备。党的十六大以后，思想认识提高，加快解决“三农”问题，特别是促进农民持续增收，推进城乡统筹发展，已成为苏州各级政府落实科学发展观的必然要求。财政资金的大力支持为实施农村社会保障体系的建设提供了操作上的可行性。据统计数据显示，从2003年到2005年3年内，全市各级财政仅对农村基本养老保险项目上的补贴资金分别为1.29亿元、5.92亿元和617亿元，合计13.38亿元，且每年的补贴资金均呈上升趋势。2005年，各地注入社会保障的补贴资金总额，约占全市地方一般预算收入的2%左右。由于苏州市农村社会保障基金实行收支两条线和纳入财政专户管理，客观上形成了财政兜底的运行机制。因此，地方经济的稳定发展，是农村社会基本保障制度可持续发展的重要条件。
2.4 强化业务管理是保证。近几年来，苏州市社会保障制度建设的工作重点向农村延伸，尤其是在全面推行新型农村养老保险、建立失地农民基本医疗保障和农村最低生活保障等工作中，不仅要从按家按户深入调查，摸清底数，准确核算，而且还要建立相应工作机构，进行广泛宣传教育。农村社会保障体系建设关系到广大农民的切身利益，涉及到政府各个部门的工作。因此，必须提高有关部门的行政效率，相关部门的通力协作，务实工作直接影响到工作的成效。苏州市各地从建立业务规范、操作流程、工作程序、财政管理、计算机网络及相互衔接等方面都进行了精心设计。针对具体工作实施过程中出现的新情况和新问题，政府部门及时进行研究和解决，特别是构建的农村社会保障体系的计算机网络、基金收支两条线分开管理和实行社会化管理服务管理等，对于新型农村社会保障体系的顺利运行起到了重要的保证作用，也有效地杜绝了各种违规现象的产生。
3 进一步完善体现以人为本的农村社会保障体系
政府主导作用的发挥，经过各级劳动保障部门的共同努力，苏州市农村社会保障体系建设无论是制度创新、组织建设，还是实施规模和各项配套措施业务管理等方面都取得了初步的成果和经验。农村社会保障体系的基本框架也已初步建立，保障了广大农民的基本权益，一个覆盖城乡的社会保障体系正在呈现出崭新的面貌。然而从科学发展观、以人为本、社会公平的角度看，苏州目前的农村社会保障体系建设，还面临着诸多的难点和薄弱环节。其主要表现是：①缺乏理论和政策依据。苏州是在国家和省尚未形成完备的农村社会保障制度和法规的背景下，启动了农村社会保障体系的建设。尽管行动较为迅速，并取得了初步的成效。但由于缺乏理论指导和参照模式，基本上是在实践中探索前进的，从而也产生了一些矛盾和问题，如城乡社会保障制度合理对接、异地转移和科学管理等深层次问题。②体制机制存在不协调、不平衡。受现有机构、地区及体系等客观因素影响，各地实施进度不一，具体做法存在着差异。在整体推动农村社会保障制度建设方面，明显存在着社会保障范围有限、社会保险险种单一、相关险种缺乏弹性，特别是与城镇社会保险多项险种合理对接等问题上，还需要有更多的弥补配套措施。③社会保障水平依然偏低。以农村社会养老保险待遇为例，至2007年上半年，全市农村基本养老和社会补贴的每月人均标准为120元，显然低于农村居民最低生活保障200元的水平。在已建立的被征地农民基本生活保障制度方面，同样表现为养老年龄段待遇水平尚未形成合理的调整机制，以及如何将符合劳动年龄的被征地农民纳入城镇社会保障体系和与之合理对接等问题。这说明，新的农村社会保障制度尚有许多不尽合理的地方，需要在实践中进一步研究并加以完善。
3.1 要加快为农村社会保障提供必要的法规政策。法律制度的不完善给农村社会保障事业的健康发展带来了一系列问题，如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障水平不一致、保障管理不规范及异地转移不落实等。要使农村社会保障工作有法可依，首先应当加快制定全国性的《农村社会保障法》，就农村社会保障应遵循的原则、主要内容及具体形式、管理体制、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督、法律责任等方面作出明确的法律规定。其次要制定《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》等实施的政策法规，使农村社会保障法律法规具体化，增加其严肃性和可操作性。
3.2 要拓展农村社会保险项目。相对于目前城镇包括养老、医疗、失业、工伤和生育五大类比较完善的社会保险体系，苏州现行的农村基本养老保险、被征地农民基本生活保障制度及新型农村合作医疗制度等差距还是明显的，社会保障的程度还是比较低的。特别是农村社会保险项目偏少，能发挥的社会保障作用仍很有限。因此，各地可根据具体情况灵活决定，适当拓展农村社会保险项目，建立多元化、多层次的社会保障体系。只有增加可供选择保险项目，多种利益相互牵制影响，才能使更多的社会成员关注农村社会保险，使农村社会保障事业充满生机和活力。
3.3 要整合农村社会保障的管理职能。农村社会保障包括社会救助、社会保险、社会福利等各个层面，内容复杂，项目繁多。目前这些工作分别由劳动保障部门、民政部门和卫生部门负责，容易形成部门分割、切块管理和各自为政的现象。为提高农村社会保障体系的管理效率，可根据适应、精简、效能的原则，在地方政府设立农村社会保障工作机构，专门负责农村社会保障事务的统一组织和协调。同时发挥各相关职能部门的协同配合，形成组织合力，加强农村社会保障管理的组织建设。
3.4 要强化农村社会保障工作的监督管理和宣传教育。为加快新型农村社会保障制度建设，必须进一步强化各级政府的相关行政管理和监督，使其逐步提高规范化、科学化管理水平。首先要注重对农村社会保障基金的财务管理，确保纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，严格专款专用，坚决杜绝挤占、挪用现象的发生。同时在法律允许范围内积极探索基金保值增值渠道，加快建立农村基本养老保险基金风险预警机制。其次要提高行政部门科学决策和业务能力。要注重理论学习和调查研究，不断提高政策水平和业务素质。要充分发挥现有的劳动保障四级网络平台的优势，进一步完善各项农村社会保障工作操作规程，切实提高经办机构的业务能力和服务水平。再次要加强宣传教育工作。要采取各种便于农民理解的形式，广泛宣传农村社会保障尤其是社会保险的重要意义，使新型农村社会保障制度更加深入人心，得到农民更大程度的认可和支持。
收稿日期：2007-10-22