论文部分内容阅读
摘 要 信访制度作为一项制度安排，体现了法治的精神和内涵，是权利救济体系的重要组成部分。本文通过对我国信访制度的简要介绍和分析，指出当前信访制度的现状和面临的困境，并试图找出合理有效的解决机制来摆脱困境，进而推动我国社会主义法治建设进程。
关键词 信访制度 法治 中国
中图分类号： D922. 1文献标识码：A
信访指的是公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政部门处理的活动。信访制度是对公民行使信访权以及国家机关处理信访活动的规范。它作为一项制度安排，是人民表达意愿，参与国家政治生活，实现当家作主的重要途径。同时它又是一项权利救济制度，在我国社会主义法治现代化进程中有着不可替代的地位。其蕴含着自由、正义、秩序的法治精神，从法理意义上讲具有合法性和存在的现实意义。
一、 新中国成立之后我国信访制度的发展概况
信访制度作为我国一项重要的制度在我国历史长河中影响深远。新中国成立后，信访制度也逐步建立和发展。1951年6月7日政务院发出的《关于处理人民来信和接见人民来访工作的决定》标志着我国新的信访制度正式制度化。1995年国务院颁布了《信访条例》，国家以法律的形式对信访进行了规范，随后全国很多省市政府也陆续发布了地方性法规，这些标志着我国的信访制度的正式确立。2003年4月至7月，胡锦涛总书记对做好当前信访工作、减少群众“重复来访”和“集体来访”的问题作了一系列重要批示，指出“群众利益无小事”。中央建立了“集中处理信访突出问题及群众性事件联席会议制度”。随着我国法治建设的不断深入，为了进一步规范信访中出现的诸多不和谐因素，2005年国务院对《信访条例》进行了修订，2008年《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》出台，2009年4月，《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》三个文件发布，这些使得我国信访制度的法规体系逐步完善。
二、 我国信访制度的现状和困境
（一）我国信访制度的现状。
信访制度作为一项权利救济制度，在我国历史上曾经发挥过重要的作用，在我国推进依法行政，建设法治社会的进程中，也有着不可忽视的地位，然而，任何一项制度都有其缺失所在。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的建立，各种新矛盾、新问题应运而生。产生了一些诸如法律不完备、执法不严、司法不公和政策偏失的问题，加之面对多元化的社会利益和日益复杂化的社会矛盾，公民权利意识的提高等，致使我国传统的信访制度遇到前所未有的挑战。当前，我国信访泛滥成灾，越级信访、多头信访的现象普遍存在，群体信访、涉诉信访数量增多，信访制度陷入极其尴尬的境地，其制度本身的缺陷也逐渐暴露出来。
（二）我国信访制度的现实困境。
第一、信访机制本身设计不合理。我国信访机构繁多，各部门系统多头信访机构交叉重叠，从中央到地方、各级党委、人大、政府、法院和检察院以及相关职能部门都设有信访机构。庞杂的组织体系导致权力来源不明确和不规范，进而使得许多案件只能在上下级或者部门之间流转却找不到相关责任主体。也正是由于我国信访机构复杂繁多，受理条件十分宽松，加上上访“免费”，使得我国信访与行政复议、诉讼、仲裁相比，显示出其经济、便捷、廉价的强大优势。但也正是这种低门槛的表象，使得我国信访泛滥成灾，越来越多的公民选择信访这一方式来主张权利，他们投入大量的人力、物力、财力来上访，寄希望于信访制度，从而出现所谓的“低门槛”与“高成本”的不对等现象。
第二、信访功能错位。在当今社会，我国大多数民众对信访的作用误解甚深，他们将司法与行政混淆，盲目地信仰行政权力，造成严重的行政资源浪费及相关国家机构空转。理论上来讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最主要的形式和最后的屏障。然而在实践中，群众更多地相信信访这一救济手段，并把其作为最后的希望所在。这就导致信访制度的功能错位，其不是作为诉讼、复议、调解、仲裁等法定权利救济机制的补充性救济制度发挥作用，而是几乎成为一种主导性的方式而掩盖了其他几类救济途径。
第三、信访效率低下，截访现象愈演愈烈。当前，我国处于社会转型时期，为了构建社会主义和谐社会，国家对信访工作给予高度重视。为了切实将公民信访反映的矛盾解决在基层，提高相关机构的积极性，中央将信访作为相关政府部门政绩考察的一部分，实行领导责任制，防止大规模集体上访事件。这种规定有利于各级部门积极落实信访工作，为人民谋福利，但同时也容易导致信访问题处理手段走向极端，出现各种截访现象。
第四、信访制度人治色彩浓厚，重访缠访现象普遍。我国是一个有着5000多年历史的国家，在过去多年的历史长河中，深受儒家传统和人治理念的影响。在传统礼俗文化的深刻影响下，很多信访者甚至愿意不惜一切代价来寻找心目中的“清官”，要求“清官”给自己一个“说法”。虽然我国法治建设取得了一定成就，公民整体素质有所提高，但是总体而言，我国信访工作出现高频率、低效率的极大反差，信访工作陷入尴尬局面。
三、 法治中国信访制度的出路
（一）理性看待信访，完善我国信访机制。
针对信访机制自身存在的问题，逐步改善我国信访机构体系，严格规范各级信访部门的职责，加大监督，促使各级部门摆正态度，切实落实信访工作，不忌怕信访，尊重人民权利是目前摆脱信访困境，完善信访机制的主要内容。同时要改变考绩指标，改变“零上访”和“矛盾化解在基层”的价值追求，不搞“刚性维稳”。对重大、重复信访案件，听证时借鉴诉讼程序中的人民陪审团制度，鼓励民众参与解纷。而且要加强宣传教育，引导民众转变态度，正确理解信访的内涵和功能。对于那些闹访、缠访事件，尽量公布说明理由，争取民众的理解，消除误解，化被动为主动，从而更好地推动信访工作的开展。
（二）加强信访立法，规范信访制度。
任何国家的公民的政治参与必须要有畅通的制度化的渠道予以保障。新中国成立特别是改革开放以来，我国的信访制度逐渐发展。2005年修订后的《信访条例》的颁布更使得我国信访制度得以进一步完善。然而所有这些努力仍然仅仅停留在行政立法的层面，为了适应我国法治建设的价值追求，这些是远远不够的。所以，加强信访立法，健全我国信访法律体系，规范信访制度仍然是我们今后开展信访工作的不懈追求。（三）加快我国法治化进程，从根本上摆脱信访困境。
信访制度在我国虽然起着重要的作用，但是正如前文所述，其毕竟有自己的缺陷，而且在现代化进程日益加快，法治建设不断深入的环境下，任何任意夸大和强调信访的种种优点，迷信信访制度的“唯一性”，解决问题就唯“访”是首的做法都是不可取的，相反会导致群众对信访制度的更多误解，还会引起许多不必要的社会矛盾。所以，要想使得信访制度成为我国社会特色的解决纠纷的良性制度，就必须将其置于法治的大背景下进行重构。要想摆脱信访困境，最根本的就是加快我国的法治建设。具体而言，要消除司法机关依法受理案件的任何禁区，切实保障人民法院依法独立行使审判权，杜绝行政力量的干涉。要完善司法民主，加大人民参与司法的力度。同时要建立信访终结机制，杜绝重复信访现象，教育引导人民转变观念，树立解纷终局意识。要加强法制教育，提高人民的法律意识，增强人民对政府的信任度，促使人民理解政府决定的正当性，逐渐剥离信访的直接救济功能，只保留通达上下，廉政监督，督促解纷的功能，缓解重访缠访等尴尬局面。从根本上促进信访制度的完善，进而反过来推进社会主义法治建设进程。□
（作者：中南财经政法大学宪法与行政法专业硕士研究生，研究方向：宪法与行政法）
参考文献： [1]王伟．法理语境下的信访制度浅析．法制与经济，2010年1月． [2]谢卓妍．信访制度的现实困境．法制与社会，2008年11月． [3]陈广胜．将信访纳入法治的轨道．浙江社会科学，2005年4月．
关键词 信访制度 法治 中国
中图分类号： D922. 1文献标识码：A
信访指的是公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政部门处理的活动。信访制度是对公民行使信访权以及国家机关处理信访活动的规范。它作为一项制度安排，是人民表达意愿，参与国家政治生活，实现当家作主的重要途径。同时它又是一项权利救济制度，在我国社会主义法治现代化进程中有着不可替代的地位。其蕴含着自由、正义、秩序的法治精神，从法理意义上讲具有合法性和存在的现实意义。
一、 新中国成立之后我国信访制度的发展概况
信访制度作为我国一项重要的制度在我国历史长河中影响深远。新中国成立后，信访制度也逐步建立和发展。1951年6月7日政务院发出的《关于处理人民来信和接见人民来访工作的决定》标志着我国新的信访制度正式制度化。1995年国务院颁布了《信访条例》，国家以法律的形式对信访进行了规范，随后全国很多省市政府也陆续发布了地方性法规，这些标志着我国的信访制度的正式确立。2003年4月至7月，胡锦涛总书记对做好当前信访工作、减少群众“重复来访”和“集体来访”的问题作了一系列重要批示，指出“群众利益无小事”。中央建立了“集中处理信访突出问题及群众性事件联席会议制度”。随着我国法治建设的不断深入，为了进一步规范信访中出现的诸多不和谐因素，2005年国务院对《信访条例》进行了修订，2008年《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》出台，2009年4月，《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》三个文件发布，这些使得我国信访制度的法规体系逐步完善。
二、 我国信访制度的现状和困境
（一）我国信访制度的现状。
信访制度作为一项权利救济制度，在我国历史上曾经发挥过重要的作用，在我国推进依法行政，建设法治社会的进程中，也有着不可忽视的地位，然而，任何一项制度都有其缺失所在。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的建立，各种新矛盾、新问题应运而生。产生了一些诸如法律不完备、执法不严、司法不公和政策偏失的问题，加之面对多元化的社会利益和日益复杂化的社会矛盾，公民权利意识的提高等，致使我国传统的信访制度遇到前所未有的挑战。当前，我国信访泛滥成灾，越级信访、多头信访的现象普遍存在，群体信访、涉诉信访数量增多，信访制度陷入极其尴尬的境地，其制度本身的缺陷也逐渐暴露出来。
（二）我国信访制度的现实困境。
第一、信访机制本身设计不合理。我国信访机构繁多，各部门系统多头信访机构交叉重叠，从中央到地方、各级党委、人大、政府、法院和检察院以及相关职能部门都设有信访机构。庞杂的组织体系导致权力来源不明确和不规范，进而使得许多案件只能在上下级或者部门之间流转却找不到相关责任主体。也正是由于我国信访机构复杂繁多，受理条件十分宽松，加上上访“免费”，使得我国信访与行政复议、诉讼、仲裁相比，显示出其经济、便捷、廉价的强大优势。但也正是这种低门槛的表象，使得我国信访泛滥成灾，越来越多的公民选择信访这一方式来主张权利，他们投入大量的人力、物力、财力来上访，寄希望于信访制度，从而出现所谓的“低门槛”与“高成本”的不对等现象。
第二、信访功能错位。在当今社会，我国大多数民众对信访的作用误解甚深，他们将司法与行政混淆，盲目地信仰行政权力，造成严重的行政资源浪费及相关国家机构空转。理论上来讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最主要的形式和最后的屏障。然而在实践中，群众更多地相信信访这一救济手段，并把其作为最后的希望所在。这就导致信访制度的功能错位，其不是作为诉讼、复议、调解、仲裁等法定权利救济机制的补充性救济制度发挥作用，而是几乎成为一种主导性的方式而掩盖了其他几类救济途径。
第三、信访效率低下，截访现象愈演愈烈。当前，我国处于社会转型时期，为了构建社会主义和谐社会，国家对信访工作给予高度重视。为了切实将公民信访反映的矛盾解决在基层，提高相关机构的积极性，中央将信访作为相关政府部门政绩考察的一部分，实行领导责任制，防止大规模集体上访事件。这种规定有利于各级部门积极落实信访工作，为人民谋福利，但同时也容易导致信访问题处理手段走向极端，出现各种截访现象。
第四、信访制度人治色彩浓厚，重访缠访现象普遍。我国是一个有着5000多年历史的国家，在过去多年的历史长河中，深受儒家传统和人治理念的影响。在传统礼俗文化的深刻影响下，很多信访者甚至愿意不惜一切代价来寻找心目中的“清官”，要求“清官”给自己一个“说法”。虽然我国法治建设取得了一定成就，公民整体素质有所提高，但是总体而言，我国信访工作出现高频率、低效率的极大反差，信访工作陷入尴尬局面。
三、 法治中国信访制度的出路
（一）理性看待信访，完善我国信访机制。
针对信访机制自身存在的问题，逐步改善我国信访机构体系，严格规范各级信访部门的职责，加大监督，促使各级部门摆正态度，切实落实信访工作，不忌怕信访，尊重人民权利是目前摆脱信访困境，完善信访机制的主要内容。同时要改变考绩指标，改变“零上访”和“矛盾化解在基层”的价值追求，不搞“刚性维稳”。对重大、重复信访案件，听证时借鉴诉讼程序中的人民陪审团制度，鼓励民众参与解纷。而且要加强宣传教育，引导民众转变态度，正确理解信访的内涵和功能。对于那些闹访、缠访事件，尽量公布说明理由，争取民众的理解，消除误解，化被动为主动，从而更好地推动信访工作的开展。
（二）加强信访立法，规范信访制度。
任何国家的公民的政治参与必须要有畅通的制度化的渠道予以保障。新中国成立特别是改革开放以来，我国的信访制度逐渐发展。2005年修订后的《信访条例》的颁布更使得我国信访制度得以进一步完善。然而所有这些努力仍然仅仅停留在行政立法的层面，为了适应我国法治建设的价值追求，这些是远远不够的。所以，加强信访立法，健全我国信访法律体系，规范信访制度仍然是我们今后开展信访工作的不懈追求。（三）加快我国法治化进程，从根本上摆脱信访困境。
信访制度在我国虽然起着重要的作用，但是正如前文所述，其毕竟有自己的缺陷，而且在现代化进程日益加快，法治建设不断深入的环境下，任何任意夸大和强调信访的种种优点，迷信信访制度的“唯一性”，解决问题就唯“访”是首的做法都是不可取的，相反会导致群众对信访制度的更多误解，还会引起许多不必要的社会矛盾。所以，要想使得信访制度成为我国社会特色的解决纠纷的良性制度，就必须将其置于法治的大背景下进行重构。要想摆脱信访困境，最根本的就是加快我国的法治建设。具体而言，要消除司法机关依法受理案件的任何禁区，切实保障人民法院依法独立行使审判权，杜绝行政力量的干涉。要完善司法民主，加大人民参与司法的力度。同时要建立信访终结机制，杜绝重复信访现象，教育引导人民转变观念，树立解纷终局意识。要加强法制教育，提高人民的法律意识，增强人民对政府的信任度，促使人民理解政府决定的正当性，逐渐剥离信访的直接救济功能，只保留通达上下，廉政监督，督促解纷的功能，缓解重访缠访等尴尬局面。从根本上促进信访制度的完善，进而反过来推进社会主义法治建设进程。□
（作者：中南财经政法大学宪法与行政法专业硕士研究生，研究方向：宪法与行政法）
参考文献： [1]王伟．法理语境下的信访制度浅析．法制与经济，2010年1月． [2]谢卓妍．信访制度的现实困境．法制与社会，2008年11月． [3]陈广胜．将信访纳入法治的轨道．浙江社会科学，2005年4月．