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[摘要] 中国少年法庭工作在探索中不断前进，有了很大发展，但也面临诸多问题。而制定专门适用于审理未成年人犯罪的刑事法，设置少年法院，规范社会调查，试行刑事和解以推进恢复性少年司法，完善公检法司之间相互配套的工作体系，建立刑事被害人国家补偿制度，则是进一步改革和完善中国现代少年法庭制度急待重点研究解决的问题。
[关键词] 少年法庭；少年法院；少年刑事法；刑事和解
[中图分类号] D917.6[文献标识码] A
为了了解目前我国少年法庭制度建设的情况，2006年11月至2007年5月，笔者先后到江苏省高级人民法院、南京市鼓楼区人民法院、苏州市中级人民法院，上海市第一、二中级人民法院和北京市宣武区人民法院进行了专题调研。在苏州调研期间，同相城、沧浪、虎丘、平江法院少年法庭的负责人和法官进行了座谈，并到炼塘镇法庭、梅李法庭等三个人民法院进行了考察。回京后，于2007年3月向最高人民法院少年法庭指导小组汇报了在江苏、上海调研的情况。2007年5月，还应邀参加了由最高人民法院少年法庭指导小组在广州召开的全国部分法院少年法庭工作座谈会，了解了北京二中院等17个中级法院设立独立建制的未成年人案件综合审判庭的试点工作情况。现将调研情况报告如下：
一、中国少年法庭工作在探索中不断前进，而且有了很大发展，积累了丰富经验
自1984年11月上海市长宁区人民法院首创了我国第一个专门审理未成年人刑事案件的合议庭即少年法庭，1988年5月最高人民法院在上海召开全国法院审理未成年人刑事案件经验交流会，向全国推广了长宁区法院的经验以后，少年法庭工作有了很大发展。经过23年的不断探索和实践，目前全国法院共设立少年法庭2420个。2000年至2006年，全国法院审判的43万余名未成年人罪犯中，重新犯罪率仅占1.26%。
从江苏、上海的情况看，少年法庭工作和少年法庭制度建设同样有了很大发展。主要体现在以下几个方面：
（一）推广独立建制的少年案件综合审判庭（简称少年审判庭）
1991年8月，江苏常州市天宁区法院在审理未成年犯罪刑事审判庭的基础上，首先在全国创设了第一个综合性的“少年案件审判庭”。江苏省高院总结了经验，认为少年综合审判庭是目前比较理想的少年法庭模式，有利于拓宽和深化少年司法保护工作领域，覆盖更广泛的未成年人群体。将少年犯罪、少年违法、少年保护等涉少案件统归一个专门机构进行审理，实现了对未成年人由单纯的刑事司法保护向全面司法保护的转变；有利于少年司法活动的专业化、规范化，提高少年法庭工作质量；有利于培养、聚集、储备一批少年法庭的骨干和研究人才，为将来建立少年法院，提升中国少年司法的水平打好基础。因此，他们决定将综合庭模式作为重点来推广。至2007年1月，全省已设立24个独立建制的少年综合审判庭，主要受理少年犯罪案件、民事少年保护案件和行政少年违法案件。最高人民法院总结了江苏和其他省、市的经验，于2006年决定在全国17个中级法院开展少年综合审判庭的试点工作。目前，上海市第一中级人民法院也正在进行少年综合审判庭的试点工作。
（二）积极开展“指定管辖”的试点工作
指定管辖，是指由于分散在各地的少年法庭受理的未成年人刑事案件少，少年法庭的法官经常办理其他案件，因而由上级人民法院指定某一个区县法院受理不在地域管辖范围内其他区县的少年犯罪案件。
1998年5月，江苏省连云港市公、检、法、司四机关根据刑事诉讼法第26条关于“上级人民法院可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判”的规定，联合下发了《关于对未成年人犯罪案件指定管辖的意见》，决定先在市区开展集中指定管辖试点。
上海市第一、二中级人民法院也从1999年4月起实行指定管辖。为此，1999年3月，上海市高级人民法院、市人民检察院、市公安局和市司法局联合下发了《关于对本市未成年人刑事案件指定管辖的通知》。
江苏、上海法院的同志一致认为，实行指定管辖，不仅扩大了受案范围，在一定程度上缓解了少年法庭案源过少，机构不稳定，甚至被撤并的问题，更重要的是有利于对少年刑事案件量刑的综合平衡，确保司法公正；有利于总结经验，提高司法水平，使一批专门从事少年审判的法官队伍能够得到更快的成长。
（三）试行“整体争创，全面维权”，做到立、审、执“三位一体”
1999年，最高人民法院和团中央决定在全国法院系统开展创建优秀“青少年维权岗”活动。江苏省高级法院积极响应，至2007年1月，全省已有61个法院受到命名表彰，其中有11个法院被命名为国家级优秀“青少年维权岗”。2002年以前，苏州中院对青少年的维权仅限于刑事审判方面。2002年下半年，他们考虑到近些年来苏州青少年犯罪（主要是外地青少年）多，而未成年人犯罪的重要原因，是家庭保护失衡，人民法院在开展预防和减少未成年人犯罪工作中应当从审理涉及未成年人权益保护的民事案件着手，因而提出了“整体争创，全面维权”的新思路。这是指人民法院作为整体创建优秀“青少年维权岗”的申报单位，以整体争创优秀“青少年维权岗”活动为载体，充分发挥审判职能作用，从立案、刑事、民事、行政、执行、审监等方面，全面维护未成年人的合法权益，为未成年人的健康成长提供有力的司法保障。为此，从中院到12个基层法院都成立了青少年维权工作领导小组，院长或者副院长任组长，各参与维权部门的负责人为小组成员，下设办公室，负责联络、协调日常维权工作，使全面维权有了组织上的保证。他们把少年维权作为全面发挥审判职能的突破口，把依法保护青少年的诉讼权利和实体权利作为各项审判工作的价值取向，把保障青少年健康成长的社会效果作为服务平安江苏、构建和谐社会的追求。其突出特点，是建立涉少案件的“绿色通道”，做到“三优先”：优先立案、优先审理、优先执行，立、审、执相结合。沧浪区法院对涉少刑事案件坚持“寓教于审，审教结合”，尽量避免适用监禁刑，并扩大了缓刑听证会的范围，除公诉人外，还吸收被告人的法定代理人、社区和学校参加。相城区法院注重涉少民事案件的调解工作，尽量做到多调少判，案结事了。近几年来，他们审理涉少民事案件近1000件，调解占80%。执行案件快速高效，对未成年人权益保护案件，努力做到“三个穷尽”：穷尽执行程序、穷尽执行措施、穷尽财产线索。该院抚育费案件的执结率和执行到位率均达到100%，投诉率为零。2003-2006年苏州全市两级法院共执结涉少民事案件3247件，执结率达92%，平均执结天数为25天。各基层法院还立足审判，适度延伸，通过法官兼任中小学校的副校长、组织维权演讲团、模拟法庭、举办展览、编印各种刊物和典型案例等形式，深入学校、工厂、企业、街道，积极参与社会治安综合治理，收到了良好的社会效果，受到社会各界的广泛好评。
（四）试行庭前（审前）社会调查制度
庭前社会调查，是指人民检察院提起公诉的案件，在人民法院判决以前，对未成年刑事被告人犯罪行为的背景情况，通过社会有关组织进行的调查。其目的是全面、客观、公正地反映未成年刑事被告人成长的经历、生活环境，分析未成年被告人犯罪的主客观方面的原因，探索未成年人刑事案件的诉讼程序，为司法机关贯彻教育、感化、挽救未成年刑事被告人，正确处理案件提供重要依据。
长期以来，这项工作一直由法官进行。为了促使调查主体社会化，使法官能集中精力审理好案件，上海市长宁区人民法院与有关单位合作，于1999年在全国首创了聘请社会调查员对未成年刑事被告人进行社会调查的制度，并由长宁区社会治安综合治理委员会和青少年保护委员会联合下发了《长宁区未成年人刑事案件社会调查工作若干规定（试行）》（简称《若干规定》），就社会调查的任务，聘请的单位，社会调查员的条件和义务，社会调查的对象、形式和内容，社会调查报告的制作，在法庭的宣读、诉讼参与人对报告的意见等作了较详细的规定。
最高人民法院吸纳了长宁区法院和其他法院的经验，在2001年修订的《关于审理未成年人刑事案件的若干规定》中规定，“开庭审理前，控辩双方可以分别就未成年被告人性格特点、家庭情况、社会交往、长成经历以及实施被指控的犯罪前后的表现等情况进行调查，并制作书面材料提交合议庭。必要时，人民法院也可以委托有关社会团体组织就上述情况进行调查或者自行进行调查。”据此规定，2003年，江苏省常州市武进区法院、无锡市锡山区法院、苏州市平江区法院、吴江市法院等少年法庭主动与当地未成年人保护委员会办公室、司法行政机构和团委、妇联等群众团体联系协商，先后聘请了一批素质较高的社会调查员，经过培训和指导，承担起对当地法院未成年刑事被告人的庭前社会调查工作。南京市玄武区人民法院还成立了未成年人案件社会调查办公室，出台了《南京市玄武区人民法院社会调查工作若干规定》，通过访谈、测试、函调等方式，形成社会调查报告，并向法院提出处理建议。
2005年，鉴于江苏成为全国第一个全面进行社区矫正试点的省份，省高院向司法厅提出由基层社区矫正机构承担未成年刑事被告人庭前社会调查工作的建议，得到司法厅的大力支持。经过协商，2006年，省高院、省检察院、省司法厅、省公安厅联合出台了《刑事案件未成年被告人审前调查实施办法（试行）》（简称《实施办法》），就审前调查的任务、审前调查的工作机构、调查的方式和程序、调查的时间、调查评价报告的内容、对提交的调查评估报告的当庭质询等作出了规定。
江苏省高院、长宁区法院认为，庭前社会调查制度的确立，第一，改变了原来由法官亲自调查为主转变为开庭时组织控辩双方对社会调查员提交的社会调查报告进行听证质询为主，使法官从社会调查工作中解脱出来，把主要精力放在庭审上，并可防止审判时先入为主。第二，长宁《若干规定》和江苏《实施办法》的出台，实现了调查主体的社会化，结束了调查主体的多元化，使庭前社会调查在全省或者全区范围内得到统一和规范，有利于提高社会调查的质量，从而有利于法院的公正裁判。
（五）尝试适用刑事和解
随着社会经济的不断发展，外来务工、经商的人员越来越多，这些人在推动当地经济发展的同时，也滋生了刑事犯罪问题。特别是因民间纠纷和未成年人之间引发的故意伤害案件明显增多，附带民事诉讼逐渐攀升。这些案件如果处理不当，极易造成矛盾激化，影响当地社会稳定。为了有效促进司法和谐，苏州、无锡等一些法院在审理未成年人刑事案件和其他案件过程中，尝试建立刑事和解制度。为此，无锡市公、检、法、司四机关于2007年4月1日联合下发了《关于刑事和解工作的若干意见（试行）》（简称《意见》）；苏州市平江区法院于2006年12月制定了《关于刑事和解制度的实施意见（试行）》。苏州的平江、沧浪，无锡的锡山、北塘等基层法院先后通过被害人、未成年被告人面对面地接触、沟通，法官、社区工作人员、教师作为中立的第三者进行调解，促使未成年被告人认识到自己的犯罪行为给社会、给被害人及其家庭造成的危害。被告人通过向被害人道歉、赔偿、社区服务、自觉接受监督改造等方式，向被害人表明自己悔罪的心情，从而取得被害人和社会的谅解与接纳；法院在此基础上酌情予以从轻处罚，并制定社区矫正方案，以恢复暂时失衡的社会关系。
法学理论界认为，苏州、无锡法院的这种司法程序，可以说是对以修复因犯罪所侵害的社会关系为主要特征的恢复性少年司法制度的有益探索。
（六）积极参与社区矫正试点工作
根据“两高”、“两部”《关于开展社区矫正试点工作的通知》，江苏省作为全国18个首批社区矫正试点省份，积极参与了试点工作。省高院于2004年1月制定下发了《江苏省高级人民法院关于参与社区矫正工作的若干意见（试行）》。本着“适度延伸”的精神，提出人民法院参与社区矫正，应当把判处缓刑、管制的少年犯作为重点，切实搞好后续帮教工作。试点期间，各法院均建立组织机构，明确工作任务，做好移送衔接，保证被矫正对象能够纳入社区矫正，做到无一漏送、错送，并探索人民法院参与社区矫正工作的新方法和新途径。例如，南京市鼓楼区法院与试点单位宁海路街道办事处达成协议，对宁海路街道辖区内可能判处非监禁刑的被告人，由街道司法助理员（系人民陪审员）担任该案的陪审员，提前介入了解情况；判决后罪犯在法庭当庭签订“接受社区矫正保证书”，由社区矫正机构办理进入社区接受矫正的手续。连云港市新浦区法院组织志愿者与矫正对象签订“一对一”帮教协议。张家港市法院对矫正对象进行回访，了解矫正对象的情况和思想动态，配合社区矫正机构进行教育转化工作。常熟市法院还制定了《常熟市人民法院参与社区矫正工作若干实施细则（试行）》，创新了一些工作举措。如规定社区矫正工作机构人员参与旁听庭审和以人民陪审员身份直接参加案件的审判活动，以了解案情；接受社区矫正保证制度；二审期间对一审判处管制、缓刑未生效判决的罪犯的担保人制度等，效果较好。
上海市普陀区法院前不久推出了法庭教育、出狱前教育与社区矫正“无缝连接”的新摸式。过去对判处缓刑的未成年罪犯，从法庭宣判之日到其接受社区矫正、派出所监管还有一段时间。为了填补这段“真空”，该院与普陀、杨浦等检察院签订《关于加强对未成年犯开展社区矫正工作的协议》，对符合缓刑条件的未成年被告人，向其所在社区发放意见征徇表，由该社区的社工进行调查，然后将意见反馈给法院，在宣判时邀请社区矫正机构的工作人员参与旁听，并参加法庭教育活动；随后带回社区进行跟踪帮教。从而大大减少了未成年罪犯在宣判和回归社区后出现脱管的现象，使他们能及时接受教育改造，防止他们再次犯罪的可能。
二、当前中国少年法庭制度存在的主要问题
23年来，中国少年司法制度在探索中不断前进，并且取得了显著成绩。但在发展中还存在和遇到不少问题，需要加以研究解决。主要问题是：
（一）中国还没有专门适用于未成年人犯罪的刑事法律。我国的刑法和刑事诉讼法，除少数条文涉及未成年犯罪以外，可以说基本上是适用于成人犯罪的法律。如刑法只在总则第17条对未成年人的刑事责任和第49条对审判的时侯不满18周岁的人不适用死刑作出了规定，因而对未成年犯罪可以适用除死刑以外的所有刑罚方法；对非刑罚处罚方法也只有“责令他的家长或者监护人加以管教”，或者在必要的时侯“由政府收容教养”这两种。
中国刑事诉讼法对审判未成年人刑事案件的程序，只散见于刑事诉讼法的有关部分，分别对未成年人的年龄、未成年刑事被告人的法定代理人、指定辩护人、不公开审理等程序作出了规定，内容很不完整，没有充分体现程序法对未成年刑事被告人的司法保护。
有鉴于此，最高人民法院通过总结司法实践经验，用司法解释的形式，对审理未成年人刑事案件的程序和刑事处罚作出具体规定，先后于1991年制定、2001年修订和1995年制定、2006年修订了《关于审理未成年人刑事案件的若干规定》、《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，试图从程序和实体两个方面，对未成年人刑事案件的审判工作能有一点突破。从实践看，应当说取得了一定成效，但因受现行法律规定的限制，成效有限。例如，“关于对未成年罪犯刑罚的适用”，仅就“对未成年罪犯，不应单独适用剥夺政治权利刑”；“对未成年罪犯依法从轻处罚，应当在法定刑范围内判处相对较轻的刑种或者相对较短的刑期，依法减轻处罚应当在法定最低刑以下判处刑罚”等作出规定，与国际文献在实体和程序方面规定的要求相距甚远。
（二）设立未成年人案件专门审判机构的看法不尽一致。从这次调查中了解到，多数领导和法官主张扩大少年法庭的受案范围，不仅应受理涉少刑事案件，而且应受理涉少民事和行政案件，以实现对未成年人合法权益的全面保护，因而同意设立独立建制的未成年人案件综合审判庭（即少年审判庭），其发展方向是设立少年法院；少数领导和法官则认为，国外也有少年法庭工作，但受理的都是少年刑事案件，没有涉少民事和行政案件；各国设立少年法院的也很少。在我国，建立少年法庭是必要的，但建立少年法院没有必要，且不便就地起诉、就地审理。
主张或者同意设立少年审判庭的，对受案范围也有不同看法和做法。上海市一位法院领导和一位少年法庭的负责人认为，少年审判庭应以刑事为主而不应以民事为主。并提出，要处理好涉少民事案件和一般民事案件的关系；处理好涉少民事案件和刑事案件的关系，民、刑的比例一定要控制好。长宁区法院少年法庭1995年也受理过民事案件，但后来不搞了。因此，最高人民法院于2006年12月下发的少年审判庭受理案件的范围他们没有完全执行。他们还认为，实行指定管辖的少年法庭的收案范围要和没有实行指定管辖的少年法庭有所区别。长宁区和闵行区法院实行指定管辖以来，受理的涉少刑事案件不少，2006年分别达到300—500多件，呈饱和状态；涉少民事案件如果多了，承受不了，“两便”原则也受影响。因此，少年法庭的收案范围要因地制宜。
（三）对未成年罪犯庭前的社会调查各地做法不一致、不规范。有的由社区矫正机构承担；有的由共青团等群众团体承担。社会调查的内容、规则、程序等也需加以规范。
（四）公、检、法、司机关在办理未成年人刑事案件中相互衔接、配套的工作机制有待进一步建立和完善。公、检、法、司机关在办理未成年人刑事案件中探索建立的相互协调、配合的工作机制，是我国未成年人司法制度的重要内容。自1991年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发《关于办理少年刑事案件建立相互配套工作体系的通知》（简称《通知》）以来，公、检、法、司四机关加强了相互协调配合，在依法维护未成年人的合法权益，预防、矫治、减少未成年人犯罪方面发挥了积极作用。但《通知》下发已16年，在这期间，有关未成年立法、司法都有了很大发展，也存在一些亟待解决的问题，需要总结经验，对原有《通知》的内容加以修订，以深化未成年司法工作的改革，完善未成年人司法制度。
（五）在保护未成年刑事被告人合法权利的同时，被害人的合法权益如何保障，也是一个十分突出的问题。全国法院每年受理的刑事案件在70—80万件左右，其中大量受害人无法从罪犯那里得到赔偿。据统计，2005年至2006年，上海两级法院立案执行的刑事附带民事案件1030件，执行到位率为13．74%。2005年1至5月，上海市第一中级人民法院受理刑事附带民事诉讼执行案30件，执结16件，其中，执行到位的仅1件。其原因多数是被告人无稳定的职业和固定收入，或者正在监狱服刑，确实没有赔偿能力，法院责令被告人赔偿被害人经济损失的判决等于是“空判”，从而使那些因犯罪行为遭受重大经济损失、身心受到严重损害的被害人及其亲属产生心理上的巨大失衡。刑事被害人及其亲属缠诉、上访呈逐年上升趋势，其中，因没有实际获得赔偿的占90%以上，影响社会的安定。因此，确立刑事被害人国家补偿制度，以填补法律制度上的空白，十分必要。
三、中国少年法庭制度的完善
（一）应当制定专门适用于审理未成年犯罪的刑事法律
1. 国际文献强调各国应制定一套专门适用于未成年犯罪的法律和程序。1989年11月20日联合国通过，我国已签署、批准的《儿童权利公约》第40条3和4分别规定：“缔约国应致力于促进规定或建立专门适用于被指称、指控或确认为触犯刑法的儿童的法律、程序、当局和机构”；“应采用多种处理办法，如照管、指导和监督令、辅导、察看、寄养、教育和职业培训方案及不交由机构照管的其他办法，以确保处理儿童的方式符合其福祉并与其情况和违法行为相称。”[1]
1984年11月29日，联合国第七届预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《联合国少年司法最低限度标准规则》（《北京规则》）[2]提出，“应努力在每个国家司法管辖权范围内制定一套专门适用于少年犯的法律、规则和规定，并建立授权实施少年司法的机构和机关，其目的是：（a）满足少年犯的不同需要，同时保护他们的基本权利；（b）满足社会的需要；（c）彻底和公平地执行下述规则”。并指出，“规则2、3说明有必要制定具体的国家立法，以便合法地和符合实际地适当执行本最低限度标准规则” ，在审判和处理阶段，《北京规则》要求“诉讼程序应按照最有利于少年的方式和在谅解的气氛下进行，应允许少年参加诉讼程序，并且自由地表达自己的意见”。
2. 制定一部适用于未成年人犯罪的刑事法的条件已经成熟。这些条件是：
第一，司法实践中积累了许多经验。少年法庭成立23年来，摸索了一些比较成熟的审理未成年人刑事案件的经验。在此基础上，最高人民法院制定了审理未成年人刑事案件诉讼程序的“规定”和适用法律的“解释”，公安部和最高人民检察院也相继制定了《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》、《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》，可以将其中行之有效的内容吸收到刑事法中来。
第二，2006年修订的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》，对未成年人犯罪案件的侦查、审查起诉、审理和执行均提出了应有别于成年人犯罪的方针、原则和要求。
第三，我国已正式批准加入《儿童权利公约》和《北京规则》等有关保护未成年人权利的国际公约，其中既有实体法方面的内容，也有程序法方面的内容，我国有义务在国内立法中对未成年人司法保护问题作出专门规定。
第四，各国的立法经验我们可以借鉴。从国外的立法例来看，基本上有三种：第一种是既规定对青少年的保护，又规定审理、处罚青少年犯罪的综合性法律。新加坡《儿童与少年法》是这类法律的典范。如它规定了对儿童与少年的保护、监督和抚养等问题，以及儿童与少年的收容、委托、社会福利等措施；设专章（第三章少年法院），规定了审理14岁以上未满16岁的少年犯罪案件的诉讼程序，对少年犯的处罚；同时对少年犯的关押、管理和矫治也作了专门规定，[3]从而使司法的消极预防转变为积极的保护，这在立法上是一个很大的发展，充分体现了对未成年人合法权益的全面保护。第二种是融实体法和程序法于一体的刑事法，体现了现代有关青少年立法的发展趋势。如日本的《少年法》，德意志联邦共和国的《青少年法》等。我国刑事法可以借鉴其中适宜于我国国情的内容，以更好地体现国家对未成年人健康成长的关怀和对未成年人的特殊、全面的保护。有学者认为，“确立少年司法制度的少年法是司法法。司法法以裁判为特点。在法律的规定上，采取独立的实体法和程序法相结合的立法形式。这种立法形式是少年司法制度的基本标志和关键所在”。并指出，“少年司法制度所以能够成为一种司法制度，不仅需要有特殊的实体法的规定，更为关键的是要有程序法的规定。只有具备了程序法的规定，才能使少年法成为一种司法法，具有裁判性、具有可操作性。”[4]第三种是分别在刑事实体法和刑事程序法中设专编或者专章对未成年人犯罪作出规定。为了加大对未成年刑事被告人的特殊保护力度，2001年《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》在第16篇第50章专门规定了对未成年人刑事案件的特别诉讼程序，包括审前社会调查程序、成年人参与程序、拘捕程序、传唤、询问程序、庭审程序等[5]。1996年《俄罗斯联邦刑法典》也设专编专章规定了未成年人的刑事责任和刑罚处罚。该刑法典第五编第14章专门规定了“未成年人刑事责任与刑罚的特点”，如扩大了代替刑罚的教育感化措施的种类；对未成年人适用的某些刑罚更加宽缓，规定了有别于成年人犯罪的未成年犯罪的刑事处罚。刑法典第44条规定的刑罚种类有13种。
第五，学界赞同在刑事诉讼法再修改时增设“未成年人刑事案件诉讼程序”。他们认为，“我国学术界对于办理未成年人刑事案件程序的理论问题研究较为成熟，司法部门也积累了丰富的经验。在这种背景下，借鉴国外经验，结合有关未成年人的国际人权公约的规定，在刑事诉讼法中专章规定‘未成年人刑事案件诉讼程序’，就非常必要。”[6]
笔者认为，这三种立法模式我国都可以借鉴。最好是采取第一、二种模式；如果有困难，也可以考虑采取第三种模式。
（二）设立少年法院是改革和完善少年司法制度在组织上的重要保证
1. 国际文献的规定
上述“公约”和“规则”均要求每一个成员国除应努力制定一套专门适用于少年的法律、规则和规定外，并要求“建立授权实施少年司法的机构”。设立少年法院正是实施《北京规则》，履行《儿童权利公约》义务的具体体现。
2. 设立少年法院的必要性
在现行的《中华人民共和国人民法院组织法》的组织体系中，并无审理未成年人案件的专门法院，一般由普通法院的刑事审判庭内的少年法庭，少数由少年综合审判庭来审理。而国外的许多国家，无论是发达国家还是发展中国家，都设立了类似少年法院的儿童法院、家事法院等审判机构。如美国的少年法院，意大利的青少年法院，日本的家庭裁判所，泰国的儿童法院等。我国司法界和法学界早就呼吁应当设立具有中国特色的少年法院，作为审理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件的专门审判机构。
设立少年法院有利于突出少年审判的特点和量刑的平衡。由于未成年人处于生长发育时期，辨别是非和自我控制能力较差，因此，审理未成年刑事案件，在程序上，既要查明案件事实，又要了解未成年被告人的成长轨迹（包括被告人的家庭情况、社会交往、成长经历、性格特点、平时表现等同被告人实施被指控犯罪密切相关的情况，以及实施被指控犯罪前后的表现），剖析被告人走上犯罪道路的主客观方面的原因，以便有针对性地对其进行教育；判决后还要做回访、考察、帮教等工作。这就要求审理未成年刑事案件的法官，不仅要具有法律方面的知识，还要具有社会学、心理学、教育学等方面的知识。同时，相同的案件，由不同的普通法院来审理，由于多种原因，有时就会产生不同的处理结果，造成量刑不平衡，司法不公正。
设立少年法院有利于全面保护未成年人的合法权益。现在的少年法庭审理的只是未成年犯罪的刑事案件。但在司法实践中，以未成年人为侵害对象的案件，涉及变更监护人，追索抚养费、抚育费，探视权，侵权赔偿以及继承、婚姻案件中涉及未成年人权利等民事案件和治安行政、教育行政等行政案件也时有发生，都应纳入少年法院进行审理，以充分保护未成年人的合法权益，保护未成年人的健康成长。
3. 设立少年法院的可行性
目前，中国已具备设立少年法院的条件。
第一，在审判机构设置方面，在少年合议庭、少年刑事审判庭的基础上，设立了审理涉少刑事、民事和行政案件的少年审判庭；同时试行了集中指定管辖，在少年法院尚未建立起来的今天，不失为一种由少年法庭向少年法院过渡的替代模式。可以这样认为，少年审判庭——指定管辖——少年法院，是中国少年法庭制度发展的必然趋势。
目前，少年审判庭受理的涉少民事案件的范围不宜过宽，应逐步总结经验，界定一个合理的范围；对实行集中指定管辖的法院和未实行集中指定管辖的法院，涉少民事案件的范围应加以区别对待，不要搞“一刀切”。
第二，在法官队伍建设方面，23年来，我国培养了一大批热心少年审判工作，精通相关审判业务的法官。至2006年，全国共有7200余名法官从事未成年人案件的专门审判工作。这是设立少年法院在组织上的重要保证。
第三，2003年全国人大常委会在检查《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》实施情况的报告中，明确提出，在有条件的大中城市可以进行建立少年法院的试点工作。
总之，设立少年法院顺应了现代少年司法制度历史发展的潮流，不仅是履行国际条约义务的需要，也是完善中国少年司法制度的需要。
（三）规范庭前社会调查工作
少年法庭在开庭前，对未成年犯罪嫌疑人、被告人的背景情况开展调查，对于全面了解案情和未成年人的身心特点，以有针对性地进行思想教育，具有重要的意义，是一项有别于成年人犯罪的必不可少的工作。
目前，有些法院委托社会组织开展了社会调查，有些法院则没有委托社会组织开展社会调查；开展社会调查的，有的委托社区矫正机构，有的委托共青团或其他社会组织；调查的内容和程序也不完全相同，需要加以规范。江苏、上海等地的经验是：
1. 社会调查的主要内容。一般应包括未成年犯罪嫌疑人、被告人的性格特点、家庭背景、社会交往、学校表现、成长经历、犯罪前后的表现、自我认识、帮教条件以及对再犯可能性的分析、综合评价意见等。
2. 委托调查的机关和被委托调查的社会组织。委托调查的机关有公安、检察、法院；被委托调查的社会组织，一般以社区矫正机构为宜，以与判处非监禁刑罚后的帮教相衔接，也可以是共青团或者其他社会组织。
3. 社会调查材料的送转。公安机关提请人民检察院审查批准或者移送审查起诉的未成年人刑事案件，应当将社会调查报告、未成年犯罪嫌疑人在办案期间的表现等材料一并随案移送人民检察院。人民检察院对提起公诉的未成年人刑事案件，应当将社会调查报告、办案期间表现等材料一并移送人民法院。人民法院应当全面审查检察机关移送的社会调查报告、办案期间表现等材料；人民检察院没有随案移送上述材料的，人民法院可以要求人民检察院提供。对于人民检察院提供的社会调查内容不全面的和自诉的未成年人刑事案件，人民法院可以自行调查或者另行委托社会组织调查。
4. 社会调查报告的宣读和质询。少年法庭应邀请社会调查员出庭，在法庭调查结束后，由社会调查员宣读社会调查报告；审判长或者独任审判员可就社会调查报告的内容逐一询问公诉人、辩护人、法定代理人等诉讼参与人的意见，社会调查员应如实回答他们的质询。
5. 经质询的社会调查报告可以作为少年法庭量刑时的参考。
（四）努力探索刑事和解，推进恢复性少年司法
刑事和解，是指在刑事诉讼过程中，对于特定范围内的刑事案件，在人民法院、人民检察院、公安机关的主持和社区矫正机构的参与下，通过交流与对话，促成加害人向被害人或者其亲属赔礼道歉，赔偿损失，引导被害人或者其亲属对加害人予以谅解，据此依法对加害人予以免予刑事处罚或者从宽处罚，并制定社区矫正方案，使被害人因犯罪所造成的物质和精神损失得到适当赔偿，同时使加害人顺利回归社会，从而尽可能使遭受破坏的暂时失衡的社会关系得到修复的一种恢复性司法操作程序。
据了解，恢复性司法于1974年由加拿大安大略省首创，并且源于少年司法。当时该省的基奇纳市有两个少年被控抢劫并毁坏了22家民房。他们在认罪之后，在缓刑官、门诺派教徒自愿者共同努力下，进入调解程序，法官组织加害人和22家受害人代表见面，面对面交谈。两名少年认识到了自己行为的危害，郑重向被害人家庭道歉，并在其能力范围与被害人可接受程度之间，达成了关于损害赔偿数目与时间表的协议，并得到法官的确认。最后法庭判处这两名少年缓刑，并赔偿被害人的损失。此后，30多年来，以利益相关者参与（尤其是被害人参与）、调解、协商、赔偿（或补偿）为基本特点的恢复性司法开始在加拿大、英国、芬兰、美国、澳大利亚、日本、德国的少年司法中广泛适用，并逐渐扩展到成人犯罪案件。[7]
刑事和解随着恢复性司法理论的提出而产生。联合国1994年4月《制定和实施刑事司法调解和恢复性司法措施》、2002年4月《关于在刑事事项中采取恢复性司法方案的基本原则》的决议草案等文件，均提倡和鼓励各会员国在刑事司法程序中制定和实施恢复性司法方案。为了总结经验，规范刑事和解工作，苏州市平江区人民法院于2006年12月14日制定了《关于刑事和解制度的实施意见（试行）》，就刑事和解的指导思想、适用范围、启动程序、刑事和解实施小组、和解会议、刑事和解程序的终结和后果等作出了规定；无锡市中级人民法院会同无锡市人民检察院、无锡市公安局和无锡市司法局也于2007年3月26日联合制定下发了《关于刑事和解工作的若干意见（试行）》（简称《意见》），就刑事和解的原则、刑事和解适用的范围和条件、刑事和解的程序和法律后果（一般规定、受理、立案阶段，审查起诉阶段，审判阶段）、法律责任等作了较全局、详细的规定。这两个《意见》强调了以下几点：
1. 原则。刑事和解工作应当遵循自愿原则，必须在加害人、被害人双方自愿的情况下适用。和解协议达成并履行前双方可以随时退出刑事和解程序；必须坚持公平、公正原则等。
2. 适用的范围和条件。刑事和解适用于未成年犯罪案件；此外，还适用于告诉才处理的自诉案件；过失致人重伤、死亡案件、交通肇事案件；因民间或者同事纠纷、婚姻家庭矛盾引发的人身损害、侵犯财产犯罪案件；人民检察院提起公诉的可能被判处三年以下有期徒刑、管制、拘役或者单处财产刑的轻微刑事案件；其他刑事附带民事诉讼案件。
适用刑事和解的案件，必须符合以下条件：犯罪事实清楚，证据确实、充分；有明确的被害人；犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪，有悔罪表现；犯罪嫌疑人、被告人处于有效控制。
3. 社会调查、和解协议。适用刑事和解的案件，应当进行社会调查。社会调查的内容包括案件的社会影响、加害人的家庭情况、性格特点、社会交往、成长经历及实施犯罪前后的现实表现，家庭或者单位有无帮教能力和条件，被害人的家庭、经济等情况，以及对和解效果的预测。办案机关可以委托社区矫正组织、关心下一代工作委员会等机构协助进行社会调查工作。
和解协议应当包括以下内容：加害人认罪，并向被害人或者其近亲属赔礼道歉，赔偿被害人的物质和精神损失，提供劳动帮助；被害人或者其近亲属对加害人表示谅解，并同意对加害人从宽处罚或者免除处罚。达成和解协议的，应当制作调解书。
4. 处理。对于达成和解协议的案件，如果属于告诉才处理的案件，可不予追究刑事责任；如果犯罪嫌疑人、被告人是未成年人或者是已满18周岁的全日制在校学生，和解协议已履行完毕，根据其所犯罪行可能被判处三年有期徒刑以下刑罚，悔罪表现好，并具有共同犯罪中的从犯、胁从犯，犯罪后自首或者有立功表现等6种情形之一的，一般应依法撤销案件，或者不起诉，或者免于刑事处罚；对于其他案件，酌情从轻处罚，符合缓刑条件的，可以适用缓刑。对于不予追究刑事责任的加害人，办案机关应当落实帮教措施。
从无锡、苏州等地的经验，笔者得到以下启示：
第一，刑事和解是刑事司法制度的重要改革。它有利于贯彻对未成年人罪犯实行教育、感化、挽救的方针和“教育为主、惩罚为辅”的原则，有利于贯彻宽严相济的刑事司法政策，从而钝化社会矛盾，促进社会和谐，实现法律效果和社会效果的最大统一。
第二，刑事和解要有一套严格的制度设计，并不是所有刑事案件都可以适用。《意见》就明确规定，雇凶伤人、聚众斗殴等涉黑涉恶或者抢劫等严重影响社会治安的案件；国家工作人员利用职务实施的犯罪案件；行为人系累犯，或者在服刑、缓刑期间故意犯罪的；行为人多次犯罪的；被害人是单位的等案件，不适用刑事和解。
1997年1月15日，最高人民法院在《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》中提出，“要拓宽诉讼调解的适用范围，尝试刑事自诉案件和其他轻微刑事案件调解解决的新模式，加大刑事附带民事案件调解力度”。最高人民法院院长、首席大法官肖扬在2007年第5期《求是》杂志上发表的文章中，进一步明确提出：“在刑事诉讼中也可以探索和解制度，在轻微的刑事犯罪案件中，加害人通过认罪、赔偿、道歉等形式与被害人达成谅解后，国家专门机关可以不追究加害人的刑事责任，或对其从轻处罚”。笔者认为，从司法实践经验看，目前似可考虑以未成年人刑事案件（不包括重案）、轻微刑事案件和自诉刑事案件这三类案件作为适用刑事和解的试点，并把未成年人轻微伤害案件作为实践的重点。
第三，刑事和解存在于刑事诉讼的全过程。在侦查、起诉、审判和刑罚执行阶段，都可以实行刑事和解，以最大限度地体现刑事诉讼的程序和实体价值。
第四，适用刑事和解的案件，应当坚持“双方自愿”的原则，这是实行刑事和解的前提。尤其要尊重受害方的意愿，在受害方、加害方双方自愿的基础上进行交流对话，使加害人的悔罪、赔偿和道歉易为受害人所接受，真正弥合双方之间的裂痕。
第五，刑事和解和“花钱买刑”或者“赔钱减刑”完全是两码事。刑罚的功能不仅在于惩罚，还在于教育改造，以实现一般预防和特殊预防。而刑事和解在加害人认罪、悔罪的前提下，通过向被害人赔礼道歉、赔偿损失等方式，使被害人得到安抚，取得被害人的谅解，从而化解矛盾，消除社会不安定因素，有效推动了司法和谐，真正体现了刑罚的谦抑价值和社会价值。因此，实行刑事和解还必须转变国家本位主义的司法理念。
有的学者评论道：恢复性司法在我国有着广阔的发展前景，应结合我国少年司法的特点和社会环境对该制度予以完善和推广。据了解，最高人民法院研究室和中国应用法学研究所已将刑事和解问题列为重点研究的课题之一。建议总结经验，适时就刑事和解的适用对象、适用原则、适用条件、适用主体、适用程序以及适用的法律效力进行规范，并在立法机关决定对刑法、刑事诉讼法进行再修改和起草违法行为矫治法时提出立法建议。
（五）进一步完善办理未成年人刑事案件配套工作体系
1. 要重视“政法一条龙”和“社会一条龙”工作体系的建立和完善。预防和减少未成年人犯罪是一项庞大的综合治理的系统工程，仅仅依靠少年法庭的工作是远远不够的。只有依靠党委，组织政法机关和社会各方面的力量，从不同的方面进行大量的工作，经过长期不懈的努力，才能收到成效。
2．建立、健全未成年人刑事案件的专门机构，是做好未成年人司法保护，预防、矫治、减少未成年人违法犯罪工作的重要保证。《未成年人保护法》规定，“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件，应当照顾未成年人身心发育特点，尊重他们的人格尊严,保障他们的合法权益，并根据需要设立专门机构或者指定专人办理。”公安部于1991年规定,对少年刑事案件的侦查、预审工作，公安机关应确定专门办案人员或者侧重办理少年刑事案件的人员，有条件的地方，也可设立专门机构。最高人民检察院于最近规定，人民检察院一般应当设立专门工作机构或者专门工作小组办理未成年人刑事案件，不具备条件的应当指定专人办理。
3．司法行政机关应纳入配套工作体系。从长远看，社区将在今后的恢复性司法中扮演越来越重要的角色。因为刑事和解的结果要在社区完成，犯罪人最终要融入社会，恢复正常的生活状态，都离不开社区。因此，社区矫正工作应当由司法行政部门来承担，地市级司法行政机关也应设立专门小组，或者指定专人负责未成年人的社区矫正工作。但社区矫正工作需要法律的支撑，建议制定社区矫正法，为社区矫正工作的正常开展提供法律保障；同时应建立社区矫正财政保障机制，以解决社区矫正工作的经费开支、社区矫正对象的最低生活保障、职业技能培训、就学、就业等问题。
4．在加强对未成年刑事犯罪嫌疑人、被告人合法权利保护的同时，要注意加强对被害人合法权益的保护。例如，对于可能作出不立案或者撤销案件、不起诉或者判处非监禁刑罚的未成年人刑事案件，应当注意听取被害人、法定代理人的意见。又如，公、检、法、司各机关应当积极推动未成年犯罪嫌疑人、被告人与被害人的和解，可以将未成年犯罪嫌疑人、被告人赔偿被害人的物质和精神损失、取得被害人的谅解等情况，作为酌情从轻处理的依据。
5．各级社区矫正机构、共青团组织、工会组织、妇联组织应当接受有关机关的委托，积极参与未成年人刑事案件的社会调查、教育矫治和安置帮扶工作。
（六）建立刑事被害人国家补偿制度，切实保护被害人的合法权益
针对司法实践中不少刑事附带民事诉讼案件，被害人得不到赔偿，使被害人的合法权益得不到保障的情况，笔者认为，可以借鉴国际社会经验，除应适用刑事和解、推进恢复性司法外，还应通过立法建立刑事被害人国家补偿制度。刑事被害人国家补偿制度，是指国家对于遭受特定犯罪行为侵害，损失达到一定程度，并且没有获得加害人的赔偿或者赔偿不够的被害人及其家属，由国家给予一定补偿的法律制度。自新西兰率先建立这一制度以来，英国、美国、加拿大、日本、韩国等许多经济的社会福利发达国家都相继建立了刑事被害人国家补偿制度。
我国立法部门十分关注建立刑事被害人国家补偿制度，正委托有关单位进行调研；最高人民法院已提出要“研究建立刑事被害人国家救助制度”；有关单位正在研究起草《刑事被害人国家补偿法建议稿》；一些城市（如湖北大冶、四川绵竹、山东青岛等）也在就建立刑事被害人国家补偿制度（有的称刑事被害人补偿基金制度）问题积极进行探索。笔者认为，建立这一制度需要重点研究以下几个问题：
1．国家补偿制度的性质。这种补偿属于社会救济性质。要弄清三点：第一，它不是附带民事赔偿，但是对刑事附带民事诉讼制度的一种补充。两者的根本区别，在于性质不同：前者是具有救助性质的补偿，后者是具有过错责任的赔偿。 [8]第二，它不是国家赔偿。因为国家并没有代替加害人进行赔偿的义务。这种赔偿义务应当由加害人来承担，以附带民事诉讼的形式来实现。第三，它也不是司法救助。“司法救助”有特定的含义。按照最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，司法救助，“是指人民法院对于民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减交、免交”。通过司法救助，可以确保当事人依法平等行使诉讼权利，平等享有国家司法资源，体现社会主义司法制度的优越性，维护当事人的合法权益。因此，司法救助适用的对象和目的，与国家补偿制度均不相同。
2．补偿的资金来源。既然是国家补偿，资金来源理应以国家财政拨款为主，以社会捐助资金为辅。国家财政拨款原则上可采由中央和地方两级财政共同负担的形式。考虑到西部地区（大西北、大西南）经济欠发达，财政比较困难，中央财政拨款应向西部地区倾斜。
3．适用的对象。主要应适用于因严重暴力性犯罪而使被害人的财产和身心受到严重伤害的被害人及依靠被害人生活的人，应以保障被害人及其亲属最低生活水平为标准进行补偿。
4.适用的原则。有两条：一是救济原则。国家只是在被害人确实没有得到被告人赔偿的情况下，对被害人进行的救助。二是有限原则。这一补偿制度只能适用于最需要救助的被害人，不能随意扩大被救助人的范围。
四、结语
回顾23年中国少年法庭工作走过的历程，可以说是在党的政策指导下，在司法实践中不断探索前进的。实践是检验真理的唯一标准。正如十几年前，最高人民法院一位负责同志所指出的：“1984年我国第一个少年法庭在上海市长宁区法院诞生，很快显示出它有很强的生命力，在审理少年被告人的工作中，发挥了很好的作用，受到各方面关注。”“实践证明，人民法院设立少年法庭专门审理少年刑事案件是刑事审判工作的一项重大改革，是我国刑事审判制度的一项新的建设，是综合治理的重要组成部分，是逐步完善我国民主与法制建设不可缺少的一环。”[9]并在1992年于上海召开的“未成年人犯罪的预防、审判和矫治国际研讨会”上，中国的少年法庭工作受到来自国际少年与家庭法院法官协会和20多个国家、地区以及有关国际机构代表的广泛好评。时至今日，少年法庭工作有了更大的发展，受到党、政府和社会各界更大的关注。
但少年法庭制度的完善任重而道远。积23年的经验，笔者认为，少年法庭制度的改革与完善，需要司法部门坚持不懈地努力，在总结自身经验的同时，借鉴国际社会的有益经验，在庭前社会调查、恢复性司法、社区矫正等方面，继续积极进行研究、试点更需要立法部门加强调查研究，适时就少年刑事法、少年法院、刑事和解、刑事被害人国家补偿等列入立法规划，通过立法，使少年法庭工作逐步走上法制化的轨道，以提升少年法庭工作的权威性和公信力；还需要得到理论上的正确引导和大力支持，以转变观念，统一思想，提高认识，做到步调一致，协调一致。
立足现实，展望未来，笔者深信，在党和政府的高度重视下，在理论界、立法界、司法界和社会各界的共同努力下，具有中国特色的现代少年法庭制度必将得到进一步发展和完善。
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[责任编辑：姚建龙]
[关键词] 少年法庭；少年法院；少年刑事法；刑事和解
[中图分类号] D917.6[文献标识码] A
为了了解目前我国少年法庭制度建设的情况，2006年11月至2007年5月，笔者先后到江苏省高级人民法院、南京市鼓楼区人民法院、苏州市中级人民法院，上海市第一、二中级人民法院和北京市宣武区人民法院进行了专题调研。在苏州调研期间，同相城、沧浪、虎丘、平江法院少年法庭的负责人和法官进行了座谈，并到炼塘镇法庭、梅李法庭等三个人民法院进行了考察。回京后，于2007年3月向最高人民法院少年法庭指导小组汇报了在江苏、上海调研的情况。2007年5月，还应邀参加了由最高人民法院少年法庭指导小组在广州召开的全国部分法院少年法庭工作座谈会，了解了北京二中院等17个中级法院设立独立建制的未成年人案件综合审判庭的试点工作情况。现将调研情况报告如下：
一、中国少年法庭工作在探索中不断前进，而且有了很大发展，积累了丰富经验
自1984年11月上海市长宁区人民法院首创了我国第一个专门审理未成年人刑事案件的合议庭即少年法庭，1988年5月最高人民法院在上海召开全国法院审理未成年人刑事案件经验交流会，向全国推广了长宁区法院的经验以后，少年法庭工作有了很大发展。经过23年的不断探索和实践，目前全国法院共设立少年法庭2420个。2000年至2006年，全国法院审判的43万余名未成年人罪犯中，重新犯罪率仅占1.26%。
从江苏、上海的情况看，少年法庭工作和少年法庭制度建设同样有了很大发展。主要体现在以下几个方面：
（一）推广独立建制的少年案件综合审判庭（简称少年审判庭）
1991年8月，江苏常州市天宁区法院在审理未成年犯罪刑事审判庭的基础上，首先在全国创设了第一个综合性的“少年案件审判庭”。江苏省高院总结了经验，认为少年综合审判庭是目前比较理想的少年法庭模式，有利于拓宽和深化少年司法保护工作领域，覆盖更广泛的未成年人群体。将少年犯罪、少年违法、少年保护等涉少案件统归一个专门机构进行审理，实现了对未成年人由单纯的刑事司法保护向全面司法保护的转变；有利于少年司法活动的专业化、规范化，提高少年法庭工作质量；有利于培养、聚集、储备一批少年法庭的骨干和研究人才，为将来建立少年法院，提升中国少年司法的水平打好基础。因此，他们决定将综合庭模式作为重点来推广。至2007年1月，全省已设立24个独立建制的少年综合审判庭，主要受理少年犯罪案件、民事少年保护案件和行政少年违法案件。最高人民法院总结了江苏和其他省、市的经验，于2006年决定在全国17个中级法院开展少年综合审判庭的试点工作。目前，上海市第一中级人民法院也正在进行少年综合审判庭的试点工作。
（二）积极开展“指定管辖”的试点工作
指定管辖，是指由于分散在各地的少年法庭受理的未成年人刑事案件少，少年法庭的法官经常办理其他案件，因而由上级人民法院指定某一个区县法院受理不在地域管辖范围内其他区县的少年犯罪案件。
1998年5月，江苏省连云港市公、检、法、司四机关根据刑事诉讼法第26条关于“上级人民法院可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判”的规定，联合下发了《关于对未成年人犯罪案件指定管辖的意见》，决定先在市区开展集中指定管辖试点。
上海市第一、二中级人民法院也从1999年4月起实行指定管辖。为此，1999年3月，上海市高级人民法院、市人民检察院、市公安局和市司法局联合下发了《关于对本市未成年人刑事案件指定管辖的通知》。
江苏、上海法院的同志一致认为，实行指定管辖，不仅扩大了受案范围，在一定程度上缓解了少年法庭案源过少，机构不稳定，甚至被撤并的问题，更重要的是有利于对少年刑事案件量刑的综合平衡，确保司法公正；有利于总结经验，提高司法水平，使一批专门从事少年审判的法官队伍能够得到更快的成长。
（三）试行“整体争创，全面维权”，做到立、审、执“三位一体”
1999年，最高人民法院和团中央决定在全国法院系统开展创建优秀“青少年维权岗”活动。江苏省高级法院积极响应，至2007年1月，全省已有61个法院受到命名表彰，其中有11个法院被命名为国家级优秀“青少年维权岗”。2002年以前，苏州中院对青少年的维权仅限于刑事审判方面。2002年下半年，他们考虑到近些年来苏州青少年犯罪（主要是外地青少年）多，而未成年人犯罪的重要原因，是家庭保护失衡，人民法院在开展预防和减少未成年人犯罪工作中应当从审理涉及未成年人权益保护的民事案件着手，因而提出了“整体争创，全面维权”的新思路。这是指人民法院作为整体创建优秀“青少年维权岗”的申报单位，以整体争创优秀“青少年维权岗”活动为载体，充分发挥审判职能作用，从立案、刑事、民事、行政、执行、审监等方面，全面维护未成年人的合法权益，为未成年人的健康成长提供有力的司法保障。为此，从中院到12个基层法院都成立了青少年维权工作领导小组，院长或者副院长任组长，各参与维权部门的负责人为小组成员，下设办公室，负责联络、协调日常维权工作，使全面维权有了组织上的保证。他们把少年维权作为全面发挥审判职能的突破口，把依法保护青少年的诉讼权利和实体权利作为各项审判工作的价值取向，把保障青少年健康成长的社会效果作为服务平安江苏、构建和谐社会的追求。其突出特点，是建立涉少案件的“绿色通道”，做到“三优先”：优先立案、优先审理、优先执行，立、审、执相结合。沧浪区法院对涉少刑事案件坚持“寓教于审，审教结合”，尽量避免适用监禁刑，并扩大了缓刑听证会的范围，除公诉人外，还吸收被告人的法定代理人、社区和学校参加。相城区法院注重涉少民事案件的调解工作，尽量做到多调少判，案结事了。近几年来，他们审理涉少民事案件近1000件，调解占80%。执行案件快速高效，对未成年人权益保护案件，努力做到“三个穷尽”：穷尽执行程序、穷尽执行措施、穷尽财产线索。该院抚育费案件的执结率和执行到位率均达到100%，投诉率为零。2003-2006年苏州全市两级法院共执结涉少民事案件3247件，执结率达92%，平均执结天数为25天。各基层法院还立足审判，适度延伸，通过法官兼任中小学校的副校长、组织维权演讲团、模拟法庭、举办展览、编印各种刊物和典型案例等形式，深入学校、工厂、企业、街道，积极参与社会治安综合治理，收到了良好的社会效果，受到社会各界的广泛好评。
（四）试行庭前（审前）社会调查制度
庭前社会调查，是指人民检察院提起公诉的案件，在人民法院判决以前，对未成年刑事被告人犯罪行为的背景情况，通过社会有关组织进行的调查。其目的是全面、客观、公正地反映未成年刑事被告人成长的经历、生活环境，分析未成年被告人犯罪的主客观方面的原因，探索未成年人刑事案件的诉讼程序，为司法机关贯彻教育、感化、挽救未成年刑事被告人，正确处理案件提供重要依据。
长期以来，这项工作一直由法官进行。为了促使调查主体社会化，使法官能集中精力审理好案件，上海市长宁区人民法院与有关单位合作，于1999年在全国首创了聘请社会调查员对未成年刑事被告人进行社会调查的制度，并由长宁区社会治安综合治理委员会和青少年保护委员会联合下发了《长宁区未成年人刑事案件社会调查工作若干规定（试行）》（简称《若干规定》），就社会调查的任务，聘请的单位，社会调查员的条件和义务，社会调查的对象、形式和内容，社会调查报告的制作，在法庭的宣读、诉讼参与人对报告的意见等作了较详细的规定。
最高人民法院吸纳了长宁区法院和其他法院的经验，在2001年修订的《关于审理未成年人刑事案件的若干规定》中规定，“开庭审理前，控辩双方可以分别就未成年被告人性格特点、家庭情况、社会交往、长成经历以及实施被指控的犯罪前后的表现等情况进行调查，并制作书面材料提交合议庭。必要时，人民法院也可以委托有关社会团体组织就上述情况进行调查或者自行进行调查。”据此规定，2003年，江苏省常州市武进区法院、无锡市锡山区法院、苏州市平江区法院、吴江市法院等少年法庭主动与当地未成年人保护委员会办公室、司法行政机构和团委、妇联等群众团体联系协商，先后聘请了一批素质较高的社会调查员，经过培训和指导，承担起对当地法院未成年刑事被告人的庭前社会调查工作。南京市玄武区人民法院还成立了未成年人案件社会调查办公室，出台了《南京市玄武区人民法院社会调查工作若干规定》，通过访谈、测试、函调等方式，形成社会调查报告，并向法院提出处理建议。
2005年，鉴于江苏成为全国第一个全面进行社区矫正试点的省份，省高院向司法厅提出由基层社区矫正机构承担未成年刑事被告人庭前社会调查工作的建议，得到司法厅的大力支持。经过协商，2006年，省高院、省检察院、省司法厅、省公安厅联合出台了《刑事案件未成年被告人审前调查实施办法（试行）》（简称《实施办法》），就审前调查的任务、审前调查的工作机构、调查的方式和程序、调查的时间、调查评价报告的内容、对提交的调查评估报告的当庭质询等作出了规定。
江苏省高院、长宁区法院认为，庭前社会调查制度的确立，第一，改变了原来由法官亲自调查为主转变为开庭时组织控辩双方对社会调查员提交的社会调查报告进行听证质询为主，使法官从社会调查工作中解脱出来，把主要精力放在庭审上，并可防止审判时先入为主。第二，长宁《若干规定》和江苏《实施办法》的出台，实现了调查主体的社会化，结束了调查主体的多元化，使庭前社会调查在全省或者全区范围内得到统一和规范，有利于提高社会调查的质量，从而有利于法院的公正裁判。
（五）尝试适用刑事和解
随着社会经济的不断发展，外来务工、经商的人员越来越多，这些人在推动当地经济发展的同时，也滋生了刑事犯罪问题。特别是因民间纠纷和未成年人之间引发的故意伤害案件明显增多，附带民事诉讼逐渐攀升。这些案件如果处理不当，极易造成矛盾激化，影响当地社会稳定。为了有效促进司法和谐，苏州、无锡等一些法院在审理未成年人刑事案件和其他案件过程中，尝试建立刑事和解制度。为此，无锡市公、检、法、司四机关于2007年4月1日联合下发了《关于刑事和解工作的若干意见（试行）》（简称《意见》）；苏州市平江区法院于2006年12月制定了《关于刑事和解制度的实施意见（试行）》。苏州的平江、沧浪，无锡的锡山、北塘等基层法院先后通过被害人、未成年被告人面对面地接触、沟通，法官、社区工作人员、教师作为中立的第三者进行调解，促使未成年被告人认识到自己的犯罪行为给社会、给被害人及其家庭造成的危害。被告人通过向被害人道歉、赔偿、社区服务、自觉接受监督改造等方式，向被害人表明自己悔罪的心情，从而取得被害人和社会的谅解与接纳；法院在此基础上酌情予以从轻处罚，并制定社区矫正方案，以恢复暂时失衡的社会关系。
法学理论界认为，苏州、无锡法院的这种司法程序，可以说是对以修复因犯罪所侵害的社会关系为主要特征的恢复性少年司法制度的有益探索。
（六）积极参与社区矫正试点工作
根据“两高”、“两部”《关于开展社区矫正试点工作的通知》，江苏省作为全国18个首批社区矫正试点省份，积极参与了试点工作。省高院于2004年1月制定下发了《江苏省高级人民法院关于参与社区矫正工作的若干意见（试行）》。本着“适度延伸”的精神，提出人民法院参与社区矫正，应当把判处缓刑、管制的少年犯作为重点，切实搞好后续帮教工作。试点期间，各法院均建立组织机构，明确工作任务，做好移送衔接，保证被矫正对象能够纳入社区矫正，做到无一漏送、错送，并探索人民法院参与社区矫正工作的新方法和新途径。例如，南京市鼓楼区法院与试点单位宁海路街道办事处达成协议，对宁海路街道辖区内可能判处非监禁刑的被告人，由街道司法助理员（系人民陪审员）担任该案的陪审员，提前介入了解情况；判决后罪犯在法庭当庭签订“接受社区矫正保证书”，由社区矫正机构办理进入社区接受矫正的手续。连云港市新浦区法院组织志愿者与矫正对象签订“一对一”帮教协议。张家港市法院对矫正对象进行回访，了解矫正对象的情况和思想动态，配合社区矫正机构进行教育转化工作。常熟市法院还制定了《常熟市人民法院参与社区矫正工作若干实施细则（试行）》，创新了一些工作举措。如规定社区矫正工作机构人员参与旁听庭审和以人民陪审员身份直接参加案件的审判活动，以了解案情；接受社区矫正保证制度；二审期间对一审判处管制、缓刑未生效判决的罪犯的担保人制度等，效果较好。
上海市普陀区法院前不久推出了法庭教育、出狱前教育与社区矫正“无缝连接”的新摸式。过去对判处缓刑的未成年罪犯，从法庭宣判之日到其接受社区矫正、派出所监管还有一段时间。为了填补这段“真空”，该院与普陀、杨浦等检察院签订《关于加强对未成年犯开展社区矫正工作的协议》，对符合缓刑条件的未成年被告人，向其所在社区发放意见征徇表，由该社区的社工进行调查，然后将意见反馈给法院，在宣判时邀请社区矫正机构的工作人员参与旁听，并参加法庭教育活动；随后带回社区进行跟踪帮教。从而大大减少了未成年罪犯在宣判和回归社区后出现脱管的现象，使他们能及时接受教育改造，防止他们再次犯罪的可能。
二、当前中国少年法庭制度存在的主要问题
23年来，中国少年司法制度在探索中不断前进，并且取得了显著成绩。但在发展中还存在和遇到不少问题，需要加以研究解决。主要问题是：
（一）中国还没有专门适用于未成年人犯罪的刑事法律。我国的刑法和刑事诉讼法，除少数条文涉及未成年犯罪以外，可以说基本上是适用于成人犯罪的法律。如刑法只在总则第17条对未成年人的刑事责任和第49条对审判的时侯不满18周岁的人不适用死刑作出了规定，因而对未成年犯罪可以适用除死刑以外的所有刑罚方法；对非刑罚处罚方法也只有“责令他的家长或者监护人加以管教”，或者在必要的时侯“由政府收容教养”这两种。
中国刑事诉讼法对审判未成年人刑事案件的程序，只散见于刑事诉讼法的有关部分，分别对未成年人的年龄、未成年刑事被告人的法定代理人、指定辩护人、不公开审理等程序作出了规定，内容很不完整，没有充分体现程序法对未成年刑事被告人的司法保护。
有鉴于此，最高人民法院通过总结司法实践经验，用司法解释的形式，对审理未成年人刑事案件的程序和刑事处罚作出具体规定，先后于1991年制定、2001年修订和1995年制定、2006年修订了《关于审理未成年人刑事案件的若干规定》、《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，试图从程序和实体两个方面，对未成年人刑事案件的审判工作能有一点突破。从实践看，应当说取得了一定成效，但因受现行法律规定的限制，成效有限。例如，“关于对未成年罪犯刑罚的适用”，仅就“对未成年罪犯，不应单独适用剥夺政治权利刑”；“对未成年罪犯依法从轻处罚，应当在法定刑范围内判处相对较轻的刑种或者相对较短的刑期，依法减轻处罚应当在法定最低刑以下判处刑罚”等作出规定，与国际文献在实体和程序方面规定的要求相距甚远。
（二）设立未成年人案件专门审判机构的看法不尽一致。从这次调查中了解到，多数领导和法官主张扩大少年法庭的受案范围，不仅应受理涉少刑事案件，而且应受理涉少民事和行政案件，以实现对未成年人合法权益的全面保护，因而同意设立独立建制的未成年人案件综合审判庭（即少年审判庭），其发展方向是设立少年法院；少数领导和法官则认为，国外也有少年法庭工作，但受理的都是少年刑事案件，没有涉少民事和行政案件；各国设立少年法院的也很少。在我国，建立少年法庭是必要的，但建立少年法院没有必要，且不便就地起诉、就地审理。
主张或者同意设立少年审判庭的，对受案范围也有不同看法和做法。上海市一位法院领导和一位少年法庭的负责人认为，少年审判庭应以刑事为主而不应以民事为主。并提出，要处理好涉少民事案件和一般民事案件的关系；处理好涉少民事案件和刑事案件的关系，民、刑的比例一定要控制好。长宁区法院少年法庭1995年也受理过民事案件，但后来不搞了。因此，最高人民法院于2006年12月下发的少年审判庭受理案件的范围他们没有完全执行。他们还认为，实行指定管辖的少年法庭的收案范围要和没有实行指定管辖的少年法庭有所区别。长宁区和闵行区法院实行指定管辖以来，受理的涉少刑事案件不少，2006年分别达到300—500多件，呈饱和状态；涉少民事案件如果多了，承受不了，“两便”原则也受影响。因此，少年法庭的收案范围要因地制宜。
（三）对未成年罪犯庭前的社会调查各地做法不一致、不规范。有的由社区矫正机构承担；有的由共青团等群众团体承担。社会调查的内容、规则、程序等也需加以规范。
（四）公、检、法、司机关在办理未成年人刑事案件中相互衔接、配套的工作机制有待进一步建立和完善。公、检、法、司机关在办理未成年人刑事案件中探索建立的相互协调、配合的工作机制，是我国未成年人司法制度的重要内容。自1991年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发《关于办理少年刑事案件建立相互配套工作体系的通知》（简称《通知》）以来，公、检、法、司四机关加强了相互协调配合，在依法维护未成年人的合法权益，预防、矫治、减少未成年人犯罪方面发挥了积极作用。但《通知》下发已16年，在这期间，有关未成年立法、司法都有了很大发展，也存在一些亟待解决的问题，需要总结经验，对原有《通知》的内容加以修订，以深化未成年司法工作的改革，完善未成年人司法制度。
（五）在保护未成年刑事被告人合法权利的同时，被害人的合法权益如何保障，也是一个十分突出的问题。全国法院每年受理的刑事案件在70—80万件左右，其中大量受害人无法从罪犯那里得到赔偿。据统计，2005年至2006年，上海两级法院立案执行的刑事附带民事案件1030件，执行到位率为13．74%。2005年1至5月，上海市第一中级人民法院受理刑事附带民事诉讼执行案30件，执结16件，其中，执行到位的仅1件。其原因多数是被告人无稳定的职业和固定收入，或者正在监狱服刑，确实没有赔偿能力，法院责令被告人赔偿被害人经济损失的判决等于是“空判”，从而使那些因犯罪行为遭受重大经济损失、身心受到严重损害的被害人及其亲属产生心理上的巨大失衡。刑事被害人及其亲属缠诉、上访呈逐年上升趋势，其中，因没有实际获得赔偿的占90%以上，影响社会的安定。因此，确立刑事被害人国家补偿制度，以填补法律制度上的空白，十分必要。
三、中国少年法庭制度的完善
（一）应当制定专门适用于审理未成年犯罪的刑事法律
1. 国际文献强调各国应制定一套专门适用于未成年犯罪的法律和程序。1989年11月20日联合国通过，我国已签署、批准的《儿童权利公约》第40条3和4分别规定：“缔约国应致力于促进规定或建立专门适用于被指称、指控或确认为触犯刑法的儿童的法律、程序、当局和机构”；“应采用多种处理办法，如照管、指导和监督令、辅导、察看、寄养、教育和职业培训方案及不交由机构照管的其他办法，以确保处理儿童的方式符合其福祉并与其情况和违法行为相称。”[1]
1984年11月29日，联合国第七届预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《联合国少年司法最低限度标准规则》（《北京规则》）[2]提出，“应努力在每个国家司法管辖权范围内制定一套专门适用于少年犯的法律、规则和规定，并建立授权实施少年司法的机构和机关，其目的是：（a）满足少年犯的不同需要，同时保护他们的基本权利；（b）满足社会的需要；（c）彻底和公平地执行下述规则”。并指出，“规则2、3说明有必要制定具体的国家立法，以便合法地和符合实际地适当执行本最低限度标准规则” ，在审判和处理阶段，《北京规则》要求“诉讼程序应按照最有利于少年的方式和在谅解的气氛下进行，应允许少年参加诉讼程序，并且自由地表达自己的意见”。
2. 制定一部适用于未成年人犯罪的刑事法的条件已经成熟。这些条件是：
第一，司法实践中积累了许多经验。少年法庭成立23年来，摸索了一些比较成熟的审理未成年人刑事案件的经验。在此基础上，最高人民法院制定了审理未成年人刑事案件诉讼程序的“规定”和适用法律的“解释”，公安部和最高人民检察院也相继制定了《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》、《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》，可以将其中行之有效的内容吸收到刑事法中来。
第二，2006年修订的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》，对未成年人犯罪案件的侦查、审查起诉、审理和执行均提出了应有别于成年人犯罪的方针、原则和要求。
第三，我国已正式批准加入《儿童权利公约》和《北京规则》等有关保护未成年人权利的国际公约，其中既有实体法方面的内容，也有程序法方面的内容，我国有义务在国内立法中对未成年人司法保护问题作出专门规定。
第四，各国的立法经验我们可以借鉴。从国外的立法例来看，基本上有三种：第一种是既规定对青少年的保护，又规定审理、处罚青少年犯罪的综合性法律。新加坡《儿童与少年法》是这类法律的典范。如它规定了对儿童与少年的保护、监督和抚养等问题，以及儿童与少年的收容、委托、社会福利等措施；设专章（第三章少年法院），规定了审理14岁以上未满16岁的少年犯罪案件的诉讼程序，对少年犯的处罚；同时对少年犯的关押、管理和矫治也作了专门规定，[3]从而使司法的消极预防转变为积极的保护，这在立法上是一个很大的发展，充分体现了对未成年人合法权益的全面保护。第二种是融实体法和程序法于一体的刑事法，体现了现代有关青少年立法的发展趋势。如日本的《少年法》，德意志联邦共和国的《青少年法》等。我国刑事法可以借鉴其中适宜于我国国情的内容，以更好地体现国家对未成年人健康成长的关怀和对未成年人的特殊、全面的保护。有学者认为，“确立少年司法制度的少年法是司法法。司法法以裁判为特点。在法律的规定上，采取独立的实体法和程序法相结合的立法形式。这种立法形式是少年司法制度的基本标志和关键所在”。并指出，“少年司法制度所以能够成为一种司法制度，不仅需要有特殊的实体法的规定，更为关键的是要有程序法的规定。只有具备了程序法的规定，才能使少年法成为一种司法法，具有裁判性、具有可操作性。”[4]第三种是分别在刑事实体法和刑事程序法中设专编或者专章对未成年人犯罪作出规定。为了加大对未成年刑事被告人的特殊保护力度，2001年《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》在第16篇第50章专门规定了对未成年人刑事案件的特别诉讼程序，包括审前社会调查程序、成年人参与程序、拘捕程序、传唤、询问程序、庭审程序等[5]。1996年《俄罗斯联邦刑法典》也设专编专章规定了未成年人的刑事责任和刑罚处罚。该刑法典第五编第14章专门规定了“未成年人刑事责任与刑罚的特点”，如扩大了代替刑罚的教育感化措施的种类；对未成年人适用的某些刑罚更加宽缓，规定了有别于成年人犯罪的未成年犯罪的刑事处罚。刑法典第44条规定的刑罚种类有13种。
第五，学界赞同在刑事诉讼法再修改时增设“未成年人刑事案件诉讼程序”。他们认为，“我国学术界对于办理未成年人刑事案件程序的理论问题研究较为成熟，司法部门也积累了丰富的经验。在这种背景下，借鉴国外经验，结合有关未成年人的国际人权公约的规定，在刑事诉讼法中专章规定‘未成年人刑事案件诉讼程序’，就非常必要。”[6]
笔者认为，这三种立法模式我国都可以借鉴。最好是采取第一、二种模式；如果有困难，也可以考虑采取第三种模式。
（二）设立少年法院是改革和完善少年司法制度在组织上的重要保证
1. 国际文献的规定
上述“公约”和“规则”均要求每一个成员国除应努力制定一套专门适用于少年的法律、规则和规定外，并要求“建立授权实施少年司法的机构”。设立少年法院正是实施《北京规则》，履行《儿童权利公约》义务的具体体现。
2. 设立少年法院的必要性
在现行的《中华人民共和国人民法院组织法》的组织体系中，并无审理未成年人案件的专门法院，一般由普通法院的刑事审判庭内的少年法庭，少数由少年综合审判庭来审理。而国外的许多国家，无论是发达国家还是发展中国家，都设立了类似少年法院的儿童法院、家事法院等审判机构。如美国的少年法院，意大利的青少年法院，日本的家庭裁判所，泰国的儿童法院等。我国司法界和法学界早就呼吁应当设立具有中国特色的少年法院，作为审理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件的专门审判机构。
设立少年法院有利于突出少年审判的特点和量刑的平衡。由于未成年人处于生长发育时期，辨别是非和自我控制能力较差，因此，审理未成年刑事案件，在程序上，既要查明案件事实，又要了解未成年被告人的成长轨迹（包括被告人的家庭情况、社会交往、成长经历、性格特点、平时表现等同被告人实施被指控犯罪密切相关的情况，以及实施被指控犯罪前后的表现），剖析被告人走上犯罪道路的主客观方面的原因，以便有针对性地对其进行教育；判决后还要做回访、考察、帮教等工作。这就要求审理未成年刑事案件的法官，不仅要具有法律方面的知识，还要具有社会学、心理学、教育学等方面的知识。同时，相同的案件，由不同的普通法院来审理，由于多种原因，有时就会产生不同的处理结果，造成量刑不平衡，司法不公正。
设立少年法院有利于全面保护未成年人的合法权益。现在的少年法庭审理的只是未成年犯罪的刑事案件。但在司法实践中，以未成年人为侵害对象的案件，涉及变更监护人，追索抚养费、抚育费，探视权，侵权赔偿以及继承、婚姻案件中涉及未成年人权利等民事案件和治安行政、教育行政等行政案件也时有发生，都应纳入少年法院进行审理，以充分保护未成年人的合法权益，保护未成年人的健康成长。
3. 设立少年法院的可行性
目前，中国已具备设立少年法院的条件。
第一，在审判机构设置方面，在少年合议庭、少年刑事审判庭的基础上，设立了审理涉少刑事、民事和行政案件的少年审判庭；同时试行了集中指定管辖，在少年法院尚未建立起来的今天，不失为一种由少年法庭向少年法院过渡的替代模式。可以这样认为，少年审判庭——指定管辖——少年法院，是中国少年法庭制度发展的必然趋势。
目前，少年审判庭受理的涉少民事案件的范围不宜过宽，应逐步总结经验，界定一个合理的范围；对实行集中指定管辖的法院和未实行集中指定管辖的法院，涉少民事案件的范围应加以区别对待，不要搞“一刀切”。
第二，在法官队伍建设方面，23年来，我国培养了一大批热心少年审判工作，精通相关审判业务的法官。至2006年，全国共有7200余名法官从事未成年人案件的专门审判工作。这是设立少年法院在组织上的重要保证。
第三，2003年全国人大常委会在检查《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》实施情况的报告中，明确提出，在有条件的大中城市可以进行建立少年法院的试点工作。
总之，设立少年法院顺应了现代少年司法制度历史发展的潮流，不仅是履行国际条约义务的需要，也是完善中国少年司法制度的需要。
（三）规范庭前社会调查工作
少年法庭在开庭前，对未成年犯罪嫌疑人、被告人的背景情况开展调查，对于全面了解案情和未成年人的身心特点，以有针对性地进行思想教育，具有重要的意义，是一项有别于成年人犯罪的必不可少的工作。
目前，有些法院委托社会组织开展了社会调查，有些法院则没有委托社会组织开展社会调查；开展社会调查的，有的委托社区矫正机构，有的委托共青团或其他社会组织；调查的内容和程序也不完全相同，需要加以规范。江苏、上海等地的经验是：
1. 社会调查的主要内容。一般应包括未成年犯罪嫌疑人、被告人的性格特点、家庭背景、社会交往、学校表现、成长经历、犯罪前后的表现、自我认识、帮教条件以及对再犯可能性的分析、综合评价意见等。
2. 委托调查的机关和被委托调查的社会组织。委托调查的机关有公安、检察、法院；被委托调查的社会组织，一般以社区矫正机构为宜，以与判处非监禁刑罚后的帮教相衔接，也可以是共青团或者其他社会组织。
3. 社会调查材料的送转。公安机关提请人民检察院审查批准或者移送审查起诉的未成年人刑事案件，应当将社会调查报告、未成年犯罪嫌疑人在办案期间的表现等材料一并随案移送人民检察院。人民检察院对提起公诉的未成年人刑事案件，应当将社会调查报告、办案期间表现等材料一并移送人民法院。人民法院应当全面审查检察机关移送的社会调查报告、办案期间表现等材料；人民检察院没有随案移送上述材料的，人民法院可以要求人民检察院提供。对于人民检察院提供的社会调查内容不全面的和自诉的未成年人刑事案件，人民法院可以自行调查或者另行委托社会组织调查。
4. 社会调查报告的宣读和质询。少年法庭应邀请社会调查员出庭，在法庭调查结束后，由社会调查员宣读社会调查报告；审判长或者独任审判员可就社会调查报告的内容逐一询问公诉人、辩护人、法定代理人等诉讼参与人的意见，社会调查员应如实回答他们的质询。
5. 经质询的社会调查报告可以作为少年法庭量刑时的参考。
（四）努力探索刑事和解，推进恢复性少年司法
刑事和解，是指在刑事诉讼过程中，对于特定范围内的刑事案件，在人民法院、人民检察院、公安机关的主持和社区矫正机构的参与下，通过交流与对话，促成加害人向被害人或者其亲属赔礼道歉，赔偿损失，引导被害人或者其亲属对加害人予以谅解，据此依法对加害人予以免予刑事处罚或者从宽处罚，并制定社区矫正方案，使被害人因犯罪所造成的物质和精神损失得到适当赔偿，同时使加害人顺利回归社会，从而尽可能使遭受破坏的暂时失衡的社会关系得到修复的一种恢复性司法操作程序。
据了解，恢复性司法于1974年由加拿大安大略省首创，并且源于少年司法。当时该省的基奇纳市有两个少年被控抢劫并毁坏了22家民房。他们在认罪之后，在缓刑官、门诺派教徒自愿者共同努力下，进入调解程序，法官组织加害人和22家受害人代表见面，面对面交谈。两名少年认识到了自己行为的危害，郑重向被害人家庭道歉，并在其能力范围与被害人可接受程度之间，达成了关于损害赔偿数目与时间表的协议，并得到法官的确认。最后法庭判处这两名少年缓刑，并赔偿被害人的损失。此后，30多年来，以利益相关者参与（尤其是被害人参与）、调解、协商、赔偿（或补偿）为基本特点的恢复性司法开始在加拿大、英国、芬兰、美国、澳大利亚、日本、德国的少年司法中广泛适用，并逐渐扩展到成人犯罪案件。[7]
刑事和解随着恢复性司法理论的提出而产生。联合国1994年4月《制定和实施刑事司法调解和恢复性司法措施》、2002年4月《关于在刑事事项中采取恢复性司法方案的基本原则》的决议草案等文件，均提倡和鼓励各会员国在刑事司法程序中制定和实施恢复性司法方案。为了总结经验，规范刑事和解工作，苏州市平江区人民法院于2006年12月14日制定了《关于刑事和解制度的实施意见（试行）》，就刑事和解的指导思想、适用范围、启动程序、刑事和解实施小组、和解会议、刑事和解程序的终结和后果等作出了规定；无锡市中级人民法院会同无锡市人民检察院、无锡市公安局和无锡市司法局也于2007年3月26日联合制定下发了《关于刑事和解工作的若干意见（试行）》（简称《意见》），就刑事和解的原则、刑事和解适用的范围和条件、刑事和解的程序和法律后果（一般规定、受理、立案阶段，审查起诉阶段，审判阶段）、法律责任等作了较全局、详细的规定。这两个《意见》强调了以下几点：
1. 原则。刑事和解工作应当遵循自愿原则，必须在加害人、被害人双方自愿的情况下适用。和解协议达成并履行前双方可以随时退出刑事和解程序；必须坚持公平、公正原则等。
2. 适用的范围和条件。刑事和解适用于未成年犯罪案件；此外，还适用于告诉才处理的自诉案件；过失致人重伤、死亡案件、交通肇事案件；因民间或者同事纠纷、婚姻家庭矛盾引发的人身损害、侵犯财产犯罪案件；人民检察院提起公诉的可能被判处三年以下有期徒刑、管制、拘役或者单处财产刑的轻微刑事案件；其他刑事附带民事诉讼案件。
适用刑事和解的案件，必须符合以下条件：犯罪事实清楚，证据确实、充分；有明确的被害人；犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪，有悔罪表现；犯罪嫌疑人、被告人处于有效控制。
3. 社会调查、和解协议。适用刑事和解的案件，应当进行社会调查。社会调查的内容包括案件的社会影响、加害人的家庭情况、性格特点、社会交往、成长经历及实施犯罪前后的现实表现，家庭或者单位有无帮教能力和条件，被害人的家庭、经济等情况，以及对和解效果的预测。办案机关可以委托社区矫正组织、关心下一代工作委员会等机构协助进行社会调查工作。
和解协议应当包括以下内容：加害人认罪，并向被害人或者其近亲属赔礼道歉，赔偿被害人的物质和精神损失，提供劳动帮助；被害人或者其近亲属对加害人表示谅解，并同意对加害人从宽处罚或者免除处罚。达成和解协议的，应当制作调解书。
4. 处理。对于达成和解协议的案件，如果属于告诉才处理的案件，可不予追究刑事责任；如果犯罪嫌疑人、被告人是未成年人或者是已满18周岁的全日制在校学生，和解协议已履行完毕，根据其所犯罪行可能被判处三年有期徒刑以下刑罚，悔罪表现好，并具有共同犯罪中的从犯、胁从犯，犯罪后自首或者有立功表现等6种情形之一的，一般应依法撤销案件，或者不起诉，或者免于刑事处罚；对于其他案件，酌情从轻处罚，符合缓刑条件的，可以适用缓刑。对于不予追究刑事责任的加害人，办案机关应当落实帮教措施。
从无锡、苏州等地的经验，笔者得到以下启示：
第一，刑事和解是刑事司法制度的重要改革。它有利于贯彻对未成年人罪犯实行教育、感化、挽救的方针和“教育为主、惩罚为辅”的原则，有利于贯彻宽严相济的刑事司法政策，从而钝化社会矛盾，促进社会和谐，实现法律效果和社会效果的最大统一。
第二，刑事和解要有一套严格的制度设计，并不是所有刑事案件都可以适用。《意见》就明确规定，雇凶伤人、聚众斗殴等涉黑涉恶或者抢劫等严重影响社会治安的案件；国家工作人员利用职务实施的犯罪案件；行为人系累犯，或者在服刑、缓刑期间故意犯罪的；行为人多次犯罪的；被害人是单位的等案件，不适用刑事和解。
1997年1月15日，最高人民法院在《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》中提出，“要拓宽诉讼调解的适用范围，尝试刑事自诉案件和其他轻微刑事案件调解解决的新模式，加大刑事附带民事案件调解力度”。最高人民法院院长、首席大法官肖扬在2007年第5期《求是》杂志上发表的文章中，进一步明确提出：“在刑事诉讼中也可以探索和解制度，在轻微的刑事犯罪案件中，加害人通过认罪、赔偿、道歉等形式与被害人达成谅解后，国家专门机关可以不追究加害人的刑事责任，或对其从轻处罚”。笔者认为，从司法实践经验看，目前似可考虑以未成年人刑事案件（不包括重案）、轻微刑事案件和自诉刑事案件这三类案件作为适用刑事和解的试点，并把未成年人轻微伤害案件作为实践的重点。
第三，刑事和解存在于刑事诉讼的全过程。在侦查、起诉、审判和刑罚执行阶段，都可以实行刑事和解，以最大限度地体现刑事诉讼的程序和实体价值。
第四，适用刑事和解的案件，应当坚持“双方自愿”的原则，这是实行刑事和解的前提。尤其要尊重受害方的意愿，在受害方、加害方双方自愿的基础上进行交流对话，使加害人的悔罪、赔偿和道歉易为受害人所接受，真正弥合双方之间的裂痕。
第五，刑事和解和“花钱买刑”或者“赔钱减刑”完全是两码事。刑罚的功能不仅在于惩罚，还在于教育改造，以实现一般预防和特殊预防。而刑事和解在加害人认罪、悔罪的前提下，通过向被害人赔礼道歉、赔偿损失等方式，使被害人得到安抚，取得被害人的谅解，从而化解矛盾，消除社会不安定因素，有效推动了司法和谐，真正体现了刑罚的谦抑价值和社会价值。因此，实行刑事和解还必须转变国家本位主义的司法理念。
有的学者评论道：恢复性司法在我国有着广阔的发展前景，应结合我国少年司法的特点和社会环境对该制度予以完善和推广。据了解，最高人民法院研究室和中国应用法学研究所已将刑事和解问题列为重点研究的课题之一。建议总结经验，适时就刑事和解的适用对象、适用原则、适用条件、适用主体、适用程序以及适用的法律效力进行规范，并在立法机关决定对刑法、刑事诉讼法进行再修改和起草违法行为矫治法时提出立法建议。
（五）进一步完善办理未成年人刑事案件配套工作体系
1. 要重视“政法一条龙”和“社会一条龙”工作体系的建立和完善。预防和减少未成年人犯罪是一项庞大的综合治理的系统工程，仅仅依靠少年法庭的工作是远远不够的。只有依靠党委，组织政法机关和社会各方面的力量，从不同的方面进行大量的工作，经过长期不懈的努力，才能收到成效。
2．建立、健全未成年人刑事案件的专门机构，是做好未成年人司法保护，预防、矫治、减少未成年人违法犯罪工作的重要保证。《未成年人保护法》规定，“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件，应当照顾未成年人身心发育特点，尊重他们的人格尊严,保障他们的合法权益，并根据需要设立专门机构或者指定专人办理。”公安部于1991年规定,对少年刑事案件的侦查、预审工作，公安机关应确定专门办案人员或者侧重办理少年刑事案件的人员，有条件的地方，也可设立专门机构。最高人民检察院于最近规定，人民检察院一般应当设立专门工作机构或者专门工作小组办理未成年人刑事案件，不具备条件的应当指定专人办理。
3．司法行政机关应纳入配套工作体系。从长远看，社区将在今后的恢复性司法中扮演越来越重要的角色。因为刑事和解的结果要在社区完成，犯罪人最终要融入社会，恢复正常的生活状态，都离不开社区。因此，社区矫正工作应当由司法行政部门来承担，地市级司法行政机关也应设立专门小组，或者指定专人负责未成年人的社区矫正工作。但社区矫正工作需要法律的支撑，建议制定社区矫正法，为社区矫正工作的正常开展提供法律保障；同时应建立社区矫正财政保障机制，以解决社区矫正工作的经费开支、社区矫正对象的最低生活保障、职业技能培训、就学、就业等问题。
4．在加强对未成年刑事犯罪嫌疑人、被告人合法权利保护的同时，要注意加强对被害人合法权益的保护。例如，对于可能作出不立案或者撤销案件、不起诉或者判处非监禁刑罚的未成年人刑事案件，应当注意听取被害人、法定代理人的意见。又如，公、检、法、司各机关应当积极推动未成年犯罪嫌疑人、被告人与被害人的和解，可以将未成年犯罪嫌疑人、被告人赔偿被害人的物质和精神损失、取得被害人的谅解等情况，作为酌情从轻处理的依据。
5．各级社区矫正机构、共青团组织、工会组织、妇联组织应当接受有关机关的委托，积极参与未成年人刑事案件的社会调查、教育矫治和安置帮扶工作。
（六）建立刑事被害人国家补偿制度，切实保护被害人的合法权益
针对司法实践中不少刑事附带民事诉讼案件，被害人得不到赔偿，使被害人的合法权益得不到保障的情况，笔者认为，可以借鉴国际社会经验，除应适用刑事和解、推进恢复性司法外，还应通过立法建立刑事被害人国家补偿制度。刑事被害人国家补偿制度，是指国家对于遭受特定犯罪行为侵害，损失达到一定程度，并且没有获得加害人的赔偿或者赔偿不够的被害人及其家属，由国家给予一定补偿的法律制度。自新西兰率先建立这一制度以来，英国、美国、加拿大、日本、韩国等许多经济的社会福利发达国家都相继建立了刑事被害人国家补偿制度。
我国立法部门十分关注建立刑事被害人国家补偿制度，正委托有关单位进行调研；最高人民法院已提出要“研究建立刑事被害人国家救助制度”；有关单位正在研究起草《刑事被害人国家补偿法建议稿》；一些城市（如湖北大冶、四川绵竹、山东青岛等）也在就建立刑事被害人国家补偿制度（有的称刑事被害人补偿基金制度）问题积极进行探索。笔者认为，建立这一制度需要重点研究以下几个问题：
1．国家补偿制度的性质。这种补偿属于社会救济性质。要弄清三点：第一，它不是附带民事赔偿，但是对刑事附带民事诉讼制度的一种补充。两者的根本区别，在于性质不同：前者是具有救助性质的补偿，后者是具有过错责任的赔偿。 [8]第二，它不是国家赔偿。因为国家并没有代替加害人进行赔偿的义务。这种赔偿义务应当由加害人来承担，以附带民事诉讼的形式来实现。第三，它也不是司法救助。“司法救助”有特定的含义。按照最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，司法救助，“是指人民法院对于民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减交、免交”。通过司法救助，可以确保当事人依法平等行使诉讼权利，平等享有国家司法资源，体现社会主义司法制度的优越性，维护当事人的合法权益。因此，司法救助适用的对象和目的，与国家补偿制度均不相同。
2．补偿的资金来源。既然是国家补偿，资金来源理应以国家财政拨款为主，以社会捐助资金为辅。国家财政拨款原则上可采由中央和地方两级财政共同负担的形式。考虑到西部地区（大西北、大西南）经济欠发达，财政比较困难，中央财政拨款应向西部地区倾斜。
3．适用的对象。主要应适用于因严重暴力性犯罪而使被害人的财产和身心受到严重伤害的被害人及依靠被害人生活的人，应以保障被害人及其亲属最低生活水平为标准进行补偿。
4.适用的原则。有两条：一是救济原则。国家只是在被害人确实没有得到被告人赔偿的情况下，对被害人进行的救助。二是有限原则。这一补偿制度只能适用于最需要救助的被害人，不能随意扩大被救助人的范围。
四、结语
回顾23年中国少年法庭工作走过的历程，可以说是在党的政策指导下，在司法实践中不断探索前进的。实践是检验真理的唯一标准。正如十几年前，最高人民法院一位负责同志所指出的：“1984年我国第一个少年法庭在上海市长宁区法院诞生，很快显示出它有很强的生命力，在审理少年被告人的工作中，发挥了很好的作用，受到各方面关注。”“实践证明，人民法院设立少年法庭专门审理少年刑事案件是刑事审判工作的一项重大改革，是我国刑事审判制度的一项新的建设，是综合治理的重要组成部分，是逐步完善我国民主与法制建设不可缺少的一环。”[9]并在1992年于上海召开的“未成年人犯罪的预防、审判和矫治国际研讨会”上，中国的少年法庭工作受到来自国际少年与家庭法院法官协会和20多个国家、地区以及有关国际机构代表的广泛好评。时至今日，少年法庭工作有了更大的发展，受到党、政府和社会各界更大的关注。
但少年法庭制度的完善任重而道远。积23年的经验，笔者认为，少年法庭制度的改革与完善，需要司法部门坚持不懈地努力，在总结自身经验的同时，借鉴国际社会的有益经验，在庭前社会调查、恢复性司法、社区矫正等方面，继续积极进行研究、试点更需要立法部门加强调查研究，适时就少年刑事法、少年法院、刑事和解、刑事被害人国家补偿等列入立法规划，通过立法，使少年法庭工作逐步走上法制化的轨道，以提升少年法庭工作的权威性和公信力；还需要得到理论上的正确引导和大力支持，以转变观念，统一思想，提高认识，做到步调一致，协调一致。
立足现实，展望未来，笔者深信，在党和政府的高度重视下，在理论界、立法界、司法界和社会各界的共同努力下，具有中国特色的现代少年法庭制度必将得到进一步发展和完善。
[参考文献]
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[2] 程味秋等.联合国人权公约和刑事司法文献汇编[M].北京：中国法制出版社,2000.216-217.
[3] 全国青少年立法办公室、全国人大常委会法工委国家法行政法室.十年磨一剑[M].北京：法律出版社,1992年.123-125.
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[6] 陈光中.中华人民共和国刑事诉讼法再修改专家建议稿与论证[M].北京：中国法制出版社，2006.688.
[7] 姚建龙.恢复性少年司法在中国的实践与前景[D].中澳少年司法制度研讨会论文汇编.2007.18-29.
[8] 宫立新、王春艳.确立刑事被害人国家补偿制度[N].检察日报，2007.06.21.
[9] 林准.“序”[A].雷迅.中国少年刑事审判实践[C].北京：人民法院出版社，1991.
[责任编辑：姚建龙]