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摘要：
我国基础设施项目一般由政府投资，通过公开招投标的方式确立施工方，城市基础设施项目因其复杂性、历史性以及对公众生活影响关联性大近年来备受市场热捧，其造价和实施成本受到財政和社会各方的高度关注，本文从基础设施项目的招投标阶段入手，分析在招投标阶段实现项目造价控制的各方主体的行为，希望对项目造价控制起到良好的推动作用。
关键词：
基础设施招投标造价控制
中图分类号：TU723.2 文献标识码：A 文章编号：
政府投资项目实行公开招投标方式确定施工方，这是我国现行投资体制和相关法律法规明确规定的。之所以规定通过公开招标方式，是因为招标是建立公开、公平、公正和诚实信用的市场秩序的有效手段。基础设施建设项目领域在招投标市场中几乎占据了半壁江山。通过招标投标形成合同是建设工程承包的特点，也是投标人（承包商）的业务承接方式，与一般意义上的企业生产经营行为、商品买卖活动或其它领域的货物采购招投标相比有很大的区别。
招投标的目的是保证影响社会公众生活的建设项目，能够通过市场化的竞争，达到缩短建设周期，提高工程质量，节约建设资金，提高投资效益。基础设施项目建设过程中，涉及到最重要的就是工程造价。基础设施项目工程造价的控制，既是政府对纳税人负责，也是保证规则制订者公平公正公开的权力运营需求。基础设施项目招投标阶段是确定工程施工合同价款的一个重要阶段，它对今后的施工以至于工程竣工结算都有着直接的影响。
一、基础设施建设项目招投标的特点
1、基础设施建设项目招投标中的各方主体。
基础设施项目招投标中最重要的两个主体是：招标人（业主、建设方）和投标人（承包商）。
招标人的最大期望是通过市场化公开竞争，实现基础设施项目的功能要求，并且对纳税人负责，尽可能降低建设成本。因此，他招标的目的是选择到一家资质合格、报价合理、实施方案可行、信誉良好的承包商。
投标人的最终利益是从所有投标人的竞争中胜出成为中标人（承包商），并通过承接该工程获得尽可能高的利润回报。
在招标人与投标人、投标人相互之间一对多，多对多的复杂博弈过程中，主体双方一定会为实现自身利益最大化用尽一切办法和手段。
2、基础设施建设项目招投标中的市场关系不对等。
对于政府投资的基础设施项目，历以来其资金充沛、政府信用良好的社会基础，成为市政公用工程总承包商们的第一选择。尤其是近年来多地政府撤消了公共事业局或下属的市政工程公司，全面市场化竞争后，在相当长一段时期，基础设施项目建设市场仍将会是买方市场，既表现在总量上的供大于求，又表现在结构上的不平衡。
业主通过招标方式委托工程，形成了工程的买方市场，几家、十几家甚至几十家投标人竞争一个工程，最终只能有一家中标，成为承包商，竞争十分激烈。对于投标人而言，适合自己且有利可图的工程数量相对较少，而能最终中标承接到工程则更加困难；对招标人（业主）而言，要从众多投标人中挑选到一家资信、能力、报价都完全满意的承包商也不轻松。招投标的目的即是通过市场竞争对这些稀缺资源进行合理有效的配置和充分利用。
3、工程招投标中的不确定性和复杂性。
基础设施项目不仅专业性强，而且设计专业门类多，涉及市政道路、排水、桥梁、垃圾处理厂、污水处理厂及管线等各种门类，由于工程项目本身具有一次性及不可复制性的特点，形成了工程招投标过程中以及以后工程合同执行过程中一切问题和复杂性、个性化的根源。同时由于城市管理的多样化，设计的图纸由于历史原因和档案原因，可能存在误差或突出性事件，因此基础设施项目建设实施过程中，可能发生的变更比较多，地下工程或隐蔽工程较多，因此产生了在招投标的基本矛盾，孕育着招投标过程和合同实施过程中双方的冲突与不确定性。
二、基础设施建设项目招投标阶段造价形成过程
基础设施项目招投标阶段的工程造价，一般是指进行某项工程所花费（指预期花费或实际花费）的全部费用，是一种动态投资，其运动是受价值规律、货币流通规律和商品供求规律的支配。因此，在承包工程招投标报价计算中要运用决策理论、会计学、经济学等理论评价策略，经过从行政上、技术上和商务上进行全面鉴别、比较后采用科学的计算方法和切合实际的计价依据，合理确定工程造价。
工程招投标价格的表现形式是标底。标底的计算主要有三种，施工图设计阶段，以预算定额为基础；初步设计或扩大初步设计阶段，以概算定额为基础；另一种做法就是综合单价法。
能够及时、准确地捕捉工程建设市场价格信息是业主和承包商保持竞争优势、控制成本和取得盈利的关键，是工程招投标价格计算和结算的重要依据。在具体某一项工程的投标报价计算时再根据市场供求变化、政府和社会咨询机构提供的价格信息和造价指数、工程质量、承包方式、合同工期、价款支付方式等因素，按照国际惯例、规范和做法灵活自主报价。
三、招投标阶段普遍问题及对造价的影响
1、评标方式存在先天上的不足。《中华人民共和国招标投标法》的颁布从法律上对基础设施建设项目招投标活动中评标专家委员会的地位进行了界定，减少了项目业主对项目定标的直接行政影响，理论上体现了项目评标的民主化、科学化。然而在实际运作中，评委个人事实上只有评标权力没有后果责任，加上评标时间过短，往往对投标人的投标文件缺少系统性详细分析和评判，流于形式较多，因此没有很好地实现其预定功能，客观上也影响了工程造价的合理确定。
2、竞标行为缺乏规范指导。由于建设市场规范需要一个长期过程，国内承包商与发达国家成熟的承包商不同，缺乏成熟的市场行为。有时为了争抢工程而无视市场风险，视招标投标为搏彩，以拿标为目的恶意降价。中标价格甚至连头材料都不够，中标后不是亏损，就是采用一些非正常的手段追加费用。有的承包商追加不到费用时，以停工要挟，有的承包商偷工减料，更有的承包商以更低价的手段分包转包，致使工程质量受到严重的影响，留下了极大的隐患。返工重建的费用远远突破了成本，导致工程造价失去控制。
3、标底的合理性和保密性。
在市场供求失衡的状态下，部分业主不顾客观条件，人为压低工程造价，使标底不能真实反映工程价格，从而使招标投标缺乏公平和公正，使施工单位的利益受到损害。如个别招标代理单位在编制标底时，一味满足甲方的不合理投资限额而对清单、标底进行调整，使标底价脱离实际情况，而没有从根本上修改设计以解决投资限额的问题。更有甚者在招标文件中直接规定超过该不合理限额作废标处理，从某种意义上促使施工单位的非成本低价竞争。
四、造价工作在招投标阶段的操作建议
在工程招投标阶段，无论是工程量计算、标底编制，还是合同签订等任何一个环节出问题，均会给建设单位带来不可估量的损失。因此，必须做好风险控制，而工程招投标中价格的有效控制显得尤为重要。
1、调查研究，做好招标工作。认真做好招标文件的编制工作，尤其重要的是标底的编制和审查。注重工程量清单的编制。工程量清单是招标文件的重要组成部分，是投标单位进行投标和公平竞争的基础。因此，工程量清单必须科学合理，工程量计算准确、内容明确，客观公正、必须委托具有相应资质的造价咨询单位编制。编制工程量清单要注意以下几点：1）编制依据，必须全面了解工程有关资料，了解建设单位意图、技术规范、实地勘察现场情况，了解实际施工条件，为计算工程量打好基础，尽量减少以后工程变更；2）项目划分，要求项目之间界限清楚，项目工作内容、工艺和质量标准明确，既便于计量，也便于报价；项目划分要细，避免不平衡报价；3）清单说明言简意赅，包括工作内容的补充说明、施工工艺特殊要求说明、主要材料规格型号及质量要求说明、现场施工条件、自然条件说明等。尤其现场施工条件、自然条件说明，应准确表达;4）项目要全面，工程量要准确。要加强工程量的审核，充分发挥造价部门的作用，尽量减少以后的工程造价索赔。
2、认真做好招标前投标单位的资质审查。
认真做好招标前投标单位的资质审查，必要时进行实地考察，以免出现“一级企业投标、二级企业转包、三级企业进场”等不正常现象，影响工程成本的控制。
3、设立并公布招标最高限价（栏标价）。
考虑到目前建筑市场机制还不够完善，因此宜在一定时期内设立招标上限控制价。最高限价综合考虑了招标文件、市场行情、计价规定，同时兼顾了拟建工程具体条件、水平等因素使招标工作更加客观公正。最高限价水平的确定应详细地进行大量市场人工、材料、机械行情调查，并掌握较多的该地区条件相近同类工程项目的造价资料，经过认真地研究、分析、比较计算，将工程最高限价控制于同类工程社会平均水平上。同时，最高限价的设立，一方面，明确了建设单位在招标工程上的财务尺度，淡化了标底的唯一性和关键性，促使投标企业在节约成本、优化资源配置上下功夫。另一方面，可以防止串标、围标和陪标，恶意抬標。再一方面，为变更、清单结算提供了参考依据。
做好工程的评标工作。对投标单位的客观、公正、科学评价与否，将直接影响对承包商的择优选用，这就需要业主对各投标单位进行全面的分析及综合的评价。
4、做好中标后的合同签订工作。
合同是一个关于利益交易关系的法律约定，是对承、发包方利益的合法、有效保护。要签订一个对工程质量、工期、价款及价款的结算方式、违约责任、解决争议的方法等条款均有约定的完整、全面的工程合同，应做好以下几方面工作：1）拥有优秀的谈判组织,做好谈判前各种资料收集和分析，拟定谈判方案，做到知己知彼，争取签订一个有利的、合理的、低价的合同；2）慎重确定合同类型。在工程量清单招投标中，由于工程量统一，使合同类型成为报价人选择投标策略的更重要因素。又由于清单工程量为预计量值，清单工程量与实际工程量的差别很大程度地带来合同双方的利益风险。所以，恰当选择合同类型有利于取得竞争性报价，也可合理分担合同履行过程中的风险；3）签订合同注意事项。在编制合同条款时，应注重有关风险权利责任的约定，将项目管理融入合同条款中，尽量将风险量化，责任明确，公正地维护双方的利益。
综上所述，在现行的政府投资体制模式下，基础设施项目建设的造价工程是一个系统工程，涉及到诸多方面，工程造价合理与否，直接影响到业主和全社会的公众利益，真实、合理、科学地反映工程造价是招投标工作十分重要的一环。尽快规范建设工程市场，严格执行建设工程招投标制度，消灭市场内不正当竞争，遏制不正之风和腐败现象的蔓延，保证在确定工程造价时的合理、公正，以达到缩短建设周期，提高工程质量，节约建设资金，是对社会发展和人民群众利益都有极大益处的社会行为。
参考文献：
[1]汪杰东，关于基本建设项目内部审计的若干探讨[J]，建筑经理，2006（1）
[2]郑舸，何芳，发展我国基础设施投资基金的构想[J]，城市轨道交通研究，2002（5）3
[3]梅智伟，提高施工企业内部经理责任审计质量浅探[J]，浙江建筑业，2008（10）
我国基础设施项目一般由政府投资，通过公开招投标的方式确立施工方，城市基础设施项目因其复杂性、历史性以及对公众生活影响关联性大近年来备受市场热捧，其造价和实施成本受到財政和社会各方的高度关注，本文从基础设施项目的招投标阶段入手，分析在招投标阶段实现项目造价控制的各方主体的行为，希望对项目造价控制起到良好的推动作用。
关键词：
基础设施招投标造价控制
中图分类号：TU723.2 文献标识码：A 文章编号：
政府投资项目实行公开招投标方式确定施工方，这是我国现行投资体制和相关法律法规明确规定的。之所以规定通过公开招标方式，是因为招标是建立公开、公平、公正和诚实信用的市场秩序的有效手段。基础设施建设项目领域在招投标市场中几乎占据了半壁江山。通过招标投标形成合同是建设工程承包的特点，也是投标人（承包商）的业务承接方式，与一般意义上的企业生产经营行为、商品买卖活动或其它领域的货物采购招投标相比有很大的区别。
招投标的目的是保证影响社会公众生活的建设项目，能够通过市场化的竞争，达到缩短建设周期，提高工程质量，节约建设资金，提高投资效益。基础设施项目建设过程中，涉及到最重要的就是工程造价。基础设施项目工程造价的控制，既是政府对纳税人负责，也是保证规则制订者公平公正公开的权力运营需求。基础设施项目招投标阶段是确定工程施工合同价款的一个重要阶段，它对今后的施工以至于工程竣工结算都有着直接的影响。
一、基础设施建设项目招投标的特点
1、基础设施建设项目招投标中的各方主体。
基础设施项目招投标中最重要的两个主体是：招标人（业主、建设方）和投标人（承包商）。
招标人的最大期望是通过市场化公开竞争，实现基础设施项目的功能要求，并且对纳税人负责，尽可能降低建设成本。因此，他招标的目的是选择到一家资质合格、报价合理、实施方案可行、信誉良好的承包商。
投标人的最终利益是从所有投标人的竞争中胜出成为中标人（承包商），并通过承接该工程获得尽可能高的利润回报。
在招标人与投标人、投标人相互之间一对多，多对多的复杂博弈过程中，主体双方一定会为实现自身利益最大化用尽一切办法和手段。
2、基础设施建设项目招投标中的市场关系不对等。
对于政府投资的基础设施项目，历以来其资金充沛、政府信用良好的社会基础，成为市政公用工程总承包商们的第一选择。尤其是近年来多地政府撤消了公共事业局或下属的市政工程公司，全面市场化竞争后，在相当长一段时期，基础设施项目建设市场仍将会是买方市场，既表现在总量上的供大于求，又表现在结构上的不平衡。
业主通过招标方式委托工程，形成了工程的买方市场，几家、十几家甚至几十家投标人竞争一个工程，最终只能有一家中标，成为承包商，竞争十分激烈。对于投标人而言，适合自己且有利可图的工程数量相对较少，而能最终中标承接到工程则更加困难；对招标人（业主）而言，要从众多投标人中挑选到一家资信、能力、报价都完全满意的承包商也不轻松。招投标的目的即是通过市场竞争对这些稀缺资源进行合理有效的配置和充分利用。
3、工程招投标中的不确定性和复杂性。
基础设施项目不仅专业性强，而且设计专业门类多，涉及市政道路、排水、桥梁、垃圾处理厂、污水处理厂及管线等各种门类，由于工程项目本身具有一次性及不可复制性的特点，形成了工程招投标过程中以及以后工程合同执行过程中一切问题和复杂性、个性化的根源。同时由于城市管理的多样化，设计的图纸由于历史原因和档案原因，可能存在误差或突出性事件，因此基础设施项目建设实施过程中，可能发生的变更比较多，地下工程或隐蔽工程较多，因此产生了在招投标的基本矛盾，孕育着招投标过程和合同实施过程中双方的冲突与不确定性。
二、基础设施建设项目招投标阶段造价形成过程
基础设施项目招投标阶段的工程造价，一般是指进行某项工程所花费（指预期花费或实际花费）的全部费用，是一种动态投资，其运动是受价值规律、货币流通规律和商品供求规律的支配。因此，在承包工程招投标报价计算中要运用决策理论、会计学、经济学等理论评价策略，经过从行政上、技术上和商务上进行全面鉴别、比较后采用科学的计算方法和切合实际的计价依据，合理确定工程造价。
工程招投标价格的表现形式是标底。标底的计算主要有三种，施工图设计阶段，以预算定额为基础；初步设计或扩大初步设计阶段，以概算定额为基础；另一种做法就是综合单价法。
能够及时、准确地捕捉工程建设市场价格信息是业主和承包商保持竞争优势、控制成本和取得盈利的关键，是工程招投标价格计算和结算的重要依据。在具体某一项工程的投标报价计算时再根据市场供求变化、政府和社会咨询机构提供的价格信息和造价指数、工程质量、承包方式、合同工期、价款支付方式等因素，按照国际惯例、规范和做法灵活自主报价。
三、招投标阶段普遍问题及对造价的影响
1、评标方式存在先天上的不足。《中华人民共和国招标投标法》的颁布从法律上对基础设施建设项目招投标活动中评标专家委员会的地位进行了界定，减少了项目业主对项目定标的直接行政影响，理论上体现了项目评标的民主化、科学化。然而在实际运作中，评委个人事实上只有评标权力没有后果责任，加上评标时间过短，往往对投标人的投标文件缺少系统性详细分析和评判，流于形式较多，因此没有很好地实现其预定功能，客观上也影响了工程造价的合理确定。
2、竞标行为缺乏规范指导。由于建设市场规范需要一个长期过程，国内承包商与发达国家成熟的承包商不同，缺乏成熟的市场行为。有时为了争抢工程而无视市场风险，视招标投标为搏彩，以拿标为目的恶意降价。中标价格甚至连头材料都不够，中标后不是亏损，就是采用一些非正常的手段追加费用。有的承包商追加不到费用时，以停工要挟，有的承包商偷工减料，更有的承包商以更低价的手段分包转包，致使工程质量受到严重的影响，留下了极大的隐患。返工重建的费用远远突破了成本，导致工程造价失去控制。
3、标底的合理性和保密性。
在市场供求失衡的状态下，部分业主不顾客观条件，人为压低工程造价，使标底不能真实反映工程价格，从而使招标投标缺乏公平和公正，使施工单位的利益受到损害。如个别招标代理单位在编制标底时，一味满足甲方的不合理投资限额而对清单、标底进行调整，使标底价脱离实际情况，而没有从根本上修改设计以解决投资限额的问题。更有甚者在招标文件中直接规定超过该不合理限额作废标处理，从某种意义上促使施工单位的非成本低价竞争。
四、造价工作在招投标阶段的操作建议
在工程招投标阶段，无论是工程量计算、标底编制，还是合同签订等任何一个环节出问题，均会给建设单位带来不可估量的损失。因此，必须做好风险控制，而工程招投标中价格的有效控制显得尤为重要。
1、调查研究，做好招标工作。认真做好招标文件的编制工作，尤其重要的是标底的编制和审查。注重工程量清单的编制。工程量清单是招标文件的重要组成部分，是投标单位进行投标和公平竞争的基础。因此，工程量清单必须科学合理，工程量计算准确、内容明确，客观公正、必须委托具有相应资质的造价咨询单位编制。编制工程量清单要注意以下几点：1）编制依据，必须全面了解工程有关资料，了解建设单位意图、技术规范、实地勘察现场情况，了解实际施工条件，为计算工程量打好基础，尽量减少以后工程变更；2）项目划分，要求项目之间界限清楚，项目工作内容、工艺和质量标准明确，既便于计量，也便于报价；项目划分要细，避免不平衡报价；3）清单说明言简意赅，包括工作内容的补充说明、施工工艺特殊要求说明、主要材料规格型号及质量要求说明、现场施工条件、自然条件说明等。尤其现场施工条件、自然条件说明，应准确表达;4）项目要全面，工程量要准确。要加强工程量的审核，充分发挥造价部门的作用，尽量减少以后的工程造价索赔。
2、认真做好招标前投标单位的资质审查。
认真做好招标前投标单位的资质审查，必要时进行实地考察，以免出现“一级企业投标、二级企业转包、三级企业进场”等不正常现象，影响工程成本的控制。
3、设立并公布招标最高限价（栏标价）。
考虑到目前建筑市场机制还不够完善，因此宜在一定时期内设立招标上限控制价。最高限价综合考虑了招标文件、市场行情、计价规定，同时兼顾了拟建工程具体条件、水平等因素使招标工作更加客观公正。最高限价水平的确定应详细地进行大量市场人工、材料、机械行情调查，并掌握较多的该地区条件相近同类工程项目的造价资料，经过认真地研究、分析、比较计算，将工程最高限价控制于同类工程社会平均水平上。同时，最高限价的设立，一方面，明确了建设单位在招标工程上的财务尺度，淡化了标底的唯一性和关键性，促使投标企业在节约成本、优化资源配置上下功夫。另一方面，可以防止串标、围标和陪标，恶意抬標。再一方面，为变更、清单结算提供了参考依据。
做好工程的评标工作。对投标单位的客观、公正、科学评价与否，将直接影响对承包商的择优选用，这就需要业主对各投标单位进行全面的分析及综合的评价。
4、做好中标后的合同签订工作。
合同是一个关于利益交易关系的法律约定，是对承、发包方利益的合法、有效保护。要签订一个对工程质量、工期、价款及价款的结算方式、违约责任、解决争议的方法等条款均有约定的完整、全面的工程合同，应做好以下几方面工作：1）拥有优秀的谈判组织,做好谈判前各种资料收集和分析，拟定谈判方案，做到知己知彼，争取签订一个有利的、合理的、低价的合同；2）慎重确定合同类型。在工程量清单招投标中，由于工程量统一，使合同类型成为报价人选择投标策略的更重要因素。又由于清单工程量为预计量值，清单工程量与实际工程量的差别很大程度地带来合同双方的利益风险。所以，恰当选择合同类型有利于取得竞争性报价，也可合理分担合同履行过程中的风险；3）签订合同注意事项。在编制合同条款时，应注重有关风险权利责任的约定，将项目管理融入合同条款中，尽量将风险量化，责任明确，公正地维护双方的利益。
综上所述，在现行的政府投资体制模式下，基础设施项目建设的造价工程是一个系统工程，涉及到诸多方面，工程造价合理与否，直接影响到业主和全社会的公众利益，真实、合理、科学地反映工程造价是招投标工作十分重要的一环。尽快规范建设工程市场，严格执行建设工程招投标制度，消灭市场内不正当竞争，遏制不正之风和腐败现象的蔓延，保证在确定工程造价时的合理、公正，以达到缩短建设周期，提高工程质量，节约建设资金，是对社会发展和人民群众利益都有极大益处的社会行为。
参考文献：
[1]汪杰东，关于基本建设项目内部审计的若干探讨[J]，建筑经理，2006（1）
[2]郑舸，何芳，发展我国基础设施投资基金的构想[J]，城市轨道交通研究，2002（5）3
[3]梅智伟，提高施工企业内部经理责任审计质量浅探[J]，浙江建筑业，2008（10）