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[摘 要]“地利共享”原则既是生产资料公有制的内在要求，也是土地增值利益本身的公共属性所规定的。随着城市化扩张，我国形成了一套由政府统筹进行土地供给、土地出让、土地利益管理的土地开发模式。在土地利益分配实践中，政府遵循“地利共享”原则，在国家、集体与农民三者之间达成了一种是利益平衡的再分配机制。实践证明，“地利共享”并非停留于抽象的地利分配制度层面，而在实践中形塑了我国独具特色的城镇化实现路径：政府通过土地财政为城镇建设提供资金来源，促进了土地的城镇化;通过利益再分配为失地农民提供制度性保障，加速了农民的城镇化;也为村级组织提供集体经济来源，促进了村庄的城镇化，适应了当前我国半城市化阶段的发展需求。
[关键词]土地公有制;政府统筹;再分配;地利共享;城镇化
[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A [文章编号]1008-4479（2020）06-0113-08
一、问题的提出
作为一个发展中大国，中国不仅城市化率不低，而且没有城市贫民窟，这是当前中国城市化的鲜明特点。[1]土地公有制作为新中国的一项重要制度遗产，在改革开放以来的土地开发与城市化中发挥了基础性作用，是“创造中国发展奇迹的最大奥秘之一”[2]。我国土地制度实行具有中国特色的“城乡土地二元结构”[3]，即城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。基于此，在快速的城市化扩张过程中，必然会涉及对集体土地的占用与征收难题。然而，在土地征收过程中，为什么一些地方会出现农民抗争现象，而另一些地方却能平稳有序征地？这引发了学界的广泛关注。
其实，征地冲突、上访“闹大”[4][5]等农民抗争现象的背后，实质是土地增值收益如何合理分配的问题。针对此，当前学界主要有两种对立的观点：一种观点认为，当前征地矛盾冲突的根源在于在地利分配过程中损害了农民权益，认为农用地变成城镇建设用地后的土地增值收益应归农民所有[6]，而且应按照土地的市场价格对农民进行补偿[7]，此即所谓的“涨价归私”主张;另一种观点则认为，土地非农使用增值收益来源于经济增长与城市扩张，与具有土地承包经营权的农民个体劳动没有关系，因此土地农转非带来的土地增值收益应归全民所有，而不是归部分农民所有[8]（p35）。在法律层面上，“涨价归公”的土地增值收益分配方式是由我国的土地公有制决定的，在我国具有宪法基础[9]。以上两种观点针锋相对，有学者认为“涨价归私”与“涨价归公”都具有片面性，前者出发点是维护农民利益，却因忽视土地增值的来源以及整个社会的公平性而失之偏颇;后者承认土地增值收益的社会经济根源，而忽视了政府实际行为并未充分重视失地农民的合理利益，因此提出一种“公私兼顾论”[10]。也就是说，既要防止少数人独享土地增值收益，又要通过完善具体制度保障地利共享。[11]
那么，究竟什么样的土地增值收益分配方式既对城镇化战略实现更有利、又对失地农民公平合理？学界主要是从“保护农民利益”的角度确定土地增值收益分配的理念原则，认为“涨价归公”损害了农民的土地利益，对当前征地制度提出质疑。但是，这类研究虽从理念上坚持“保护农民利益”，但忽视了对“农民”本身作出区分，是保护少数近郊农民还是多数远郊农民？而且也缺乏实践层面的经验论证，仅仅是抽象的理念之争难以有充分的说服力。“涨价归私”的政策主张，最大的问题在于脱离了我国的土地公有制前提，土地增值收益若归特定群体所有，则隐含着再造一个土地食利阶层的政治社会后果。然而，土地公有制是土地利益分配的基本前提，由于征地过程涉及多方利益主体，土地增值收益分配须正确处理好政府、集体与农民三者之间利益平衡关系，坚持社会主义地利共享，避免土地食利阶层的复活。也就是说，既要有城镇化战略发展的宏观视野，也要有保护农民利益的微观关怀，二者不可偏废其一。
本文立足于苏州市P镇的实践经验，将从制度基础与价值基础两个层面解释“地利共享”原则的合理性，具体呈现我国政府统筹的土地开发模式与“地利共享”的土地利益分配实践，揭示政府如何遵循“地利共享”原则，并在国家、集体与农民之间形成了一种利益平衡的再分配机制，从而形塑了我国独特的城镇化实现路径。苏州市P镇地处太湖之滨，是有名的历史文化名镇，距离苏州市40余公里。全镇常住人口8.6万人，外地人口约12.96万人，辖区总面积是133.5平方公里，下辖21个行政村，7个社区。该镇产业主要是以纺织业为主，财政收入达10亿。由于轻工业相对发达，吸引了大量外来人口，城镇化不断向周围村庄扩张，因此土地征收、产业升级以及环境治理是当地地方政府一直以来的中心工作。
二、城镇化背景下“地利共享”原则的基础
在快速城镇化背景下，針对土地增值收益的分配方式，当前学界流行的一个观点是，我国征地制度使得政府与开发商共同攫取土地增值收益，严重损害了农民的土地权益。基于此，有学者在征地制度框架下提出“在征地过程中按照土地市场价值补偿农民”[7]，甚至为避免政府损害农民利益而主张取消征地制度，提出“集体经营性建设用地入市”[12]等政策建议，对当前“地利共享”的利益分配原则提出了质疑。本节将分析我国当前征地制度中的“地利共享”原则的合法性基础，认为在土地公有制前提下，遵循“地利共享”原则，正确处理好国家、集体与农民三者之间的利益平衡关系是地利分配的合理取向。 （一）制度基础：生产资料公有制的内在要求
随着经济发展与城镇化扩张，大量农地在非农化使用过程中产生了巨大的土地增值收益，如何合理分配土地增值收益成为当前土地开发中的焦点问题。马克思曾说，“地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式”[13]（p714），也就是说地租的分配取决于土地所有权形式即土地所有制[9]。从我国土地制度的历史演变来看，当前的土地制度安排是无产阶级先辈们在斗争与革命实践中的智慧结晶。中华人民共和国成立伊始，我国就开始通过土改平均地权，消灭了封建地主剥削阶级，废除了封建土地所有制，实现了“耕者有其田”的千年梦想。随后，我国又通过社会主义革命取消了土地私有制，确立了生产资料公有制与社会主义按劳分配制度，实现了地租的公共化。这一历史演变体现了我国土地制度经历了从资产阶级革命到社会主义改造的进步历程，其中贯穿始终的一点就是消灭不劳而获的土地食利者阶层，消灭人剥削人的落后制度。1982年修订版的《中华人民共和国宪法》中的第六条，再次明确规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能，按劳分配的原则”。也就是说，土地作为最基本的生产资料，土地公有制取消了土地私有制及其剥削人的制度实践，从而保障每个人的公正分配。城镇化背景下，土地所有制性质决定了我国的土地增值收益分配不能为少数群体食利，与土地公有制相适应的土地增值收益分配只能是“地利共享”的基本逻辑。因此，坚持社会主义“地利共享”原则是我国生产资料公有制的内在要求。
（二）价值基础：土地增值利益来源的公共属性之规定
关于“一种分配方式是否正义合理”的理论问题，马克思的唯物史观不同于资产阶级思想家抽象地、孤立地建构一套分配正义体系，而是要以这种分配方式所处的生产方式、经济结构与制度体系的正义性作参照系并以此为基础进行社会历史分析[14]。因此，马克思的分配正义观及其劳动价值学说，对我国当前城镇化背景下的土地增值收益分配问题具有重要的理论指导意义。随着经济发展与城镇扩张，城郊土地开发使得原有农地变建设用地，由此带来的土地增值收益，即地租的上涨，与级差地租规律支配有关。列宁指出“按照马克思的说法，同较坏土地和距离市场最远的土地相比，从较好土地或距离市场近的土地上所获得的超额利润叫做级差地租”[15]（p54）。换句话说，土地开发中，市场区位是影响土地增值收益（即地租）高低的主要因素。这就意味着，城镇化过程中的土地增值收益既不是部分劳动群体劳动所得，也不是农民个体劳动的结果，而是国民经济发展推进城镇化扩张的产物，这就决定了土地增值收益的公共属性。
在我国土地制度安排中，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。具体说来，国家所有就意味着生产资料全民所有，集体所有就意味着生产资料部分劳动群众所有，于是产生了国家“大公”与集体“小公”的差别。那么土地增值收益中的“涨价归公”究竟应归哪个“公”？坚持“地利共享”究竟应由哪些人共享？我国实行各尽所能、按劳分配的原则，因此“地利共享”与土地增值收益与由谁劳动所得有关。因此，基于上文分析，土地增值收益来源的公共属性就决定了地利分配要遵循地利共享的价值取向[9]，而不应由以集体为单位的部分劳动群众所独占，否则就是对其他劳动群众最大的不公。当然，为失地农民建立起完善的土地补偿制度与公平合理的权益保障是必要的。综上所述，“涨价归私”这种地利分配秩序与宪法所规定的“生产资料的社会主义公有制”理念相违背，同时也违背了劳动价值的内在规定。
三、政府统筹的土地开发模式与“地利共享”的实现机制
理论上说，“地利共享”的土地增值收益分配方式既是生产资料公有制的内在要求，也是土地增值收益来源的公共属性所规定的。然而，地利共享作为一种理念原则，如何在现实实践中落地？本节主要结合苏州市P镇的实地调查经验，分析城镇化土地开发中的利益分配实践，揭示在政府统筹的土地开发模式下，政府是如何遵循“地利共享”原则并在国家、集体与农民之间实现一种利益平衡的再分配，进而将以“地利共享”为核心的地利分配制度落实到具体实践中的。
（一）政府统筹的土地开发模式：“地利”从何处来
在苏州市P镇的城镇化实践中，其土地开发始于乡镇企业，基于土地公有制而自发形成了政府统筹的土地开发模式，即政府作为土地开发主体，主导了土地利益分配规则，实现了土地增值收益的“涨价归公”，建立了一套“地利共享”秩序。地利共享得以强化农民的土地公有观念，由此形成的是一种协调型的农民与国家关系，这为苏南地区当前的新型城镇化战略提供了有利的政治社会条件。对于苏州市P镇政府统筹的土地开发模式，首先要明确城镇建设中的土地开发主体是政府，政府统筹能力是土地开发过程中的关键因素。政府统筹的土地开发模式，具体表现在土地利用的规划供给、土地使用权的市场出让、土地出让金的规范管理等三个方面，呈现出的是土地增值收益的形成过程。
1.土地利用的规划供给
随着城镇边界扩张或工业发展需求的推动，城郊村集体土地需要转化成为城市建设用地。然而，《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“国家垄断城镇土地一级市场”，政府成为城镇建设用地的统一规划供给者，其它任何单位和个人需要使用土地进行建设，必须依法申请国有土地。在乡镇企业改制后，苏南地区农村开始了大规模招商引资，尤其是大型外资企业往往需要大规模的工业用地，因此对政府在土地开发中的统筹能力提出了要求。例如，筆者调研的苏州市P镇，在乡村两级招商引资背景下，需要在镇郊结合部开发一片工业区，占地面积约7000余亩，涉及到附近两个村庄。这种因工业发展而产生的城镇建设用地需求大，土地规模已经超出了一个行政村的统筹能力范围，因此需要更大一级的行政单位即乡镇政府进行土地利用的统筹规划与供给。虽然在早期城镇化中，该镇为实现乡村工业发展目标，政府只是实现了土地的粗放式开发与局部规划，但总体而言满足了当时的工业发展对建设用地的基本需求，促进了乡村经济的发展。但正是由于政府对早期土地开发实践的介入，才使得政府在土地管理制度不规范的环境下依然主导了土地开发方式与土地利益的分配规则，从而为土地使用权的出让与“地利共享”的实现提供了可能。 2.土地使用权的市场出让
为适应社会主义市场经济，我国实行土地有偿使用制度，解决了土地“公有”与土地“私用”之间的矛盾，优化了土地资源配置方式[9]。但由于土地管理制度不完善，早期城镇化地区探索出了多元的土地开发模式，比如多主体联合开发模式、村集体主导的土地开发模式以及政府主导的土地开发模式等等[16]，由此自发形成了多元的土地使用权转让方式。其中，在政府统筹的土地开发模式中，土地使用权转让的流程是：在不改变土地所有权的前提下，企业等市场经营主体通过有偿支付一定的土地出让金即可获取一定时期内的土地非农使用权，而政府则通过获取土地出让金的形式实现了城镇建设用地的所有权。在苏州市P镇，2005年的土地使用权出让价格是5.6万元/亩，企业老板在一次性付清土地出让金的同时便可以获得50年的工业用地使用权。但是，由于早期城镇化中的一些历史条件所限，该镇并未及时完成集体土地转变为国有土地的办证工作，由此出现了一些历史遗留问题，例如“以租代征”等非规范性操作。但是，由政府统筹的土地规划供给与土地使用权的顺利出让，使得政府在土地征收中获得了土地出让金，实现了土地增值收益的“涨价归公”，这是“地利共享”秩序得以建立的前提。
3.土地出让金的规范管理
土地出让金是指土地出让之后政府获得的总收入，土地增值收益是指扣除土地出让成本之后的收益，土地出让成本一般包括出让土地交纳税费、土地补偿费用、土地开发费用等等[17]。在土地出让金的构成中，争议最大的是土地补偿费与土地增值收益的分配问题，二者相互关联。一旦政府遇到失地农民坐地要价，甚至是通过激烈抗争要求获得更高的征地补偿款，那么就会影响到土地增值收益的分配，就涉及到“地利共享”能否顺利实现。因此，规范土地出让金的管理是维护地利分配秩序的关键[9]。在苏州市P镇的早期土地开发实践中，目前难以追溯当年土地出让金的具体流向，但我们依据对相关村组干部、失地农民、政府官员的访谈得知，该镇的整个土地开发过程是相对平稳有序的，少量的征地矛盾基本上可以化解在村组内部。此外，从乡镇企业时期的就业保障到招商引资时期的失地农民保险与征地补偿款，以及后来的“土地换社保”等制度性保障的不断完善，可以看出：该镇在土地出让金的管理方面，基本实现了土地增值收益的“涨价归公”与失地农民的补偿保障之间的平衡。一些学者批评当前政府统筹的土地开发模式会形成地方官员腐败，问题在于即使否定当前的土地征收制度，腐败问题依然无法真正解决。因此，解决腐败问题的关键在于建立更加完善的土地出让金规范管理制度。
由此可见，在苏南地区的土地开发中，形成的是一种政府统筹的土地开发模式，并由政府统筹土地增值收益的分配过程，实现了“地利共享”，平衡了政府与农民之间的利益关系。既有利于政府的城镇化建设目标，又保护了失地农民的合理权益，形成的是一种协调型的农民与国家关系，使得政府得以和谐有序地完成土地开发，进而为实现当前的产业转型升级提供了有利的政治社会空间。
（二）利益平衡的再分配机制：地利“共享”如何实现
在政府统筹的土地开发模式中，政府作为城镇建设用地的规划供给主体，通过向市场经营主体出让土地使用权，以获取土地出让金的形式完成了土地开发。同时，我国还建立了规范的土地出让金管理制度，为完善政府主导的土地开发模式提供了制度保障。基于政府统筹的土地开发模式，政府获得了土地增值收益，为“地利共享”的实现奠定了基础。具体地说，“地利共享”体现在：地方政府的土地财政、失地农民的制度性保障以及村级组织的集体经济来源这三个方面，有效地平衡了国家、集体与农民三者之间的利益关系。
1.地方政府的土地财政
由于我国早期城镇化建设面临严重的资金短缺困境，而地方政府作为实现城镇化建设目标的主体，采取了一种依靠土地财政进行城镇建设的策略。这离不开我国当前的土地制度安排，即在消灭了不劳而获的土地食利阶层之后，中国采取土地公有制与“地利共享”的分配原则，這使得土地非农使用之后的土地增值收益得以“涨价归公”。如前所述，苏州市P镇的土地非农使用过程中所形成的土地增值收益，主要以土地出让金的形式留在了地方政府手中，从而转化为地方政府的土地财政，这为该镇进一步的城镇基础设施建设与城镇产业发展提供了内生性的资金积累。由此，政府主导的城镇化建设，在依靠国家的财政支出与农民的税费提取之外，获得了一种内生性发展能力，即以土地财政为基础统筹推进城镇化的基础设施建设与工业发展，在推动土地城镇化的同时，也有助于吸引人口的城镇化，使得我国的城镇化发展步入良性循环。
2.失地农民的制度性保障
在土地开发与土地转让中获取土地出让金之后，政府还面临一个不可避免的问题，即如何化解城镇建设与农民保障之间的张力？苏州市P镇政府通过对土地财政进行统筹再分配的方式，将一部分土地增值收益用于为失地农民建立制度性的土地保障体系。从调查来看，失地农民社会保障体系的建立具有渐进性特征。上世纪八九十年代，乡镇企业征地，政府解决的是农民的就业问题，比如征一亩地安排一个“土地工”到乡镇企业当工人。1998年乡镇企业改制后，土地征收渐渐地不再安排就业，开始以货币形式对失地农民进行征地补偿。2004年P镇开始实行失地农民保障政策，当地简称“土保”，即所有失地农民均可纳入土地保障体系。随着社会保障体系的不断完善，2011年开始“土保换社保”的新政策，即土保可抵缴8.5年的城镇职工养老保险金，失地农民只要再缴纳6.5年的社保金即可在退休时享受与城镇居民同样的社会保障。实际上，这种渐进性保障机制，是与地方政府的财政实力是息息相关的。随着经济不断发展，在农民丧失土地后的短短几年内，政府就得以通过一种渐进性保障机制建立起了城乡一体化的社会保障体系，有效地保护了失地农民的合理权益，化解了城镇建设与农民保障之间的张力。 3.村级组织的集体经济来源
在土地开发中，土地非农使用产生的土地增值收益分配中，村级组织也是不应忽视的利益分配主体。村级组织作为国家与农民之间的纽带，集体土地作为公共生产资料，是村级组织借以发挥公共功能的物质基础。农村土地原本属于集体所有，但土地开发中，土地从集体所有向国家所有转变的过程中，土地所有权主体发生改变了，这也就意味着村级组织丧失了一部分土地生产资料，因而村级组织作为权利主体与利益主体，也应获得一定的征地补偿，分享到一部分的土地增值收益，转化为集体经济来源，用于村庄基础设施建设与集体经济的积累再生产。笔者调研的苏州市P镇政府制定的征地利益分配规则中，集体可在征地补偿款中提取一定的积累再生产基金，比如早期征地价格是1.8万元/亩，那么村级组织则可以获取5400元/亩的积累再生产基金。实践中，村级组织借助这笔征地补偿款得以实现村庄基础设施建设，为早期的招商引资提供了基础条件，同时还用于建设村庄物业，成为当前村集体经济的主要收入来源，为村庄治理提供了资源保障，推动了城镇化背景下的村庄社区化转型。村级组织获取部分土地增值收益，体现了土地公有制下集体土地所有权的实现与“地利共享”原则的实践。
四、以“地利共享”为基础的城镇化实现路径
2014年中央发布的《国家新型城镇化规划》明确提出，新型城镇化要“以人为核心”，突出了“人的城市化”维度。然而，城镇化是一个伴随着工业发展，农用地向城镇建设用地转变、农业人口向城镇集中的多维历史进程。有学者提出城镇化内涵主要包括人口城镇化、经济城镇化、土地城镇化与社会城镇化这四个维度。[18]一项通过对江苏省13个市城镇化协调发展度的数据分析显示，苏南的人口城镇化、土地城镇化、经济城镇化的协调发展程度不断上升，且城镇化总体水平较高。[19]其实，苏南地区土地城镇化与人口城镇化的协调发展，离不开我国以“地利共享”为核心的土地制度安排。以“地利共享”为基础的地利分配制度实践形塑了我国独具特色的城镇化实现路径，下面主要从三个方面具体阐述。
（一）“地利共享”促进了土地的城镇化
基于“地利共享”的利益分配实践，政府获得的土地财政是城镇化建设的资金来源，促进了土地城镇化的实现。随着经济发展与城镇扩张，越来越多的城郊农地通过土地征收进行非农化使用。然而，城镇建设用地的价值要大大高于农地，地方政府遵循“地利共享”原则，土地经营主体以土地出让金的形式将土地非农使用产生的土地增值收益交给政府，从而转化为政府土地财政的一部分。土地财政对于城镇化建设目标的实现具有重要意义，因为“我国城市基础设施建设最大的困难就是资金短缺……把本应归国家的土地收益收归人民政府，以地养地，以地生财，就从根本上解决了城市基础设施建设的难题”[20]（p18）。土地财政是我国开创的一条积累城市化原始资本的独特道路，也是中国城市化成就背后的真正秘密[21]。在苏州市P镇，“地利共享”是该镇政府在土地征收中获得的土地增值收益，是政府为土地城镇化与人口城镇化进行利益再分配的前提。一方面，该镇政府需要支出通路、通水、通电、通讯、平整土地等城市基础设施建设中的土地开发费用，满足了城镇化过程中的城镇设施用地与工业用地的实际需求，实现了土地的公共化与城镇化;另一方面，在土地征收之后，政府需依靠这一部分土地增值收益即地方财政为每个失地农民提供一定的土地保障基金，为农民的城镇化奠定了基础。
（二）“地利共享”促进了农民的城镇化
基于地利共享的利益分配实践，政府通过“土地换社保”为失地农民提供了制度性保障，农民在身份上转为市民，加速了农民城镇化的进程。由于政府是一个具有公共性的政治单位，因而其他盈利性组织不愿意承担的公共基础设施建设与弱势群体的基本保障问题就成为了政府的职责。然而，要承担这些公共职责，就需要一定的地方财政实力作为物质支撑。因此土地财政，不仅以公共投资的形式进行城镇基础设施建设，而且以再分配的方式为失地農民提供基本保障，为人口城市化提供了良好基础。
基于“地利共享”的地利分配制度，政府得以通过再分配为农民提供制度性保障，失地农民通过“土地换社保”，获得了与城镇居民职工养老保险几乎同等水平的基本保障，因而在身份上完成了从农民到居民的转换，有助于实现更高质量的农民城镇化。除了替代土地保障的制度性保障之外，农民家庭在实践中以极大的热情参与到市场中。以笔者在苏州市P镇调查的村庄案例来看，一般中青年人可以在本地获取体制性的正式就业岗位，如乡镇府公职人员或聘用人员、中小学教师等;老年人也能够获取充分的非正式就业机会，如纺织厂门卫、保洁员等。农民家庭通过家庭成员充分的非农化市场就业获得了家庭资源的快速积累，以进城买房与居住生活为表征的农民家庭城市化目标得以实现，因而基于制度性保障的“有主体性的农民城市化”[22]过程也在实践意义上将“人的城市化”理念落地，从而实现了农民的城镇化。对比一些地方对失地农民采取一次性货币补偿的方式，以至于农民在短期内无节制地挥霍甚至被骗等现象，渐进性的“土地换社保”政策不失为一种值得借鉴的征地补偿方案，因此当前仍需要不断规范土地征收程序并优化失地农民的补偿方式。
（三）“地利共享”促进了村庄的社区化转型
基于地利共享的利益分配实践，村级组织获得了集体经济来源，对于村庄公共建设与村集体经济壮大具有重要意义，促进了村庄的社区化转型。俗话说，手中没把米，喊鸡都不灵。同样的道理，村级组织一旦没有了集体经济，就是一个空壳组织，它就难以在农民与国家之间发挥重要的组织纽带作用，就无法解决一家一户难以解决的问题，也难以满足自下而上的农民需求。村级组织通过土地增值收益获取集体经济来源，在村庄公共建设、公共品供给以及集体经济发展过程中可以发挥重要作用。 具体说来，苏州P镇一些村庄的村集体经济是从八九十年代的村办企业起步的。当时P镇政府征地对农民来说就意味着一种就业保障，村级组织这一时期的积累再生产主要是靠村办企业的利润。但随着村办企业改制，政府征地开始采取货币补偿方式，由此村级组织就得以获得部分土地增值收益，并转化为村集体经济。苏州市P镇Y村集体经济主要用于以下三个方面：一是用于村庄基础设施建设，如村组道路建设、通水通电工程等等;二是以此为第一桶金，用于在集体土地上投资建设厂房店面形成集体物业经济;三是投资一些适应当地产业需求的经营性项目，比如适应于苏南地区发达纺织业的污水处理厂等等。总之，村办企业解体之后的村级组织，通过在土地征收中获得的征地补偿进行积累再生产，有效地进行了村庄公共品供给，壮大了村集体经济发展，进而为村庄的社区化转型提供了资源保障，同时也适应了我国“半城市化”[23]阶段的发展需求。
总之，地利共享理念并非仅仅强调政府的土地财政，也包括对失地农民与集体组织的征地补偿，还包括“涨价归公”之后的利益再分配，比如失地农民的制度性保障等等，因此地利共享要求在多主体之间实现利益平衡。地利共享是指，在城镇化发展过程中，因农地非农使用而产生的土地增值收益，与整个国民经济发展有关，而与农民个体劳动无关，因此土地增值收益应由全民共享[24]。以“地利共享”为核心的土地制度安排，有助于促进土地城镇化、人口城镇化以及村庄城镇化的协调发展，有利于实现城镇化建设、农民城镇化与村庄社区化转型三位一体的城镇化目标。
五、结语
本文旨在揭示“地利共享”的理念基础、实现机制以及以“地利共享”为基础的城镇化路径。从制度基础与价值基础两个层面解释了地利共享理念原则的合理性，认为土地增值收益分配应坚持更大范围的公共性与共享性。随着城市化扩张，我国形成了一套由政府主导进行土地供给、土地出让、土地利益分配管理的土地开发模式。在土地利益分配实践中，政府遵循“利益共享”原则，在国家、集体与农民三者之间形成了一种利益平衡机制。实践证明，地利共享这一理念原则并非是抽象的存在，以“地利共享”为核心的地利分配制度形塑了我国独特的城镇化实现路径，表现在：政府通过土地财政为城镇建设提供资金来源，促进了土地的城镇化;通过利益再分配为失地农民提供制度性保障，加速了农民的城镇化;也为村级组织提供集体经济来源，促进了村庄的城镇化，适应了当前我国半城市化阶段的发展需求。由此可见，社会主义“地利共享”的利益分配秩序，有利于助推土地城镇化、人口城镇化以及村庄城镇化的协调发展。在我国快速城镇化背景下，土地增值收益分配不仅是个热点话题，而且具有很深的政治经济学渊源，研究者不应仅停留于分配正义的抽象理念层面讨论，仍须结合中国的城市化实践进行深入研究。
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责任编辑：徐慧枫
[关键词]土地公有制;政府统筹;再分配;地利共享;城镇化
[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A [文章编号]1008-4479（2020）06-0113-08
一、问题的提出
作为一个发展中大国，中国不仅城市化率不低，而且没有城市贫民窟，这是当前中国城市化的鲜明特点。[1]土地公有制作为新中国的一项重要制度遗产，在改革开放以来的土地开发与城市化中发挥了基础性作用，是“创造中国发展奇迹的最大奥秘之一”[2]。我国土地制度实行具有中国特色的“城乡土地二元结构”[3]，即城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。基于此，在快速的城市化扩张过程中，必然会涉及对集体土地的占用与征收难题。然而，在土地征收过程中，为什么一些地方会出现农民抗争现象，而另一些地方却能平稳有序征地？这引发了学界的广泛关注。
其实，征地冲突、上访“闹大”[4][5]等农民抗争现象的背后，实质是土地增值收益如何合理分配的问题。针对此，当前学界主要有两种对立的观点：一种观点认为，当前征地矛盾冲突的根源在于在地利分配过程中损害了农民权益，认为农用地变成城镇建设用地后的土地增值收益应归农民所有[6]，而且应按照土地的市场价格对农民进行补偿[7]，此即所谓的“涨价归私”主张;另一种观点则认为，土地非农使用增值收益来源于经济增长与城市扩张，与具有土地承包经营权的农民个体劳动没有关系，因此土地农转非带来的土地增值收益应归全民所有，而不是归部分农民所有[8]（p35）。在法律层面上，“涨价归公”的土地增值收益分配方式是由我国的土地公有制决定的，在我国具有宪法基础[9]。以上两种观点针锋相对，有学者认为“涨价归私”与“涨价归公”都具有片面性，前者出发点是维护农民利益，却因忽视土地增值的来源以及整个社会的公平性而失之偏颇;后者承认土地增值收益的社会经济根源，而忽视了政府实际行为并未充分重视失地农民的合理利益，因此提出一种“公私兼顾论”[10]。也就是说，既要防止少数人独享土地增值收益，又要通过完善具体制度保障地利共享。[11]
那么，究竟什么样的土地增值收益分配方式既对城镇化战略实现更有利、又对失地农民公平合理？学界主要是从“保护农民利益”的角度确定土地增值收益分配的理念原则，认为“涨价归公”损害了农民的土地利益，对当前征地制度提出质疑。但是，这类研究虽从理念上坚持“保护农民利益”，但忽视了对“农民”本身作出区分，是保护少数近郊农民还是多数远郊农民？而且也缺乏实践层面的经验论证，仅仅是抽象的理念之争难以有充分的说服力。“涨价归私”的政策主张，最大的问题在于脱离了我国的土地公有制前提，土地增值收益若归特定群体所有，则隐含着再造一个土地食利阶层的政治社会后果。然而，土地公有制是土地利益分配的基本前提，由于征地过程涉及多方利益主体，土地增值收益分配须正确处理好政府、集体与农民三者之间利益平衡关系，坚持社会主义地利共享，避免土地食利阶层的复活。也就是说，既要有城镇化战略发展的宏观视野，也要有保护农民利益的微观关怀，二者不可偏废其一。
本文立足于苏州市P镇的实践经验，将从制度基础与价值基础两个层面解释“地利共享”原则的合理性，具体呈现我国政府统筹的土地开发模式与“地利共享”的土地利益分配实践，揭示政府如何遵循“地利共享”原则，并在国家、集体与农民之间形成了一种利益平衡的再分配机制，从而形塑了我国独特的城镇化实现路径。苏州市P镇地处太湖之滨，是有名的历史文化名镇，距离苏州市40余公里。全镇常住人口8.6万人，外地人口约12.96万人，辖区总面积是133.5平方公里，下辖21个行政村，7个社区。该镇产业主要是以纺织业为主，财政收入达10亿。由于轻工业相对发达，吸引了大量外来人口，城镇化不断向周围村庄扩张，因此土地征收、产业升级以及环境治理是当地地方政府一直以来的中心工作。
二、城镇化背景下“地利共享”原则的基础
在快速城镇化背景下，針对土地增值收益的分配方式，当前学界流行的一个观点是，我国征地制度使得政府与开发商共同攫取土地增值收益，严重损害了农民的土地权益。基于此，有学者在征地制度框架下提出“在征地过程中按照土地市场价值补偿农民”[7]，甚至为避免政府损害农民利益而主张取消征地制度，提出“集体经营性建设用地入市”[12]等政策建议，对当前“地利共享”的利益分配原则提出了质疑。本节将分析我国当前征地制度中的“地利共享”原则的合法性基础，认为在土地公有制前提下，遵循“地利共享”原则，正确处理好国家、集体与农民三者之间的利益平衡关系是地利分配的合理取向。 （一）制度基础：生产资料公有制的内在要求
随着经济发展与城镇化扩张，大量农地在非农化使用过程中产生了巨大的土地增值收益，如何合理分配土地增值收益成为当前土地开发中的焦点问题。马克思曾说，“地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式”[13]（p714），也就是说地租的分配取决于土地所有权形式即土地所有制[9]。从我国土地制度的历史演变来看，当前的土地制度安排是无产阶级先辈们在斗争与革命实践中的智慧结晶。中华人民共和国成立伊始，我国就开始通过土改平均地权，消灭了封建地主剥削阶级，废除了封建土地所有制，实现了“耕者有其田”的千年梦想。随后，我国又通过社会主义革命取消了土地私有制，确立了生产资料公有制与社会主义按劳分配制度，实现了地租的公共化。这一历史演变体现了我国土地制度经历了从资产阶级革命到社会主义改造的进步历程，其中贯穿始终的一点就是消灭不劳而获的土地食利者阶层，消灭人剥削人的落后制度。1982年修订版的《中华人民共和国宪法》中的第六条，再次明确规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能，按劳分配的原则”。也就是说，土地作为最基本的生产资料，土地公有制取消了土地私有制及其剥削人的制度实践，从而保障每个人的公正分配。城镇化背景下，土地所有制性质决定了我国的土地增值收益分配不能为少数群体食利，与土地公有制相适应的土地增值收益分配只能是“地利共享”的基本逻辑。因此，坚持社会主义“地利共享”原则是我国生产资料公有制的内在要求。
（二）价值基础：土地增值利益来源的公共属性之规定
关于“一种分配方式是否正义合理”的理论问题，马克思的唯物史观不同于资产阶级思想家抽象地、孤立地建构一套分配正义体系，而是要以这种分配方式所处的生产方式、经济结构与制度体系的正义性作参照系并以此为基础进行社会历史分析[14]。因此，马克思的分配正义观及其劳动价值学说，对我国当前城镇化背景下的土地增值收益分配问题具有重要的理论指导意义。随着经济发展与城镇扩张，城郊土地开发使得原有农地变建设用地，由此带来的土地增值收益，即地租的上涨，与级差地租规律支配有关。列宁指出“按照马克思的说法，同较坏土地和距离市场最远的土地相比，从较好土地或距离市场近的土地上所获得的超额利润叫做级差地租”[15]（p54）。换句话说，土地开发中，市场区位是影响土地增值收益（即地租）高低的主要因素。这就意味着，城镇化过程中的土地增值收益既不是部分劳动群体劳动所得，也不是农民个体劳动的结果，而是国民经济发展推进城镇化扩张的产物，这就决定了土地增值收益的公共属性。
在我国土地制度安排中，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。具体说来，国家所有就意味着生产资料全民所有，集体所有就意味着生产资料部分劳动群众所有，于是产生了国家“大公”与集体“小公”的差别。那么土地增值收益中的“涨价归公”究竟应归哪个“公”？坚持“地利共享”究竟应由哪些人共享？我国实行各尽所能、按劳分配的原则，因此“地利共享”与土地增值收益与由谁劳动所得有关。因此，基于上文分析，土地增值收益来源的公共属性就决定了地利分配要遵循地利共享的价值取向[9]，而不应由以集体为单位的部分劳动群众所独占，否则就是对其他劳动群众最大的不公。当然，为失地农民建立起完善的土地补偿制度与公平合理的权益保障是必要的。综上所述，“涨价归私”这种地利分配秩序与宪法所规定的“生产资料的社会主义公有制”理念相违背，同时也违背了劳动价值的内在规定。
三、政府统筹的土地开发模式与“地利共享”的实现机制
理论上说，“地利共享”的土地增值收益分配方式既是生产资料公有制的内在要求，也是土地增值收益来源的公共属性所规定的。然而，地利共享作为一种理念原则，如何在现实实践中落地？本节主要结合苏州市P镇的实地调查经验，分析城镇化土地开发中的利益分配实践，揭示在政府统筹的土地开发模式下，政府是如何遵循“地利共享”原则并在国家、集体与农民之间实现一种利益平衡的再分配，进而将以“地利共享”为核心的地利分配制度落实到具体实践中的。
（一）政府统筹的土地开发模式：“地利”从何处来
在苏州市P镇的城镇化实践中，其土地开发始于乡镇企业，基于土地公有制而自发形成了政府统筹的土地开发模式，即政府作为土地开发主体，主导了土地利益分配规则，实现了土地增值收益的“涨价归公”，建立了一套“地利共享”秩序。地利共享得以强化农民的土地公有观念，由此形成的是一种协调型的农民与国家关系，这为苏南地区当前的新型城镇化战略提供了有利的政治社会条件。对于苏州市P镇政府统筹的土地开发模式，首先要明确城镇建设中的土地开发主体是政府，政府统筹能力是土地开发过程中的关键因素。政府统筹的土地开发模式，具体表现在土地利用的规划供给、土地使用权的市场出让、土地出让金的规范管理等三个方面，呈现出的是土地增值收益的形成过程。
1.土地利用的规划供给
随着城镇边界扩张或工业发展需求的推动，城郊村集体土地需要转化成为城市建设用地。然而，《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“国家垄断城镇土地一级市场”，政府成为城镇建设用地的统一规划供给者，其它任何单位和个人需要使用土地进行建设，必须依法申请国有土地。在乡镇企业改制后，苏南地区农村开始了大规模招商引资，尤其是大型外资企业往往需要大规模的工业用地，因此对政府在土地开发中的统筹能力提出了要求。例如，筆者调研的苏州市P镇，在乡村两级招商引资背景下，需要在镇郊结合部开发一片工业区，占地面积约7000余亩，涉及到附近两个村庄。这种因工业发展而产生的城镇建设用地需求大，土地规模已经超出了一个行政村的统筹能力范围，因此需要更大一级的行政单位即乡镇政府进行土地利用的统筹规划与供给。虽然在早期城镇化中，该镇为实现乡村工业发展目标，政府只是实现了土地的粗放式开发与局部规划，但总体而言满足了当时的工业发展对建设用地的基本需求，促进了乡村经济的发展。但正是由于政府对早期土地开发实践的介入，才使得政府在土地管理制度不规范的环境下依然主导了土地开发方式与土地利益的分配规则，从而为土地使用权的出让与“地利共享”的实现提供了可能。 2.土地使用权的市场出让
为适应社会主义市场经济，我国实行土地有偿使用制度，解决了土地“公有”与土地“私用”之间的矛盾，优化了土地资源配置方式[9]。但由于土地管理制度不完善，早期城镇化地区探索出了多元的土地开发模式，比如多主体联合开发模式、村集体主导的土地开发模式以及政府主导的土地开发模式等等[16]，由此自发形成了多元的土地使用权转让方式。其中，在政府统筹的土地开发模式中，土地使用权转让的流程是：在不改变土地所有权的前提下，企业等市场经营主体通过有偿支付一定的土地出让金即可获取一定时期内的土地非农使用权，而政府则通过获取土地出让金的形式实现了城镇建设用地的所有权。在苏州市P镇，2005年的土地使用权出让价格是5.6万元/亩，企业老板在一次性付清土地出让金的同时便可以获得50年的工业用地使用权。但是，由于早期城镇化中的一些历史条件所限，该镇并未及时完成集体土地转变为国有土地的办证工作，由此出现了一些历史遗留问题，例如“以租代征”等非规范性操作。但是，由政府统筹的土地规划供给与土地使用权的顺利出让，使得政府在土地征收中获得了土地出让金，实现了土地增值收益的“涨价归公”，这是“地利共享”秩序得以建立的前提。
3.土地出让金的规范管理
土地出让金是指土地出让之后政府获得的总收入，土地增值收益是指扣除土地出让成本之后的收益，土地出让成本一般包括出让土地交纳税费、土地补偿费用、土地开发费用等等[17]。在土地出让金的构成中，争议最大的是土地补偿费与土地增值收益的分配问题，二者相互关联。一旦政府遇到失地农民坐地要价，甚至是通过激烈抗争要求获得更高的征地补偿款，那么就会影响到土地增值收益的分配，就涉及到“地利共享”能否顺利实现。因此，规范土地出让金的管理是维护地利分配秩序的关键[9]。在苏州市P镇的早期土地开发实践中，目前难以追溯当年土地出让金的具体流向，但我们依据对相关村组干部、失地农民、政府官员的访谈得知，该镇的整个土地开发过程是相对平稳有序的，少量的征地矛盾基本上可以化解在村组内部。此外，从乡镇企业时期的就业保障到招商引资时期的失地农民保险与征地补偿款，以及后来的“土地换社保”等制度性保障的不断完善，可以看出：该镇在土地出让金的管理方面，基本实现了土地增值收益的“涨价归公”与失地农民的补偿保障之间的平衡。一些学者批评当前政府统筹的土地开发模式会形成地方官员腐败，问题在于即使否定当前的土地征收制度，腐败问题依然无法真正解决。因此，解决腐败问题的关键在于建立更加完善的土地出让金规范管理制度。
由此可见，在苏南地区的土地开发中，形成的是一种政府统筹的土地开发模式，并由政府统筹土地增值收益的分配过程，实现了“地利共享”，平衡了政府与农民之间的利益关系。既有利于政府的城镇化建设目标，又保护了失地农民的合理权益，形成的是一种协调型的农民与国家关系，使得政府得以和谐有序地完成土地开发，进而为实现当前的产业转型升级提供了有利的政治社会空间。
（二）利益平衡的再分配机制：地利“共享”如何实现
在政府统筹的土地开发模式中，政府作为城镇建设用地的规划供给主体，通过向市场经营主体出让土地使用权，以获取土地出让金的形式完成了土地开发。同时，我国还建立了规范的土地出让金管理制度，为完善政府主导的土地开发模式提供了制度保障。基于政府统筹的土地开发模式，政府获得了土地增值收益，为“地利共享”的实现奠定了基础。具体地说，“地利共享”体现在：地方政府的土地财政、失地农民的制度性保障以及村级组织的集体经济来源这三个方面，有效地平衡了国家、集体与农民三者之间的利益关系。
1.地方政府的土地财政
由于我国早期城镇化建设面临严重的资金短缺困境，而地方政府作为实现城镇化建设目标的主体，采取了一种依靠土地财政进行城镇建设的策略。这离不开我国当前的土地制度安排，即在消灭了不劳而获的土地食利阶层之后，中国采取土地公有制与“地利共享”的分配原则，這使得土地非农使用之后的土地增值收益得以“涨价归公”。如前所述，苏州市P镇的土地非农使用过程中所形成的土地增值收益，主要以土地出让金的形式留在了地方政府手中，从而转化为地方政府的土地财政，这为该镇进一步的城镇基础设施建设与城镇产业发展提供了内生性的资金积累。由此，政府主导的城镇化建设，在依靠国家的财政支出与农民的税费提取之外，获得了一种内生性发展能力，即以土地财政为基础统筹推进城镇化的基础设施建设与工业发展，在推动土地城镇化的同时，也有助于吸引人口的城镇化，使得我国的城镇化发展步入良性循环。
2.失地农民的制度性保障
在土地开发与土地转让中获取土地出让金之后，政府还面临一个不可避免的问题，即如何化解城镇建设与农民保障之间的张力？苏州市P镇政府通过对土地财政进行统筹再分配的方式，将一部分土地增值收益用于为失地农民建立制度性的土地保障体系。从调查来看，失地农民社会保障体系的建立具有渐进性特征。上世纪八九十年代，乡镇企业征地，政府解决的是农民的就业问题，比如征一亩地安排一个“土地工”到乡镇企业当工人。1998年乡镇企业改制后，土地征收渐渐地不再安排就业，开始以货币形式对失地农民进行征地补偿。2004年P镇开始实行失地农民保障政策，当地简称“土保”，即所有失地农民均可纳入土地保障体系。随着社会保障体系的不断完善，2011年开始“土保换社保”的新政策，即土保可抵缴8.5年的城镇职工养老保险金，失地农民只要再缴纳6.5年的社保金即可在退休时享受与城镇居民同样的社会保障。实际上，这种渐进性保障机制，是与地方政府的财政实力是息息相关的。随着经济不断发展，在农民丧失土地后的短短几年内，政府就得以通过一种渐进性保障机制建立起了城乡一体化的社会保障体系，有效地保护了失地农民的合理权益，化解了城镇建设与农民保障之间的张力。 3.村级组织的集体经济来源
在土地开发中，土地非农使用产生的土地增值收益分配中，村级组织也是不应忽视的利益分配主体。村级组织作为国家与农民之间的纽带，集体土地作为公共生产资料，是村级组织借以发挥公共功能的物质基础。农村土地原本属于集体所有，但土地开发中，土地从集体所有向国家所有转变的过程中，土地所有权主体发生改变了，这也就意味着村级组织丧失了一部分土地生产资料，因而村级组织作为权利主体与利益主体，也应获得一定的征地补偿，分享到一部分的土地增值收益，转化为集体经济来源，用于村庄基础设施建设与集体经济的积累再生产。笔者调研的苏州市P镇政府制定的征地利益分配规则中，集体可在征地补偿款中提取一定的积累再生产基金，比如早期征地价格是1.8万元/亩，那么村级组织则可以获取5400元/亩的积累再生产基金。实践中，村级组织借助这笔征地补偿款得以实现村庄基础设施建设，为早期的招商引资提供了基础条件，同时还用于建设村庄物业，成为当前村集体经济的主要收入来源，为村庄治理提供了资源保障，推动了城镇化背景下的村庄社区化转型。村级组织获取部分土地增值收益，体现了土地公有制下集体土地所有权的实现与“地利共享”原则的实践。
四、以“地利共享”为基础的城镇化实现路径
2014年中央发布的《国家新型城镇化规划》明确提出，新型城镇化要“以人为核心”，突出了“人的城市化”维度。然而，城镇化是一个伴随着工业发展，农用地向城镇建设用地转变、农业人口向城镇集中的多维历史进程。有学者提出城镇化内涵主要包括人口城镇化、经济城镇化、土地城镇化与社会城镇化这四个维度。[18]一项通过对江苏省13个市城镇化协调发展度的数据分析显示，苏南的人口城镇化、土地城镇化、经济城镇化的协调发展程度不断上升，且城镇化总体水平较高。[19]其实，苏南地区土地城镇化与人口城镇化的协调发展，离不开我国以“地利共享”为核心的土地制度安排。以“地利共享”为基础的地利分配制度实践形塑了我国独具特色的城镇化实现路径，下面主要从三个方面具体阐述。
（一）“地利共享”促进了土地的城镇化
基于“地利共享”的利益分配实践，政府获得的土地财政是城镇化建设的资金来源，促进了土地城镇化的实现。随着经济发展与城镇扩张，越来越多的城郊农地通过土地征收进行非农化使用。然而，城镇建设用地的价值要大大高于农地，地方政府遵循“地利共享”原则，土地经营主体以土地出让金的形式将土地非农使用产生的土地增值收益交给政府，从而转化为政府土地财政的一部分。土地财政对于城镇化建设目标的实现具有重要意义，因为“我国城市基础设施建设最大的困难就是资金短缺……把本应归国家的土地收益收归人民政府，以地养地，以地生财，就从根本上解决了城市基础设施建设的难题”[20]（p18）。土地财政是我国开创的一条积累城市化原始资本的独特道路，也是中国城市化成就背后的真正秘密[21]。在苏州市P镇，“地利共享”是该镇政府在土地征收中获得的土地增值收益，是政府为土地城镇化与人口城镇化进行利益再分配的前提。一方面，该镇政府需要支出通路、通水、通电、通讯、平整土地等城市基础设施建设中的土地开发费用，满足了城镇化过程中的城镇设施用地与工业用地的实际需求，实现了土地的公共化与城镇化;另一方面，在土地征收之后，政府需依靠这一部分土地增值收益即地方财政为每个失地农民提供一定的土地保障基金，为农民的城镇化奠定了基础。
（二）“地利共享”促进了农民的城镇化
基于地利共享的利益分配实践，政府通过“土地换社保”为失地农民提供了制度性保障，农民在身份上转为市民，加速了农民城镇化的进程。由于政府是一个具有公共性的政治单位，因而其他盈利性组织不愿意承担的公共基础设施建设与弱势群体的基本保障问题就成为了政府的职责。然而，要承担这些公共职责，就需要一定的地方财政实力作为物质支撑。因此土地财政，不仅以公共投资的形式进行城镇基础设施建设，而且以再分配的方式为失地農民提供基本保障，为人口城市化提供了良好基础。
基于“地利共享”的地利分配制度，政府得以通过再分配为农民提供制度性保障，失地农民通过“土地换社保”，获得了与城镇居民职工养老保险几乎同等水平的基本保障，因而在身份上完成了从农民到居民的转换，有助于实现更高质量的农民城镇化。除了替代土地保障的制度性保障之外，农民家庭在实践中以极大的热情参与到市场中。以笔者在苏州市P镇调查的村庄案例来看，一般中青年人可以在本地获取体制性的正式就业岗位，如乡镇府公职人员或聘用人员、中小学教师等;老年人也能够获取充分的非正式就业机会，如纺织厂门卫、保洁员等。农民家庭通过家庭成员充分的非农化市场就业获得了家庭资源的快速积累，以进城买房与居住生活为表征的农民家庭城市化目标得以实现，因而基于制度性保障的“有主体性的农民城市化”[22]过程也在实践意义上将“人的城市化”理念落地，从而实现了农民的城镇化。对比一些地方对失地农民采取一次性货币补偿的方式，以至于农民在短期内无节制地挥霍甚至被骗等现象，渐进性的“土地换社保”政策不失为一种值得借鉴的征地补偿方案，因此当前仍需要不断规范土地征收程序并优化失地农民的补偿方式。
（三）“地利共享”促进了村庄的社区化转型
基于地利共享的利益分配实践，村级组织获得了集体经济来源，对于村庄公共建设与村集体经济壮大具有重要意义，促进了村庄的社区化转型。俗话说，手中没把米，喊鸡都不灵。同样的道理，村级组织一旦没有了集体经济，就是一个空壳组织，它就难以在农民与国家之间发挥重要的组织纽带作用，就无法解决一家一户难以解决的问题，也难以满足自下而上的农民需求。村级组织通过土地增值收益获取集体经济来源，在村庄公共建设、公共品供给以及集体经济发展过程中可以发挥重要作用。 具体说来，苏州P镇一些村庄的村集体经济是从八九十年代的村办企业起步的。当时P镇政府征地对农民来说就意味着一种就业保障，村级组织这一时期的积累再生产主要是靠村办企业的利润。但随着村办企业改制，政府征地开始采取货币补偿方式，由此村级组织就得以获得部分土地增值收益，并转化为村集体经济。苏州市P镇Y村集体经济主要用于以下三个方面：一是用于村庄基础设施建设，如村组道路建设、通水通电工程等等;二是以此为第一桶金，用于在集体土地上投资建设厂房店面形成集体物业经济;三是投资一些适应当地产业需求的经营性项目，比如适应于苏南地区发达纺织业的污水处理厂等等。总之，村办企业解体之后的村级组织，通过在土地征收中获得的征地补偿进行积累再生产，有效地进行了村庄公共品供给，壮大了村集体经济发展，进而为村庄的社区化转型提供了资源保障，同时也适应了我国“半城市化”[23]阶段的发展需求。
总之，地利共享理念并非仅仅强调政府的土地财政，也包括对失地农民与集体组织的征地补偿，还包括“涨价归公”之后的利益再分配，比如失地农民的制度性保障等等，因此地利共享要求在多主体之间实现利益平衡。地利共享是指，在城镇化发展过程中，因农地非农使用而产生的土地增值收益，与整个国民经济发展有关，而与农民个体劳动无关，因此土地增值收益应由全民共享[24]。以“地利共享”为核心的土地制度安排，有助于促进土地城镇化、人口城镇化以及村庄城镇化的协调发展，有利于实现城镇化建设、农民城镇化与村庄社区化转型三位一体的城镇化目标。
五、结语
本文旨在揭示“地利共享”的理念基础、实现机制以及以“地利共享”为基础的城镇化路径。从制度基础与价值基础两个层面解释了地利共享理念原则的合理性，认为土地增值收益分配应坚持更大范围的公共性与共享性。随着城市化扩张，我国形成了一套由政府主导进行土地供给、土地出让、土地利益分配管理的土地开发模式。在土地利益分配实践中，政府遵循“利益共享”原则，在国家、集体与农民三者之间形成了一种利益平衡机制。实践证明，地利共享这一理念原则并非是抽象的存在，以“地利共享”为核心的地利分配制度形塑了我国独特的城镇化实现路径，表现在：政府通过土地财政为城镇建设提供资金来源，促进了土地的城镇化;通过利益再分配为失地农民提供制度性保障，加速了农民的城镇化;也为村级组织提供集体经济来源，促进了村庄的城镇化，适应了当前我国半城市化阶段的发展需求。由此可见，社会主义“地利共享”的利益分配秩序，有利于助推土地城镇化、人口城镇化以及村庄城镇化的协调发展。在我国快速城镇化背景下，土地增值收益分配不仅是个热点话题，而且具有很深的政治经济学渊源，研究者不应仅停留于分配正义的抽象理念层面讨论，仍须结合中国的城市化实践进行深入研究。
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责任编辑：徐慧枫