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摘 要：对地方政府债务的风险进行控制是各地方政府进行债务管理的主要手段。本文以毕节市的三个县为例，对贵州省县级地方债的风险管理进行研究。通过贵州省县级地方债的规模及结构进行分析，基于贵州省毕节市三个县的数据，对其地方债风险进行测度，从而找出县级地方债风险存在的原因。
关键词：贵州省 县级地方债 风险管理 债务规模
贵州省毕节市是全国唯一一个以“开发扶贫、生态建设”为主题的试验区，是国家精准扶贫工作的重点区域，随着国家的大力支持，其经济发展迅速，相应的地方性债务的风险与管理问题也不容忽视。县级政府的地方债务风险管理问题也引起了社会和有关部门的高度重视，因此对贵州省县级地方债的风险管理进行研究，具有较强的现实意义。
一、贵州省县级地方债现状
1.县级地方债规模。据调查表明，贵州省的债务规模在全国范围内处于较高水平。贵州省在2016年的全国省级政府债务率排名中高居第七位。仅就各地市级债务率的统计报告来分析，贵州省的整体债务率高达406%，省级平台债务率已经高至947%，选取九个地市级政府进行分析，平均债务率为285%，其中毕节市为207%。贵州作为发展中国家的中西部的省份，在各省经济发展的压力下，为了促进经济的快速发展，只有加大政府的投资力度，推动地方的基础设施建设。
省情不同，地方经济的发展模式相应的也会改变。贵州省正处于发展阶段，特别地方以基础设施建设为主。从表1分析可知，地方城投债的债务率较省平台略低。地方政府发行债务推动了地区经济的发展，正如东部地区正是凭借更大的债务规模取得了比其他地区更快的发展速度。因此，各地方政府在衡量债务风险时，不能仅考虑地方债务规模的大小，还要考虑借债资金对经济发展的促进作用。
地方政府债务的压力主要来于公益性项目和还本付息的负担。那么笔者对以城投债为代表的地方公益性项目在地方公共财政收入中的比重进行研究。城投债主要是用于城市基础设施等的投资目的发行的。但是在政府债务中风险最高的并不是城投债，真正需要关注的是信贷负债所具有的风险。在城投债面临集中兑付的同时，其发行速度也在高位运行。如表1所示，2015年在贵州省在省平台发债城投企业有息债务为2599亿元，债务率已高达947%，远超100%的警戒线。
2.县级地方债结构。我国县级地方政府债务的隐秘性较强，一方面是因为相关债务数据统计体制不够健全，另一方面的原因是许多地方政府巧立名目举借债务，其数据无法准确统计。目前，各机构对于地方性政府债务规模的测算方式以及结果不一，审计署于2013年对全国各级地方政府债务进行的全面审计具有较高权威性。
截至2013年6月末，贵州省各级政府负有直接偿还责任的债务4622.58亿元，负有担保责任的债务973.70亿元，可能承担一定救助责任的债务725.33亿元，各层级政府的具体债务情况见表2。
从表2可知，截止2013年上半年，贵州省县级政府负有偿还责任的直接债务为3064.59亿元，占全省各级政府债务总额的66.30%，负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务分别为798.56亿元和368.98亿元。那么，为深入研究贵州省县级政府的债务问题，笔者对毕节市三个县政府债务规模进行了实地调研及数据整理、分析。
二、 贵州省县级地方债风险测度——基于毕节市三个县的数据
1.大方县债务分析。
从表3中可知从2013年至2015年，大方县债务总额从57.05亿元增长到60.09亿元。其中负有偿还责任的直接债务从56.91亿元增长至59.66亿元，其地方债务增加的规模变化较小，所占比重是在逐渐减少的。在对2013年的数据综合研究后发现，2013年大方县政府负有偿还责任的债务56.91亿元，负有担保责任的债务0.04亿元，可能承担一定救助责任的债务0.10亿元，分别占省内县级政府相关债务总额的1.9%，0.04%和0.6%。
此外，笔者计算得到大方县的债务负担率和债务依存度。大方县政府2013年、2014年、2015年的债务负担率分别为为47.40%、40.14%、38.22%，債务依存度为22.94%，其中2013年大方县政府债务总额占到当年地方GDP将近一半，凸显出大方县政府债务规模庞大，远超国际警戒线。这一方面说明了地方债务数量过多，另一方面说明了债务的资金使用效率不高，不能有效的带动地方生产总值的增长。据相关调查表明，大方县政府的债务大部分投资于城市综合体这种资本性公益性公共产品。作为人口流出，内需不足的大方县，这种资金的使用显然是不当的。
2.七星关区债务分析。
通过对七星关区政府债务情况的调研得知，2014年七星关政府债务资金余额为228.60亿元。其中全部为政府负有偿还责任的直接债务，无或有债务。从其债务来源来看，分为两类：一般债务和专项债务。其中直接债务比重较高，高达96.89%。
按其债券类型，可分为国外贷款、国内银行贷款、企业债券、国内非银行机构融资、BT项目融资和拖欠工程款和其他七类。其中拖欠工程位66.5亿元，占七星关政府债务的29.09%，是地方政府的主要债务人，也是政府监管力度不够的直接表现。其次为国内非银行机构融资为50.30亿元，占七星区政府债务的22%，所占比例也较高。按用途对其划分，主要为资本性支出和其他类支出。
由此可见，七星关区政府的债务主要是拖欠工程款、发行债券、银行贷款和非银行金融机构融资等来举借政府性债务，通过这几种方式举借的债务总额占2014年七星关区政府性债务余额的90%左右。那么相应的风险问题也就可以通过调节这几种举债方式的比例来进行管控。
3.黔西县债务分析。
基于黔西县政府2014年至2016年的预决算报告及相关资料得知，在近三年来，黔西县的财政收支大抵处于平衡状态。财政收、财政支出、新增债务和偿还债务处于同步增长状态。2016年的财政收入为67.9208亿元，较2014年的增长了86%，增幅较大。但是相应的新增债务数额也较大，从2014年的0.3553亿元增长到2016年29.4275亿元。地方债务的增长速度远高于财政收入和财政支出的增长速度。债务问题相应的也就凸显出来。 表面上看，黔西县近几年收入大幅度增长且收支处于平衡状态。但从其预决算报告中可看出，其财政收入的大幅增长很大程度上来源于新增的政府债务。政府为了促进地方的经济增长和偿还已有债务，大量举借新债。这就凸显出黔西县政府的债务制度不健全和政府监管力度不够的问题，债务规模过于庞大，且政府的监管不到位，导致资金使用效率低下。
三、县级地方债风险存在的原因
1.债务制度不健全。据相关研究表明，目前贵州省仍缺少有效的债务管理机制，主要表现在以下几个方面：（1）在投融资方面，政府仍处于主导地位。各级政府在投融资平台上获得的资金不仅用于公共产品的购买，还投资于一些竞争性较强的商业投资。那么市场的不确定性及竞争性将会加大地方政府债务的风险。（2）各县级地方债务的资金缺乏有效管理。政府的债务规模很大，处理不当，势必会造成相当一部分资金的闲置。有些资金的使用效率并不高，投资收益得不到保证。（3）地方政府缺乏正规的融资渠道。贵州省部分县级政府的资金缺口很大，正常的融资不能解决问题，因此在不得已的情况下，部分地方政府通过高利率的方式进行融资，甚至通过拖欠工程款的形式来弥补资金不足。
2.资金使用方法不当。新《预算法》中提出地方举借的债务只能用于公益性资本支出。目前贵州省目前处于城市化建设的峰值，各县级政府以大量举借外债的形式来弥补公益性资本支出的不足。但在实际调研过程中，笔者发现，贵州省县级政府的资金使用方法不当，例如毕节市的大方县，其民间投资增速处于低位，实体经济发展困难，收不抵支。但是地方政府为了招商引资，举债增大对城市综合体的配套项目的投资。大方县属于人口流出区域，而城市综合体这种多功能、高效率的综合体的模式，并不适合当地的发展需求。
在财力不足的背景下，县级政府大量举债，不仅不能有效的改变经济落后的面貌，且因地理条件限制，道路交通建设难度大，建造成本高等因素，只会加大债务风险，降低资金使用效率。因此县级债务必须同当地的发展需求相匹配，切实解决最紧急的问题，提高资金使用效率，规范资金使用方法。
3.地方政府监管力度不够。目前，财政收入、当地的GDP总量以及向上级政府所缴纳的资金总量是衡量地方领导及部门政绩的唯一标准。但是地方的债务问题，债务的负担及偿还情况却不被列入衡量地方领导和部门政绩的标准之中。各级政府部门甚至采用高贷款利率的形式来大量的举借债务以促进地区经济的发展，这些债务的风险问题自然也就被选择性的忽略了。
贵州省的地方政府的监管机制，举债信息披露制度和第三方风险评估机制还处于缺位状态，每个融资平台在管理债务资金和进行决策时都是从自身利益出发，政府更难以掌握地方债务的真实情况。除了资金使用效率低下之外，政府也无法全面的制定风险预防方案，难以将有关债务的偿还纳入到本级预算。鉴于上述问题，地方政府在提高资金使用效率的同时，一定要加大地方政府的监管力度。如果有统一的债务监管部门，那么风险将会降低很多。
参考文献：
[1]杨灿明，鲁元平.地方政府债务风险的现状、成因与防范对策研究[J].财政研究，2013.
[2]马德功，马敏捷. 地方政府债务风险防控机制实证分析——基于KMV模型對四川省地方债风险评估[J]. 西南民族大学学报（人文社会科学版），2015，（02）：139-144.
作者简介：李梦园（1994—）女。民族：汉。河南许昌人。贵州财经大学2016级在读硕士研究生。徐艺（1982—）女。民族：汉。贵州毕节人。经济学博士，副教授，硕导。
※基金项目：贵州财经大学2016年度在校学生科研资助项目《贵州省县级地方债风险管理研究——以毕节市三个县为例》.
关键词：贵州省 县级地方债 风险管理 债务规模
贵州省毕节市是全国唯一一个以“开发扶贫、生态建设”为主题的试验区，是国家精准扶贫工作的重点区域，随着国家的大力支持，其经济发展迅速，相应的地方性债务的风险与管理问题也不容忽视。县级政府的地方债务风险管理问题也引起了社会和有关部门的高度重视，因此对贵州省县级地方债的风险管理进行研究，具有较强的现实意义。
一、贵州省县级地方债现状
1.县级地方债规模。据调查表明，贵州省的债务规模在全国范围内处于较高水平。贵州省在2016年的全国省级政府债务率排名中高居第七位。仅就各地市级债务率的统计报告来分析，贵州省的整体债务率高达406%，省级平台债务率已经高至947%，选取九个地市级政府进行分析，平均债务率为285%，其中毕节市为207%。贵州作为发展中国家的中西部的省份，在各省经济发展的压力下，为了促进经济的快速发展，只有加大政府的投资力度，推动地方的基础设施建设。
省情不同，地方经济的发展模式相应的也会改变。贵州省正处于发展阶段，特别地方以基础设施建设为主。从表1分析可知，地方城投债的债务率较省平台略低。地方政府发行债务推动了地区经济的发展，正如东部地区正是凭借更大的债务规模取得了比其他地区更快的发展速度。因此，各地方政府在衡量债务风险时，不能仅考虑地方债务规模的大小，还要考虑借债资金对经济发展的促进作用。
地方政府债务的压力主要来于公益性项目和还本付息的负担。那么笔者对以城投债为代表的地方公益性项目在地方公共财政收入中的比重进行研究。城投债主要是用于城市基础设施等的投资目的发行的。但是在政府债务中风险最高的并不是城投债，真正需要关注的是信贷负债所具有的风险。在城投债面临集中兑付的同时，其发行速度也在高位运行。如表1所示，2015年在贵州省在省平台发债城投企业有息债务为2599亿元，债务率已高达947%，远超100%的警戒线。
2.县级地方债结构。我国县级地方政府债务的隐秘性较强，一方面是因为相关债务数据统计体制不够健全，另一方面的原因是许多地方政府巧立名目举借债务，其数据无法准确统计。目前，各机构对于地方性政府债务规模的测算方式以及结果不一，审计署于2013年对全国各级地方政府债务进行的全面审计具有较高权威性。
截至2013年6月末，贵州省各级政府负有直接偿还责任的债务4622.58亿元，负有担保责任的债务973.70亿元，可能承担一定救助责任的债务725.33亿元，各层级政府的具体债务情况见表2。
从表2可知，截止2013年上半年，贵州省县级政府负有偿还责任的直接债务为3064.59亿元，占全省各级政府债务总额的66.30%，负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务分别为798.56亿元和368.98亿元。那么，为深入研究贵州省县级政府的债务问题，笔者对毕节市三个县政府债务规模进行了实地调研及数据整理、分析。
二、 贵州省县级地方债风险测度——基于毕节市三个县的数据
1.大方县债务分析。
从表3中可知从2013年至2015年，大方县债务总额从57.05亿元增长到60.09亿元。其中负有偿还责任的直接债务从56.91亿元增长至59.66亿元，其地方债务增加的规模变化较小，所占比重是在逐渐减少的。在对2013年的数据综合研究后发现，2013年大方县政府负有偿还责任的债务56.91亿元，负有担保责任的债务0.04亿元，可能承担一定救助责任的债务0.10亿元，分别占省内县级政府相关债务总额的1.9%，0.04%和0.6%。
此外，笔者计算得到大方县的债务负担率和债务依存度。大方县政府2013年、2014年、2015年的债务负担率分别为为47.40%、40.14%、38.22%，債务依存度为22.94%，其中2013年大方县政府债务总额占到当年地方GDP将近一半，凸显出大方县政府债务规模庞大，远超国际警戒线。这一方面说明了地方债务数量过多，另一方面说明了债务的资金使用效率不高，不能有效的带动地方生产总值的增长。据相关调查表明，大方县政府的债务大部分投资于城市综合体这种资本性公益性公共产品。作为人口流出，内需不足的大方县，这种资金的使用显然是不当的。
2.七星关区债务分析。
通过对七星关区政府债务情况的调研得知，2014年七星关政府债务资金余额为228.60亿元。其中全部为政府负有偿还责任的直接债务，无或有债务。从其债务来源来看，分为两类：一般债务和专项债务。其中直接债务比重较高，高达96.89%。
按其债券类型，可分为国外贷款、国内银行贷款、企业债券、国内非银行机构融资、BT项目融资和拖欠工程款和其他七类。其中拖欠工程位66.5亿元，占七星关政府债务的29.09%，是地方政府的主要债务人，也是政府监管力度不够的直接表现。其次为国内非银行机构融资为50.30亿元，占七星区政府债务的22%，所占比例也较高。按用途对其划分，主要为资本性支出和其他类支出。
由此可见，七星关区政府的债务主要是拖欠工程款、发行债券、银行贷款和非银行金融机构融资等来举借政府性债务，通过这几种方式举借的债务总额占2014年七星关区政府性债务余额的90%左右。那么相应的风险问题也就可以通过调节这几种举债方式的比例来进行管控。
3.黔西县债务分析。
基于黔西县政府2014年至2016年的预决算报告及相关资料得知，在近三年来，黔西县的财政收支大抵处于平衡状态。财政收、财政支出、新增债务和偿还债务处于同步增长状态。2016年的财政收入为67.9208亿元，较2014年的增长了86%，增幅较大。但是相应的新增债务数额也较大，从2014年的0.3553亿元增长到2016年29.4275亿元。地方债务的增长速度远高于财政收入和财政支出的增长速度。债务问题相应的也就凸显出来。 表面上看，黔西县近几年收入大幅度增长且收支处于平衡状态。但从其预决算报告中可看出，其财政收入的大幅增长很大程度上来源于新增的政府债务。政府为了促进地方的经济增长和偿还已有债务，大量举借新债。这就凸显出黔西县政府的债务制度不健全和政府监管力度不够的问题，债务规模过于庞大，且政府的监管不到位，导致资金使用效率低下。
三、县级地方债风险存在的原因
1.债务制度不健全。据相关研究表明，目前贵州省仍缺少有效的债务管理机制，主要表现在以下几个方面：（1）在投融资方面，政府仍处于主导地位。各级政府在投融资平台上获得的资金不仅用于公共产品的购买，还投资于一些竞争性较强的商业投资。那么市场的不确定性及竞争性将会加大地方政府债务的风险。（2）各县级地方债务的资金缺乏有效管理。政府的债务规模很大，处理不当，势必会造成相当一部分资金的闲置。有些资金的使用效率并不高，投资收益得不到保证。（3）地方政府缺乏正规的融资渠道。贵州省部分县级政府的资金缺口很大，正常的融资不能解决问题，因此在不得已的情况下，部分地方政府通过高利率的方式进行融资，甚至通过拖欠工程款的形式来弥补资金不足。
2.资金使用方法不当。新《预算法》中提出地方举借的债务只能用于公益性资本支出。目前贵州省目前处于城市化建设的峰值，各县级政府以大量举借外债的形式来弥补公益性资本支出的不足。但在实际调研过程中，笔者发现，贵州省县级政府的资金使用方法不当，例如毕节市的大方县，其民间投资增速处于低位，实体经济发展困难，收不抵支。但是地方政府为了招商引资，举债增大对城市综合体的配套项目的投资。大方县属于人口流出区域，而城市综合体这种多功能、高效率的综合体的模式，并不适合当地的发展需求。
在财力不足的背景下，县级政府大量举债，不仅不能有效的改变经济落后的面貌，且因地理条件限制，道路交通建设难度大，建造成本高等因素，只会加大债务风险，降低资金使用效率。因此县级债务必须同当地的发展需求相匹配，切实解决最紧急的问题，提高资金使用效率，规范资金使用方法。
3.地方政府监管力度不够。目前，财政收入、当地的GDP总量以及向上级政府所缴纳的资金总量是衡量地方领导及部门政绩的唯一标准。但是地方的债务问题，债务的负担及偿还情况却不被列入衡量地方领导和部门政绩的标准之中。各级政府部门甚至采用高贷款利率的形式来大量的举借债务以促进地区经济的发展，这些债务的风险问题自然也就被选择性的忽略了。
贵州省的地方政府的监管机制，举债信息披露制度和第三方风险评估机制还处于缺位状态，每个融资平台在管理债务资金和进行决策时都是从自身利益出发，政府更难以掌握地方债务的真实情况。除了资金使用效率低下之外，政府也无法全面的制定风险预防方案，难以将有关债务的偿还纳入到本级预算。鉴于上述问题，地方政府在提高资金使用效率的同时，一定要加大地方政府的监管力度。如果有统一的债务监管部门，那么风险将会降低很多。
参考文献：
[1]杨灿明，鲁元平.地方政府债务风险的现状、成因与防范对策研究[J].财政研究，2013.
[2]马德功，马敏捷. 地方政府债务风险防控机制实证分析——基于KMV模型對四川省地方债风险评估[J]. 西南民族大学学报（人文社会科学版），2015，（02）：139-144.
作者简介：李梦园（1994—）女。民族：汉。河南许昌人。贵州财经大学2016级在读硕士研究生。徐艺（1982—）女。民族：汉。贵州毕节人。经济学博士，副教授，硕导。
※基金项目：贵州财经大学2016年度在校学生科研资助项目《贵州省县级地方债风险管理研究——以毕节市三个县为例》.