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党的十八大提出支持人大及其常委会“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。那么，究竟什么是全口径预决算？它提出的背景是什么？范围有多宽？这些都是值得我们去学习和思考的。特别是各级人大及其常委会应当积极作为，切实落实中央的要求，努力做好全口径背景下的人大预算审查监督工作。
一、全口径预决算的提出
全口径预决算是一个统计概念，简而言之，就是要对全部政府性收支实行统一、完整、全面、规范的预决算管理。长期以来，我国政府收支不统一、不完整的问题突出，所谓预算内、预算外和制度外三种管理方式并存。
建国初期，我国实行计划经济，预算外资金几乎不存在。大规模经济建设开始后，设立了部分预算外项目，这成为预算外资金产生的起点和存活的土壤。改革开放后，随着社会主义市场经济的发展，经济建设和事业发展的任务繁重。为了调动各地区各部门的积极性，筹集更多的资金，当时的政策规定，预算外资金由各地区、各部门、各单位根据国家有关规定，自行提取，自行使用，不纳入国家预算管理。很多单位纷纷扩大预算外收支规模，巧立名目，私设“小金库”，乱上计划外基建项目，滥发奖金福利，“三乱”现象日趋严重。针对这些情况，国家采取了一系列措施，逐步规范和遏制预算外资金快速增长的势头，如1994年出台的预算法规定，政府要加强对预算外资金的管理，各级人大要加强对预算外资金使用的监督。1996年国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》，明确要把部分预算外资金纳入预算管理，继续实行预算外资金管理的也要建立预决算制度。湖南省也于1994年率先出台了《湖南省预算外资金管理条例》，规定预算外资金所有权归国家，使用权归部门，监督权归财政。
1999年，国家启动预算制度改革，一个重要的内容是各部门的全部收支要实行综合预算。2003年，党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确要求“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控”，第一次正式地提出了“全口径预算”的概念。其后，国务院在《关于2005年深化经济体制改革的意见》中进一步提出：“改革和完善非税收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理。”2007年实施的政府收支分类改革，用非税收入这一概念取代了原来的预算外资金，并将非税收入作为财政收入的一个重要来源。经过多年努力，到2011年，实际工作中已不再使用预算外资金这一概念，原有的预算外收入开始作为非税收入分别纳入公共财政预算、政府性基金预算或国有资本经营预算。在这一过程中，很多地方也在不断探索努力规范预算外收支，例如湖南省人大常委会在2004年率先制定了《湖南省非税收入管理条例》。从上述历程我们可以看出，“全口径”主要是相对于“预算外”来说的，“全口径”的基本要求就是要取消“预算外”，维护好预算的全面性原则。
二、党的十八大报告提出新要求
我国在加强预算管理方面做了大量工作，从具体制度设计上实现了预算内外“并轨”，但离“全口径”的要求还有很大距离。一是各级政府仍然存在大量的收支没有纳入预算管理，很多财政专户、政府性收费依然游离于预算体系之外，在人大监督的“视野”之外。二是一些收支尽管纳入了部门预算，但没有纳入预算的“总盘子”。三是各项预算责任划分不清晰，既有“越位”又有“缺位”，如一些政府性基金预算的钱养了人，干了公共财政预算应该干的事；不少公共财政预算的钱补贴了国有企业，而国有资本经营预算又严重滞后。四是重预算、轻决算，预算执行结果往往偏离预算目标。针对这些问题，党的十八大报告从“全口径”这一角度，对加强人大预算决算审查和监督，提出了新的更高的要求。
第一，要增强预算的完整性。所有政府性收支都要进预算，并分类编入公共财政、政府性基金、国有资本经营、社保基金等四项预算，实现横向到边、纵向到底的预算全覆盖。一般情况下，四项预算之间不混淆使用，但又相互沟通，共同组成“一体四翼”的完整预算体系。“一体”就是政府预算这个整体，“四翼”就是构成政府预算的四个部分。它们之间既相互独立，又有机衔接，从而实现政府预算的整体目标。
第二，要置于人大的审查监督之下。党的十八大报告将“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，作为“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”的一条重要措施，进而实现“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”这一目标。党的十八大报告立意深远，切中要害，只有看住了政府的“钱袋子”，才能把权力关进制度的“笼子”，切实维护好最广大人民群众的根本利益。各级人大及其常委会要在预算监督方面发挥更大作为，必须做好“全口径”这篇文章，将所有的政府性收支纳入审查监督范围，做到全方位、不遗漏。
第三，要实现全过程的审查监督。决算是预算的执行结果，从预算到决算是一个完整的预算过程。以往关注预算多，关注决算少，严重影响了预算执行的严肃性。党的十八大报告把“决算”放到了与“预算”同等重要的位置，有利于实现人大从审批预算到监督预算执行，再到审批决算的全过程监督，做到监督链条完整，监督过程连续。
三、全口径的范围究竟如何界定
全口径预决算的核心就是要实现政府性收支的全口径、全覆盖。这样，政府性收入到底包含哪些，支出究竟覆盖到什么范围，成为推行全口径预决算的关键。否则，就会“口径”难以统一，实施起来难度很大。
拿政府性收入来说，税收、政府性基金等收入要纳入预算，这个容易理解，也没有大的争议。但是，还有一些收入要不要纳入预算，应该纳入哪一类预算，意见就不太一致。比如，公立学校、医院等事业单位的收入，城市交通、供水、广播电视等大量享受政府补贴的相关企业收入，要不要纳入全口径预算？归入哪一类适宜？目前，这些往往很难界定，实际工作中更不好操作。同样，政府支出范围应当如何确定？比如教育、医疗、住房等“老大难”问题，政府支出究竟应当保障到什么程度，似乎也难有定论。
政府收支范围，涉及政府的职能定位，也取决于公共服务水平的保障程度。首先，要厘清政府与市场的关系。市场能够解决的，政府不再插手；政府应该承担的，绝不能推诿。其次，提高政府收入法定化程度，政府收入要以税收为主体，大幅度降低各种收费占政府收入的比重。第三，要合理划分各级政府的财力与事权，做到财力与事权相匹配，避免地方政府因财力问题出现职能“越位”或“缺位”，做到既尽力而为，又量力而行。这样，政府收支范围明晰了，全口径预决算管理也就有了一个推行的良好基础。 四、地方政府性债务难题如何破解
与政府收支密切相关的是地方政府性债务。目前，债务已成为政府性收入的重要来源，但地方政府只把国家代理发行的政府债券纳入了预算管理，更多的通过政府融资平台筹集到的大量债务收入，成为预算管理的一大难题。这部分资金要不要纳入预算？如果不纳入预算，一是与已经形成政府收入的事实不符，二是全口径预决算就会留下很大一块缺口，不利于偿债和监管；如果纳入预算，则明显与预算法规定的地方政府不能举债相抵触，同时，政府性债务数额巨大，内容繁杂，预算管理的难度也会成倍增加。
政府性债务的管理，首先要明确的问题是，地方政府能不能发债，应该以怎样的方式发债，怎么偿还等基本问题，使地方政府举债有章可循。在此前提下，可以探索试行权责发生制会计制度和综合财政报告。我国现行的收付实现制会计制度无法对政府收支进行全面、全程的会计监管，既不能完整地反映政府拥有的资源、负债和运行成本，也不利于防范和降低财政风险。而权责发生制会计制度，可以全面、真实地反映政府的资产、负债。通俗点讲，前者借了钱，会计账目上体现的是收入；后者借了钱，会计账目上能看到负债。为了积累经验，财政部已经在海南等20多个省市试点开展年度权责发生制政府综合财务报告，报告中不仅有预算收支，还要有政府的资金流、资产和负债等财务状况。在政府会计制度一时难以改革的情况下，可以探索对债务进行分类管理。政府性债务用途不一，有的用于公益性基础设施建设，有的则属于融资性债务，可以产生相应的收益。因此，可以对债务进行分类，分别纳入相应的预算进行管理。例如，对用于市政公共设施建设等公益性债务，可以纳入公共财政预算；对用于投资项目的融资性债务，可以纳入国有资本经营预算进行管理。
五、分类推进四项预算
目前，推进全口径预决算的共识已基本形成，接下来的任务，是要根据不同预算的特点，分类推进，逐步完善，力争在较短的时间内实现从中央到地方的全口径预决算管理目标。
以规范和透明为重点，推进公共财政预算管理。遵循预算编制程序，提高各部门、各单位及人民群众对预算编制的参与程度。更加突出预算的公共性特征，不断提高基本公共服务均等化水平。按照政府收支分类科目的要求，细化预决算编制，特别是要提高年初预算到位率。凡是涉及民生的项目和人民群众反映强烈的问题，如涉农专项资金、“三公经费”等项目要及时公开。继续规范、整合专项资金，加快推进绩效预算，提高使用效益。
以效益为导向，完善政府性基金预算管理。加强基金征收管理，不得随意减征、缓征和免征，也不得违规多征，加重企业和公民负担。以效益为导向，切实安排和使用好政府性基金项目，确保专款专用，发挥出最大的效益。加强对基金合法性、合理性审查监督，及时清理、压减一批不合理的基金项目。
以制度建设为抓手，全面推行国有资本经营预算。目前，国有资本经营预算很多地方还停留在政府内部试编的阶段，下一步的工作重点是，完善制度，突破难点，全面推行。一是在编制范围上实现全覆盖，不能有游离于国有资本经营预算之外的特殊企业；二是利润上缴的比例要科学合理；三是合理安排和使用好国有资本经营预算收入，除了支持国有企业改革和发展之外，这块资金还应当安排一部分补充公共财政预算和社保基金预算，更好地体现国有企业的全民性特征。
以可持续发展为目标，深化社会保险基金预算管理。社保基金预算要实现全覆盖，各项社会保险基金都要分别编制预算，以清晰地反映每一方面社保基金的收支情况。要把全部收入都编入预算，不管是个人和企业缴纳的，上级和本级财政补充的，还是基金的增值收入，都要完整地加以反映。要科学测算收支标准，确定合理的支出水平，既保证人民群众的生活水平稳步提高，又要实现预算平衡，确保国家社会保险事业的可持续发展。
预算审查监督是人大及其常委会监督工作的永恒主题。随着全口径预决算工作进一步向前推进，我们相信，人大及其常委会对预决算的监督必将迈上新的台阶。
（作者分别系湖南省人大财政经济委员会副主任委员、常委会预算工作委员会副主任，湖南省人大常委会预算工委办公室主任科员）
一、全口径预决算的提出
全口径预决算是一个统计概念，简而言之，就是要对全部政府性收支实行统一、完整、全面、规范的预决算管理。长期以来，我国政府收支不统一、不完整的问题突出，所谓预算内、预算外和制度外三种管理方式并存。
建国初期，我国实行计划经济，预算外资金几乎不存在。大规模经济建设开始后，设立了部分预算外项目，这成为预算外资金产生的起点和存活的土壤。改革开放后，随着社会主义市场经济的发展，经济建设和事业发展的任务繁重。为了调动各地区各部门的积极性，筹集更多的资金，当时的政策规定，预算外资金由各地区、各部门、各单位根据国家有关规定，自行提取，自行使用，不纳入国家预算管理。很多单位纷纷扩大预算外收支规模，巧立名目，私设“小金库”，乱上计划外基建项目，滥发奖金福利，“三乱”现象日趋严重。针对这些情况，国家采取了一系列措施，逐步规范和遏制预算外资金快速增长的势头，如1994年出台的预算法规定，政府要加强对预算外资金的管理，各级人大要加强对预算外资金使用的监督。1996年国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》，明确要把部分预算外资金纳入预算管理，继续实行预算外资金管理的也要建立预决算制度。湖南省也于1994年率先出台了《湖南省预算外资金管理条例》，规定预算外资金所有权归国家，使用权归部门，监督权归财政。
1999年，国家启动预算制度改革，一个重要的内容是各部门的全部收支要实行综合预算。2003年，党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确要求“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控”，第一次正式地提出了“全口径预算”的概念。其后，国务院在《关于2005年深化经济体制改革的意见》中进一步提出：“改革和完善非税收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理。”2007年实施的政府收支分类改革，用非税收入这一概念取代了原来的预算外资金，并将非税收入作为财政收入的一个重要来源。经过多年努力，到2011年，实际工作中已不再使用预算外资金这一概念，原有的预算外收入开始作为非税收入分别纳入公共财政预算、政府性基金预算或国有资本经营预算。在这一过程中，很多地方也在不断探索努力规范预算外收支，例如湖南省人大常委会在2004年率先制定了《湖南省非税收入管理条例》。从上述历程我们可以看出，“全口径”主要是相对于“预算外”来说的，“全口径”的基本要求就是要取消“预算外”，维护好预算的全面性原则。
二、党的十八大报告提出新要求
我国在加强预算管理方面做了大量工作，从具体制度设计上实现了预算内外“并轨”，但离“全口径”的要求还有很大距离。一是各级政府仍然存在大量的收支没有纳入预算管理，很多财政专户、政府性收费依然游离于预算体系之外，在人大监督的“视野”之外。二是一些收支尽管纳入了部门预算，但没有纳入预算的“总盘子”。三是各项预算责任划分不清晰，既有“越位”又有“缺位”，如一些政府性基金预算的钱养了人，干了公共财政预算应该干的事；不少公共财政预算的钱补贴了国有企业，而国有资本经营预算又严重滞后。四是重预算、轻决算，预算执行结果往往偏离预算目标。针对这些问题，党的十八大报告从“全口径”这一角度，对加强人大预算决算审查和监督，提出了新的更高的要求。
第一，要增强预算的完整性。所有政府性收支都要进预算，并分类编入公共财政、政府性基金、国有资本经营、社保基金等四项预算，实现横向到边、纵向到底的预算全覆盖。一般情况下，四项预算之间不混淆使用，但又相互沟通，共同组成“一体四翼”的完整预算体系。“一体”就是政府预算这个整体，“四翼”就是构成政府预算的四个部分。它们之间既相互独立，又有机衔接，从而实现政府预算的整体目标。
第二，要置于人大的审查监督之下。党的十八大报告将“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，作为“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”的一条重要措施，进而实现“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”这一目标。党的十八大报告立意深远，切中要害，只有看住了政府的“钱袋子”，才能把权力关进制度的“笼子”，切实维护好最广大人民群众的根本利益。各级人大及其常委会要在预算监督方面发挥更大作为，必须做好“全口径”这篇文章，将所有的政府性收支纳入审查监督范围，做到全方位、不遗漏。
第三，要实现全过程的审查监督。决算是预算的执行结果，从预算到决算是一个完整的预算过程。以往关注预算多，关注决算少，严重影响了预算执行的严肃性。党的十八大报告把“决算”放到了与“预算”同等重要的位置，有利于实现人大从审批预算到监督预算执行，再到审批决算的全过程监督，做到监督链条完整，监督过程连续。
三、全口径的范围究竟如何界定
全口径预决算的核心就是要实现政府性收支的全口径、全覆盖。这样，政府性收入到底包含哪些，支出究竟覆盖到什么范围，成为推行全口径预决算的关键。否则，就会“口径”难以统一，实施起来难度很大。
拿政府性收入来说，税收、政府性基金等收入要纳入预算，这个容易理解，也没有大的争议。但是，还有一些收入要不要纳入预算，应该纳入哪一类预算，意见就不太一致。比如，公立学校、医院等事业单位的收入，城市交通、供水、广播电视等大量享受政府补贴的相关企业收入，要不要纳入全口径预算？归入哪一类适宜？目前，这些往往很难界定，实际工作中更不好操作。同样，政府支出范围应当如何确定？比如教育、医疗、住房等“老大难”问题，政府支出究竟应当保障到什么程度，似乎也难有定论。
政府收支范围，涉及政府的职能定位，也取决于公共服务水平的保障程度。首先，要厘清政府与市场的关系。市场能够解决的，政府不再插手；政府应该承担的，绝不能推诿。其次，提高政府收入法定化程度，政府收入要以税收为主体，大幅度降低各种收费占政府收入的比重。第三，要合理划分各级政府的财力与事权，做到财力与事权相匹配，避免地方政府因财力问题出现职能“越位”或“缺位”，做到既尽力而为，又量力而行。这样，政府收支范围明晰了，全口径预决算管理也就有了一个推行的良好基础。 四、地方政府性债务难题如何破解
与政府收支密切相关的是地方政府性债务。目前，债务已成为政府性收入的重要来源，但地方政府只把国家代理发行的政府债券纳入了预算管理，更多的通过政府融资平台筹集到的大量债务收入，成为预算管理的一大难题。这部分资金要不要纳入预算？如果不纳入预算，一是与已经形成政府收入的事实不符，二是全口径预决算就会留下很大一块缺口，不利于偿债和监管；如果纳入预算，则明显与预算法规定的地方政府不能举债相抵触，同时，政府性债务数额巨大，内容繁杂，预算管理的难度也会成倍增加。
政府性债务的管理，首先要明确的问题是，地方政府能不能发债，应该以怎样的方式发债，怎么偿还等基本问题，使地方政府举债有章可循。在此前提下，可以探索试行权责发生制会计制度和综合财政报告。我国现行的收付实现制会计制度无法对政府收支进行全面、全程的会计监管，既不能完整地反映政府拥有的资源、负债和运行成本，也不利于防范和降低财政风险。而权责发生制会计制度，可以全面、真实地反映政府的资产、负债。通俗点讲，前者借了钱，会计账目上体现的是收入；后者借了钱，会计账目上能看到负债。为了积累经验，财政部已经在海南等20多个省市试点开展年度权责发生制政府综合财务报告，报告中不仅有预算收支，还要有政府的资金流、资产和负债等财务状况。在政府会计制度一时难以改革的情况下，可以探索对债务进行分类管理。政府性债务用途不一，有的用于公益性基础设施建设，有的则属于融资性债务，可以产生相应的收益。因此，可以对债务进行分类，分别纳入相应的预算进行管理。例如，对用于市政公共设施建设等公益性债务，可以纳入公共财政预算；对用于投资项目的融资性债务，可以纳入国有资本经营预算进行管理。
五、分类推进四项预算
目前，推进全口径预决算的共识已基本形成，接下来的任务，是要根据不同预算的特点，分类推进，逐步完善，力争在较短的时间内实现从中央到地方的全口径预决算管理目标。
以规范和透明为重点，推进公共财政预算管理。遵循预算编制程序，提高各部门、各单位及人民群众对预算编制的参与程度。更加突出预算的公共性特征，不断提高基本公共服务均等化水平。按照政府收支分类科目的要求，细化预决算编制，特别是要提高年初预算到位率。凡是涉及民生的项目和人民群众反映强烈的问题，如涉农专项资金、“三公经费”等项目要及时公开。继续规范、整合专项资金，加快推进绩效预算，提高使用效益。
以效益为导向，完善政府性基金预算管理。加强基金征收管理，不得随意减征、缓征和免征，也不得违规多征，加重企业和公民负担。以效益为导向，切实安排和使用好政府性基金项目，确保专款专用，发挥出最大的效益。加强对基金合法性、合理性审查监督，及时清理、压减一批不合理的基金项目。
以制度建设为抓手，全面推行国有资本经营预算。目前，国有资本经营预算很多地方还停留在政府内部试编的阶段，下一步的工作重点是，完善制度，突破难点，全面推行。一是在编制范围上实现全覆盖，不能有游离于国有资本经营预算之外的特殊企业；二是利润上缴的比例要科学合理；三是合理安排和使用好国有资本经营预算收入，除了支持国有企业改革和发展之外，这块资金还应当安排一部分补充公共财政预算和社保基金预算，更好地体现国有企业的全民性特征。
以可持续发展为目标，深化社会保险基金预算管理。社保基金预算要实现全覆盖，各项社会保险基金都要分别编制预算，以清晰地反映每一方面社保基金的收支情况。要把全部收入都编入预算，不管是个人和企业缴纳的，上级和本级财政补充的，还是基金的增值收入，都要完整地加以反映。要科学测算收支标准，确定合理的支出水平，既保证人民群众的生活水平稳步提高，又要实现预算平衡，确保国家社会保险事业的可持续发展。
预算审查监督是人大及其常委会监督工作的永恒主题。随着全口径预决算工作进一步向前推进，我们相信，人大及其常委会对预决算的监督必将迈上新的台阶。
（作者分别系湖南省人大财政经济委员会副主任委员、常委会预算工作委员会副主任，湖南省人大常委会预算工委办公室主任科员）