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摘 要:机关事业单位养老保险制度是社会保障体系的重要组成部分,十几年来,在确保离退休人员基本生活,减轻财政负担,维护社会稳定方面发挥了重要作用。但是由于政策、制度的缺失和不统一,在待遇计发、养老保险关系转移、接续和缴费激励机制建设等方面已难以适应当前养老保险工作的需要,因此,加快推进机关事业单位养老保险制度改革,建立适应社会主义市场经济体制,体现社会公平和效率的机关事业养老保险制度已是势在必行,就当前机关事业养老保险现状我浅谈几点改革建议。
关键词:现行制度 ; 改革的原则 ; 改革的建议
目前,国内对机关事业单位养老保险制度改革的研究尚处于试行阶段。机关事业单位退休养老制度自身的缺陷以及企业养老保险制度的不衔接,阻碍了统一的劳动力市场的形成,也制约了其自身的发展。尽管机关事业单位养老保险制度改革的目标轮廓已渐渐清晰,但理论上研究的成果十分有限,缺乏系统化、整体性研究,改革的目标模式以及原则、具体的操作思路尚处于争论之中。通过对我国机关事业单位养老保险制度存在的问题进行综合性的分析,提出了具有可行性的对策和方案,通过这些探讨,深化社会保障理论研究的内涵,并能对机关事业单位养老保险制度改革的实践起到借鉴作用。
一、现行制度的主要问题
(一)缴费与待遇核定脱节。企业养老保险待遇包括基础性养老金和个人账户养老金,个人账户结存额的多少直接决定退休待遇的高低,建立了“多缴多得,少缴少领”的缴费激励机制。而目前机关事业单位工作人员退休仍按国发【1978】104号文件执行,在职人员退休后按照档案工资核定退休待遇,没有考虑缴多与缴少、缴长与缴短对退休待遇的影响,待遇计发未能体现权利与义务相对等、公平与效率相对应的养老保险基本原则,缴费与待遇核定严重脱节。另外“二元”制度的存在造成企事业单位养老保险待遇差别过大,引发许多社会矛盾和问题。
(二)个人账户管理不够规范。尽管部分地区机关事业单位参照企业养老保险制度为参保职工建立了个人账户,尝试计发办法改革,但是个人缴费比例没有统一标准(一般为缴费工资的2%-4%),并且机关事业单位个人缴费比例普遍偏低于企业,个人账户与养老保险待遇计发结合办法也是多种多样。事实上大部分地区的机关事业单位只是实行了个人缴费,个人缴费仅仅作为积累,没有正常发挥缴费激励作用,特别是现行的“分灶吃饭”的财政体制,极易造成地方政府的短期行为,把个人缴费基金用于弥补统筹基金支付缺口的问题日渐突出。
(三)制约了人员的合理流动。机关事业养老保险基本是以县(区)为统筹单位,养老保险办法的制定以各地情况而定,造成不同县(区)养老保险制度衔接难,由于没有建立真正的个人账户,与企业养老保险更难接轨。在市场经济条件下,在加快人事制度改革大环境下,人员流动会越来越频繁,而不同地区机关事业养老保险制度的差异和与企业养老保险制度的不衔接,给养老保险关系转移和接续造成了极大的困难,严重制约人员合理流动。
(四)缴费办法和参保范围差别大。有些地方缴费实行“单基数”,有些地方缴费实行“双基数”; 单位缴费比例有的高达50%以上,有的在20%左右;有些已经实行机关事业单位全员保险,有些仅在差额、自收自支事业单位开展养老保险,还有至今没有实施机关事业单位养老保险制度改革,仍旧在沿用计划经济时期的老办法。地方政策的多样性和不配套性导致了缴费比例、缴费基数和参保范围等方面差别大、不规范。
(五)基金增收扩面缺乏潜力。由于机关事业单位受人员编制等因素制约,人员增加很有限,加之近年来事业单位改制导致事业单位参保人员分流,机关事业单位在职人员总量呈只减不增态势,征缴扩面潜力较小,基金增收潜力严重缺乏。同时随着人口老龄化高峰的到来,退休人员快速增加,退休待遇连年上调,支付压力逐年加大,上调单位缴费比例成为大部分地区应对日益增长的支付压力的唯一手段,致使缴费比例超出单位承受能力,产生拖欠。
(六)分级统筹造成抗风险能力脆弱。机关事业养老保险改革是通过市、县试点逐步推广的,养老保险基金实行的是省、市、县分级统筹,过低的统筹层次使社会保险调剂功能难以发挥,尤其是一些经济欠发达、财政困难地区,已经出现了基金收不抵支现象,财政不兜底,又缺乏调剂,基金无法积累,抗风险能力也无从谈起。
二、改革的几项原则
(一)应当企业养老保险制度衔接。目前机关事业单位养老保险存在的问题主要还是集中在企业养老保险单位制度的不一致上,因此改革的主要目标应定位在保持与企业养老保险制度的一体化,在制度设计上与企业基本养老保险制度相互衔接,在全国范围内建立包括企事业单位在内的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,结束“二元”制度并存的局面,更好的体现社会公平与效率。
(二)要保证新老制度的平稳过渡。具体而言,为实现新老制度的平稳过渡,宜需要采取老人老办法、新人新机制和逐步过渡的措施,改革既要充分考虑老制度下的退休人员的既得利益,又要合理确定新制度下的退休人员的待遇水平;既要认真考虑审核改革前工作人员缴费情况,又要考虑建立个人账户以后缴费的合理衔接,科学确定视同缴费年限、实际缴费年限等影响机关事业单位工作人员切身利益的关键问题,避免因改革形成新的不稳定因素。
(三)必须保证权力和义务的统一。基本养老保险制度的一个显著特征就是权力和义务的统一,即基本养老金的取得是以承担缴费和满足相应的资格条件为前提的,因此与企业基本养老保险制度一样,所有的机关事业单位和个人都必须强制参保(包括公务员),按照规定缴纳养老保险费,保证权力和义务的统一。
(四)应当与人事制度改革同步进行。随着人事制度进一步的深化改革,各项新的人事制度诸如全员聘(任)用制度、辞职辞退等制度已逐步建立并实施,正在形成人员能进能出,职务能上能下,待遇能升能降,充满生机与活力的用人机制,为了保证这些制度的顺利实施,必须建立与之配套的养老保险制度,因此机关事业养老保险改革必须充分考虑现状对制度的需求,努力适应形势的发展,建立具有较强保障性的,有利于吸引人才,稳定队伍,调动其工作人员积极性的养老保险制度,坚持与人事制度改革同步进行,为持续推动人事制度改革提供保障。
三、改革的几项建议。
(一)出台统一政策,纳入法制轨道。国家要认真总结各地的经验和教训,充分考虑改革面临的实际问题,出台统一政策。明确规定参加养老保险的具体范围,明确养老保险关系接续、养老保险基金管理、个人账户规模、个人账户计息、转移、继承、注销等操作办法,统一缴费基数、缴费比例、统筹项目、养老金计发办法,规范业务经办操作流程等。避免各地政策上的多样性和不配套性,方案上的随意性和欠规范性,消除参保范围、缴费机制等方面的差别,建立适应市场经济体制,与企业养老保险制度衔接的有利于人才流动的养老保险制度,构筑全国统一的机关事业单位社会保障网,将机关事业养老保险纳入法制化、规范化的管理轨道。
(二)建立个人账户,改革待遇计发。在养老金计发办法上逐步与企业职工养老金计发办法并轨,实行基础性养老金和个人账户养老金。具体办法是通过实行“老人老办法,中人中办法,新人新办法”使改革平稳过渡。“老人老办法”是对已经退休的人员,仍按原统筹项目发给养老金。“中人中办法”是对新办法实行后的退休人员,在基础性养老金和个人账户养老金的基础上,再加发过渡性养老金,如果过渡性养老金仍低于老办法时,其差额部分增发一部分调剂金来解决;过渡性养老金仍高于老办法时,通过设立封项线的办法,分若干年进行过渡。“新人新办法”是对新办法实行后参加工作人员完全按城镇企业职工的办法建立个人账户,并在个人账户规模、计算利息、转移、继承、计发待遇等方面同企业职工参保办法保持基本一致。
(三)提高个人缴费,规范账户管理。要明确规定必须为机关事业单位参保人员建立个人账户,参照企业养老保险办法将职工个人缴纳的养老保险费计入个人账户,个人账户基金要与单位缴费基金分别记账,单独管理;逐步提高机关事业单位参保人员个人缴费比例,将个人缴费比例提高至8%,与企业养老保险缴费办法相互衔接;认真做好个人账户基金的计息工作,确保基金的安全和增值;进一步提高认识,保证个人缴费基金的安全和完整,在国家没有出台政策,改变机关事业单位工作人员退休待遇计发办法前,个人账户基金不能随意动用,必须坚决纠正和制止动用个人缴费基金平衡财政预算,抵减财政支出的错误行为;适时提高单位缴费比例,各级地方财政要确保纳入预算的养老保险费按时足额拨付到养老保险经办机构,严禁地方财政为减轻负担动用个人缴费结余基金弥补支付缺口。
(四)提高统筹层次,加强财政支持。由于机关事业单位养老保险大多是县级统筹,基金积累结余较少,抵御风险能力脆弱,因此机关事业单位养老保险必须提高统筹层次,建议一步到位实行省级统筹,建立调剂金制度,科学制定省、市、县三级政府调剂金的分担责任,强化基金的归集和管理,充分发挥调剂功能,增强基金抵御风险的能力。要考虑机关事业单位养老保险费的征收受地方财力情况制约,因此国家和地方财政应给予适当的补助,不能把责任完全推向单位和个人,作为一种福利,国家和地方财政应给予支持保证,也是社会保障最后的一道“防护网”。
(五)实行全员参保,深挖缴费潜力。实行全员参保的前提是参保范围及对象必须加以科学界定:参加机关事业单位养老保险的单位,应是经编制管理部门批准、办理机关事业单位法人登记、实行机关事业工资制度的单位,其参保人员应是经批准的正式在编人员。一是公务员(含参照公务员制度管理的事业单位的工作人员)及全额财政拨款的事业单位工作人员,二是财政差额拨款和自收自支事业单位的工作人员,三是机关事业中的劳动合同制职工等工勤人员,四是各级人才市场人事代理人员中符合机关事业单位参保范围和条件的人员。把所有机关事业单位的工作人员都纳入养老保险的参保范围,是化解社会风险、促进社会经济协调发展的必要举措,是机关事业养老保险扩面增收挖掘缴费潜力的唯一途径。
(六)结合机构改革,理顺管理体制。本轮机构改革中,人事、劳动部门机构合并组建人力资源和社会保障部门,标志着人力资源管理一体化和社会保障一体化的实现。机关事业养老保险改革要结合机构整合的有利形势,自上而下设置统一的机关事业养老保险经办机构,进一步理顺管理体制,把工资调整、退休审批、养老金发放、基金管理等职能进行合理分配,降低管理成本,增强责任心,提高工作效能。
(七)巩固经验成果,提升经办能力。十几年来,机关事业养老保险坚持改革推进,养老保险覆盖范围不断扩大,养老保险基金征缴支付额迅速增加,基金有了一定规模的结余,积累了一定的改革经验。今后必须进一步加强自身建设,做好各项基础工作,进一步提升经办管理能力:坚持养老保险基金纳入财政专户,实行收支两条线管理,坚持专款专用;加强养老保险稽核,确保养老保险基金安全完整;进一步完善基金管理内部控制制度,建立基金管理的长效机制;加大软硬件投入,提高经办管理的工作效率和质量,实现经办管理的专业化、信息化、规范化。
关键词:现行制度 ; 改革的原则 ; 改革的建议
目前,国内对机关事业单位养老保险制度改革的研究尚处于试行阶段。机关事业单位退休养老制度自身的缺陷以及企业养老保险制度的不衔接,阻碍了统一的劳动力市场的形成,也制约了其自身的发展。尽管机关事业单位养老保险制度改革的目标轮廓已渐渐清晰,但理论上研究的成果十分有限,缺乏系统化、整体性研究,改革的目标模式以及原则、具体的操作思路尚处于争论之中。通过对我国机关事业单位养老保险制度存在的问题进行综合性的分析,提出了具有可行性的对策和方案,通过这些探讨,深化社会保障理论研究的内涵,并能对机关事业单位养老保险制度改革的实践起到借鉴作用。
一、现行制度的主要问题
(一)缴费与待遇核定脱节。企业养老保险待遇包括基础性养老金和个人账户养老金,个人账户结存额的多少直接决定退休待遇的高低,建立了“多缴多得,少缴少领”的缴费激励机制。而目前机关事业单位工作人员退休仍按国发【1978】104号文件执行,在职人员退休后按照档案工资核定退休待遇,没有考虑缴多与缴少、缴长与缴短对退休待遇的影响,待遇计发未能体现权利与义务相对等、公平与效率相对应的养老保险基本原则,缴费与待遇核定严重脱节。另外“二元”制度的存在造成企事业单位养老保险待遇差别过大,引发许多社会矛盾和问题。
(二)个人账户管理不够规范。尽管部分地区机关事业单位参照企业养老保险制度为参保职工建立了个人账户,尝试计发办法改革,但是个人缴费比例没有统一标准(一般为缴费工资的2%-4%),并且机关事业单位个人缴费比例普遍偏低于企业,个人账户与养老保险待遇计发结合办法也是多种多样。事实上大部分地区的机关事业单位只是实行了个人缴费,个人缴费仅仅作为积累,没有正常发挥缴费激励作用,特别是现行的“分灶吃饭”的财政体制,极易造成地方政府的短期行为,把个人缴费基金用于弥补统筹基金支付缺口的问题日渐突出。
(三)制约了人员的合理流动。机关事业养老保险基本是以县(区)为统筹单位,养老保险办法的制定以各地情况而定,造成不同县(区)养老保险制度衔接难,由于没有建立真正的个人账户,与企业养老保险更难接轨。在市场经济条件下,在加快人事制度改革大环境下,人员流动会越来越频繁,而不同地区机关事业养老保险制度的差异和与企业养老保险制度的不衔接,给养老保险关系转移和接续造成了极大的困难,严重制约人员合理流动。
(四)缴费办法和参保范围差别大。有些地方缴费实行“单基数”,有些地方缴费实行“双基数”; 单位缴费比例有的高达50%以上,有的在20%左右;有些已经实行机关事业单位全员保险,有些仅在差额、自收自支事业单位开展养老保险,还有至今没有实施机关事业单位养老保险制度改革,仍旧在沿用计划经济时期的老办法。地方政策的多样性和不配套性导致了缴费比例、缴费基数和参保范围等方面差别大、不规范。
(五)基金增收扩面缺乏潜力。由于机关事业单位受人员编制等因素制约,人员增加很有限,加之近年来事业单位改制导致事业单位参保人员分流,机关事业单位在职人员总量呈只减不增态势,征缴扩面潜力较小,基金增收潜力严重缺乏。同时随着人口老龄化高峰的到来,退休人员快速增加,退休待遇连年上调,支付压力逐年加大,上调单位缴费比例成为大部分地区应对日益增长的支付压力的唯一手段,致使缴费比例超出单位承受能力,产生拖欠。
(六)分级统筹造成抗风险能力脆弱。机关事业养老保险改革是通过市、县试点逐步推广的,养老保险基金实行的是省、市、县分级统筹,过低的统筹层次使社会保险调剂功能难以发挥,尤其是一些经济欠发达、财政困难地区,已经出现了基金收不抵支现象,财政不兜底,又缺乏调剂,基金无法积累,抗风险能力也无从谈起。
二、改革的几项原则
(一)应当企业养老保险制度衔接。目前机关事业单位养老保险存在的问题主要还是集中在企业养老保险单位制度的不一致上,因此改革的主要目标应定位在保持与企业养老保险制度的一体化,在制度设计上与企业基本养老保险制度相互衔接,在全国范围内建立包括企事业单位在内的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,结束“二元”制度并存的局面,更好的体现社会公平与效率。
(二)要保证新老制度的平稳过渡。具体而言,为实现新老制度的平稳过渡,宜需要采取老人老办法、新人新机制和逐步过渡的措施,改革既要充分考虑老制度下的退休人员的既得利益,又要合理确定新制度下的退休人员的待遇水平;既要认真考虑审核改革前工作人员缴费情况,又要考虑建立个人账户以后缴费的合理衔接,科学确定视同缴费年限、实际缴费年限等影响机关事业单位工作人员切身利益的关键问题,避免因改革形成新的不稳定因素。
(三)必须保证权力和义务的统一。基本养老保险制度的一个显著特征就是权力和义务的统一,即基本养老金的取得是以承担缴费和满足相应的资格条件为前提的,因此与企业基本养老保险制度一样,所有的机关事业单位和个人都必须强制参保(包括公务员),按照规定缴纳养老保险费,保证权力和义务的统一。
(四)应当与人事制度改革同步进行。随着人事制度进一步的深化改革,各项新的人事制度诸如全员聘(任)用制度、辞职辞退等制度已逐步建立并实施,正在形成人员能进能出,职务能上能下,待遇能升能降,充满生机与活力的用人机制,为了保证这些制度的顺利实施,必须建立与之配套的养老保险制度,因此机关事业养老保险改革必须充分考虑现状对制度的需求,努力适应形势的发展,建立具有较强保障性的,有利于吸引人才,稳定队伍,调动其工作人员积极性的养老保险制度,坚持与人事制度改革同步进行,为持续推动人事制度改革提供保障。
三、改革的几项建议。
(一)出台统一政策,纳入法制轨道。国家要认真总结各地的经验和教训,充分考虑改革面临的实际问题,出台统一政策。明确规定参加养老保险的具体范围,明确养老保险关系接续、养老保险基金管理、个人账户规模、个人账户计息、转移、继承、注销等操作办法,统一缴费基数、缴费比例、统筹项目、养老金计发办法,规范业务经办操作流程等。避免各地政策上的多样性和不配套性,方案上的随意性和欠规范性,消除参保范围、缴费机制等方面的差别,建立适应市场经济体制,与企业养老保险制度衔接的有利于人才流动的养老保险制度,构筑全国统一的机关事业单位社会保障网,将机关事业养老保险纳入法制化、规范化的管理轨道。
(二)建立个人账户,改革待遇计发。在养老金计发办法上逐步与企业职工养老金计发办法并轨,实行基础性养老金和个人账户养老金。具体办法是通过实行“老人老办法,中人中办法,新人新办法”使改革平稳过渡。“老人老办法”是对已经退休的人员,仍按原统筹项目发给养老金。“中人中办法”是对新办法实行后的退休人员,在基础性养老金和个人账户养老金的基础上,再加发过渡性养老金,如果过渡性养老金仍低于老办法时,其差额部分增发一部分调剂金来解决;过渡性养老金仍高于老办法时,通过设立封项线的办法,分若干年进行过渡。“新人新办法”是对新办法实行后参加工作人员完全按城镇企业职工的办法建立个人账户,并在个人账户规模、计算利息、转移、继承、计发待遇等方面同企业职工参保办法保持基本一致。
(三)提高个人缴费,规范账户管理。要明确规定必须为机关事业单位参保人员建立个人账户,参照企业养老保险办法将职工个人缴纳的养老保险费计入个人账户,个人账户基金要与单位缴费基金分别记账,单独管理;逐步提高机关事业单位参保人员个人缴费比例,将个人缴费比例提高至8%,与企业养老保险缴费办法相互衔接;认真做好个人账户基金的计息工作,确保基金的安全和增值;进一步提高认识,保证个人缴费基金的安全和完整,在国家没有出台政策,改变机关事业单位工作人员退休待遇计发办法前,个人账户基金不能随意动用,必须坚决纠正和制止动用个人缴费基金平衡财政预算,抵减财政支出的错误行为;适时提高单位缴费比例,各级地方财政要确保纳入预算的养老保险费按时足额拨付到养老保险经办机构,严禁地方财政为减轻负担动用个人缴费结余基金弥补支付缺口。
(四)提高统筹层次,加强财政支持。由于机关事业单位养老保险大多是县级统筹,基金积累结余较少,抵御风险能力脆弱,因此机关事业单位养老保险必须提高统筹层次,建议一步到位实行省级统筹,建立调剂金制度,科学制定省、市、县三级政府调剂金的分担责任,强化基金的归集和管理,充分发挥调剂功能,增强基金抵御风险的能力。要考虑机关事业单位养老保险费的征收受地方财力情况制约,因此国家和地方财政应给予适当的补助,不能把责任完全推向单位和个人,作为一种福利,国家和地方财政应给予支持保证,也是社会保障最后的一道“防护网”。
(五)实行全员参保,深挖缴费潜力。实行全员参保的前提是参保范围及对象必须加以科学界定:参加机关事业单位养老保险的单位,应是经编制管理部门批准、办理机关事业单位法人登记、实行机关事业工资制度的单位,其参保人员应是经批准的正式在编人员。一是公务员(含参照公务员制度管理的事业单位的工作人员)及全额财政拨款的事业单位工作人员,二是财政差额拨款和自收自支事业单位的工作人员,三是机关事业中的劳动合同制职工等工勤人员,四是各级人才市场人事代理人员中符合机关事业单位参保范围和条件的人员。把所有机关事业单位的工作人员都纳入养老保险的参保范围,是化解社会风险、促进社会经济协调发展的必要举措,是机关事业养老保险扩面增收挖掘缴费潜力的唯一途径。
(六)结合机构改革,理顺管理体制。本轮机构改革中,人事、劳动部门机构合并组建人力资源和社会保障部门,标志着人力资源管理一体化和社会保障一体化的实现。机关事业养老保险改革要结合机构整合的有利形势,自上而下设置统一的机关事业养老保险经办机构,进一步理顺管理体制,把工资调整、退休审批、养老金发放、基金管理等职能进行合理分配,降低管理成本,增强责任心,提高工作效能。
(七)巩固经验成果,提升经办能力。十几年来,机关事业养老保险坚持改革推进,养老保险覆盖范围不断扩大,养老保险基金征缴支付额迅速增加,基金有了一定规模的结余,积累了一定的改革经验。今后必须进一步加强自身建设,做好各项基础工作,进一步提升经办管理能力:坚持养老保险基金纳入财政专户,实行收支两条线管理,坚持专款专用;加强养老保险稽核,确保养老保险基金安全完整;进一步完善基金管理内部控制制度,建立基金管理的长效机制;加大软硬件投入,提高经办管理的工作效率和质量,实现经办管理的专业化、信息化、规范化。