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[摘 要]中共中央发布的“十三五”规划建议，明确提出了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，进一步确立了生态文明建设在中国特色社会主义“五位一体”中的战略地位。本文通过分析“十三五”规划中生态文明建设面临的形势，以及“十三五”规划建议中对生态文明建设相关问题的表述，同时借鉴潘家华教授专著《中国的环境治理与生态建设》的主要内容，识别出“十三五”规划时期生态文明建设的重点领域与任务。
[关键词]“十三五”规划;生态文明建设;《中国的环境治理与生态建设》
[中图分类号]D614;X22 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2015）06-0021-07
[作者简介]刘长松（1984— ），男，河南项城人，经济学博士，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心助理研究员，主要从事能源、环境与气候变化经济学研究（北京 100038）。
Title： The New Idea of Ecological Civilization Construction in the 13th Five-Year Plan Period—A Concurrent Comment on Environmental Governance and Ecological Construction in China
By： Liu Changsong
Abstract： The CPC Central Committee has recently issued proposals for “the 13th Five-Year Plan”， making clear the new five development concepts of innovation， coordination， green development， opening up and sharing， and further establishing the strategic status of ecological civilization construction in the “Five in One” principle of Socialism with Chinese characteristics. This paper not only analyzes the situation of ecological civilization construction in the 13th Five-Year Plan and the corresponding statements of ecological civilization construction of the 13th Five-Year Plan proposals， but also draws on Professor Pan Jiahua’s latest monograph of Environmental Governance and Ecological Construction in China to identify the key areas and tasks of ecological civilization construction in the 13th Five-Year Plan period.
Key words： the 13th Five-Year Plan;ecological civilization construction;Environmental Governance and Ecological Construction in China
生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已成为全面建成小康社会的重要制约因素。扭转环境恶化、提高环境质量是广大人民群众的热切期盼，是“十三五”规划时期经济社会发展的一项重要工作。党的十八大以来，生态文明建设的重要性日益增强，相关工作的推进面临前所未有的机遇：生态文明建设的社会基础和内生动力充足;社会各界对国内工业化进程的社会反思进一步坚定了向生态文明转型的决心;“十三五”规划建议中提出的绿色发展理念为生态文明建设提供了重要依据和有力支撑。但同时该项工作的推动也面临一些挑战：生态文明建设的难点在于其范围较宽泛，缺乏明确的界定，重点领域和措施不明确;经济增速下滑使得地方政府执行资源环境约束的意愿下降。总的来看，“十三五”规划期间生态文明建设将迎来重大机遇，积极回应人民群众对环境质量的关注，是该阶段生态文明建设的重要工作，同时也是倒逼经济增长与生产方式转型的重要途径。谨防经济下滑背景下资源环境问题恶化，推动生态文明建设取得切实成效，这是“十三五”规划的重要任务。
一、“十三五”规划时期生态文明建设的新形势
（一）经济发展进入新常态对生态文明建设利弊兼有
“十三五”规划时期是中国全面建成小康社会的决胜阶段，经济发展进入新常态，呈现出速度变化、结构优化、动力转换三大特点。增长速度要从高速转向中高速，发展方式要从规模速度型转向质量效率型，经济结构要从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举，发展动力要从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动。中共中央财经领导小组第11次会议首次提出，要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力。“十三五”规划经济改革将从重视扩大需求、进行短期刺激，转向重视要素供给、进行结构性改革。国务院发展研究中心吴敬琏研究员认为，供给侧劳动力供应的变化以及全要素生产率增速的下降，是当前经济下行的主要原因，应从新增劳动力、新增资本投资和提高效率等方面来解决中国经济增长的长期驱动力。经济增速下滑对生态文明建设既是机遇也是挑战，机遇在于随着经济扩张速度下降，资源环境生态压力也随之下降，生态系统的破坏随之减轻;挑战在于生态文明建设需要较大规模的资金投入，经济下滑导致财政压力增大，生态文明建设的资金投入将难以保证，同时各地出于保经济增长的考虑，很有可能放松执行对企业能源消耗与排放的要求，进而导致“十三五”规划建议提出的推动低碳循环发展、主动控制碳排放、加强高能耗行业能耗管控、优化开发区域率先实现碳排放峰值目标等举措流于形式。 （二）对工业化进程的反思推动了生态文明战略的确立
发达国家从自然、环境、哲学以及科学技术等不同侧面，对工业化进程的弊端进行了全面而深刻的反思，对工业文明进行了质疑和批判。当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，经济社会发展面临的“不平衡、不协调、不可持续”问题十分突出，严重影响了全面建成小康社会和“两个一百年”奋斗目标的顺利实现。潘家华教授在其最新专著《中国的环境治理与生态建设》（以下简称“潘著”）中明确提出：生态脆弱的现实与美丽中国的梦想，还存在相当的距离，面对工业化、城镇化进程中面临的生态环境挑战，迫切需要用生态文明提升和改造工业文明，统筹国际、国内可持续发展两个大局，推动“十三五”规划时期生态文明建设取得实效，全面提高我国生态文明建设水平①。生态文明的核心要素是公正、高效、和谐与人文发展。公正，就是要尊重自然权益以实现生态公正，保障人的权益以实现社会公正;高效，就是要寻求自然生态系统具有平衡和生产力的生态效率，经济生产系统具有低投入、无污染、高产出的经济效率，以及人类社会体系制度规范完善运行平稳的社会效率;和谐，就是要实现人与自然，人与人，人与社会的包容合理以及生产与消费，经济与社会，城乡与区域之间的平衡协调;人文发展，主要包括生活的尊严、品质和健康。
近年来，生态文明建设的政策措施和制度体系不断丰富完善，生态文明发展战略得到进一步确立。继党的十八大和十八届三中、四中全会对生态文明建设作出顶层设计后，2015年5月，中共中央、国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》①，这是中央对生态文明建设的一次全面部署。意见提出，到2020年，资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展，主体功能区布局基本形成，经济发展质量和效益显著提高，生态文明主流价值观在全社会得到推行，生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应。2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，对新一轮生态文明体制改革进行了总体规划，提出47条改革任务和举措②。
（三）绿色发展将成为我国“十三五”规划时期的重要政策导向
从国际层面来看，自2008年联合国环境署（UNEP）发起绿色经济倡议以来，获得了一些国家的积极响应。美国、韩国、日本、加拿大、澳大利亚、欧盟等国家发布了一系列绿色新政，重点在于运用绿色财政刺激计划来实现经济增长、减少贫困以及减少碳排放和生态系统的退化。2012年，联合国可持续发展峰会（“里约+20”）重申了绿色经济是实现可持续发展的重要途径，要求各国积极采取行动③。
为实现“十三五”规划时期经济社会发展目标，中共中央“十三五”规划建议明确提出：必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念④。十八届五中全会提出了绿色发展理念，向绿色、低碳、气候适应型经济转型。绿色发展将成为中国“十三五”规划时期重要的政策导向。绿色发展必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献。
潘著认为，绿色发展要在充分汲取工业文明科学合理内容的基础上，以生态文明推进中国经济社会发展的全面转型，最终实现全面可持续发展。绿色低碳发展作为生态文明发展的新范式，应该尊重和顺应自然，从根本上转变生产和生活方式，提高资源利用效率，开启低碳能源革命，提倡生态文明的理性消费，降低人类的生态需求，建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型和环境友好型社会，维护生态系统的生产力，从而实现稳定且可持续的生态繁荣和经济发展。
（四）我国生态文明建设面临体制机制障碍
总体来看，当前我国生态文明建设还面临不少体制机制障碍，生态环境保护管理效率和效益仍然偏低，难以遏制生活环境持续恶化的趋势，主要存在以下五个突出问题：（1）责权分离。（2）协而不调。（3）行政主导。（4）红线缺失。（5）执法缺位。产生这些问题的关键在于现行的“以块为主”的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保，干预环保监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。现行环保体制存在以下弊端：一是难以落实对地方政府及相关部门的监督责任;二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预;三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求;四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设;五是生态文明建设的职能分散在不同的部门，缺乏统一协调，难以保证各项工作的顺利衔接。这些都对“十三五”规划生态文明制度创新提出了迫切要求，“十三五”规划时期需尽快完善生态文明管理体制，推进绿色问责制，完善生态文明建设考核评价体系。
二、“十三五”规划对生态文明建设提出了新要求
（一）总体目标
“十三五”规划建议提出的总体目标中，与生态文明建设相关的内容有以下两点：
一是全面建成小康社会，人民生活水平和质量普遍提高。经济保持中高速增长。在提高发展平衡性、包容性、可持续性的基础上，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。显然，随着城乡居民人均收入的提高，社会消费规模会进一步扩大，对基础设施和公共服务的需求也会大幅增加。进一步推动能源和消费品需求，就迫切需要转变生产方式，生产绿色低碳产品来满足消费需求。
二是生态环境质量总体改善。推动形成绿色的生产方式和生活方式，提升低碳水平。能源资源开发利用效率大幅提高，有效控制能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量，大幅减少主要污染物排放总量。作为生态环境领域的具体指标，如何有效地分解落实到各地区、各行业，是决定“十三五”规划生态文明建设成效的关键要素，也是检验生态文明建设工作机制的重要维度。
（二）主要措施 1.既强化城市绿色发展，也注重美丽乡村建设
“十三五”规划将推进城乡一体化发展放在重要位置。对于城市化区域，全面推进新型城镇化建设，根据资源环境承载力调节城市规模，优化城市形态和功能，实行绿色规划和设计施工标准。推动京津冀、长三角、珠三角等优化开发区域产业结构向高端高效发展，防治“城市病”。
对于农村地区，提高社会主义新农村建设水平，开展农村人居环境整治行动，加大传统村落民居和历史文化名村名镇保护力度，建设美丽宜居乡村。重点生态功能区实行产业准入负面清单。加大对农产品主产区和重点生态功能区的转移支付力度，强化激励性补偿，建立横向流域生态补偿机制。推动各地区依据主体功能定位发展，由此推动构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局、自然岸线格局，最终实现人与自然和谐共生、城乡一体化协调发展。
2.不仅重视生产问题，也很注重消费问题
“十三五”规划全面考虑了生态文明建设问题，不仅包括生产方面，也涵盖了消费领域。在生产方面，支持绿色清洁生产，推进传统制造业绿色改造，推动建立绿色低碳循环发展产业体系，鼓励企业工艺技术装备更新改造。发展绿色金融，设立绿色发展基金。在消费方面，加强资源环境国情和生态价值观教育，培养公民环境意识，推动全社会形成绿色消费理念。实施全民节能行动计划，倡导合理消费，力戒奢侈浪费，制止奢靡之风。深入开展反过度包装、反食品浪费、反过度消费行动，推动形成勤俭节约的社会风尚。
3.既实施强度管控，也实行总量控制
“十一五”规划首次将单位国内生产总值能源消耗强度作为约束性指标，“十二五”规划提出合理控制能源消费总量。鉴于“十三五”规划时期面临的资源环境形势非常严峻，进一步提高绿色指标在“十三五”规划指标中的权重，把保障人民健康和改善环境质量作为更具约束性的硬指标，并采用强有力的政策加以实现，这是“十三五”规划的突出特点。规划提出，解决资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等问题，推进生态文明建设，必须采取一些强有力的措施，在继续实施能源消费总量和强度双控的基础上，水资源和建设用地也要实施总量和强度双控，作为约束性指标，建立目标责任制，合理分解落实。对能源和水资源消耗、建设用地等同时实行总量和强度双控，要控制总量，也要控制单位国内生产总值能源消耗、水资源消耗和建设用地的强度。只有这样，才能真正节约能源和水土资源，从源头上减少污染物排放，才能倒逼经济发展方式转变，进一步提高我国经济发展绿色水平。为降低强度和总量控制的政策成本，可以探索建立预算管理制度、有偿使用和交易制度，运用市场手段实现双控目标。
4.既重视战略规划，也强调政策实施
“十三五”规划坚持战略性和操作性相结合，既强调规划的宏观性、战略性、指导性，又突出规划的约束力和可操作、能检查、易评估特点，做到虚实结合。既提出了绿色发展战略，也提出了具体的约束性指标以及采取强度和总量控制“双控”等具体操作措施，极大地提高了规划的可实施性和可达性。同时，从战略层面和政策层面创新性地提出绿色发展的目标和举措，使“十三五”规划生态文明建设有章可循，但落实这些创新性举措也面临很大的难度，需要在制度、体制、政策工具等方面全面推动才能实现。
5.不仅着眼于国内行动，也要注重国际合作
对于我国的生态文明问题，不仅要通过国内行动来解决，也需要通过国际合作寻求全球性解决方案。“十三五”规划提出：一是要积极承担国际责任和义务。坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，积极参与应对全球气候变化谈判，落实减排承诺。二是主动参与2030年可持续发展议程。广泛开展国际合作，扩大对外援助规模，完善对外援助方式。加强南南合作，开展绿色援助，对其他发展中国家提供支持和帮助①。加强与世界各国在生态文明领域的对话交流和务实合作，引进先进技术装备和管理经验，促进全球生态安全。统筹国内、国际两个大局，以全球视野加快推进生态文明建设，树立负责任大国形象，把绿色发展转化为新的综合国力、综合影响力和国际竞争新优势。
三、“十三五”规划时期生态文明建设的重点领域与任务
（一）向绿色、低碳、气候适应型经济转型
工业化进程与一国的经济发展水平、城市化进程、产业结构和就业结构密切相关。中国何时进入后工业化阶段，对生态文明建设十分关键。以产业结构变化作为参照，人均收入水平和城市化水平均滞后于工业化进程。按照农业和工业占比的标准，中国已在2013年进入后工业化阶段。从收入水平看，中国有望在2025年前后进入后工业化阶段。根据新型城镇化规划，中国有望到2036年进入后工业化时代。中国工业化进程的发展空间，受到有效需求和资源环境的双重约束。当人均GDP突破1万美元，城市化率超过70%，大规模基础设施建设基本结束、重化工业扩张接近尾声，那么产业发展就整体进入后工业化时期。综合考虑各种因素，全国将于2025年前后整体进入后工业化阶段。工业转型以及产业结构的变化有助于经济增长的生态转型，进而推动生态文明建设进程。
对于当前中国经济增长减速的现象，潘著认为这是中国经济进入转型期的具体表现，具有历史必然性，虽然经济增长速度要降下来，但人均收入水平和经济总量仍将不断攀升。在工业文明发展观下，政府仍坚持需要增长、不能衰退的惯性思维;在生态文明发展观下，重视资源环境约束，寻求生态增长，未来经济发展将逐步演变为没有外延扩张的“稳态经济”，有利于实现人与自然的和谐发展。我们应该适应并准备迎接“稳态经济”时代的来临。
“十三五”规划时期，要持续推动技术创新和结构调整，提高发展质量和效益。一是调整优化产业结构。推动战略性新兴产业和先进制造业健康发展，采用先进适用的节能低碳环保技术来改造提升传统产业，发展壮大服务业，合理布局建设基础设施和基础产业。二是大力发展绿色低碳产业与节能环保产业，通过政策支持扩大节能环保低碳产品消费需求，运用政策机制释放市场潜在需求，推动节能环保技术、装备和服务水平的显著提升，加快培育新的经济增长点。 （二）积极推动城镇化低碳发展
我国城镇化进程由工业化驱动，城市人口规模庞大，并呈集群发展态势，工业在很大程度上成为城市的骨架和主体，这是我国特定自然资源格局和生态容量下社会、经济和环境发展的必然结果。大规模、集群式城镇化进程，给社会、经济和环境的可持续发展和人居品质带来严峻挑战。“十三五”规划时期，一要积极落实《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》，根据资源环境承载能力，构建科学合理的城镇化宏观布局，严格控制特大城市规模，增强中小城市承载能力，促进大中小城市和小城镇协调发展。二是解决好城镇化规模、水平、空间格局和路径选择转型发展问题，对特大城市的社会治理开展协同创新，改善和提升可持续和宜居水平，同时推进产业的低碳转型。重点做好存量升级改造，增量优化调整，通过科学规划，强化集约、智能和绿色发展，推进消费模式与生活方式转变，强化公众参与制度建设。
（三）推动能源系统低碳转型
大力推进能源革命，加快能源技术创新，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系。能源革命的核心在于可再生能源的开发与利用，为避免工业化和城镇化进程引发的巨大能源需要所导致的能源与环境污染问题，“十三五”要尽快推动能源系统的低碳转型：一是实现能源供应的多元化，推动改变以化石能源为主的传统能源供应体系，扩大可再生能源的品类和数量。二是实现能源管理的一体化，改变过去碎片式的能源管理体系，建立统一、协调、高效的能源管理体制。三是实现能源技术的多元化，充分推动各项低碳、清洁能源技术的研发与应用。四是实现能源价格的市场化，充分发挥市场机制对节能、提高能效与减少碳排放的激励作用。五是实现能源市场的国际化，充分利用国内与国际“两个市场”和“两种资源”，推动建立起开放型的能源安全观。
（四）全面节约和高效利用资源
坚持节约优先，树立节约集约循环利用的资源观。全面促进资源节约循环的高效使用，推动利用方式的根本转变。“十三五”规划时期，一是要强化约束性指标管理，实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动;二是实行最严格的水资源管理制度，以水定产，以水定城;三是积极运用市场手段，建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，推行合同能源管理和合同节水管理。
（五）以提高环境质量为核心加大环境治理力度
加快治理突出生态环境问题，让人民群众呼吸新鲜的空气，喝上干净的水，在良好的环境中生产生活。“十三五”规划时期要推进多污染物综合防治和环境治理，实行联防联控和流域共治，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划。实行最严格的环境保护制度，推动形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，以提高环境质量为核心，改革环境治理基础制度，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度;建立全国统一的实时在线环境监控系统;健全环境信息公布制度。探索建立跨地区环保机构;开展环保督察巡视，严格环保执法。
（六）多途径主动提高生态安全
一是高度重视资源关联与生态安全问题。从生态系统各要素之间和各系统之间考虑生态安全，树立整体性的生态安全观，尊重和顺应自然，合理开发和利用生态资源，推动落实2015年后发展议程和可持续发展目标（SDGS），解决好水、能源和粮食的资源关联安全问题。
二是强化生态安全屏障。坚持保护优先、自然恢复为主，实施山水林田湖生态保护和修复工程，构建生态廊道和生物多样性保护网络，全面提升森林、河湖、湿地、草原、海洋等自然生态系统稳定性和生态服务功能。
三是积极开展专项行动。开展大规模国土绿化行动，加强林业重点工程建设，完善天然林保护制度，扩大退耕还林还草，加强草原保护。加强水生态保护，系统整治江河流域，连通江河湖库水系，开展退耕还湿、退养还滩。推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理。强化江河源头和水源涵养区生态保护。
四是通过气候移民，降低生态敏感地区的资源环境承载力，主动适应气候变化，维护生态安全。针对中西部生态环境脆弱、经济发展水平低的区域尤其是贫困地区，试点气候移民，降低人类活动水平对气候系统的影响，使气候容量的时空调节符合人类社会经济和自然系统的要求。气候移民不仅要符合生态规律，顺应自然也是一种有效的脱贫手段，也是真正的美和可持续的美。
（七）大力推广绿色低碳生活方式
生态公平消费观的伦理基础是生态中心论，生态中心论的消费伦理观特别强调人的精神需求并倡导理性消费，理性消费则要求转变消费理念，提高环境文化素质，树立环境伦理价值观。“十三五”规划时期，一是要注重全面提高生活质量，而非简单提高收入水平，同时要提高环境治理、人们福祉等影响到生活质量的多维属性;二是制定完善的消费引导政策，使社会公众认知到物欲消费的限度和危害。通过强制性制度规范推动强化环境道德理念，运用市场经济手段调整消费导向，实现消费的生态公正，推进形成生态文明建设的良好社会风尚。
（八）尽快理顺生态文明工作机制
为推动“十三五”规划生态文明建设取得实效，“十三五”规划时期需要尽快建立生态文明建设的组织保证。一是加快建立完整的生态文明制度体系，以增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性。二是加强生态文明建设统计监测和执法监督。尽快落实“十三五”规划建议提出的省以下环保机构监测监察执法垂直管理，在试点基础上全面推开。三是切实加强组织领导，建立统一、协调、高效的生态文明决策机制，进一步优化整合不同部门的职能和资源，探索建立生态文明建设崭新的工作机制。
[关键词]“十三五”规划;生态文明建设;《中国的环境治理与生态建设》
[中图分类号]D614;X22 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2015）06-0021-07
[作者简介]刘长松（1984— ），男，河南项城人，经济学博士，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心助理研究员，主要从事能源、环境与气候变化经济学研究（北京 100038）。
Title： The New Idea of Ecological Civilization Construction in the 13th Five-Year Plan Period—A Concurrent Comment on Environmental Governance and Ecological Construction in China
By： Liu Changsong
Abstract： The CPC Central Committee has recently issued proposals for “the 13th Five-Year Plan”， making clear the new five development concepts of innovation， coordination， green development， opening up and sharing， and further establishing the strategic status of ecological civilization construction in the “Five in One” principle of Socialism with Chinese characteristics. This paper not only analyzes the situation of ecological civilization construction in the 13th Five-Year Plan and the corresponding statements of ecological civilization construction of the 13th Five-Year Plan proposals， but also draws on Professor Pan Jiahua’s latest monograph of Environmental Governance and Ecological Construction in China to identify the key areas and tasks of ecological civilization construction in the 13th Five-Year Plan period.
Key words： the 13th Five-Year Plan;ecological civilization construction;Environmental Governance and Ecological Construction in China
生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已成为全面建成小康社会的重要制约因素。扭转环境恶化、提高环境质量是广大人民群众的热切期盼，是“十三五”规划时期经济社会发展的一项重要工作。党的十八大以来，生态文明建设的重要性日益增强，相关工作的推进面临前所未有的机遇：生态文明建设的社会基础和内生动力充足;社会各界对国内工业化进程的社会反思进一步坚定了向生态文明转型的决心;“十三五”规划建议中提出的绿色发展理念为生态文明建设提供了重要依据和有力支撑。但同时该项工作的推动也面临一些挑战：生态文明建设的难点在于其范围较宽泛，缺乏明确的界定，重点领域和措施不明确;经济增速下滑使得地方政府执行资源环境约束的意愿下降。总的来看，“十三五”规划期间生态文明建设将迎来重大机遇，积极回应人民群众对环境质量的关注，是该阶段生态文明建设的重要工作，同时也是倒逼经济增长与生产方式转型的重要途径。谨防经济下滑背景下资源环境问题恶化，推动生态文明建设取得切实成效，这是“十三五”规划的重要任务。
一、“十三五”规划时期生态文明建设的新形势
（一）经济发展进入新常态对生态文明建设利弊兼有
“十三五”规划时期是中国全面建成小康社会的决胜阶段，经济发展进入新常态，呈现出速度变化、结构优化、动力转换三大特点。增长速度要从高速转向中高速，发展方式要从规模速度型转向质量效率型，经济结构要从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举，发展动力要从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动。中共中央财经领导小组第11次会议首次提出，要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力。“十三五”规划经济改革将从重视扩大需求、进行短期刺激，转向重视要素供给、进行结构性改革。国务院发展研究中心吴敬琏研究员认为，供给侧劳动力供应的变化以及全要素生产率增速的下降，是当前经济下行的主要原因，应从新增劳动力、新增资本投资和提高效率等方面来解决中国经济增长的长期驱动力。经济增速下滑对生态文明建设既是机遇也是挑战，机遇在于随着经济扩张速度下降，资源环境生态压力也随之下降，生态系统的破坏随之减轻;挑战在于生态文明建设需要较大规模的资金投入，经济下滑导致财政压力增大，生态文明建设的资金投入将难以保证，同时各地出于保经济增长的考虑，很有可能放松执行对企业能源消耗与排放的要求，进而导致“十三五”规划建议提出的推动低碳循环发展、主动控制碳排放、加强高能耗行业能耗管控、优化开发区域率先实现碳排放峰值目标等举措流于形式。 （二）对工业化进程的反思推动了生态文明战略的确立
发达国家从自然、环境、哲学以及科学技术等不同侧面，对工业化进程的弊端进行了全面而深刻的反思，对工业文明进行了质疑和批判。当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，经济社会发展面临的“不平衡、不协调、不可持续”问题十分突出，严重影响了全面建成小康社会和“两个一百年”奋斗目标的顺利实现。潘家华教授在其最新专著《中国的环境治理与生态建设》（以下简称“潘著”）中明确提出：生态脆弱的现实与美丽中国的梦想，还存在相当的距离，面对工业化、城镇化进程中面临的生态环境挑战，迫切需要用生态文明提升和改造工业文明，统筹国际、国内可持续发展两个大局，推动“十三五”规划时期生态文明建设取得实效，全面提高我国生态文明建设水平①。生态文明的核心要素是公正、高效、和谐与人文发展。公正，就是要尊重自然权益以实现生态公正，保障人的权益以实现社会公正;高效，就是要寻求自然生态系统具有平衡和生产力的生态效率，经济生产系统具有低投入、无污染、高产出的经济效率，以及人类社会体系制度规范完善运行平稳的社会效率;和谐，就是要实现人与自然，人与人，人与社会的包容合理以及生产与消费，经济与社会，城乡与区域之间的平衡协调;人文发展，主要包括生活的尊严、品质和健康。
近年来，生态文明建设的政策措施和制度体系不断丰富完善，生态文明发展战略得到进一步确立。继党的十八大和十八届三中、四中全会对生态文明建设作出顶层设计后，2015年5月，中共中央、国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》①，这是中央对生态文明建设的一次全面部署。意见提出，到2020年，资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展，主体功能区布局基本形成，经济发展质量和效益显著提高，生态文明主流价值观在全社会得到推行，生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应。2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，对新一轮生态文明体制改革进行了总体规划，提出47条改革任务和举措②。
（三）绿色发展将成为我国“十三五”规划时期的重要政策导向
从国际层面来看，自2008年联合国环境署（UNEP）发起绿色经济倡议以来，获得了一些国家的积极响应。美国、韩国、日本、加拿大、澳大利亚、欧盟等国家发布了一系列绿色新政，重点在于运用绿色财政刺激计划来实现经济增长、减少贫困以及减少碳排放和生态系统的退化。2012年，联合国可持续发展峰会（“里约+20”）重申了绿色经济是实现可持续发展的重要途径，要求各国积极采取行动③。
为实现“十三五”规划时期经济社会发展目标，中共中央“十三五”规划建议明确提出：必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念④。十八届五中全会提出了绿色发展理念，向绿色、低碳、气候适应型经济转型。绿色发展将成为中国“十三五”规划时期重要的政策导向。绿色发展必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献。
潘著认为，绿色发展要在充分汲取工业文明科学合理内容的基础上，以生态文明推进中国经济社会发展的全面转型，最终实现全面可持续发展。绿色低碳发展作为生态文明发展的新范式，应该尊重和顺应自然，从根本上转变生产和生活方式，提高资源利用效率，开启低碳能源革命，提倡生态文明的理性消费，降低人类的生态需求，建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型和环境友好型社会，维护生态系统的生产力，从而实现稳定且可持续的生态繁荣和经济发展。
（四）我国生态文明建设面临体制机制障碍
总体来看，当前我国生态文明建设还面临不少体制机制障碍，生态环境保护管理效率和效益仍然偏低，难以遏制生活环境持续恶化的趋势，主要存在以下五个突出问题：（1）责权分离。（2）协而不调。（3）行政主导。（4）红线缺失。（5）执法缺位。产生这些问题的关键在于现行的“以块为主”的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保，干预环保监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。现行环保体制存在以下弊端：一是难以落实对地方政府及相关部门的监督责任;二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预;三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求;四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设;五是生态文明建设的职能分散在不同的部门，缺乏统一协调，难以保证各项工作的顺利衔接。这些都对“十三五”规划生态文明制度创新提出了迫切要求，“十三五”规划时期需尽快完善生态文明管理体制，推进绿色问责制，完善生态文明建设考核评价体系。
二、“十三五”规划对生态文明建设提出了新要求
（一）总体目标
“十三五”规划建议提出的总体目标中，与生态文明建设相关的内容有以下两点：
一是全面建成小康社会，人民生活水平和质量普遍提高。经济保持中高速增长。在提高发展平衡性、包容性、可持续性的基础上，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。显然，随着城乡居民人均收入的提高，社会消费规模会进一步扩大，对基础设施和公共服务的需求也会大幅增加。进一步推动能源和消费品需求，就迫切需要转变生产方式，生产绿色低碳产品来满足消费需求。
二是生态环境质量总体改善。推动形成绿色的生产方式和生活方式，提升低碳水平。能源资源开发利用效率大幅提高，有效控制能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量，大幅减少主要污染物排放总量。作为生态环境领域的具体指标，如何有效地分解落实到各地区、各行业，是决定“十三五”规划生态文明建设成效的关键要素，也是检验生态文明建设工作机制的重要维度。
（二）主要措施 1.既强化城市绿色发展，也注重美丽乡村建设
“十三五”规划将推进城乡一体化发展放在重要位置。对于城市化区域，全面推进新型城镇化建设，根据资源环境承载力调节城市规模，优化城市形态和功能，实行绿色规划和设计施工标准。推动京津冀、长三角、珠三角等优化开发区域产业结构向高端高效发展，防治“城市病”。
对于农村地区，提高社会主义新农村建设水平，开展农村人居环境整治行动，加大传统村落民居和历史文化名村名镇保护力度，建设美丽宜居乡村。重点生态功能区实行产业准入负面清单。加大对农产品主产区和重点生态功能区的转移支付力度，强化激励性补偿，建立横向流域生态补偿机制。推动各地区依据主体功能定位发展，由此推动构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局、自然岸线格局，最终实现人与自然和谐共生、城乡一体化协调发展。
2.不仅重视生产问题，也很注重消费问题
“十三五”规划全面考虑了生态文明建设问题，不仅包括生产方面，也涵盖了消费领域。在生产方面，支持绿色清洁生产，推进传统制造业绿色改造，推动建立绿色低碳循环发展产业体系，鼓励企业工艺技术装备更新改造。发展绿色金融，设立绿色发展基金。在消费方面，加强资源环境国情和生态价值观教育，培养公民环境意识，推动全社会形成绿色消费理念。实施全民节能行动计划，倡导合理消费，力戒奢侈浪费，制止奢靡之风。深入开展反过度包装、反食品浪费、反过度消费行动，推动形成勤俭节约的社会风尚。
3.既实施强度管控，也实行总量控制
“十一五”规划首次将单位国内生产总值能源消耗强度作为约束性指标，“十二五”规划提出合理控制能源消费总量。鉴于“十三五”规划时期面临的资源环境形势非常严峻，进一步提高绿色指标在“十三五”规划指标中的权重，把保障人民健康和改善环境质量作为更具约束性的硬指标，并采用强有力的政策加以实现，这是“十三五”规划的突出特点。规划提出，解决资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等问题，推进生态文明建设，必须采取一些强有力的措施，在继续实施能源消费总量和强度双控的基础上，水资源和建设用地也要实施总量和强度双控，作为约束性指标，建立目标责任制，合理分解落实。对能源和水资源消耗、建设用地等同时实行总量和强度双控，要控制总量，也要控制单位国内生产总值能源消耗、水资源消耗和建设用地的强度。只有这样，才能真正节约能源和水土资源，从源头上减少污染物排放，才能倒逼经济发展方式转变，进一步提高我国经济发展绿色水平。为降低强度和总量控制的政策成本，可以探索建立预算管理制度、有偿使用和交易制度，运用市场手段实现双控目标。
4.既重视战略规划，也强调政策实施
“十三五”规划坚持战略性和操作性相结合，既强调规划的宏观性、战略性、指导性，又突出规划的约束力和可操作、能检查、易评估特点，做到虚实结合。既提出了绿色发展战略，也提出了具体的约束性指标以及采取强度和总量控制“双控”等具体操作措施，极大地提高了规划的可实施性和可达性。同时，从战略层面和政策层面创新性地提出绿色发展的目标和举措，使“十三五”规划生态文明建设有章可循，但落实这些创新性举措也面临很大的难度，需要在制度、体制、政策工具等方面全面推动才能实现。
5.不仅着眼于国内行动，也要注重国际合作
对于我国的生态文明问题，不仅要通过国内行动来解决，也需要通过国际合作寻求全球性解决方案。“十三五”规划提出：一是要积极承担国际责任和义务。坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，积极参与应对全球气候变化谈判，落实减排承诺。二是主动参与2030年可持续发展议程。广泛开展国际合作，扩大对外援助规模，完善对外援助方式。加强南南合作，开展绿色援助，对其他发展中国家提供支持和帮助①。加强与世界各国在生态文明领域的对话交流和务实合作，引进先进技术装备和管理经验，促进全球生态安全。统筹国内、国际两个大局，以全球视野加快推进生态文明建设，树立负责任大国形象，把绿色发展转化为新的综合国力、综合影响力和国际竞争新优势。
三、“十三五”规划时期生态文明建设的重点领域与任务
（一）向绿色、低碳、气候适应型经济转型
工业化进程与一国的经济发展水平、城市化进程、产业结构和就业结构密切相关。中国何时进入后工业化阶段，对生态文明建设十分关键。以产业结构变化作为参照，人均收入水平和城市化水平均滞后于工业化进程。按照农业和工业占比的标准，中国已在2013年进入后工业化阶段。从收入水平看，中国有望在2025年前后进入后工业化阶段。根据新型城镇化规划，中国有望到2036年进入后工业化时代。中国工业化进程的发展空间，受到有效需求和资源环境的双重约束。当人均GDP突破1万美元，城市化率超过70%，大规模基础设施建设基本结束、重化工业扩张接近尾声，那么产业发展就整体进入后工业化时期。综合考虑各种因素，全国将于2025年前后整体进入后工业化阶段。工业转型以及产业结构的变化有助于经济增长的生态转型，进而推动生态文明建设进程。
对于当前中国经济增长减速的现象，潘著认为这是中国经济进入转型期的具体表现，具有历史必然性，虽然经济增长速度要降下来，但人均收入水平和经济总量仍将不断攀升。在工业文明发展观下，政府仍坚持需要增长、不能衰退的惯性思维;在生态文明发展观下，重视资源环境约束，寻求生态增长，未来经济发展将逐步演变为没有外延扩张的“稳态经济”，有利于实现人与自然的和谐发展。我们应该适应并准备迎接“稳态经济”时代的来临。
“十三五”规划时期，要持续推动技术创新和结构调整，提高发展质量和效益。一是调整优化产业结构。推动战略性新兴产业和先进制造业健康发展，采用先进适用的节能低碳环保技术来改造提升传统产业，发展壮大服务业，合理布局建设基础设施和基础产业。二是大力发展绿色低碳产业与节能环保产业，通过政策支持扩大节能环保低碳产品消费需求，运用政策机制释放市场潜在需求，推动节能环保技术、装备和服务水平的显著提升，加快培育新的经济增长点。 （二）积极推动城镇化低碳发展
我国城镇化进程由工业化驱动，城市人口规模庞大，并呈集群发展态势，工业在很大程度上成为城市的骨架和主体，这是我国特定自然资源格局和生态容量下社会、经济和环境发展的必然结果。大规模、集群式城镇化进程，给社会、经济和环境的可持续发展和人居品质带来严峻挑战。“十三五”规划时期，一要积极落实《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》，根据资源环境承载能力，构建科学合理的城镇化宏观布局，严格控制特大城市规模，增强中小城市承载能力，促进大中小城市和小城镇协调发展。二是解决好城镇化规模、水平、空间格局和路径选择转型发展问题，对特大城市的社会治理开展协同创新，改善和提升可持续和宜居水平，同时推进产业的低碳转型。重点做好存量升级改造，增量优化调整，通过科学规划，强化集约、智能和绿色发展，推进消费模式与生活方式转变，强化公众参与制度建设。
（三）推动能源系统低碳转型
大力推进能源革命，加快能源技术创新，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系。能源革命的核心在于可再生能源的开发与利用，为避免工业化和城镇化进程引发的巨大能源需要所导致的能源与环境污染问题，“十三五”要尽快推动能源系统的低碳转型：一是实现能源供应的多元化，推动改变以化石能源为主的传统能源供应体系，扩大可再生能源的品类和数量。二是实现能源管理的一体化，改变过去碎片式的能源管理体系，建立统一、协调、高效的能源管理体制。三是实现能源技术的多元化，充分推动各项低碳、清洁能源技术的研发与应用。四是实现能源价格的市场化，充分发挥市场机制对节能、提高能效与减少碳排放的激励作用。五是实现能源市场的国际化，充分利用国内与国际“两个市场”和“两种资源”，推动建立起开放型的能源安全观。
（四）全面节约和高效利用资源
坚持节约优先，树立节约集约循环利用的资源观。全面促进资源节约循环的高效使用，推动利用方式的根本转变。“十三五”规划时期，一是要强化约束性指标管理，实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动;二是实行最严格的水资源管理制度，以水定产，以水定城;三是积极运用市场手段，建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，推行合同能源管理和合同节水管理。
（五）以提高环境质量为核心加大环境治理力度
加快治理突出生态环境问题，让人民群众呼吸新鲜的空气，喝上干净的水，在良好的环境中生产生活。“十三五”规划时期要推进多污染物综合防治和环境治理，实行联防联控和流域共治，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划。实行最严格的环境保护制度，推动形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，以提高环境质量为核心，改革环境治理基础制度，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度;建立全国统一的实时在线环境监控系统;健全环境信息公布制度。探索建立跨地区环保机构;开展环保督察巡视，严格环保执法。
（六）多途径主动提高生态安全
一是高度重视资源关联与生态安全问题。从生态系统各要素之间和各系统之间考虑生态安全，树立整体性的生态安全观，尊重和顺应自然，合理开发和利用生态资源，推动落实2015年后发展议程和可持续发展目标（SDGS），解决好水、能源和粮食的资源关联安全问题。
二是强化生态安全屏障。坚持保护优先、自然恢复为主，实施山水林田湖生态保护和修复工程，构建生态廊道和生物多样性保护网络，全面提升森林、河湖、湿地、草原、海洋等自然生态系统稳定性和生态服务功能。
三是积极开展专项行动。开展大规模国土绿化行动，加强林业重点工程建设，完善天然林保护制度，扩大退耕还林还草，加强草原保护。加强水生态保护，系统整治江河流域，连通江河湖库水系，开展退耕还湿、退养还滩。推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理。强化江河源头和水源涵养区生态保护。
四是通过气候移民，降低生态敏感地区的资源环境承载力，主动适应气候变化，维护生态安全。针对中西部生态环境脆弱、经济发展水平低的区域尤其是贫困地区，试点气候移民，降低人类活动水平对气候系统的影响，使气候容量的时空调节符合人类社会经济和自然系统的要求。气候移民不仅要符合生态规律，顺应自然也是一种有效的脱贫手段，也是真正的美和可持续的美。
（七）大力推广绿色低碳生活方式
生态公平消费观的伦理基础是生态中心论，生态中心论的消费伦理观特别强调人的精神需求并倡导理性消费，理性消费则要求转变消费理念，提高环境文化素质，树立环境伦理价值观。“十三五”规划时期，一是要注重全面提高生活质量，而非简单提高收入水平，同时要提高环境治理、人们福祉等影响到生活质量的多维属性;二是制定完善的消费引导政策，使社会公众认知到物欲消费的限度和危害。通过强制性制度规范推动强化环境道德理念，运用市场经济手段调整消费导向，实现消费的生态公正，推进形成生态文明建设的良好社会风尚。
（八）尽快理顺生态文明工作机制
为推动“十三五”规划生态文明建设取得实效，“十三五”规划时期需要尽快建立生态文明建设的组织保证。一是加快建立完整的生态文明制度体系，以增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性。二是加强生态文明建设统计监测和执法监督。尽快落实“十三五”规划建议提出的省以下环保机构监测监察执法垂直管理，在试点基础上全面推开。三是切实加强组织领导，建立统一、协调、高效的生态文明决策机制，进一步优化整合不同部门的职能和资源，探索建立生态文明建设崭新的工作机制。