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摘 要 日前自立法权限下放以来，全国各地正在制定各地区《饮用水水源的管理条例》。我国饮用水水源保护工作从2005年以来已经进入了第11年头，我国饮用水源保护机制已经基本形成，但是就调研情况看来桂林饮用水水源保护依然存在一些不合理的现状亟须解决。本文通过实地调研和实证相结合的研究方法对桂林市的饮用水源保护制度进行研究，旨在以小见大，指出目前饮用水源保护机制普遍面临的问题并分析出现这些问题的原因，并提出相应的解决对策，为各地的饮用水水源立法和健全完善饮用水源保护制度提供一定的参考。
关键词 饮用水 水源 保护机制 法律问题
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.092
饮用水水源的安全直接关系到每位公民的身体健康和社会的稳定。饮用水水源一旦出现安全问题，将会直接导致大规模断水造成公众恐慌以及社会秩序的混乱。国家和政府对于饮用水水源的保护十分重视，从2005到2015年12月份多次下发《加强饮用水水源安全保障工作的通知》及《集中式饮用水水源地环境保护状况评估技术规范》等文件。各地方目前也开始依据国家饮用水水源保护相关的法律制定各地区《饮用水水源管理条例》，目前我国饮用水水源保护制度的健全和完善开始逐步细化和深入。
一、 桂林市区水源现状
（一）水源地现状
目前桂林市区共有漓江和青狮潭水库两个水源地，其中青狮潭为备用水源地。市区共有四个水厂分别为城北水厂、东镇路水厂、东江水厂和瓦窑水厂，四大水厂的日供水量除城北水厂为14万吨以外其他三个水厂都为10万吨，全市日总供水量为44万吨，四大水厂的设计生产能力已经接近饱和。全市区四个水厂的五个取水口全部位于漓江，串联式分布于上中下游。青狮潭水库目前还未联网供水，青狮潭水库的供水工程目前计划投资40个亿以“ppp”模式进行开展，计划2018年完工开始联网供水。
（二）水源地保护现状
针对水源地的保护桂林市早在2005年就制定了《桂林市生活饮用水地表水源保护区污染防治管理办法》，目前廣西自治区的《饮用水水源管理条例》还在征求意见中因此桂林并未出台桂林饮用水管理条例，还在沿用2005年的管理办法。 目前全市五个取水口都基本依据相关法律规定的一二级保护区的划分标准划定了水源地保护的一二级保护区，并设置了水源地保护区标志牌。由于部分一级保护区处于桂林著名景点设置防护栏会影响景观，因此一级保护区部分未按照要求进行了护栏的设置。桂林各个水源地都编制了风险源目录，也针对一二级保护区的风险源进行了专项整治，但是部分一二级保护区内个别风险源由于历史原因导致整治举步维艰。
二、 桂林市区水源地保护过程中目前面临的问题
（一）水源保护的法律法规亟需完善
根据调研情况来看，桂林地区饮用水水源保护法律制度主要由国家层面的《中华人民共和国水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》、《地表水环境质量标准》GHZBL-1999 、《生活饮用水卫生标准》GB5749-85以及桂林市层面的《桂林市地表水环境功能区划》和《桂林市生活饮用水地表水源保护区污染防治管理办法》构成。目前由于广西自治区的《饮用水水源保护条例》还在征修改求意见中，所以目前区一级的立法是缺位的。虽然现在立法权限已经下放，但是由于广西区一级上位法的缺位目前桂林市的立法还处于等待区立法依据的状态。正是由于以上现状导致目前水源的管理和保护的法制存在一些问题。
一是由于上位法的缺失导致桂林立法工作的延迟，因此在现实管理中多适用过于抽象的国家层面的法律，在实践中效果有限，亟需制定桂林饮用水水源地管理相关条例对国家层面的问题加以细化。
二是由于目前现有的《桂林市的水源地管理办法》是2005年颁布的，青狮潭水源地的管理办法甚至是2001年的制定的并且至今没有进行修改过。都面临着过时难以适应目前的水源地的管理和保护现状。
（二） 水源地管理机制未理顺
目前水源地的管理基本处于“九龙治水”的状态，涉及到的管理部门有环保、城管、林业、水利、卫生、农业、住建等多个部门，执法权极为分散。而在现实管理中遇见的违法行为都需要多部门联合执法才能处理，目前的管理体制并没有规定一个牵头部门，也没有一个议事协调机构进行统一协调执法，所以遇到需要执法的时候常常由于难以协调和组织而导致执法工作难以开展。执法权限的分散还导致了一个十分不合理的现状，例如桂林的备用水源青狮潭水库，水库管理站是常年驻守在水库的管理机构，对库区的情况最为了解，却由于没有执法权对于水库的违法的行为根本不能进行管理。有执法权的机关由于没有牵头单位没有议事协调机构统一组织，联合执法管理工作也很难进行。正是由于管理和保护机制未理顺，职权配置不合理造成目前水源地的管理和保护的日常巡视制度并没有落到实处，对水源地的管理极为松散的现状。
（三） 风险源整治举步维艰
目前桂林市区的两个水源地的风险源的整治都面临一些历史遗留问题难以解决。其中漓江水源面临的问题最为严重，由于桂林市区取水点全部串联式分布在漓江上中下游，一旦漓江出现突发性污染事件桂林市区一百多万居民将会面临断水的危险。因此漓江水源地的风险源整治非常紧迫，由于过去城市规划的原因整个漓江是穿城而过，流经区属于城市繁华的核心区人口密集，如果完全按照法律规定的一二级保护区的整治要求进行整治将会面临拆除桂林大片城市建成区，并且流经桂林市区的漓江段分布着象鼻山等著名景点，同时大批旅游设施分布在漓江两岸。如果进行完全整治这对于以旅游为支柱产业的桂林来说这个成本是难以承受的。桂林的备用水源地青狮潭也面临着历史遗留问题，过去村民世世代代以水库养鱼为生，被确认为备用水源之后，为使水质达标对村民的养鱼的网箱进行了拆除，230万平方米网箱一共补偿了14个亿。同时政府与村民之间就水库所有问题也存在分歧，而且库区一二级保护区需要牵走的村民达数万人之多，拆迁补偿、生态补偿等问题至今未达成一致。村民为了生活私自在水库外围进行围堰养鱼，私自砍伐水源林等行为屡禁不止，政府强制执法又会导致大规模群体性事件，因此目前水源地的风险源整治举步维艰。 （四） 公众保护意识欠缺
水源地的保护离不开公众的参与，公众保护意识的提升有助于公众自觉保护水源地。但现实是在问卷调查和走访的过程中发现，广大公众连自己城市的水源地的具体位置在哪里都不知道，更不要说保护水源地知识。而在调研过程中，我们发现由于漓江世世代代都是市民亲水消暑游玩的好地方，被划为一二级保护区以后，也并没有影响市民的亲水行为，在一些保护区内经常可以发现市民洗菜、洗衣、游泳等行为。其中一些公众是因为不知道保护区而误入保护区。另一部分公众认为游泳，洗菜不会对水源地产生影响而进行这些行为。而整个漓江流经市区段都属于一二级保护区的范围，保护区附近又多为市区繁华核心区，此类行为很普遍并具有突然性和频繁性，想要通过执法巡查来杜绝这些现象难度很大。杜绝此类行为的唯一办法就是提高公众的水源地保护意识，认识到水源地对每一位公众的重要性自觉保护水源。
三、 解决水源地保护制度面临问题的对策
（一）加快饮用水水源保护立法
要改变目前桂林饮用水水源保护法制面临的问题，首先就是要依据《中华人民共和国水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》和即将出台的《广西饮用水水源保护条例》等相关法律，加快制定出台桂林市的《桂林饮用水水源保护条例》，及时清理，废止过去制定的已经不合时宜的饮用水水源保护办法和条例。其次应当对桂林饮用水水源保护条例中的一些条例结合本地区饮用水源特点进行细化，制定实施细则，以增强条例的可操作性。最后应当修订其他城市管理条例中与饮用水水源保护相关的条款，需要增加条款的应当及时增加。以保持条例之间的衔接的顺畅，最终达到完善饮用水水源保护法制的目的。
（二）理顺饮用水水源管理机制
目前桂林市区水源地管理“九龙治水”的局面对于水源地的保护极为不利，因此解决这个问题的关键就在于理顺管理机制，集中执法权。根据目前的行政管理体制来说，有两个方法能集中执法权。一是建立一个独立的饮用水水源管理部门然后原有的执法部门将执法权通过委托的方式委托给这个管理部门由其统一行使执法权。另一个办法是建立一个议事协调机构，由原来的执法部门共同派出人员组建。执法时由议事协调机构根据需要整治的违法行为的具体情况进行牵头和组织相关主观部门进行联合执法。以上的两个办法都能解决这个问题，但是相较而言第一种方式的效果可能更好，组建专门的水源地管理机关，一方面行政效率方面肯定比议事协调机构管理效率更高。另一方面机构内部的管理更为严密，议事协调机构由于是由各个单位抽调编制和管理还是属于原单位难免会有部门利益思想。因此相较而言组建一个独立专门的管理机构，并统一委托执法可能效果会更好。
（三） 加强风险源的整治力度
加强对现有风险源整治力度，对于法律规定水源地一二级保护区内严禁存在的风险源坚决予以关停拆除，对于允许存在的设施也应当建立日常巡视制度，严格监管，建立专项督导小组责任分包，一个个风险源督导推进，确保责任到位、措施到位、任务落实到位。同时对于由于历史原因形成的无法整治的风险源或者整治成本过高且已经不能满足实际需求的水源地，应当搬迁的就要搬迁，重新科学规划水源地，重新布局水源地。做到水源地和城市建设发展相协调，彻底解决顽固风险源对于水源地的威胁，保证水源地的安全，为公众提供放心的饮用水。
（四）提高公民饮用水水源保护意识
要加大饮用水水源保护知识的宣传力度，积极向公众介绍市区水源地的具体情况和饮用水水源地污染的严重后果，提升公众保护意识。加快建立水源地水质实时监测信息共享平台，积极通过微博，微信，信息以及市区大屏幕等传播途径让公众了解水源地实时情况，吸引广大群众主动了解获知水源地信息。其次，要引导有相关知识的公众组建社会志愿者组织，发挥社会志愿者组织在宣传，保护水源地中的作用。最后，还要建立水源地保护奖励机制，对在保护水源地的活动中表现突出的公众进行适当奖励有助于提高公众保护的积极性。
参考文献：
[1]魏文达.广西主要城市饮用水源地安全现状与污染应急防控对策探讨.中国水利学会2014论文集.2014.
[2]狄瑜、曹红军、陈秋颖. 桂林市饮用水水源地环境现状调查及对策建议.社会科学研究.2014（5）.
[3]唐荣华.桂林市供水水源地现状與保护对策.桂林工学院学报.2005（4）.
关键词 饮用水 水源 保护机制 法律问题
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.092
饮用水水源的安全直接关系到每位公民的身体健康和社会的稳定。饮用水水源一旦出现安全问题，将会直接导致大规模断水造成公众恐慌以及社会秩序的混乱。国家和政府对于饮用水水源的保护十分重视，从2005到2015年12月份多次下发《加强饮用水水源安全保障工作的通知》及《集中式饮用水水源地环境保护状况评估技术规范》等文件。各地方目前也开始依据国家饮用水水源保护相关的法律制定各地区《饮用水水源管理条例》，目前我国饮用水水源保护制度的健全和完善开始逐步细化和深入。
一、 桂林市区水源现状
（一）水源地现状
目前桂林市区共有漓江和青狮潭水库两个水源地，其中青狮潭为备用水源地。市区共有四个水厂分别为城北水厂、东镇路水厂、东江水厂和瓦窑水厂，四大水厂的日供水量除城北水厂为14万吨以外其他三个水厂都为10万吨，全市日总供水量为44万吨，四大水厂的设计生产能力已经接近饱和。全市区四个水厂的五个取水口全部位于漓江，串联式分布于上中下游。青狮潭水库目前还未联网供水，青狮潭水库的供水工程目前计划投资40个亿以“ppp”模式进行开展，计划2018年完工开始联网供水。
（二）水源地保护现状
针对水源地的保护桂林市早在2005年就制定了《桂林市生活饮用水地表水源保护区污染防治管理办法》，目前廣西自治区的《饮用水水源管理条例》还在征求意见中因此桂林并未出台桂林饮用水管理条例，还在沿用2005年的管理办法。 目前全市五个取水口都基本依据相关法律规定的一二级保护区的划分标准划定了水源地保护的一二级保护区，并设置了水源地保护区标志牌。由于部分一级保护区处于桂林著名景点设置防护栏会影响景观，因此一级保护区部分未按照要求进行了护栏的设置。桂林各个水源地都编制了风险源目录，也针对一二级保护区的风险源进行了专项整治，但是部分一二级保护区内个别风险源由于历史原因导致整治举步维艰。
二、 桂林市区水源地保护过程中目前面临的问题
（一）水源保护的法律法规亟需完善
根据调研情况来看，桂林地区饮用水水源保护法律制度主要由国家层面的《中华人民共和国水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》、《地表水环境质量标准》GHZBL-1999 、《生活饮用水卫生标准》GB5749-85以及桂林市层面的《桂林市地表水环境功能区划》和《桂林市生活饮用水地表水源保护区污染防治管理办法》构成。目前由于广西自治区的《饮用水水源保护条例》还在征修改求意见中，所以目前区一级的立法是缺位的。虽然现在立法权限已经下放，但是由于广西区一级上位法的缺位目前桂林市的立法还处于等待区立法依据的状态。正是由于以上现状导致目前水源的管理和保护的法制存在一些问题。
一是由于上位法的缺失导致桂林立法工作的延迟，因此在现实管理中多适用过于抽象的国家层面的法律，在实践中效果有限，亟需制定桂林饮用水水源地管理相关条例对国家层面的问题加以细化。
二是由于目前现有的《桂林市的水源地管理办法》是2005年颁布的，青狮潭水源地的管理办法甚至是2001年的制定的并且至今没有进行修改过。都面临着过时难以适应目前的水源地的管理和保护现状。
（二） 水源地管理机制未理顺
目前水源地的管理基本处于“九龙治水”的状态，涉及到的管理部门有环保、城管、林业、水利、卫生、农业、住建等多个部门，执法权极为分散。而在现实管理中遇见的违法行为都需要多部门联合执法才能处理，目前的管理体制并没有规定一个牵头部门，也没有一个议事协调机构进行统一协调执法，所以遇到需要执法的时候常常由于难以协调和组织而导致执法工作难以开展。执法权限的分散还导致了一个十分不合理的现状，例如桂林的备用水源青狮潭水库，水库管理站是常年驻守在水库的管理机构，对库区的情况最为了解，却由于没有执法权对于水库的违法的行为根本不能进行管理。有执法权的机关由于没有牵头单位没有议事协调机构统一组织，联合执法管理工作也很难进行。正是由于管理和保护机制未理顺，职权配置不合理造成目前水源地的管理和保护的日常巡视制度并没有落到实处，对水源地的管理极为松散的现状。
（三） 风险源整治举步维艰
目前桂林市区的两个水源地的风险源的整治都面临一些历史遗留问题难以解决。其中漓江水源面临的问题最为严重，由于桂林市区取水点全部串联式分布在漓江上中下游，一旦漓江出现突发性污染事件桂林市区一百多万居民将会面临断水的危险。因此漓江水源地的风险源整治非常紧迫，由于过去城市规划的原因整个漓江是穿城而过，流经区属于城市繁华的核心区人口密集，如果完全按照法律规定的一二级保护区的整治要求进行整治将会面临拆除桂林大片城市建成区，并且流经桂林市区的漓江段分布着象鼻山等著名景点，同时大批旅游设施分布在漓江两岸。如果进行完全整治这对于以旅游为支柱产业的桂林来说这个成本是难以承受的。桂林的备用水源地青狮潭也面临着历史遗留问题，过去村民世世代代以水库养鱼为生，被确认为备用水源之后，为使水质达标对村民的养鱼的网箱进行了拆除，230万平方米网箱一共补偿了14个亿。同时政府与村民之间就水库所有问题也存在分歧，而且库区一二级保护区需要牵走的村民达数万人之多，拆迁补偿、生态补偿等问题至今未达成一致。村民为了生活私自在水库外围进行围堰养鱼，私自砍伐水源林等行为屡禁不止，政府强制执法又会导致大规模群体性事件，因此目前水源地的风险源整治举步维艰。 （四） 公众保护意识欠缺
水源地的保护离不开公众的参与，公众保护意识的提升有助于公众自觉保护水源地。但现实是在问卷调查和走访的过程中发现，广大公众连自己城市的水源地的具体位置在哪里都不知道，更不要说保护水源地知识。而在调研过程中，我们发现由于漓江世世代代都是市民亲水消暑游玩的好地方，被划为一二级保护区以后，也并没有影响市民的亲水行为，在一些保护区内经常可以发现市民洗菜、洗衣、游泳等行为。其中一些公众是因为不知道保护区而误入保护区。另一部分公众认为游泳，洗菜不会对水源地产生影响而进行这些行为。而整个漓江流经市区段都属于一二级保护区的范围，保护区附近又多为市区繁华核心区，此类行为很普遍并具有突然性和频繁性，想要通过执法巡查来杜绝这些现象难度很大。杜绝此类行为的唯一办法就是提高公众的水源地保护意识，认识到水源地对每一位公众的重要性自觉保护水源。
三、 解决水源地保护制度面临问题的对策
（一）加快饮用水水源保护立法
要改变目前桂林饮用水水源保护法制面临的问题，首先就是要依据《中华人民共和国水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》和即将出台的《广西饮用水水源保护条例》等相关法律，加快制定出台桂林市的《桂林饮用水水源保护条例》，及时清理，废止过去制定的已经不合时宜的饮用水水源保护办法和条例。其次应当对桂林饮用水水源保护条例中的一些条例结合本地区饮用水源特点进行细化，制定实施细则，以增强条例的可操作性。最后应当修订其他城市管理条例中与饮用水水源保护相关的条款，需要增加条款的应当及时增加。以保持条例之间的衔接的顺畅，最终达到完善饮用水水源保护法制的目的。
（二）理顺饮用水水源管理机制
目前桂林市区水源地管理“九龙治水”的局面对于水源地的保护极为不利，因此解决这个问题的关键就在于理顺管理机制，集中执法权。根据目前的行政管理体制来说，有两个方法能集中执法权。一是建立一个独立的饮用水水源管理部门然后原有的执法部门将执法权通过委托的方式委托给这个管理部门由其统一行使执法权。另一个办法是建立一个议事协调机构，由原来的执法部门共同派出人员组建。执法时由议事协调机构根据需要整治的违法行为的具体情况进行牵头和组织相关主观部门进行联合执法。以上的两个办法都能解决这个问题，但是相较而言第一种方式的效果可能更好，组建专门的水源地管理机关，一方面行政效率方面肯定比议事协调机构管理效率更高。另一方面机构内部的管理更为严密，议事协调机构由于是由各个单位抽调编制和管理还是属于原单位难免会有部门利益思想。因此相较而言组建一个独立专门的管理机构，并统一委托执法可能效果会更好。
（三） 加强风险源的整治力度
加强对现有风险源整治力度，对于法律规定水源地一二级保护区内严禁存在的风险源坚决予以关停拆除，对于允许存在的设施也应当建立日常巡视制度，严格监管，建立专项督导小组责任分包，一个个风险源督导推进，确保责任到位、措施到位、任务落实到位。同时对于由于历史原因形成的无法整治的风险源或者整治成本过高且已经不能满足实际需求的水源地，应当搬迁的就要搬迁，重新科学规划水源地，重新布局水源地。做到水源地和城市建设发展相协调，彻底解决顽固风险源对于水源地的威胁，保证水源地的安全，为公众提供放心的饮用水。
（四）提高公民饮用水水源保护意识
要加大饮用水水源保护知识的宣传力度，积极向公众介绍市区水源地的具体情况和饮用水水源地污染的严重后果，提升公众保护意识。加快建立水源地水质实时监测信息共享平台，积极通过微博，微信，信息以及市区大屏幕等传播途径让公众了解水源地实时情况，吸引广大群众主动了解获知水源地信息。其次，要引导有相关知识的公众组建社会志愿者组织，发挥社会志愿者组织在宣传，保护水源地中的作用。最后，还要建立水源地保护奖励机制，对在保护水源地的活动中表现突出的公众进行适当奖励有助于提高公众保护的积极性。
参考文献：
[1]魏文达.广西主要城市饮用水源地安全现状与污染应急防控对策探讨.中国水利学会2014论文集.2014.
[2]狄瑜、曹红军、陈秋颖. 桂林市饮用水水源地环境现状调查及对策建议.社会科学研究.2014（5）.
[3]唐荣华.桂林市供水水源地现状與保护对策.桂林工学院学报.2005（4）.