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[摘 要]公共管理从产生意义上讲是公共组织的一种职能，包括以政府为主导的公共组织和以公共利益为指向的非政府组织（NGO）为实现公共利益，为社会提供公共产品和服务的活动。公共利益是公共管理中的核心目标，对“公共利益”展开研究是公共管理不可回避的重要问题。公共利益作为公共管理存在的价值依据，它的实现和分配才使得我们整个人类社会得以延续和发展，总的来说，学界主要是从规范层面理解公共利益，探讨公共利益是如何表达、形成和实现的。
[关键词]公共利益；管理措施；对策分析
中图分类号：C36 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）13-0394-01
公共利益隶属于政府利益，公共利益是政府利益的本质。公共利益蕴含了现代公共管理的全部必要性，因而，实现公共利益最大化是现代公共管理的根本宗旨。公共利益实现方式有两条：一是在实现个人利益过程中增进公共利益；二是国家或政府承担实现公共利益的职责，成为公共利益的唯一实现者。
1.公共利益管理现状分析
1.1 公共利益的定义及特点
在公共管理中，公共利益是指具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。从社会分享性的视角看，公共利益是客观存在的，公共利益不仅仅表现在单一的国家利益上与单一领域内，它也不一定完全体现“真、善、美”。追求以公共利益为核心的社会利益最大化是公共管理的目标[1]。
然而“公共利益”界定模式的选择，归根结底是两方面的问题：一是“谁享有对公共利益最终判断权”，二是界定者“以何种方式来判断”。由大家所见的关于“公共利益”在普通法律或在国家权力运行过程中的界定模式。因此，宪法关于“公共利益”的规定，需要在国家权力运行活动中具体化。关于如何将“公共利益”具体化，学界和实务界提出了三种基本模式。第一种是人大以“一事一议”方式界定“公共利益”，第二种是由司法承担对“公共利益”的最终界定，第三种是人大以列举式立法模式将“公共利益”具体化、固置化。
从一般意义上讲，公共利益是具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。在公共利益的体系中，不仅存在不同层次和不同领域的公共利益，而且还存在着完全自愿性分享，以及包含着自愿性分享与强制性分享并存等多种形式的公共利益。正是这个原因，我们才称“公共利益具有社会分享性”，而不说它“具有社会共享性”。公共利益也应具有客观性、满足主体的需求性，及它们之间的统一性。显然，除了同资源与条件的客观性相关之外，公共利益与主体的需求和主观认定是密不可分的。
1.2 公共利益的管理存在的问题
由于公共利益的概念包含着“公共”与“利益”两个始终有争议的元素，这就使得对公共利益的探讨困难重重。西方学者普遍认为，公共利益是一个含糊的术语，它难以进行明确的界定。帕森斯指出，“应该注意，‘公共利益’这个词组有些模棱两可。一方面，可用来指与有关情境的系统价值一致的社会利益… …公共利益的另一种含义是专指政治方面。”而布坎南从个人主义方法论出发，认为个人偏好只有个人知道，不存在所谓的普遍愿望或公共利益。“假如存在着可以客观定义的‘公共利益’，这与我们所说的契约主义视角不一致。”
还有，随着时代的变迁受到了挑战。特别是在20世纪70年代之后，西方社会乃至整个世界发生了根本性的变化，特别是信息技术的发展和应用正在深刻地改变着人类社会；经济全球化趋势越来越强。同时政府自身也面临着“管理危机”、“财政危机”和“信任危机”这三大危机的困扰[2]。时代变迁呼唤着公共管理新的变革。
2.针对公共利益存在问题的解决措施
2.1 认清公共管理问题，找到切入点
公共管理从根本上讲是来源于公共利益的，所以它也必然以公共利益为价值取向。公共管理研究的逻辑起点不是公共问题，而应该是公共利益。因为公共问题只是公共利益的一种表现形式而已，而公共利益是公共管理的价值源，公共利益蕴含了公共管理的全部必要性，公共利益的存在形式决定公共管理活动的展开方式。公共问题是社会实际状态与社会期望之间的一种具有“公共性”的差距。张庆东是这样表述的：“公共问题是指社会成员在公共生活中共同受其广泛影响，具有不可分性、与共同利益密切相关的那些公共性社会问题。”公共问题从根本上讲是公共利益的现象化，要理解公共问题、解决公共问题，必须追溯到公共利益，只有认识公共利益，我们才有可能真正地理解和解决公共问题。
2.2 建立新的公共利益管理体制
传统的公共利益实现方式不能够有效激励官员，忽视了官员的个人利益，致使官员提供的公共服务效率和质量下降。因而期待新的一种激励机制有效缓解公共利益和个人利益的相冲突性不论是古典的共和理论，西方法哲学中的公共利益观点，还是现代的新公共服务理论，无疑都将公共利益作为重点来强调。现代公共管理与传统管理的区别集中体现在是否将目标定位在公共利益上，公共管理不仅为社会提供高效优质服务，而且更应当强调社会公平，因为社会公平是作为分配的公共服务的法律和现实基础。
2.3 充分发挥政府职能
市场机制是实现个人利益和公共利益兼容的最优机制，斯密“看不见的手”隐喻深刻地揭示了这一点。公共管理中公共利益实现方式的转变即用在追逐个人利益过程中达到公共利益实现的方式来替代传统的国家或政府是公共利益的唯一实现者的公共利益实现方式，在于重新发现市场的价值，将市场机制引入到公共管理中来。还要看到市场的内在缺陷，引入市场机制并不必然带来期望的效率。因此政府的作用不可以因为公共利益实现方式的转换而消失，至少应该在这些方面发挥其积极作用：制定本国法律法规；保持稳定的政策环境；投资于社会基础和社会服务项目的基础建设；保护“弱势群体”；保护环境；为私营部门提供服务[3]。
2.4 处理好个人和公共利益的比重
公共利益与个人利益是一致的、同一的；是相互依赖的；是一种相互包含的关系，但是它们之间还有斗争和冲突关系。因此，公共利益与个人利益的关系不容小视，要想实现管理的优化，必须对于二者关系处理好。首先，应该根据需要是否具有公共性、是否只能由公共部门提供的特点，将需要区分为公共需要和私人需要，或者说 “个人化需要”，相应地利益也可以区分为公共利益和私人利益。其次，可以根据提供公共物品和公共服务的公共组织的权力跨度的大小，进一步将公共需要区分为全球性公共需要、全国性公共需要、地区性公共需要以及社区公共需要等，相应地公共利益也可以区分为：全球性公共利益、全国性公共利益、地区性公共利益以及社区性公共利益等。第三另外，还可以根据公共部门服务于公共需要的手段和方式的不同，将公共需要区分为管制性公共需要、基础性公共需要、服务性公共需要和保障性公共需要等，相应地公共利益又可以区分为：管制性公共利益、基础性公共利益、服务性公共利益和保障性公共利益等。
3.结语
公共管理研究的逻辑起点应该是公共利益，只有从“公共利益”这一概念入手，才有可能合乎逻辑地洞察公共管理的全部秘密、描述公共管理的真正面貌。但总的来说，公共管理仍然应当以政府为核心主体的，承担起“掌舵者”的角色，但是在政府方面更应该鼓励内部的竞争，重视官员的个人利益，还应该积极退出直接提供所有公共物品和公共服务的领域，发挥其他非政府主体的作用。
参考文献
[1] 范进学.定义“公共利益”的方法论及概念诠释[J].法学论坛，2011，（1）：15-19.
[2] 《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1972年版，第306、609页。
[3] 唐忠民.我国应制定专门的公益征收征用法[J].西南师范大学学报，2010，（4）：65-69.
[关键词]公共利益；管理措施；对策分析
中图分类号：C36 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）13-0394-01
公共利益隶属于政府利益，公共利益是政府利益的本质。公共利益蕴含了现代公共管理的全部必要性，因而，实现公共利益最大化是现代公共管理的根本宗旨。公共利益实现方式有两条：一是在实现个人利益过程中增进公共利益；二是国家或政府承担实现公共利益的职责，成为公共利益的唯一实现者。
1.公共利益管理现状分析
1.1 公共利益的定义及特点
在公共管理中，公共利益是指具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。从社会分享性的视角看，公共利益是客观存在的，公共利益不仅仅表现在单一的国家利益上与单一领域内，它也不一定完全体现“真、善、美”。追求以公共利益为核心的社会利益最大化是公共管理的目标[1]。
然而“公共利益”界定模式的选择，归根结底是两方面的问题：一是“谁享有对公共利益最终判断权”，二是界定者“以何种方式来判断”。由大家所见的关于“公共利益”在普通法律或在国家权力运行过程中的界定模式。因此，宪法关于“公共利益”的规定，需要在国家权力运行活动中具体化。关于如何将“公共利益”具体化，学界和实务界提出了三种基本模式。第一种是人大以“一事一议”方式界定“公共利益”，第二种是由司法承担对“公共利益”的最终界定，第三种是人大以列举式立法模式将“公共利益”具体化、固置化。
从一般意义上讲，公共利益是具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。在公共利益的体系中，不仅存在不同层次和不同领域的公共利益，而且还存在着完全自愿性分享，以及包含着自愿性分享与强制性分享并存等多种形式的公共利益。正是这个原因，我们才称“公共利益具有社会分享性”，而不说它“具有社会共享性”。公共利益也应具有客观性、满足主体的需求性，及它们之间的统一性。显然，除了同资源与条件的客观性相关之外，公共利益与主体的需求和主观认定是密不可分的。
1.2 公共利益的管理存在的问题
由于公共利益的概念包含着“公共”与“利益”两个始终有争议的元素，这就使得对公共利益的探讨困难重重。西方学者普遍认为，公共利益是一个含糊的术语，它难以进行明确的界定。帕森斯指出，“应该注意，‘公共利益’这个词组有些模棱两可。一方面，可用来指与有关情境的系统价值一致的社会利益… …公共利益的另一种含义是专指政治方面。”而布坎南从个人主义方法论出发，认为个人偏好只有个人知道，不存在所谓的普遍愿望或公共利益。“假如存在着可以客观定义的‘公共利益’，这与我们所说的契约主义视角不一致。”
还有，随着时代的变迁受到了挑战。特别是在20世纪70年代之后，西方社会乃至整个世界发生了根本性的变化，特别是信息技术的发展和应用正在深刻地改变着人类社会；经济全球化趋势越来越强。同时政府自身也面临着“管理危机”、“财政危机”和“信任危机”这三大危机的困扰[2]。时代变迁呼唤着公共管理新的变革。
2.针对公共利益存在问题的解决措施
2.1 认清公共管理问题，找到切入点
公共管理从根本上讲是来源于公共利益的，所以它也必然以公共利益为价值取向。公共管理研究的逻辑起点不是公共问题，而应该是公共利益。因为公共问题只是公共利益的一种表现形式而已，而公共利益是公共管理的价值源，公共利益蕴含了公共管理的全部必要性，公共利益的存在形式决定公共管理活动的展开方式。公共问题是社会实际状态与社会期望之间的一种具有“公共性”的差距。张庆东是这样表述的：“公共问题是指社会成员在公共生活中共同受其广泛影响，具有不可分性、与共同利益密切相关的那些公共性社会问题。”公共问题从根本上讲是公共利益的现象化，要理解公共问题、解决公共问题，必须追溯到公共利益，只有认识公共利益，我们才有可能真正地理解和解决公共问题。
2.2 建立新的公共利益管理体制
传统的公共利益实现方式不能够有效激励官员，忽视了官员的个人利益，致使官员提供的公共服务效率和质量下降。因而期待新的一种激励机制有效缓解公共利益和个人利益的相冲突性不论是古典的共和理论，西方法哲学中的公共利益观点，还是现代的新公共服务理论，无疑都将公共利益作为重点来强调。现代公共管理与传统管理的区别集中体现在是否将目标定位在公共利益上，公共管理不仅为社会提供高效优质服务，而且更应当强调社会公平，因为社会公平是作为分配的公共服务的法律和现实基础。
2.3 充分发挥政府职能
市场机制是实现个人利益和公共利益兼容的最优机制，斯密“看不见的手”隐喻深刻地揭示了这一点。公共管理中公共利益实现方式的转变即用在追逐个人利益过程中达到公共利益实现的方式来替代传统的国家或政府是公共利益的唯一实现者的公共利益实现方式，在于重新发现市场的价值，将市场机制引入到公共管理中来。还要看到市场的内在缺陷，引入市场机制并不必然带来期望的效率。因此政府的作用不可以因为公共利益实现方式的转换而消失，至少应该在这些方面发挥其积极作用：制定本国法律法规；保持稳定的政策环境；投资于社会基础和社会服务项目的基础建设；保护“弱势群体”；保护环境；为私营部门提供服务[3]。
2.4 处理好个人和公共利益的比重
公共利益与个人利益是一致的、同一的；是相互依赖的；是一种相互包含的关系，但是它们之间还有斗争和冲突关系。因此，公共利益与个人利益的关系不容小视，要想实现管理的优化，必须对于二者关系处理好。首先，应该根据需要是否具有公共性、是否只能由公共部门提供的特点，将需要区分为公共需要和私人需要，或者说 “个人化需要”，相应地利益也可以区分为公共利益和私人利益。其次，可以根据提供公共物品和公共服务的公共组织的权力跨度的大小，进一步将公共需要区分为全球性公共需要、全国性公共需要、地区性公共需要以及社区公共需要等，相应地公共利益也可以区分为：全球性公共利益、全国性公共利益、地区性公共利益以及社区性公共利益等。第三另外，还可以根据公共部门服务于公共需要的手段和方式的不同，将公共需要区分为管制性公共需要、基础性公共需要、服务性公共需要和保障性公共需要等，相应地公共利益又可以区分为：管制性公共利益、基础性公共利益、服务性公共利益和保障性公共利益等。
3.结语
公共管理研究的逻辑起点应该是公共利益，只有从“公共利益”这一概念入手，才有可能合乎逻辑地洞察公共管理的全部秘密、描述公共管理的真正面貌。但总的来说，公共管理仍然应当以政府为核心主体的，承担起“掌舵者”的角色，但是在政府方面更应该鼓励内部的竞争，重视官员的个人利益，还应该积极退出直接提供所有公共物品和公共服务的领域，发挥其他非政府主体的作用。
参考文献
[1] 范进学.定义“公共利益”的方法论及概念诠释[J].法学论坛，2011，（1）：15-19.
[2] 《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1972年版，第306、609页。
[3] 唐忠民.我国应制定专门的公益征收征用法[J].西南师范大学学报，2010，（4）：65-69.