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〔摘要〕金融危机证明了信用评级在现代金融体系中的关键作用，它与国家金融主权和经济安全密切相关。金融危机后各国纷纷通过立法加强对信用评级机构及信用评级业的监管，我国基于金融安全的考虑，应通过立法明确评级机构的性质和监管主体，加强对外资评级公司的市场准入和业务规制，建立健全内部信用评级法律制度，强化对外部信用评级的监管与约束。
〔关键词〕信用评级，评级机构，法律制度，金融安全
〔中图分类号〕D912.28〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2011）03-0142-03
信用评级包括敏感信息的搜集与分析，涉及所有从事金融交易的行业，包括要害、敏感行业和部门，其定价功能使评级机构掌握着企业和金融市场的生杀大权，是维护国家金融主权的重要力量，代表着一个国家在国际金融服务体系中的国家地位。美国次贷危机进一步证明了信用评级在现代金融体系中的关键作用，一旦信用评级出现问题，将给整个经济金融系统造成严重冲击。〔1 〕
金融危机发生后，各国更加重视对信用评级机构的监管，纷纷出台立法和相关监管措施，这值得我国在构建信用评级法律制度中加以借鉴。目前，我国还缺乏对信用评级业的系统规划，法规缺失，监管无力。在后危机时代，基于国家金融安全的考虑，我国亟需完善信用评级法律制度，大力扶持本土信用评级行业的发展，具体应从以下五个方面着手：
一、明确评级机构的性质和监管主体
通过立法明确评级机构的性质与地位是有效规范信用评级行业的基础。按照国际惯例，信用评级机构本身是一个中介性组织，必须独立于企业、有价证券发行者、投资者之外，必须是不受政府控制的独立法人。而目前我国绝大多数评级机构都不是真正意义上的独立法人，大都直接或间接依附于某级政府机构或属于事业单位，在开展信用评级过程中受到的行政干预较多，缺乏独立性。我国《征信管理条例》草案中也没有明确信用评级机构的性质和地位，仅对征信机构开展评级业务进行了约束和规范。笔者认为评级机构虽然是以营利为目的的企业法人，但因其实际在金融体系中发挥的作用和巨大影响力，应定位为非银行金融机构。为此，应以《征信管理条例》的制订实施为契机，明确信用评级业在我国金融体系中的地位，明确信用评级机构所应当承担的法律义务及法律责任是较现实的做法。
目前我国还缺乏对信用评级机构实施监管的主体，没有一个监管机构有权力和能力从全局规划我国信用评级业的架构，统筹协调整个信用信息服务业的发展。具体来讲，发改委在企业债券发行中对评级行为及执业质量提出原则要求，中国人民银行对信贷市场和银行间债券市场的信用评级实施监督管理，中国证券业监督管理委员会对从事证券市场的信用评级进行监督管理。三个部门都对各自领域的评级机构进行监管认可，但各自在监管理念与内容上存在很大差异，这约束和抑制了评级市场功能的整体发挥。虽然还有几个部门规章对信用评级行业的监管作出简单规范，但其层级太低，权威性差，明显落后于实践。为此，需要在相关法律规定中明确统一的监管主体，只有这样才能真正发挥信用评级市场的整体功能。我国目前的信用结构仍以银行信贷为主，几乎全部个人信用和绝大部分的企业信用来自于商业银行。因此，由中国人民银行来统一建立国内的评级监管体系较为权威，具有很强的操作性。
二、加强对外资评级公司的市场准入和业务规制
信用评级对国家金融安全的巨大影响力已被金融危机所证实。当前，美国的标准普尔、穆迪、惠誉三家评级机构几乎占据了全球信用评级服务市场98%的市场份额和90%的收入，并通过并购已占有了我国评级市场的三分之二。〔2 〕截止到目前，全球近200家评级机构中只有10家在美国获得资质，由于认识到信用评级的重要性，世界各主要经济大国如日本、韩国、印度、瑞典、俄罗斯等都主要依靠本国评级机构来维护国内资本市场的安全。
自希腊债务危机以来，欧盟一直批评信用评级机构在债务危机的发展中起到了推波助澜的作用，并多次表示应当建立欧洲自己的评级机构，打破信用评级被传统的三大国际评级机构把持的局面。目前欧盟正在考虑一些结构性解决方案，其中包括建立欧洲自己的信用评级机构，或者允许其他一些独立机构参与信用评级的发布等，以加强市场竞争。
信用评级公司从最初只对商业投资品种的评级发展到可以协助一个国家主宰全球资本的流向，已不再是普通的服务机构，而是可以控制国际金融市场制高点的重要经济工具。因此，我国政府应当从战略的高度对国内评级行业作出重新审视，并培植和壮大自己的信用评级公司。相对于银行业和资本市场的发展，我国信用评级业发展滞后。在中国人民银行备案的评级机构中，除大公国际、联合资信、中诚信国际等几家规模较大外，我国评级机构普遍存在规模较小、评级质量较为低下等问题，这导致了对国际上大型信用评级机构的依赖。为此，笔者认为我国可以参照外资对银行与保险入股的政策要求，监管层可以规范外资评级公司持股中资信用评级机构的比例最高不得超过25%，而且不能直接或间接控制合资企业的经营权。对于不涉及国家金融、经济技术安全的评级，可要求采取“双评级”，即外资评级机构参与不涉及国家经济技术安全的评级，必须有本国的评级机构同时出具评级报告；另外，要坚持信用评级市场对等开放原则，在批准外资进入中国信用评级市场的同时，中国政府可以要求所在国政府承诺对中国评级机构的市场准入。
三、建立健全内部信用评级法律规制
内部评级是指由金融机构专门的信用评估部门和人员，运用一定的评级方法，对借款人或交易对手按时、足额履行相关合同的能力和意愿进行综合评价，并用简单的评级符号表示信用风险的相对大小。
随着我国金融市场的发展，银行业等金融机构对外部信用评级的使用逐渐增多，且许多评级结果均来自于处于垄断地位的美国三大评级机构。所以，加强内部信用评级的比重，完善内部评级法律制度对于维护金融体系的安全至关重要。与发达的国际性银行相比，我国大多数金融机构内部评级不论在评级方法、评级结果和检验，还是在评级工作的组织等方面，都存在着相当的差距。因此，我国金融机构应按照巴塞尔新资本协议的相关规定，结合我国的实际，积极建立和健全内部信用评级法律制度。
中国银行业监督管理委员会于2008年9月18日颁布《商业银行信用风险内部评级体系监管指引》，但该指引并不是具有法律约束力的规定，仅为商业银行的内部评级体系的建立提供了指导意见。我国目前各大银行纷纷建立自己的内部评级体系，但许多中小金融机构还没有建立。可以看出，我国对于金融机构内部评级法律体系的建设还处于初步阶段。为了减少对国际上处于垄断地位的评级机构的评级结果的依赖，建立体系完善的内部信用评级法律制度是我国信用评级法律体系建设不可缺少的关键一环。
四、强化对外部信用评级的监管与约束
金融危机前，金融市场中的很多机构都将风险定级交给“外部机构”来处理。在美国NRSROs及类似的认证机构的要求下，评级结果通常都是以强行方式直接进入监管体系。基于信息上的不对称，监管者不可能对所有被监管者的风险了如指掌，而需借助评级报告过滤市场风险，并将其作为监管的依据和补充。但监管机构对信用评级机构的“过度信任”虽然从形式上给市场带来了尽职审查和审慎监管的错觉，实际上却造成了金融市场长期在无监管状态下的运行秩序。〔3 〕而减轻监管机构和市场参与者对外部评级结论的依赖，并对风险作出独立判断便成为后危机时代各国对信用评级行业改革的主要内容之一。
欧盟委员会提议对2010年底生效的《信用评级机构管理条例》进一步修订，并建立一个专门机构加强对信用评级机构的监管，提高信用评级机构运作的透明度。该专门机构将负责信用评级机构的注册和日常监管，并对违反《信用评级机构管理条例》的评级机构进行处罚。如果信用评级机构违反欧盟的管理规定，该管理机构将有权对评级机构采取惩罚措施，其中包括暂时禁止其发布信用评级、暂停使用其评级结果、对严重违反规定者给予罚款等。这些最新立法趋势值得我们在对信用评级业进行规制过程中借鉴。
我国第一部信用评级行业标准是中国人民银行2006年11月21日发布的《信贷市场和银行间债券市场信用评级规范》，它主要适用于独立的第三方信用评级机构在信贷市场和银行间债券市场开展的外部信用评级业务。这不仅是我国第一部信用评级行业标准，也是建立信用评级质量保证体系的重要基础和管理信用评级行业的重要工具，是具有强制性或指导性功能的行业从业规范。但《信贷市场和银行间债券市场信用评级规范》适用范围较窄，在具体规定上也存在着诸多有待完善之处。而银监会于2011年1月26日发布的《中国银监会关于规范商业银行使用外部信用评级的通知》指出：商业银行在使用外部评级结果时，应当知悉评级原理并阅读相关披露文件，外部评级结果只能作为内部判断的补充参考。商业银行应当建立外部评级机构的持续评估机制，至少每两年对评级机构的独立性、专业性与内部控制能力进行一次评估。商业银行应当将认可的外部评级机构的变更情况和评估报告书面报送中国银监会（或其派出机构）及中国银行业协会。商业银行的重大投资行为原则上应以内部评级为依据。可见，该通知在规范商业银行选用外部评级机构、引用外部评级结果等行为的同时，也确立了银行业协会层面的外部评级监督机制，从而实现了银行业金融机构与外部信用评级的制衡，有利于防范过度依赖外部评级、评级变动等情况带来的潜在风险，促进银行业金融机构和金融市场稳健发展。但该通知仅限于商业银行适用外部评级的规范，对于其他金融机构并没有明确规定。
由于在信用评级市场中，外部评级占有重要地位，重点约束和规范评级机构的行为以及对外部评级结果的运用非常重要，主要应体现在1.对评级机构的选定和认可、评级程序和评级结果的最终采纳程序都需作出较为详细的立法规定。2.对最终评级结果的公示方法应作出具体规定，以作为信息披露的一个重要方面。3.确立评级结果的质疑程序和有关复评程序的具体规定，这是为了保证最终被采纳的评级结果的科学性和公正性所理应确立的补救措施。4.要对评级机构的行业属性、从业资格和竞争原则等方面进行规定，这是为了避免评级业内的恶性竞争，从而影响评级最终质量的客观需要。5.明确对评级失信的法律责任。要求评级机构对失信的评级结果承担相应的法律责任是有效约束评级机构行为的重要手段。
参考文献：
〔1〕郑良芳.美国控制了信用评级权也就控制了金融资源霸权〔J〕.经济研究参考，2010，（53）.
〔2〕张媛.信用评级机构信誉大降美证交会拟剔除评级参考〔N〕.经济参考报，2011-02-10.
〔3〕黄彪，周荣.次贷危机与我国银行监管法律制度〔J〕.中共山西省委党校学报，2009，（4）.
责任编辑杨在平
〔关键词〕信用评级，评级机构，法律制度，金融安全
〔中图分类号〕D912.28〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2011）03-0142-03
信用评级包括敏感信息的搜集与分析，涉及所有从事金融交易的行业，包括要害、敏感行业和部门，其定价功能使评级机构掌握着企业和金融市场的生杀大权，是维护国家金融主权的重要力量，代表着一个国家在国际金融服务体系中的国家地位。美国次贷危机进一步证明了信用评级在现代金融体系中的关键作用，一旦信用评级出现问题，将给整个经济金融系统造成严重冲击。〔1 〕
金融危机发生后，各国更加重视对信用评级机构的监管，纷纷出台立法和相关监管措施，这值得我国在构建信用评级法律制度中加以借鉴。目前，我国还缺乏对信用评级业的系统规划，法规缺失，监管无力。在后危机时代，基于国家金融安全的考虑，我国亟需完善信用评级法律制度，大力扶持本土信用评级行业的发展，具体应从以下五个方面着手：
一、明确评级机构的性质和监管主体
通过立法明确评级机构的性质与地位是有效规范信用评级行业的基础。按照国际惯例，信用评级机构本身是一个中介性组织，必须独立于企业、有价证券发行者、投资者之外，必须是不受政府控制的独立法人。而目前我国绝大多数评级机构都不是真正意义上的独立法人，大都直接或间接依附于某级政府机构或属于事业单位，在开展信用评级过程中受到的行政干预较多，缺乏独立性。我国《征信管理条例》草案中也没有明确信用评级机构的性质和地位，仅对征信机构开展评级业务进行了约束和规范。笔者认为评级机构虽然是以营利为目的的企业法人，但因其实际在金融体系中发挥的作用和巨大影响力，应定位为非银行金融机构。为此，应以《征信管理条例》的制订实施为契机，明确信用评级业在我国金融体系中的地位，明确信用评级机构所应当承担的法律义务及法律责任是较现实的做法。
目前我国还缺乏对信用评级机构实施监管的主体，没有一个监管机构有权力和能力从全局规划我国信用评级业的架构，统筹协调整个信用信息服务业的发展。具体来讲，发改委在企业债券发行中对评级行为及执业质量提出原则要求，中国人民银行对信贷市场和银行间债券市场的信用评级实施监督管理，中国证券业监督管理委员会对从事证券市场的信用评级进行监督管理。三个部门都对各自领域的评级机构进行监管认可，但各自在监管理念与内容上存在很大差异，这约束和抑制了评级市场功能的整体发挥。虽然还有几个部门规章对信用评级行业的监管作出简单规范，但其层级太低，权威性差，明显落后于实践。为此，需要在相关法律规定中明确统一的监管主体，只有这样才能真正发挥信用评级市场的整体功能。我国目前的信用结构仍以银行信贷为主，几乎全部个人信用和绝大部分的企业信用来自于商业银行。因此，由中国人民银行来统一建立国内的评级监管体系较为权威，具有很强的操作性。
二、加强对外资评级公司的市场准入和业务规制
信用评级对国家金融安全的巨大影响力已被金融危机所证实。当前，美国的标准普尔、穆迪、惠誉三家评级机构几乎占据了全球信用评级服务市场98%的市场份额和90%的收入，并通过并购已占有了我国评级市场的三分之二。〔2 〕截止到目前，全球近200家评级机构中只有10家在美国获得资质，由于认识到信用评级的重要性，世界各主要经济大国如日本、韩国、印度、瑞典、俄罗斯等都主要依靠本国评级机构来维护国内资本市场的安全。
自希腊债务危机以来，欧盟一直批评信用评级机构在债务危机的发展中起到了推波助澜的作用，并多次表示应当建立欧洲自己的评级机构，打破信用评级被传统的三大国际评级机构把持的局面。目前欧盟正在考虑一些结构性解决方案，其中包括建立欧洲自己的信用评级机构，或者允许其他一些独立机构参与信用评级的发布等，以加强市场竞争。
信用评级公司从最初只对商业投资品种的评级发展到可以协助一个国家主宰全球资本的流向，已不再是普通的服务机构，而是可以控制国际金融市场制高点的重要经济工具。因此，我国政府应当从战略的高度对国内评级行业作出重新审视，并培植和壮大自己的信用评级公司。相对于银行业和资本市场的发展，我国信用评级业发展滞后。在中国人民银行备案的评级机构中，除大公国际、联合资信、中诚信国际等几家规模较大外，我国评级机构普遍存在规模较小、评级质量较为低下等问题，这导致了对国际上大型信用评级机构的依赖。为此，笔者认为我国可以参照外资对银行与保险入股的政策要求，监管层可以规范外资评级公司持股中资信用评级机构的比例最高不得超过25%，而且不能直接或间接控制合资企业的经营权。对于不涉及国家金融、经济技术安全的评级，可要求采取“双评级”，即外资评级机构参与不涉及国家经济技术安全的评级，必须有本国的评级机构同时出具评级报告；另外，要坚持信用评级市场对等开放原则，在批准外资进入中国信用评级市场的同时，中国政府可以要求所在国政府承诺对中国评级机构的市场准入。
三、建立健全内部信用评级法律规制
内部评级是指由金融机构专门的信用评估部门和人员，运用一定的评级方法，对借款人或交易对手按时、足额履行相关合同的能力和意愿进行综合评价，并用简单的评级符号表示信用风险的相对大小。
随着我国金融市场的发展，银行业等金融机构对外部信用评级的使用逐渐增多，且许多评级结果均来自于处于垄断地位的美国三大评级机构。所以，加强内部信用评级的比重，完善内部评级法律制度对于维护金融体系的安全至关重要。与发达的国际性银行相比，我国大多数金融机构内部评级不论在评级方法、评级结果和检验，还是在评级工作的组织等方面，都存在着相当的差距。因此，我国金融机构应按照巴塞尔新资本协议的相关规定，结合我国的实际，积极建立和健全内部信用评级法律制度。
中国银行业监督管理委员会于2008年9月18日颁布《商业银行信用风险内部评级体系监管指引》，但该指引并不是具有法律约束力的规定，仅为商业银行的内部评级体系的建立提供了指导意见。我国目前各大银行纷纷建立自己的内部评级体系，但许多中小金融机构还没有建立。可以看出，我国对于金融机构内部评级法律体系的建设还处于初步阶段。为了减少对国际上处于垄断地位的评级机构的评级结果的依赖，建立体系完善的内部信用评级法律制度是我国信用评级法律体系建设不可缺少的关键一环。
四、强化对外部信用评级的监管与约束
金融危机前，金融市场中的很多机构都将风险定级交给“外部机构”来处理。在美国NRSROs及类似的认证机构的要求下，评级结果通常都是以强行方式直接进入监管体系。基于信息上的不对称，监管者不可能对所有被监管者的风险了如指掌，而需借助评级报告过滤市场风险，并将其作为监管的依据和补充。但监管机构对信用评级机构的“过度信任”虽然从形式上给市场带来了尽职审查和审慎监管的错觉，实际上却造成了金融市场长期在无监管状态下的运行秩序。〔3 〕而减轻监管机构和市场参与者对外部评级结论的依赖，并对风险作出独立判断便成为后危机时代各国对信用评级行业改革的主要内容之一。
欧盟委员会提议对2010年底生效的《信用评级机构管理条例》进一步修订，并建立一个专门机构加强对信用评级机构的监管，提高信用评级机构运作的透明度。该专门机构将负责信用评级机构的注册和日常监管，并对违反《信用评级机构管理条例》的评级机构进行处罚。如果信用评级机构违反欧盟的管理规定，该管理机构将有权对评级机构采取惩罚措施，其中包括暂时禁止其发布信用评级、暂停使用其评级结果、对严重违反规定者给予罚款等。这些最新立法趋势值得我们在对信用评级业进行规制过程中借鉴。
我国第一部信用评级行业标准是中国人民银行2006年11月21日发布的《信贷市场和银行间债券市场信用评级规范》，它主要适用于独立的第三方信用评级机构在信贷市场和银行间债券市场开展的外部信用评级业务。这不仅是我国第一部信用评级行业标准，也是建立信用评级质量保证体系的重要基础和管理信用评级行业的重要工具，是具有强制性或指导性功能的行业从业规范。但《信贷市场和银行间债券市场信用评级规范》适用范围较窄，在具体规定上也存在着诸多有待完善之处。而银监会于2011年1月26日发布的《中国银监会关于规范商业银行使用外部信用评级的通知》指出：商业银行在使用外部评级结果时，应当知悉评级原理并阅读相关披露文件，外部评级结果只能作为内部判断的补充参考。商业银行应当建立外部评级机构的持续评估机制，至少每两年对评级机构的独立性、专业性与内部控制能力进行一次评估。商业银行应当将认可的外部评级机构的变更情况和评估报告书面报送中国银监会（或其派出机构）及中国银行业协会。商业银行的重大投资行为原则上应以内部评级为依据。可见，该通知在规范商业银行选用外部评级机构、引用外部评级结果等行为的同时，也确立了银行业协会层面的外部评级监督机制，从而实现了银行业金融机构与外部信用评级的制衡，有利于防范过度依赖外部评级、评级变动等情况带来的潜在风险，促进银行业金融机构和金融市场稳健发展。但该通知仅限于商业银行适用外部评级的规范，对于其他金融机构并没有明确规定。
由于在信用评级市场中，外部评级占有重要地位，重点约束和规范评级机构的行为以及对外部评级结果的运用非常重要，主要应体现在1.对评级机构的选定和认可、评级程序和评级结果的最终采纳程序都需作出较为详细的立法规定。2.对最终评级结果的公示方法应作出具体规定，以作为信息披露的一个重要方面。3.确立评级结果的质疑程序和有关复评程序的具体规定，这是为了保证最终被采纳的评级结果的科学性和公正性所理应确立的补救措施。4.要对评级机构的行业属性、从业资格和竞争原则等方面进行规定，这是为了避免评级业内的恶性竞争，从而影响评级最终质量的客观需要。5.明确对评级失信的法律责任。要求评级机构对失信的评级结果承担相应的法律责任是有效约束评级机构行为的重要手段。
参考文献：
〔1〕郑良芳.美国控制了信用评级权也就控制了金融资源霸权〔J〕.经济研究参考，2010，（53）.
〔2〕张媛.信用评级机构信誉大降美证交会拟剔除评级参考〔N〕.经济参考报，2011-02-10.
〔3〕黄彪，周荣.次贷危机与我国银行监管法律制度〔J〕.中共山西省委党校学报，2009，（4）.
责任编辑杨在平