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由于受交易成本的制约，管辖范围小、涉及人数少的“小政府”作为降低公共产品供给交易成本的制度安排首先得以形成。而后，为降低受益范围超出小政府辖区的公共产品供给的交易成本，更高层次的政府得以出现。政府级次化降低了公共产品供给的横向交易成本却增加了纵向交易成本，当横向交易成本的减少额与纵向交易成本的增加额在边际上相等时，政府级次达到均衡。由此看来，基层政府具有“逻辑先在性”，采用“自上而下”分权的思路来构建财政体制是值得商榷的。财政体制的构建从逻辑上讲应该是“自下而上”授权而不是“自上而下”分权。