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摘要:现代预算法制建设不仅关乎政府预算的宏观职能实现效果，而且关乎公共财政框架的构建以及市场经济体制的深化。我国预算法自颁布至今对于我国现代预算制度的形成作用明显，但相对于当前的社会经济情况，预算法仍有进一步改革的空间。
关键词:市场经济体制公共财政预算法
作者简介：覃怡，中南财经政法大学法学院。
中图分类号：D922.2文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)08-083-02
政府预算是指按法定程序编制、审查和批准的政府年度财政收支计划，是政府组织分配财政资金的重要工具，也是宏观调控的重要经济杠杆。豍自上世纪七八十年代改革开放以来，我国政府预算已经从财政预算内资金收支计划的单纯工具意义转向体现国民意志并且监督政府活动的一种制度安排，这种转变正是由于我国日益健全的市场经济体制需要以法治确保市场有效配置，同时也需要以法治来约束和监督财政行为。因此，政府预算法制建设的进程不仅是关乎预算规范性、完整性、科学性、执行力度和管理效率，更是关乎政府行为的约束、公共财政的建设甚至是促进经济发展方式的成功转变。毫无疑问，预算法是我国政府预算法制建设的核心之一。但是，现行预算法存在着或多或少的问题，因此，改革我国预算法对于制约政府预算行为、促进市场经济体制继续深化具有极其重大的战略意义。
一、预算法对市场经济体制的重要意义
（一）市场经济体制下的公共财政
“市场不是万能的。”对于私人商品或服务，市场可以有效地配置资源，但是对于公共商品或服务，由于其具有非排他性和非竞争性的特点导致市场无法有效地配置资源。这就意味着在市场经济条件下，财政存在的必要条件主要是市场在某些方面的无为或无效，即财政制度是为了弥补市场的缺陷并且保证市场的顺利运行。豎当然如果从政府契约的角度来看，一方面广大公民让渡了自己的权利并缴纳税金作为政府提供公共商品或服务的成本，另一方面政府则“受人民之委托”去“最大限度满足人民对公共商品或服务的需要”，契约的背后正是因为政府从事公共商品或服务所耗费的资源相对而言比其他组织（譬如市场）少。因此，公共财政正是基于市场无法给公民提供大量且廉价的公共商品或服务的原因，是主要用于满足公民的公共需要而进行的政府收支活动或财政运行机制。从这个意义上说，公共财政是与市场经济相融合、相适应的制度。
（二）公共财政下的预算法制度
预算是财政活动的反映，既然是公共财政，那么必然要求建立与之相适应的政府预算。在公共财政的制度约束下，政府的财政收支活动的所有环节都应该有公民的充分参与和监督，尤其是财政收支预算应当由社会公众经由人民代表大会最终决定。从这个意义上说，在公共财政下，政府的所有开支都要由预算公共资金统一安排，公平、公开透明。因此，公共财政的本质是国家财政具有公共性，基本要求是国家财政法治化，即保证社会公众在决定着政府预算。而在国家财政法治化进程中，预算法便是财政法治化的核心。预算法制度的确立使得公民通过代议机关掌握了政府及其财政行为的根本决定权和监督权，进而将政府财政的根本权限转移到了公民手中。刘剑文甚至指出将预算法治化作为财政法治化的核心，将财政法治化作为政府法治化的突破口，将政府法治化作为市场经济条件下法治建设的关键，可见预算法不仅对于实现公共财政有重大意义，也是政治制度改革的切入点和进一步健全市场经济体制的抓手。豏
二、我国预算法的实施现状
（一）现行预算法的出台背景
虽然改革开放有三十年有余，但是计划经济体制下预算的一些残余理念仍对现行预算法产生着消极影响。众所周知，虽然在计划经济体制下的政府预算也存有草案、审批、执行等程序，但是预算只是国民经济计划组成部分中的一个子计划，强调的是其经济计划性，而并不是法律性质预算。改革开放带来经济体制根本变化的同时，财政约束机制的法制建设却始终处于萌发阶段，预算没有能够起到对财政活动的控制作用。随着市场经济体制的深化，财政改革进程中最具里程碑意义的便是1994年施行的以划分中央同地方的财权与事权为基点的分税制。分税制带来预算管理权限分散，加之财政违纪违规案件频发，因此，为了更好地规范各级政府的预算行为以保证财政收支的作用，原来的行政法规需要上升到法律层面。在这样的复杂背景下，预算法便产生了，加上于1995年国务院制定实施的《预算法实施条例》、1999年全国人大常委会通过的《关于加强中央预算审查监督的决定》等中央及地方颁布的与预算管理相关的其他法规、规章和规范性文件，有力地配合和保障了预算法的贯彻实施。
总体而言，《预算法》1995年1月1日正式实施后，规定了各级权力机关、政府机关及各部门、单位的预算管理职权，明确了预算编制、审批、执行、调整、监督和决算的编审程序，使各个预算主体从事预算活动有了法律依据，这显著地改变了政府预算行为无法可依的状况，一方面政府依法预算的意识不断加强，另一方面预算的约束力越来越强，而且正按照市场经济的要求在发生着改变。
（二）现行预算法实施中存在的主要问题
首先，预算编制内容缺乏完整性。我国预算法对预算内资金严格要求进行约束和监督，但对预算外资金依照《预算法》第76条规定，具体管理办法由国务院另行规定，这默认了预算外资金游离于政府预算管理之外。虽然预算法也强调了各级人代会对预算外资金的监督和约束，但是人代会并没有对其的审批权，所以这一监督和约束也流于形式。政府预算已失去了公认的完整性，而这正是我国构建公共财政框架的基本前提。
其次，复式预算并未真正实现。虽然现《预算法》第26条规定“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制”，但是现行复式预算只是对原有的单式预算采取的一种技术处理，复式预算的精神实质并未体现，具体表现为现行预算仅仅指预算内预算，政府的收支活动存有相当一部分不在预算框架内；地方政府债务与预算法相违背，而且来源复杂、监督缺失；中央预算和地方预算的收支范围和内容较为混乱；预算的编制程序、部门预算并未按照复式预算的方式编制等等。
再次，预算编制内容不科学。一方面是我国预算收支表中的类级科目仅有100多条，基本上是以单式预算为演化基础，这种比较粗糙的收支分类导致预算编制部门无法细化草案项目，预算报表的信息性和透明性大打折扣；另一方面，虽然部门预算是市场经济国家财政部门管理的基本组织形式，但是部门之间和部门内部财务管理机制的调整过慢，导致部门预算只是停留在初级阶段，系统内部某个单位的收支方向仍然模糊不清，极大地削弱了预算的透明性。
最后，预算执行缺少相互制约。一方面财政部门集预算编制、执行、监督于一身，对预算执行的监督缺乏必要的能力，这导致预算在执行过程中随意性大，经常恶化成财政收支实际变异为某个领导的“随意”安排；另一方面由于预算软约束导致收支缺乏科学地计划，所以各级政府预算调整频繁，但只要收支逆差不发生，就不必向人大提交预算调整方案，这带来的收支差额就成为政府游离预算监督外的资金，必然造成预算法对于调整审批程序规定的流于形式，即人大审批预算实际上失去意义。
三、我国预算法改革的原则和方向
（一）现代预算法的基本原则
首先，应保证预算公开性。政府提供公共商品或服务所需的资源来自于公民交纳的赋税，这是“收支”的内在关系，也是公共财政的根本关系。因此，要想确实实施公共财政，政府预算必须以公开透明为基础条件和必要要求，预算只有充分的公开透明，才能真正地公民对政府预算进行约束和监督。这一方面要求政府公开预算信息和运行流程，保证公民充分认知收支的内容和去向，另一方面要求政府有效吸取公民的差异化需求，保证公民可以享受到公共商品或服务。
其次，应保证预算完整性。预算是对财政资金的获得和使用计划，只有保证财政资金的计划在一个统一整体的基础上才能保证预算的实际意义。这个统一整体的基础有两层涵义：其一，所有的政府财政只有在政府预算的统一规划下才能完全发挥预算干预经济的职能，将全部的政府及其预算行为置于公民的监督下；其二，预算行为运行的流程以预算编制为起点，经过预算审议、预算执行、预算调整，最终以决算为终点，构成一个各环节紧密相接、循环运行的统一整体，保证预算的科学性和合理性。
再次，应保证预算公共性。伴随社会经济结构的变化，国家职能也发生着重大的转变，突出表现就是国家本位逐渐被社会本位这一理念所替代，因此政府财政也注定更加关注社会性需求。公共财政的社会性要求政府担当起提供公民的公共商品或服务需求，这也意味着政府行为尤其是预算应当充分体现民意，始终代表和维护广大公民的利益，正所谓“权力的多元化是政治民主化的必然要求，权力社会化则是权力人民性的进步和人类社会发展的必然归宿”。
（二）我国预算法的改革和完善
首先，应实现预算编制制度的突破。这需要从三个方面来进行完善：其一，预算编制内容务必保持完整统一，不仅要加强对预算外资金的监督和管理，而且要尽快取消制度外资金，把政府的所有行为纳入政府预算，真正地形成一个覆盖政府所有收支的完整统一的公共预算体系。其二，各级政府应真正转变传统的单式预算编制或形式主义上的复式预算编制，切实落实预算法相关规定全面实施复式预算。其三，部门预算改革需要进一步深化，主要应对预算科目体系进行细化，保证预算可以明确反映政府的活动，可以尝试在预算大类项目下按具体支出项目编制款、项、目及明细预算。
其次，应不断增强预算执行的法治性。一方面要继续提高政府预算执行的透明度，原则上广大纳税人应该清楚了解政府收支的方向和内容豐，不仅仅是出于公共财政的民主性考虑，更重要的是保证公民可以监督政府预算是否按照法律的标准严格执行，从这个意义上而言，透明性是法治性的必要前提；另一方面要重视预算调整的严谨性，毕竟预算调整是对具备法律效力的预算的部分修改。针对我国预算调整泛滥的现象，首要是规定预算调整的内涵，严格控制预算调整，在此基础上根据不同情况设置不同的审批程序，对于符合要求的预算调整进行严格的审批，尤其是对于预算追求这种情况必须经过预算审批部门审批，非经法定程序，不得擅自调整。
再次，应完善预算的监督制度。一般而言，政府预算主要由人大来监督预算。虽然人大直接监督但往往流于形式无法全面细致的监督，鉴于美国相关经验，我国人大可以成立监察代表机制：派驻监察代表到各部门，定期向人大递交监察报告。同时应在明确人大审批预算相关程序和内容的基础上，对人大审批预算作出严格的操作性强的规定。预算监督也有审计部门和财政部门的参与，在人大完善监督机制的基础上，审计部门应进一步强化其预算信息披露的事务性和全面性，财政部门应建立科学的预算指标考核体系。当然，从监督方式多样化的角度考虑，预算听证这种特殊的公众参与程序可以适当运用在预算实施中的环节，在遵循预算效率的前提下发挥其社会监督的效果。
注释：
①刘剑文主编．财政税收法（第三版）．北京：法律出版社．2003年版．
②财政在弥补市场缺陷的过程中并非注定有效，也就是说市场无为或无效的时候，财政可能也无为或无效，即“政府不是万能的”。
③也正因为如此，在2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中着重说明了当前预算法的修订和完善应以建立公共财政为目标。
④除了涉及国家机密的预算外，各部门预算都应向社会公布。
参考文献：
[1]傅光．预算法．修改与完善综述．地方财政研究．2011（1）．
[2]王秀芝．人大对政府预算监督的五大问题．财政监督．2009（4）．
关键词:市场经济体制公共财政预算法
作者简介：覃怡，中南财经政法大学法学院。
中图分类号：D922.2文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)08-083-02
政府预算是指按法定程序编制、审查和批准的政府年度财政收支计划，是政府组织分配财政资金的重要工具，也是宏观调控的重要经济杠杆。豍自上世纪七八十年代改革开放以来，我国政府预算已经从财政预算内资金收支计划的单纯工具意义转向体现国民意志并且监督政府活动的一种制度安排，这种转变正是由于我国日益健全的市场经济体制需要以法治确保市场有效配置，同时也需要以法治来约束和监督财政行为。因此，政府预算法制建设的进程不仅是关乎预算规范性、完整性、科学性、执行力度和管理效率，更是关乎政府行为的约束、公共财政的建设甚至是促进经济发展方式的成功转变。毫无疑问，预算法是我国政府预算法制建设的核心之一。但是，现行预算法存在着或多或少的问题，因此，改革我国预算法对于制约政府预算行为、促进市场经济体制继续深化具有极其重大的战略意义。
一、预算法对市场经济体制的重要意义
（一）市场经济体制下的公共财政
“市场不是万能的。”对于私人商品或服务，市场可以有效地配置资源，但是对于公共商品或服务，由于其具有非排他性和非竞争性的特点导致市场无法有效地配置资源。这就意味着在市场经济条件下，财政存在的必要条件主要是市场在某些方面的无为或无效，即财政制度是为了弥补市场的缺陷并且保证市场的顺利运行。豎当然如果从政府契约的角度来看，一方面广大公民让渡了自己的权利并缴纳税金作为政府提供公共商品或服务的成本，另一方面政府则“受人民之委托”去“最大限度满足人民对公共商品或服务的需要”，契约的背后正是因为政府从事公共商品或服务所耗费的资源相对而言比其他组织（譬如市场）少。因此，公共财政正是基于市场无法给公民提供大量且廉价的公共商品或服务的原因，是主要用于满足公民的公共需要而进行的政府收支活动或财政运行机制。从这个意义上说，公共财政是与市场经济相融合、相适应的制度。
（二）公共财政下的预算法制度
预算是财政活动的反映，既然是公共财政，那么必然要求建立与之相适应的政府预算。在公共财政的制度约束下，政府的财政收支活动的所有环节都应该有公民的充分参与和监督，尤其是财政收支预算应当由社会公众经由人民代表大会最终决定。从这个意义上说，在公共财政下，政府的所有开支都要由预算公共资金统一安排，公平、公开透明。因此，公共财政的本质是国家财政具有公共性，基本要求是国家财政法治化，即保证社会公众在决定着政府预算。而在国家财政法治化进程中，预算法便是财政法治化的核心。预算法制度的确立使得公民通过代议机关掌握了政府及其财政行为的根本决定权和监督权，进而将政府财政的根本权限转移到了公民手中。刘剑文甚至指出将预算法治化作为财政法治化的核心，将财政法治化作为政府法治化的突破口，将政府法治化作为市场经济条件下法治建设的关键，可见预算法不仅对于实现公共财政有重大意义，也是政治制度改革的切入点和进一步健全市场经济体制的抓手。豏
二、我国预算法的实施现状
（一）现行预算法的出台背景
虽然改革开放有三十年有余，但是计划经济体制下预算的一些残余理念仍对现行预算法产生着消极影响。众所周知，虽然在计划经济体制下的政府预算也存有草案、审批、执行等程序，但是预算只是国民经济计划组成部分中的一个子计划，强调的是其经济计划性，而并不是法律性质预算。改革开放带来经济体制根本变化的同时，财政约束机制的法制建设却始终处于萌发阶段，预算没有能够起到对财政活动的控制作用。随着市场经济体制的深化，财政改革进程中最具里程碑意义的便是1994年施行的以划分中央同地方的财权与事权为基点的分税制。分税制带来预算管理权限分散，加之财政违纪违规案件频发，因此，为了更好地规范各级政府的预算行为以保证财政收支的作用，原来的行政法规需要上升到法律层面。在这样的复杂背景下，预算法便产生了，加上于1995年国务院制定实施的《预算法实施条例》、1999年全国人大常委会通过的《关于加强中央预算审查监督的决定》等中央及地方颁布的与预算管理相关的其他法规、规章和规范性文件，有力地配合和保障了预算法的贯彻实施。
总体而言，《预算法》1995年1月1日正式实施后，规定了各级权力机关、政府机关及各部门、单位的预算管理职权，明确了预算编制、审批、执行、调整、监督和决算的编审程序，使各个预算主体从事预算活动有了法律依据，这显著地改变了政府预算行为无法可依的状况，一方面政府依法预算的意识不断加强，另一方面预算的约束力越来越强，而且正按照市场经济的要求在发生着改变。
（二）现行预算法实施中存在的主要问题
首先，预算编制内容缺乏完整性。我国预算法对预算内资金严格要求进行约束和监督，但对预算外资金依照《预算法》第76条规定，具体管理办法由国务院另行规定，这默认了预算外资金游离于政府预算管理之外。虽然预算法也强调了各级人代会对预算外资金的监督和约束，但是人代会并没有对其的审批权，所以这一监督和约束也流于形式。政府预算已失去了公认的完整性，而这正是我国构建公共财政框架的基本前提。
其次，复式预算并未真正实现。虽然现《预算法》第26条规定“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制”，但是现行复式预算只是对原有的单式预算采取的一种技术处理，复式预算的精神实质并未体现，具体表现为现行预算仅仅指预算内预算，政府的收支活动存有相当一部分不在预算框架内；地方政府债务与预算法相违背，而且来源复杂、监督缺失；中央预算和地方预算的收支范围和内容较为混乱；预算的编制程序、部门预算并未按照复式预算的方式编制等等。
再次，预算编制内容不科学。一方面是我国预算收支表中的类级科目仅有100多条，基本上是以单式预算为演化基础，这种比较粗糙的收支分类导致预算编制部门无法细化草案项目，预算报表的信息性和透明性大打折扣；另一方面，虽然部门预算是市场经济国家财政部门管理的基本组织形式，但是部门之间和部门内部财务管理机制的调整过慢，导致部门预算只是停留在初级阶段，系统内部某个单位的收支方向仍然模糊不清，极大地削弱了预算的透明性。
最后，预算执行缺少相互制约。一方面财政部门集预算编制、执行、监督于一身，对预算执行的监督缺乏必要的能力，这导致预算在执行过程中随意性大，经常恶化成财政收支实际变异为某个领导的“随意”安排；另一方面由于预算软约束导致收支缺乏科学地计划，所以各级政府预算调整频繁，但只要收支逆差不发生，就不必向人大提交预算调整方案，这带来的收支差额就成为政府游离预算监督外的资金，必然造成预算法对于调整审批程序规定的流于形式，即人大审批预算实际上失去意义。
三、我国预算法改革的原则和方向
（一）现代预算法的基本原则
首先，应保证预算公开性。政府提供公共商品或服务所需的资源来自于公民交纳的赋税，这是“收支”的内在关系，也是公共财政的根本关系。因此，要想确实实施公共财政，政府预算必须以公开透明为基础条件和必要要求，预算只有充分的公开透明，才能真正地公民对政府预算进行约束和监督。这一方面要求政府公开预算信息和运行流程，保证公民充分认知收支的内容和去向，另一方面要求政府有效吸取公民的差异化需求，保证公民可以享受到公共商品或服务。
其次，应保证预算完整性。预算是对财政资金的获得和使用计划，只有保证财政资金的计划在一个统一整体的基础上才能保证预算的实际意义。这个统一整体的基础有两层涵义：其一，所有的政府财政只有在政府预算的统一规划下才能完全发挥预算干预经济的职能，将全部的政府及其预算行为置于公民的监督下；其二，预算行为运行的流程以预算编制为起点，经过预算审议、预算执行、预算调整，最终以决算为终点，构成一个各环节紧密相接、循环运行的统一整体，保证预算的科学性和合理性。
再次，应保证预算公共性。伴随社会经济结构的变化，国家职能也发生着重大的转变，突出表现就是国家本位逐渐被社会本位这一理念所替代，因此政府财政也注定更加关注社会性需求。公共财政的社会性要求政府担当起提供公民的公共商品或服务需求，这也意味着政府行为尤其是预算应当充分体现民意，始终代表和维护广大公民的利益，正所谓“权力的多元化是政治民主化的必然要求，权力社会化则是权力人民性的进步和人类社会发展的必然归宿”。
（二）我国预算法的改革和完善
首先，应实现预算编制制度的突破。这需要从三个方面来进行完善：其一，预算编制内容务必保持完整统一，不仅要加强对预算外资金的监督和管理，而且要尽快取消制度外资金，把政府的所有行为纳入政府预算，真正地形成一个覆盖政府所有收支的完整统一的公共预算体系。其二，各级政府应真正转变传统的单式预算编制或形式主义上的复式预算编制，切实落实预算法相关规定全面实施复式预算。其三，部门预算改革需要进一步深化，主要应对预算科目体系进行细化，保证预算可以明确反映政府的活动，可以尝试在预算大类项目下按具体支出项目编制款、项、目及明细预算。
其次，应不断增强预算执行的法治性。一方面要继续提高政府预算执行的透明度，原则上广大纳税人应该清楚了解政府收支的方向和内容豐，不仅仅是出于公共财政的民主性考虑，更重要的是保证公民可以监督政府预算是否按照法律的标准严格执行，从这个意义上而言，透明性是法治性的必要前提；另一方面要重视预算调整的严谨性，毕竟预算调整是对具备法律效力的预算的部分修改。针对我国预算调整泛滥的现象，首要是规定预算调整的内涵，严格控制预算调整，在此基础上根据不同情况设置不同的审批程序，对于符合要求的预算调整进行严格的审批，尤其是对于预算追求这种情况必须经过预算审批部门审批，非经法定程序，不得擅自调整。
再次，应完善预算的监督制度。一般而言，政府预算主要由人大来监督预算。虽然人大直接监督但往往流于形式无法全面细致的监督，鉴于美国相关经验，我国人大可以成立监察代表机制：派驻监察代表到各部门，定期向人大递交监察报告。同时应在明确人大审批预算相关程序和内容的基础上，对人大审批预算作出严格的操作性强的规定。预算监督也有审计部门和财政部门的参与，在人大完善监督机制的基础上，审计部门应进一步强化其预算信息披露的事务性和全面性，财政部门应建立科学的预算指标考核体系。当然，从监督方式多样化的角度考虑，预算听证这种特殊的公众参与程序可以适当运用在预算实施中的环节，在遵循预算效率的前提下发挥其社会监督的效果。
注释：
①刘剑文主编．财政税收法（第三版）．北京：法律出版社．2003年版．
②财政在弥补市场缺陷的过程中并非注定有效，也就是说市场无为或无效的时候，财政可能也无为或无效，即“政府不是万能的”。
③也正因为如此，在2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中着重说明了当前预算法的修订和完善应以建立公共财政为目标。
④除了涉及国家机密的预算外，各部门预算都应向社会公布。
参考文献：
[1]傅光．预算法．修改与完善综述．地方财政研究．2011（1）．
[2]王秀芝．人大对政府预算监督的五大问题．财政监督．2009（4）．