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摘要：农村最低生活保障制度是保障农村贫困人口基本生存权利的基本社会保障制度。西部欠发达地区经济落后，贫困人口占全国贫困人口的一半以上，在西部农村建立和完善最低生活保障制度具有十分重要的意义。然而，在西部欠发达地区，由于多方面的原因建立和完善农村最低生活保障面临的最大问题就是资金不足。本文分析了我国西部农村最低生活保障资金筹集中存在的困难，在综述了国内学者对农村最低生活保障制度资金筹集观点和国内外经验的基础上，结合我国西部农村的实际提出了解决西部农村低保资金筹集的对策建议。
关键词：西部农村 最低生活保障制度 资金筹集
Reflection and Improving the Ways of Fundraising for Rural MinimumSubsistence Guarantee System
Hu Fangxiao Xiong Xin
Abstract:The minimum subsistence guarantee system for rural residents is the basic social security system protecting the survival right of povertystricken population in rural China.Due to economic backwardness,more than half of the povertystricken population in China is found in the underdeveloped western regions.Therefore,it’s of great significance to establish and improve the minimum subsistence guarantee system in the western rural areas.However,in the underdeveloped western regions,for various reasons,the shortage of funds becomes the biggest problem against the establishment and improvement of rural minimum subsistence guarantee system.This paper analyzes the fundraising difficulties in establishment of the rural minimum subsistence guarantee system in west China.In addition,on the basis of a review of domestic scholars’ studies on fundraising for rural minimum subsistence guarantee system and a summary of domestic and foreign experiences,a series of proposals is put forward according with the practices in rural west China,in order to solve the difficulties.
Keywords:Rural west China Minimum subsistence guarantee system Fundraising
【中图分类号】F327.9【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2009)04-0096-03
我国在农村建立最低生活保障制度是新时期我国保障农村贫弱群体基本生活、保障民生和体现执政为民、立党为公、让全体人民共享改革成果的重大举措。农村最低生活保障能否贯彻落实关键在于是否有足够资金，目前我国农村最低生活保障资金主要由县、乡镇两级财政和村共同负担，而在西部落后地区，一方面，由于经济发展水平低，贫困面大，贫困率高，需要救助的贫困人口多，另一方面，由于县乡两级财政困难，村集体经济实力薄弱，难以筹集到足够的低保资金，从而造成一些地区低保覆盖面窄，标准偏低，难以保证低保对象的基本生活需要，因此探索新的资金筹集方式成为建立和完善农村最低生活保障制度的关键。
1.资金问题是建立和完善西部农村最低生活保障制度的关键
在农村逐步推行最低生活保障制度，是党的十六大提出的重要目标之一。为了实现这一目标，2004年9月，民政部在青岛召开全国推进城乡社会救助体系建设会议，对推行农村最低生活保障制度进行了部署，2005年11月20日，又在北京召开全国推进城乡社会救助体系建设经验交流会议，对推进农村最低生活保障制度提出了具体的要求。随后，各省、自治区、直辖市按照民政部的要求，都采取了积极的措施，大力推进农村最低生活保障制度建设，着力解决农村贫困群众的生活保障问题。2006年8月民政部提出“积极探索，逐步建立农村最低生活保障制度。”农村最低生活保障工作就由有条件的地方要积极探索转变为加快建立。2007年，中央明确提出要“积极探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系，在全国范围建立农村最低生活保障制度，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度”，通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入，稳定、持久、有效地解决农村贫困人口的温饱问题。
尽管国家对农村建立居民最低生活制度在政策上作了明确的规定，从政府的财政能力来看在我国农村建立农村最低生活保障制度的条件已经成熟，但由于建立和完善农村居民最低生活保障制度需要一定的资金保障，而我国农村最低生活保障资金的主要来源是由地方财政和乡镇、村民委员会及集体经济，在经济比较发达的地区，地方财政和村集体的财力都比较强，需要救助的人数也少，救助资金和物资到位一般没有问题，但在经济不发达地区，地方政府和集体的财力较弱，贫困人口多，需要使用的资金越多。这样，由于资金缺乏，西部贫困地区农村居民的最低生活保障制度就很难落实和完善，运行很不规范，具体表现为：
1.1 覆盖范围小。根据国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》规定，农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。但在西部，由于缺乏资金，最低生活保障制度并未将所有符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，并未实现应保尽保。以陕西省为例，陕西省政府在2005年7月起决定在全省建立农村居民最低生活保障制度，2006年，陕西省人均收入低于683元的农村贫困人口有206万人，而到2006年底，全省纳入农村最低生活保障制度80万人，占贫困人口总数的38.8%，多数符合条件的农村贫困人口并未享受到低保待遇。2004年，新疆140万贫困人口中，享受低保救助仅有3.5万人［1］。
1.2 保障标准偏低。由于资金缺乏，西部农村最低生活保障标准普遍较低。2006年，全国已建立农村低保制度的省份有23个，平均补助标准每人每月35元。而陕西省平均补助标准仅为14.5元，即174元/年人，仅达到规定补助标准每人每年300元的58%，与全国平均水平有较大差距。根据“农村低保制度是按最低保障标准实行差额救助”这一制度定位，按照陕西省经济发展水平、农民年人均纯收入排名，陕西省农村低保补助标准应高于全国平均补助水平，这也说明陕西省农村低保标准较低的事实。
1.3 制度运行模式不规范。由于受财力的限制，西部农村建立农村最低生活保障制度后普遍实行的是“农村低保与临时救助相结合”的运行模式。相关研究表明［1］，2006年6月底，在全国各地区农村贫困救助的制度安排上，东部地区主要是低保制度，94.3%的农村贫困人口是享受低保者。而中西部地区仍以特困救助为主，只有37.7%的救助对象是享受低保者，62.3%的救助对象是享受特困救助。在贵州，绝大多数地方都只是出台了政策，而没有安排专项资金，所发放的保障资金几乎都是挤用救灾资金，使得农村最低生活保障制度成为一纸空文，名不副实。
农村最低生活保障制度新时期政府保障农村弱势群体利益，实现社会和谐的重大举措，特别是对于有效治理西部地区农村贫困和实现西部社会经济和谐发展，巩固多民族团结具有十分重要的意义，但由于缺乏足够的资金来源和资金支持，西部地区农村最低生活保障制度的建立和完善举步维艰，资金筹集问题已成为制约西部农村最低生活保障制度运行的关键。
2.西部农村最低生活保障资金筹集困难的原因分析
农村最低生活保障制度建立的初期，资金主要由各省及省以下各级财政共同负担，中央财政并未安排任何低保资金补助。在西部地区，由于经济社会发展水平低，各级地方政府财政普遍困难，加之西部农村贫困人口多，就使得农村低保制度实施困难。考虑到西部的实际困难，从2007年开始，中央政府已经开始对西部实行补贴，西部农村最低生活保障资金困难状况得到了缓解。但即使有中央政府的补贴，西部农村最低生活保障资金筹集仍存在着困难，这是因为：
2.1 还未建立起规范的中央政府的财政补贴制度。最低生活保障制度作为中国特色的社会救助制度其资金来源应以国家财政特别是中央政府的财政支持为主，特别是对于西部落后地区，由于地方财政困难，客观上需要中央政府的财政补贴。这样，中央财政和地方在农村低保上各应承担多少比例，就成为中央政府和地方政府博弈的重点。由于中央政府在对地方政府政府实施补贴的过程中缺乏足够的信息和量化依据，使得中央政府在面对地方众多资金需求的情况下，在落实向地方社会事业的财政转移支付决策时十分谨慎，对地方的财政补贴资金有限。以陕西省为例，2007年底保资金中，中央的补贴仅占38.4%。同时，由于中央政府对困难地区的财政补贴制度的实施，一些财政并不困难的地区，也采取观望态度，等待中央政府的财政投入，这样，农村低保资金的筹集就会受到一定的限制。
2.2 地方政府落实配套资金难。在现有的农村低保资金筹集方式下，地方政府落实配套资金难的原因包括客观原因和主观原因。从客观上来看，西部地区为我国的欠发达地区，农业、农村经济发展和农民收入水平与全国平均水平差距较大。由于经济结构性矛盾比较突出，非公有制经济比重偏低等原因，使得省级财政比较困难。县乡财政收入主要来自两大块，一是来自于工商业的财政收入，二是向农民收取的各项税费。从工商业的财政收入来看，由于西部地区乡镇企业发展缓慢，来自工商业的财政收入增长缓慢，而增长潜力比较小的农业税费就成为县乡财政收入的重要或主要来源，2005年全面取消农业税和农村税费改革以后，又拆除了地方乡镇财政借农业税“搭车收费”的平台，多数县乡难免会出现财政收入增长的艰难局面。村级集体经济在保障农村基层组织正常运转，提供农村公共产品等方面起着重要作用。然而，随着农村税费改革的深入,村级集体收入大幅减少,村级经费严重不足。同时，多年来西部农村地区兴办农田水利设施建设、发展农村基础教育、农业开发等生产公益事业,以及兴办工商企业等方面形成了大量村级负债，随着村级可用财力的下降,村级债务不但没有减少反而逐年增大，村级组织无法为农村最低生活保障制度的建立提供财政支持。从主观上来看，地方各级政府的高度重视是关系到农村最低生活保障制度的资金落实到位，但受多种观念的影响，西部一些基层县、乡政府部门对农村最低生活保障工作的重要性认识不足，过分追求政绩表现，片面追求GDP增长，将资金和精力主要投放在政府获利的方面，对关系社会发展的社会保障等社会公共事务重视不够，在资金筹集上或者过度依赖中央政府的补贴，产生等靠要思想，或者挤占和挪用有限的农村最低生活保障资金。
2.3 社会资金筹集不足。充分发挥社会力量的作用，通过社会募捐、发行福利彩票等方法也是农村最低生活保障资金筹集中的重要来源，但目前，由于人们慈善意识缺乏，并缺乏相应的制度激励，西部地区通过这一渠道募集的资金十分有限。
3.完善西部农村居民最低生活保障资金筹集方式的思路与对策
由于自然、历史等多方面的原因，我国农村贫困人口主要分布在西部地区，然而，由于西部农村最低生活保障制度资金筹集的困难，加大了最低生活保障制度资金供求的矛盾。针对西部不发达地区农村最低生活保障制度运行中的资金筹集方式问题，我国学者提出了不同的看法，可以将其概括为有三种不同的主张：
3.1 主张将将扶贫资金转作低保资金。我国学者蔡昉等［2］持有这种观点。他们根据亚洲开发银行的估算，认为政府如果将财政扶贫资金用于建立“低保”，可以将“低保”标准提高到目前的绝对贫困线之上，建立农村最低生活保障制度是对现有扶持农村脆弱群体的公共资源进行结构调整，而不会对财政资金总量产生很大的影响，认为有国家扶贫重点县的省份，可以通过财政扶贫资金转低保基金的方式筹集资金。
3.2 主张建立各级政府分担、多渠道筹集资金的资金筹集方式。我国学者多吉才让［3］、关信平［4］、荷菊芳［5］、邓大松等［6］、李珍［7］、马斌［8］等基本认同这一观点，他们认为对于经济欠发达地区，中央政府应该对农村低保给与适当的财政支持，省及以下各级政府的财政分担关系可以由各省自行决定，在中央与省级财政负担中省级负担较大的比例，基层乡镇和村级也应该有必要的投入。
3.3 主张通过社会保障税的方式解决资金筹集问题。张启良［9］等认为，中央财政应尽快开征社会保障税，适量发行社会保障彩票，建立最低生活保障专项基金，并加大转移支付力度，完善农村最低生活保障经费供给机制。
尽管我国学者对西部不发达地区农村最低生活保障制度运行中的资金筹集方式问题从不同的视角出发提出了各自不同的主张，有一定的合理性，我们认为，借鉴国际国内的经验，结合西部各省区地方乡镇财政困难的实际，完善西部农村最低生活保障资金筹集方式的总体思路是：进一步完善中央政府和省级政府的财政补贴制度，建立中央、省、地区（市）、县四级财政投入机制，合理确定各级承担的比例，有条件的乡镇财政也可以承担县级财政的一部分责任，拓展其他资金来源，提高各级政府特别是地方政府对农村最低生活保障重视程度。
3.3.1 应进一步完善中央政府和省级政府的财政补贴制度。
我国的最低生活保障制度相当于国外的生活社会救助制度，国外多数国家的生活社会救助制度的实施都比较强调政府的责任，资金主要由政府出资，如美国的救助资金由联邦政府和州政府共同提供，但州政府有较大的自主权决定救助金额的多少。荷兰、日本中央财政对社会救助的补助分别占社会救助支出总额的80％和75％。韩国的社会救助经费由中央、道和郡市三级负担，中央负担比例从50%~80% 不等。
从2007年开始，我国中央财政已经向西部地区实行补贴，使西部农村最低生活保障资金困难得到缓解，今后，在继续坚持这一制度的同时，应进一步完善这一制度，根据地方人均财政收入的实际情况确定不同等级的补助比例，这样不仅有利于实现农村最低生活保障制度覆盖范围和保障水平的均等化，让地方财力较弱的地区也能提供同地方财力较强地区相去不远的低保水平，同时也有利于克服地方政府的观望、等待行为，有利于西部农村最低生活保障制度的落实。在省级层次上，应实行省范围内对落后地区的补贴。如福建省对人均财力低于1.5万元的县市，按15%~70%的比例给与保障金的转移支付，起到了良好的效果［10］。
3.3.2 建立中央、省、地区（市）、县四级财政投入机制，合理确定各级承担的比例，有条件的乡镇财政也可以承担县级财政的一部分责任。
在全国率先以法规形式经农民纳入社会保障的浙江省其农村农村最低生活保障制度落实较好，其经验是建立了较好的农村低保资金筹集方式，其资金主要由县乡政府承担，在最低生活保障建立初期，一些地区的最低生活保障资金通过县(市)、乡(镇)、村三级负担的办法筹集。但是浙江省部分欠发达地区乡镇财政困难，村级集体经济薄弱，对此，浙江省及时调整政策，取消了村配套资金，并对财政困难的县（市、区）酌情补助，近年来省级财政加大了对欠发达地区最低生活保障支持力度，保证了困难群众的基本生活［11］。根据我国发达地区的经验，结合西部的实际，西部地区应建立中央、省、地区（市）、县四级财政投入机制，合理确定各级承担的比例，明确各自的责任。由于西部农村乡镇、村基层组织财政普遍困难，应在西部应适当提高资金筹集层次，应明确农村最低生活保障制度筹资中市、县各级政府的配套比例，列入同级财政预算，保证资金到位。当然，对于有些财政实力强的基层，也可以考虑承担一部分筹资责任和一些服务责任，这对于防止地方政府将最低生活保障福利扩大化，防止低保制度养懒汉有一定的制约作用。
3.3.3 拓展筹集渠道，扩大辅助来源 。可以考虑的资金来源有：土地收入。在城市化进程中，西部地区的土地也被大量的征用，通过提高土地补偿金，在此基础上将这些资金的一部分专门用于西部欠发达地区农村居民最低生活保障制度的建设上；发行福利彩票。彩票具有强大的社会集资功能,它具有融资量大、融资迅速、群众易于接受且免除政府财政负担的特点。社会募捐。建立完善的社会募捐机制,发展社会主义慈善事业，鼓励社会热心人士关心社会公益事业,从社会募捐资金中划转一部分,作为农村社会保障资金来源补充。发行专项国债。政府可发行一定规模的中长期社会保障专项国债,可转化一部分资金用于西部欠发达地区农村居民最低生活保障项目。
3.3.4 最低生活保障资金的筹集到位与各级政府的重视分不开的，我国东部一些省份其最低生活保障制度落实较好，资金筹集到位与当地政府各级部门的重视是分不开的。完善西部农村最低生活保障制度，也应提高各级政府特别是地方政府的重视程度，应将农村最低生活保障制度落实最为考核地方政府社会管理能力的一个重要方面纳入对地方政府官员的考核中，摈弃地方政府考核中的GDP崇拜和地方政府政绩工程的片面倾向，倾听群众的呼声，充分调动地方政府的积极性，提高地方政府对农村最斯生活保障制度落实的重视程度。
参考文献
［1］ 赵珍.新疆农村最低生活保障问题研究［A］，中国硕士论文库，2007年
［2］ 蔡肪、都阳.建立农村“低保”制度的条件已经成熟［J］，中国党政干部论坛，2004（9）：17~27
［3］ 多吉才让.中国最低生活保障制度研究与实践［M］，人民出版社2001年版，第241页
［4］ 关信平.论建立农村居民最低生活保障制度的条件、原则及运行机制［J］，文史哲，2007（1）：127～133
［5］ 何菊芳.构建农村最低生活保障制度的设想 ［J］当代经济研究，2005（9）：70~72
［6］ 邓大松、吴小武.完善农村居民最低生活保障制度的若干思考，武汉大学学报（哲学社会科学版），2006（5）：644~648
［7］ 李珍.建立我国农村社会保障制度的理论分析，武汉大学学报（哲学社会科学版）2006（1）：91~95
［8］ 马斌.积极建立农村居民最低生活保障制度［J］中国农村经济，2002（7）：51~55
［9］ 张启良等.构建农村社会保障体系的思路探，http://www.sdpc.gov.cn/tzgg/shlygg/t2 2006013_76261.htm
［10］ 林志达等.闽北地区农村居民最低生活保障制度实证研究——以武夷山市为例，福州党校学报，2007（6）：43~47
［11］ 朱明芬.浙江省农村最低生活保障制度的现状分析与思考［J］，中国杭州市委党校学报，2005(4):83~87
关键词：西部农村 最低生活保障制度 资金筹集
Reflection and Improving the Ways of Fundraising for Rural MinimumSubsistence Guarantee System
Hu Fangxiao Xiong Xin
Abstract:The minimum subsistence guarantee system for rural residents is the basic social security system protecting the survival right of povertystricken population in rural China.Due to economic backwardness,more than half of the povertystricken population in China is found in the underdeveloped western regions.Therefore,it’s of great significance to establish and improve the minimum subsistence guarantee system in the western rural areas.However,in the underdeveloped western regions,for various reasons,the shortage of funds becomes the biggest problem against the establishment and improvement of rural minimum subsistence guarantee system.This paper analyzes the fundraising difficulties in establishment of the rural minimum subsistence guarantee system in west China.In addition,on the basis of a review of domestic scholars’ studies on fundraising for rural minimum subsistence guarantee system and a summary of domestic and foreign experiences,a series of proposals is put forward according with the practices in rural west China,in order to solve the difficulties.
Keywords:Rural west China Minimum subsistence guarantee system Fundraising
【中图分类号】F327.9【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2009)04-0096-03
我国在农村建立最低生活保障制度是新时期我国保障农村贫弱群体基本生活、保障民生和体现执政为民、立党为公、让全体人民共享改革成果的重大举措。农村最低生活保障能否贯彻落实关键在于是否有足够资金，目前我国农村最低生活保障资金主要由县、乡镇两级财政和村共同负担，而在西部落后地区，一方面，由于经济发展水平低，贫困面大，贫困率高，需要救助的贫困人口多，另一方面，由于县乡两级财政困难，村集体经济实力薄弱，难以筹集到足够的低保资金，从而造成一些地区低保覆盖面窄，标准偏低，难以保证低保对象的基本生活需要，因此探索新的资金筹集方式成为建立和完善农村最低生活保障制度的关键。
1.资金问题是建立和完善西部农村最低生活保障制度的关键
在农村逐步推行最低生活保障制度，是党的十六大提出的重要目标之一。为了实现这一目标，2004年9月，民政部在青岛召开全国推进城乡社会救助体系建设会议，对推行农村最低生活保障制度进行了部署，2005年11月20日，又在北京召开全国推进城乡社会救助体系建设经验交流会议，对推进农村最低生活保障制度提出了具体的要求。随后，各省、自治区、直辖市按照民政部的要求，都采取了积极的措施，大力推进农村最低生活保障制度建设，着力解决农村贫困群众的生活保障问题。2006年8月民政部提出“积极探索，逐步建立农村最低生活保障制度。”农村最低生活保障工作就由有条件的地方要积极探索转变为加快建立。2007年，中央明确提出要“积极探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系，在全国范围建立农村最低生活保障制度，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度”，通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入，稳定、持久、有效地解决农村贫困人口的温饱问题。
尽管国家对农村建立居民最低生活制度在政策上作了明确的规定，从政府的财政能力来看在我国农村建立农村最低生活保障制度的条件已经成熟，但由于建立和完善农村居民最低生活保障制度需要一定的资金保障，而我国农村最低生活保障资金的主要来源是由地方财政和乡镇、村民委员会及集体经济，在经济比较发达的地区，地方财政和村集体的财力都比较强，需要救助的人数也少，救助资金和物资到位一般没有问题，但在经济不发达地区，地方政府和集体的财力较弱，贫困人口多，需要使用的资金越多。这样，由于资金缺乏，西部贫困地区农村居民的最低生活保障制度就很难落实和完善，运行很不规范，具体表现为：
1.1 覆盖范围小。根据国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》规定，农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。但在西部，由于缺乏资金，最低生活保障制度并未将所有符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，并未实现应保尽保。以陕西省为例，陕西省政府在2005年7月起决定在全省建立农村居民最低生活保障制度，2006年，陕西省人均收入低于683元的农村贫困人口有206万人，而到2006年底，全省纳入农村最低生活保障制度80万人，占贫困人口总数的38.8%，多数符合条件的农村贫困人口并未享受到低保待遇。2004年，新疆140万贫困人口中，享受低保救助仅有3.5万人［1］。
1.2 保障标准偏低。由于资金缺乏，西部农村最低生活保障标准普遍较低。2006年，全国已建立农村低保制度的省份有23个，平均补助标准每人每月35元。而陕西省平均补助标准仅为14.5元，即174元/年人，仅达到规定补助标准每人每年300元的58%，与全国平均水平有较大差距。根据“农村低保制度是按最低保障标准实行差额救助”这一制度定位，按照陕西省经济发展水平、农民年人均纯收入排名，陕西省农村低保补助标准应高于全国平均补助水平，这也说明陕西省农村低保标准较低的事实。
1.3 制度运行模式不规范。由于受财力的限制，西部农村建立农村最低生活保障制度后普遍实行的是“农村低保与临时救助相结合”的运行模式。相关研究表明［1］，2006年6月底，在全国各地区农村贫困救助的制度安排上，东部地区主要是低保制度，94.3%的农村贫困人口是享受低保者。而中西部地区仍以特困救助为主，只有37.7%的救助对象是享受低保者，62.3%的救助对象是享受特困救助。在贵州，绝大多数地方都只是出台了政策，而没有安排专项资金，所发放的保障资金几乎都是挤用救灾资金，使得农村最低生活保障制度成为一纸空文，名不副实。
农村最低生活保障制度新时期政府保障农村弱势群体利益，实现社会和谐的重大举措，特别是对于有效治理西部地区农村贫困和实现西部社会经济和谐发展，巩固多民族团结具有十分重要的意义，但由于缺乏足够的资金来源和资金支持，西部地区农村最低生活保障制度的建立和完善举步维艰，资金筹集问题已成为制约西部农村最低生活保障制度运行的关键。
2.西部农村最低生活保障资金筹集困难的原因分析
农村最低生活保障制度建立的初期，资金主要由各省及省以下各级财政共同负担，中央财政并未安排任何低保资金补助。在西部地区，由于经济社会发展水平低，各级地方政府财政普遍困难，加之西部农村贫困人口多，就使得农村低保制度实施困难。考虑到西部的实际困难，从2007年开始，中央政府已经开始对西部实行补贴，西部农村最低生活保障资金困难状况得到了缓解。但即使有中央政府的补贴，西部农村最低生活保障资金筹集仍存在着困难，这是因为：
2.1 还未建立起规范的中央政府的财政补贴制度。最低生活保障制度作为中国特色的社会救助制度其资金来源应以国家财政特别是中央政府的财政支持为主，特别是对于西部落后地区，由于地方财政困难，客观上需要中央政府的财政补贴。这样，中央财政和地方在农村低保上各应承担多少比例，就成为中央政府和地方政府博弈的重点。由于中央政府在对地方政府政府实施补贴的过程中缺乏足够的信息和量化依据，使得中央政府在面对地方众多资金需求的情况下，在落实向地方社会事业的财政转移支付决策时十分谨慎，对地方的财政补贴资金有限。以陕西省为例，2007年底保资金中，中央的补贴仅占38.4%。同时，由于中央政府对困难地区的财政补贴制度的实施，一些财政并不困难的地区，也采取观望态度，等待中央政府的财政投入，这样，农村低保资金的筹集就会受到一定的限制。
2.2 地方政府落实配套资金难。在现有的农村低保资金筹集方式下，地方政府落实配套资金难的原因包括客观原因和主观原因。从客观上来看，西部地区为我国的欠发达地区，农业、农村经济发展和农民收入水平与全国平均水平差距较大。由于经济结构性矛盾比较突出，非公有制经济比重偏低等原因，使得省级财政比较困难。县乡财政收入主要来自两大块，一是来自于工商业的财政收入，二是向农民收取的各项税费。从工商业的财政收入来看，由于西部地区乡镇企业发展缓慢，来自工商业的财政收入增长缓慢，而增长潜力比较小的农业税费就成为县乡财政收入的重要或主要来源，2005年全面取消农业税和农村税费改革以后，又拆除了地方乡镇财政借农业税“搭车收费”的平台，多数县乡难免会出现财政收入增长的艰难局面。村级集体经济在保障农村基层组织正常运转，提供农村公共产品等方面起着重要作用。然而，随着农村税费改革的深入,村级集体收入大幅减少,村级经费严重不足。同时，多年来西部农村地区兴办农田水利设施建设、发展农村基础教育、农业开发等生产公益事业,以及兴办工商企业等方面形成了大量村级负债，随着村级可用财力的下降,村级债务不但没有减少反而逐年增大，村级组织无法为农村最低生活保障制度的建立提供财政支持。从主观上来看，地方各级政府的高度重视是关系到农村最低生活保障制度的资金落实到位，但受多种观念的影响，西部一些基层县、乡政府部门对农村最低生活保障工作的重要性认识不足，过分追求政绩表现，片面追求GDP增长，将资金和精力主要投放在政府获利的方面，对关系社会发展的社会保障等社会公共事务重视不够，在资金筹集上或者过度依赖中央政府的补贴，产生等靠要思想，或者挤占和挪用有限的农村最低生活保障资金。
2.3 社会资金筹集不足。充分发挥社会力量的作用，通过社会募捐、发行福利彩票等方法也是农村最低生活保障资金筹集中的重要来源，但目前，由于人们慈善意识缺乏，并缺乏相应的制度激励，西部地区通过这一渠道募集的资金十分有限。
3.完善西部农村居民最低生活保障资金筹集方式的思路与对策
由于自然、历史等多方面的原因，我国农村贫困人口主要分布在西部地区，然而，由于西部农村最低生活保障制度资金筹集的困难，加大了最低生活保障制度资金供求的矛盾。针对西部不发达地区农村最低生活保障制度运行中的资金筹集方式问题，我国学者提出了不同的看法，可以将其概括为有三种不同的主张：
3.1 主张将将扶贫资金转作低保资金。我国学者蔡昉等［2］持有这种观点。他们根据亚洲开发银行的估算，认为政府如果将财政扶贫资金用于建立“低保”，可以将“低保”标准提高到目前的绝对贫困线之上，建立农村最低生活保障制度是对现有扶持农村脆弱群体的公共资源进行结构调整，而不会对财政资金总量产生很大的影响，认为有国家扶贫重点县的省份，可以通过财政扶贫资金转低保基金的方式筹集资金。
3.2 主张建立各级政府分担、多渠道筹集资金的资金筹集方式。我国学者多吉才让［3］、关信平［4］、荷菊芳［5］、邓大松等［6］、李珍［7］、马斌［8］等基本认同这一观点，他们认为对于经济欠发达地区，中央政府应该对农村低保给与适当的财政支持，省及以下各级政府的财政分担关系可以由各省自行决定，在中央与省级财政负担中省级负担较大的比例，基层乡镇和村级也应该有必要的投入。
3.3 主张通过社会保障税的方式解决资金筹集问题。张启良［9］等认为，中央财政应尽快开征社会保障税，适量发行社会保障彩票，建立最低生活保障专项基金，并加大转移支付力度，完善农村最低生活保障经费供给机制。
尽管我国学者对西部不发达地区农村最低生活保障制度运行中的资金筹集方式问题从不同的视角出发提出了各自不同的主张，有一定的合理性，我们认为，借鉴国际国内的经验，结合西部各省区地方乡镇财政困难的实际，完善西部农村最低生活保障资金筹集方式的总体思路是：进一步完善中央政府和省级政府的财政补贴制度，建立中央、省、地区（市）、县四级财政投入机制，合理确定各级承担的比例，有条件的乡镇财政也可以承担县级财政的一部分责任，拓展其他资金来源，提高各级政府特别是地方政府对农村最低生活保障重视程度。
3.3.1 应进一步完善中央政府和省级政府的财政补贴制度。
我国的最低生活保障制度相当于国外的生活社会救助制度，国外多数国家的生活社会救助制度的实施都比较强调政府的责任，资金主要由政府出资，如美国的救助资金由联邦政府和州政府共同提供，但州政府有较大的自主权决定救助金额的多少。荷兰、日本中央财政对社会救助的补助分别占社会救助支出总额的80％和75％。韩国的社会救助经费由中央、道和郡市三级负担，中央负担比例从50%~80% 不等。
从2007年开始，我国中央财政已经向西部地区实行补贴，使西部农村最低生活保障资金困难得到缓解，今后，在继续坚持这一制度的同时，应进一步完善这一制度，根据地方人均财政收入的实际情况确定不同等级的补助比例，这样不仅有利于实现农村最低生活保障制度覆盖范围和保障水平的均等化，让地方财力较弱的地区也能提供同地方财力较强地区相去不远的低保水平，同时也有利于克服地方政府的观望、等待行为，有利于西部农村最低生活保障制度的落实。在省级层次上，应实行省范围内对落后地区的补贴。如福建省对人均财力低于1.5万元的县市，按15%~70%的比例给与保障金的转移支付，起到了良好的效果［10］。
3.3.2 建立中央、省、地区（市）、县四级财政投入机制，合理确定各级承担的比例，有条件的乡镇财政也可以承担县级财政的一部分责任。
在全国率先以法规形式经农民纳入社会保障的浙江省其农村农村最低生活保障制度落实较好，其经验是建立了较好的农村低保资金筹集方式，其资金主要由县乡政府承担，在最低生活保障建立初期，一些地区的最低生活保障资金通过县(市)、乡(镇)、村三级负担的办法筹集。但是浙江省部分欠发达地区乡镇财政困难，村级集体经济薄弱，对此，浙江省及时调整政策，取消了村配套资金，并对财政困难的县（市、区）酌情补助，近年来省级财政加大了对欠发达地区最低生活保障支持力度，保证了困难群众的基本生活［11］。根据我国发达地区的经验，结合西部的实际，西部地区应建立中央、省、地区（市）、县四级财政投入机制，合理确定各级承担的比例，明确各自的责任。由于西部农村乡镇、村基层组织财政普遍困难，应在西部应适当提高资金筹集层次，应明确农村最低生活保障制度筹资中市、县各级政府的配套比例，列入同级财政预算，保证资金到位。当然，对于有些财政实力强的基层，也可以考虑承担一部分筹资责任和一些服务责任，这对于防止地方政府将最低生活保障福利扩大化，防止低保制度养懒汉有一定的制约作用。
3.3.3 拓展筹集渠道，扩大辅助来源 。可以考虑的资金来源有：土地收入。在城市化进程中，西部地区的土地也被大量的征用，通过提高土地补偿金，在此基础上将这些资金的一部分专门用于西部欠发达地区农村居民最低生活保障制度的建设上；发行福利彩票。彩票具有强大的社会集资功能,它具有融资量大、融资迅速、群众易于接受且免除政府财政负担的特点。社会募捐。建立完善的社会募捐机制,发展社会主义慈善事业，鼓励社会热心人士关心社会公益事业,从社会募捐资金中划转一部分,作为农村社会保障资金来源补充。发行专项国债。政府可发行一定规模的中长期社会保障专项国债,可转化一部分资金用于西部欠发达地区农村居民最低生活保障项目。
3.3.4 最低生活保障资金的筹集到位与各级政府的重视分不开的，我国东部一些省份其最低生活保障制度落实较好，资金筹集到位与当地政府各级部门的重视是分不开的。完善西部农村最低生活保障制度，也应提高各级政府特别是地方政府的重视程度，应将农村最低生活保障制度落实最为考核地方政府社会管理能力的一个重要方面纳入对地方政府官员的考核中，摈弃地方政府考核中的GDP崇拜和地方政府政绩工程的片面倾向，倾听群众的呼声，充分调动地方政府的积极性，提高地方政府对农村最斯生活保障制度落实的重视程度。
参考文献
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［10］ 林志达等.闽北地区农村居民最低生活保障制度实证研究——以武夷山市为例，福州党校学报，2007（6）：43~47
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