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摘要 在可持续发展过程中，政府、民间组织、企业和个人都有其能够发挥作用的地方，但是，地方政府可以说是实现地方可持续发展之关键。以浙江省东阳市横店镇可持续发展实验区为个案，深入探讨地方政府与地方可持续发展的关系。文章的一个基本结论是，从横店镇可持续发展实验区案例来看，我国乡村的可持续发展应该走政府主导的模式，而只有强化地方政府的能力（包括规划、资源与领导能力等），方能培育地方良治（good governance）与支持可持续发展。
关键词 地方政府；可持续发展；可持续发展实验区；中国乡村；东阳市横店镇
中图分类号 F061.6 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2007）04-0134-06
可持续发展主要到涉及到四个方面：生态的构建、经济活动与产出、政府与政治、制度能力与绩效。生态系统展示出平衡与恢复能力，经济生产与消费不破坏生态系统，治理模式能反映参与和有回应，制度绩效展示出适应性和反馈。由此，我们可以作这样的一个基本假设：假如所有的条件都存在，那么系统是或能够可持续的。
将上述四个因素作个比较，不难发现，可持续发展本质上就是治理方式的变化，因为人类环境污染等问题的解决已经超出了单一组织或行动者的能力。而政府是治理的主要提供者。在可持续发展过程中，政府、民间组织、企业和个人都有其能够发挥作用的地方，不过，相比较而言，政府的作用尤为关键。事实上，在可持续发展理念提出之后，如何建立一个良好的政治动作系统便成为讨论之重点。
1 政府在可持续发展过程中的角色与作用
在《21世纪议程》中，我们看到对地方政府角色的强调。1992年里约地球问题首脑会议通过的《21世纪议程》肯定了地方政府在可持续发展所承担的重要的角色。 “‘地方’作为追求可持续发展的一个主要场所最近已获得认可”①，地方已经成为实施可持续发展战略的主战场。由于中国的可持续发展具有自上而下推动进行的特点，因此地方政府在地方可持续发展实施过程中的角色尤为重要，起着主导作用。②《浙江省可持续发展纲要——中国21世纪议程浙江行动计划》（2002年9月）就提出“政府主导，社会参与，法制保障”的可持续发展的基本原则。因此，如何调动地方政府的积极性,是推动可持续发展战略实施的关键，因为地方政府有能力影响各项可持续发展的活动，例如水资源的管理、土地的开发与利用、土地资源的管理、环境污染的治理与保护。
说到底，可持续发展的核心问题就是“短期利益”与“长期利益”之间的平衡问题，而提出与关注可持续发展之原因即在于，人们不计代价而盲目追求短期利益，因而导致未来长期发展的多种困难和重大代价。中国地方的可持续发展不仅要求地方政府领导人认识到可持续发展的内涵与意义，更重要的是，需要地方政府要有相应的能力与政策的支撑。地方政府对于经济发展所需负的职责对于可持续发展有着重要意义。可持续发展实验区的实施就是中国政府关注可持续发展一个突出的事例。本文选取浙江省东阳市横店镇作为个案，以说明地方政府的规划与财政能力、介入可持续发展过程之程度对于中国乡村可持续发展的作用。
2 东阳市横店镇的可持续发展实验
国家可持续发展实验区是我国实施可持续发展战略的实验示范基地。浙江省东阳市横店镇，位于浙江省中部，东阳市区以南18km，区域面积97km2，辖108个行政村。自1993年以来成为建制镇的国家可持续发展实验区。由于当时在经济发展、三个产业、基础设施方面都搞的相当不错，因此横店镇被列为可持续发展实验区。
2.1 横店镇列为可持续发展实验区的因素
横店镇之所被列为国家级的可持续发展实验区主要有四个因素。①经济发展水平。相对于其他乡镇，自改革、开放以来横店镇的经济有了长足的发展。较之于1992年，1993年的GDP增长为55%，人均GDP为0.5万元/人，地方财政收入的增长率31.1%，第三产业增加值占GDP比重的7.93%，城镇居民可支配的人均年收入为4 100元，农民年人均收入为1 921元。这些经济指标远远高于当时东阳市、浙江省、全国的水平。②地方政府的积极性。浙江省、东阳市政府都希望横店镇能成为可持续发展实验区。③横店镇自己要扩大名气，也考虑到，如果一旦被列为可持续发展实验区可能会有一些优惠的政策可享受。①④横店镇在经济飞速发展与城市化步伐日益加快的同时，不可避免地开始面临了一些严重制约经济发展和影响人民生活水平的问题。主要的问题有三个：一是居民生活缺乏良好的环境。许多工业企业、商贸业与居住区交叉混合，造成大气污染、噪音污染等环保问题，还有交通拥挤、缺乏绿地等原因，严重影响城镇居民的生活质量。二是经济发展没有空间。1995年以来，工业经济，包括镇办集体企业、个体私营企业蓬勃发展，规模、效益都是成倍增长，原建城区规划的工业区已用完。特别影视旅游城的兴起，度假村等建设，使得横店镇的山头、溪滩空地被用完。企业、商贸业的发展、市民的生活改善都存在空间不足的问题。三是人口素质急待提高。随着横店镇的经济发展越来越快，当地的人口素质低下的问题凸现了出来，越来越成为经济和社会发展的制约因素。
2.2 实验区的管理机构
可持续发展实验区是一种政府行为。从中央到实验区都建立相应的领导与管理机构。横店镇国家可持续发展实验区的管理机构分为两个层次：①实验区领导小组。这个领导小组在实验区成立之初由东阳市委、市政府与横店镇有关领导组成。1993-1995年期间，实验区领导小组组长为东阳市市长，成员来自于市科委、城建、计委、经委、计划生育委员会、文化局、公安局、卫生局、市府办公室、农经委、教育委员会、乡镇企业局、环保局、土地管理局、民政局、横店镇党委等16个部门的主要领导。1998年重新调整领导小组以加强领导：市长任领导小组组长，常务副市长与分管工业、科技的副市长任副组长，科委、体改委、教委、计经委、环保、公安、民政、邮电、城建、文体等26个部门和横店镇委、镇政府主要领导任小组成员。②横店镇可持续发展实验区管委会。除设主任与副主任外，管委会设有专门的机构：经济发展局、社会发展局、城建局、综合办公室。这些专门机构具体负责有关事项，并且与镇政府的机构重合的，即一套班子，两块牌子。
2.3 实施过程与具体做法
横店镇的目标是：“工业高科技、农业高效益、城镇建设高起点、精神文明建设高质量”，把横店的今后发展定位为浙江省重要的科技工业城和影视旅游城，争取在2005年前率先基本实现城市化、现代化。为此镇政府采取一系列的措施。
（1）保护城镇环境、加大污染防治力度。横店镇坚持把绿化环境、美化环境、保护环境，始终作为横店城市化中的工作重点，并采取了具体而有成效的措施。一是以企业为重点抓好污染防治。二是做好绿化工作，建设美好环境。三是清理河道，消除自然灾害隐患。
（2）节约土地、工业向园区集中。横店地处山区，推动经济发展和城市化步伐很大的制约就是土地。横店镇政府和企业充分认识到，横店要实现城市化，必须走一条节约土地、节约资源的可持续城市化发展的路子。
（3） 发展教育事业，提高人口素质。横店镇政府和横店集团坚持把教育摆在优先发展的地位，形成了“发展经济办教育，办好教育促经济”的指导思想，并提出了教育工作“四高”方针，即“高起点规划，高水平建设，高教师待遇，高教学质量”。一是抓好基础教育。二是抓好职业教育和成人教育。三是抓好职工业余教育和职工短期培训。目前，横店镇已建成了从幼儿园到大学的完整的教育体系。横店镇的目标是，不仅将横店建成一座高科技工业城，一座影视旅游城，更要建成一座文化教育城。
（4）精神文明建设高质量。一是加快改善城市生活环境。二是强化管理手段，坚持从严治镇。根据法律、法规，结合本镇实际，先后出台了《横店镇综合管理若干规定》、《横店镇市民守则》等一整套规范性实施细则和若干规定，成立了城镇管理委员会，组建了巡警小分队，形成了环保、卫生、工商、公安等职能部门参与检查监督管理的网络，每天从事城镇管理专业人员达120多人。三是深入开展精神文明活动，把着力点放在提高城镇居民素质上。四是加强硬件建设。五是开展了“当文明人建文明镇”、“创建青年文明号”等活动，组织了“我为横店添光彩”和“文明市民形象”大讨论，制定《文明市民条例》，对每个市民提出“八要十不准”的行为规范。
2.4 取得的成效
横店镇走出了一条经济、社会、环境协调发展，人口、资源与环境和谐统一的小城镇可持续发展之路。
从生态、环境与资源三个类别的主要指标项来看，横店镇实施可持续发展实验区前九年（1993-2001年）在可持续发展方面取得了引人注目的成绩。例如，城镇绿化覆盖率从1993年的15%增加到2001年的36.4%，林木覆盖率从1993年的71%增加到2001年的95%。与此同时，经济快速而稳步地增长与发展，做到经济发展与可持续发展之间的良性互动（见表1）。
3 地方政府的角色：来自于横店镇的经验
在地方可持续发展过程中，横店镇政府所扮演的角色是值得借鉴的。
首先，政府在可持续发展上将自己定位于“规划、协调、指导、监督”。在某种意义上说，进行规划决策是政府实施、指导可持续发展的最重要、最基本的功能。横店镇政府的规划主要放在三个方面：整体规划、工业园区布局及道路。
协调主要放在土地上，因为经济发展和城市化及居民住房条件的改善诸种要求使原本土地少的横店镇土地的供求关系矛盾更加突出。企业并不总是能够自觉或主动地实施可持续发展项目，例如并不是所有的企业都是主动将资金投入到环境治理上，这需要政府的监督。政府转变职能，为实施可持续发展项目提供指导与服务。此外，加强宣传教育，树立和培养公众的可持续发展意识，是政府宏观管理的重要内容。企业与公众参与是可持续发展得以有效实施的基础。通过政府的动员教育，处在分散和自发状态下的社会公众、企业形成一股追求可持续发展的强大“合力”，使自己以主人翁的姿态积极主动地参与到可持续发展的活动中去。对公众与企业进行动员教育，首要的是要培养公众的可持续发展意识。到2002年6月，横店镇的公众参与可持续发展的覆盖面约为98%。①
政府动员社会各方尤其企业界的能力对于地方的可持续发展以及政府对可持续发展影响本身都将十分的重要。横店镇政府充分动员企业尤其横店集团的力量实施可持续发展的项目。我们需要了解在横店可持续发展实验区的运作过程中地方政府与不同参与者之间的角色。
我们发现，在经济发展方面政企分开，而在实施可持续发展项目上企业与政府却通力合作，尤其横店集团表现积极，与实验区的管理层通力合作。横店镇政府和企业在经济建设、社会发展上采取的是政府联合企业，共同推进的合作模式。企业积极参与一是与横店的特殊性有关：横店集团与镇政府的关系；二是企业自身发展的要求。政府、企业与个人三者捆在一起。政府与企业分工协作，全社会共同参与、共同推进。在这一思想指导下，横店形成了“政府规划设计，企业投资建设，社会各界鼎力相助，全镇人民共同参与”的切合横店实际的城市化发展新路子。在横店，实际上可持续发展的诸种项目大多由企业来完成的。例如，1999年底，横店集团投入横店城市化建设的总投入资金19．8亿元，包括城镇基础设施建设、农林水利建设、兴办教育事业、社会福利事业、影视基地建设、革命纪念场所及展馆、体育娱乐设施等7大项。1997年8月-2001年横店镇实施了农业科技示范园区项目。该项目资金总投入1 000万元，国家与省拨款只有150万元，其余的850万元由本地政府拨款（450万元）和企业自筹（400万元）。1999年5月-2000年12月，横店镇实施了2000年小康住宅示范区项目，该项目资金总投入2 500万元，国家与省拨款只有50万元，其余的2 450万元全部由企业自筹。
第二，目标管理与指标评估。各国的经验表明，应该鼓励地方政府制定与其地方社区情况相适应的指标体系，以指标体系来评估可持续发展的进程，同时以目标管理推进可持续发展工作的开展。横店镇可持续发展实验区已经制定了三个规划：第一阶段（1993-1995）、第二阶段（1996-1999）、第三阶段（2000-2005），三个阶段的规划分别确定了可持续发展的目标体系。第一阶段的目标体系由人口、经济、改革、科技、教育、文化、体育、卫生、广播电视、民政福利、社会治安、城镇建设、环境保护和旅游等组成。第二阶段的目标由经济发展主要指标、社会结构调整指标、人口素质改善目标、生活质量提高目标、社会事业发展目标和环境秩序改善目标等组成。第三阶段的规划中对环境保护提出了更高的目标。该规划将横店城区划分为四个环境保护区（见表2），并分别提出环境卫生设施的规划目标（见表3）以及垃圾填埋场规划。
这些目标管理与指标体系有力地推进了横店镇的可持续发展实验区的工作。例如，我们从表1可以看出，就工业废水排放达标率而言， 由1993年的21.7%增加到2001年的98.2%，而2001年全国工业废水排放达标率为85．6％①，浙江省工业废水排放达标率为96．5％②；生活污水处理率由1993年的42%增加到2001年的87%，而2001年全国城市生活污水处理率为18．5％③，2001年浙江省城市污水的处理率为33．17％④；工业烟尘排放达标率从1993年的45%增加到2001年的98.5%，浙江省2001年的工业烟尘排放达标率为90.63%⑤，而全国工业烟尘排放达标率到2003年时还只达到78.5%①；工业固体废物综合治理率由1993年的73%增加到2001年的90.5%，而全国2001年的工业固体废物综合治理率为54.8%①；生活垃圾清运率由1993年的2 190t增加到2001年的16 425t。城镇绿化覆盖率由1993年的15%增加到2001年的36.4%；林木覆盖率由1993年的72%增加到2001年的95%；2001年镇区人均绿化面积为35m2。通过可持续发展项目的实施，横店镇的环境污染问题得到有效的控制与治理，水清了，山绿了，空气清新了，为在大气污染、水污染、垃圾污染和噪音污染的综合治理和生态建设方面为中国其他乡村地区的可持续发展提供了有益的经验。
第三，政府注重科技与教育对可持续发展的作用。科技与教育可为可持续发展提供强大的动力。在成为可持续发展实验区之初，横店镇政府就提出要充分发挥科技在经济与可持续发展中的先导作用：“要通过经济发展中科技因素的增长改善经济结构，使全镇经济纳入现代化轨道；通过新技术成果在社会发展领域的广泛应用，建设现代化社会工程项目，通过学习科学知识提高人口素质，使人们的生活行为进入现代文明。”①自1993年成为国家可持续发展实验区以来，横店镇对每届政府都有要求：对科技的投入。1993-2001年科技三项费占本级财政支出比重平均为1.18%；教育经费占本级财政支出比重1993年为71.3%，到2001年为72.5%，1993-2001年教育经费占本级财政支出比重平均为70.82%。目前，横店镇已建成从幼儿园到大学的完整的教育体系。居民教育素质有了很大提高。例如青壮年文盲率由1993年的2.06%降到2001年时的0.46%，而每万人口大专学历以上人口比重由1993年的280.6‰上升到2001年时的391‰（见表4）。
作为国家级星火技术密集区横店镇，镇政府提出“工业高科技、农业高效益”的指导思想。工业高科技指的是，横店的工业发展坚持非高科技不上。特别是磁性材料行业，被人誉为是“世界磁都在中国，中国磁都在横店”。近几年以来，横店完成国家、省级火炬、星火、科技攻关项目70多项，技改投入资金20多亿元，全镇高科技产品的产值占工业总产值的60%以上。农业高效益就是，农业要依靠科技进步，大力调整产业结构。
第四，地方政府的财政能力与可持续发展之关系的紧密性。政府投入是实施《中国21世纪议程》费用的主体，但是，在不少地区，特别是中西部地区和粮食主产区，地方政府财政困难的问题日趋普遍和严重化，已经成为中国乡村可持续发展的严重障碍。因此，国家还应按照“谁投资谁受益”的原则,通过制定与推行有利于可持续发展的财税制度和产业经济政策,促进企业自身增强可持续发展能力的投入,包括低税收优惠、强制性征收环境费、环境税、可持续发展物质荣誉奖励政策等,逐步形成“政府组织、部门牵头、企业出资”的新机制。同时鼓励我国其他社会社团组织、公民个人积极主动义务捐助。横店的经验表明，政府的财政能力对于地方可持续发展有着重要的意义。自1993年以来，横店已经实施了与可持续发展有关的57个项目，总投资为648 560万元，其中中央政府各部门的投入有3 000万元，浙江省政府各部门的投入为2 000万元，金华市与东阳市政府的投入有800万元，其余642 760万元为横店地方所投入，占总投入的99.1%。横店镇2003年农民人均收入达9 020元，全镇总产值为130亿元，财政收入２．６亿元，占东阳市全体财政收入（10.77亿元）的24%，为实施可持续发展项目奠定了良好的经济基础。从横店的经验来看，政府要推进可持续发展，需要政府自己有相当的财政能力，包括动员社会尤其企业投入资金到可持续发展中的能力。
4 结 语
中国乡村的可持续发展应该成为地方政府优先考虑的行动领域之一。在充分发挥中央政府的综合调控和组织协调能力的同时，要充分发挥地方政府在可持续发展中的重要作用，规范地方政府在实施可持续发展战略中的权利和义务，用可持续发展的指标考核地方政府的政绩，重视地方政府参与可持续发展宏观决策。横店镇的经验表明，要实施中国乡村社会的可持续发展，必须强化地方政府的能力与行为，尤其宏观调控（如地方可持续发展的规划）与财政能力需要强化，包括管理地方可持续发展的知识与能力。要完善决策者与社区居民的沟通渠道与参与途径。地方政府有责任提高公众的兴趣：目的在于唤起、激励、鼓励和保持公共成员对可持续发展的兴趣，提高公众对其认识和关注程度，提高社区居民参与地方政府主导的可持续发展的各项活动。横店镇的经验于对于我国广大农村为数众多的中小城镇来说，具有重要的借鉴意义。其最重要的一点或许体现在，横店镇政府在处理发展经济与保护环境之间，工业化与城镇化之间，满足人们的物质文明与提高人们的精神文明之间的关系时，用可持续发展思想为指导，努力实现经济、社会与环境的协调发展。本文的基本结论是，从东阳市横店镇可持续发展实验区案例来看，中国乡村的可持续发展应该走政府主导的模式，而只有强化地方政府的能力（包括规划、资源与领导能力等），方能培育地方良治（good governance）与支持可持续发展。
致谢：本文作者感谢横店集团吕为民先生、横店镇领导葛一军先生为作者的实地调查所提供的帮助与支持!
（编辑：于 杰）
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关键词 地方政府；可持续发展；可持续发展实验区；中国乡村；东阳市横店镇
中图分类号 F061.6 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2007）04-0134-06
可持续发展主要到涉及到四个方面：生态的构建、经济活动与产出、政府与政治、制度能力与绩效。生态系统展示出平衡与恢复能力，经济生产与消费不破坏生态系统，治理模式能反映参与和有回应，制度绩效展示出适应性和反馈。由此，我们可以作这样的一个基本假设：假如所有的条件都存在，那么系统是或能够可持续的。
将上述四个因素作个比较，不难发现，可持续发展本质上就是治理方式的变化，因为人类环境污染等问题的解决已经超出了单一组织或行动者的能力。而政府是治理的主要提供者。在可持续发展过程中，政府、民间组织、企业和个人都有其能够发挥作用的地方，不过，相比较而言，政府的作用尤为关键。事实上，在可持续发展理念提出之后，如何建立一个良好的政治动作系统便成为讨论之重点。
1 政府在可持续发展过程中的角色与作用
在《21世纪议程》中，我们看到对地方政府角色的强调。1992年里约地球问题首脑会议通过的《21世纪议程》肯定了地方政府在可持续发展所承担的重要的角色。 “‘地方’作为追求可持续发展的一个主要场所最近已获得认可”①，地方已经成为实施可持续发展战略的主战场。由于中国的可持续发展具有自上而下推动进行的特点，因此地方政府在地方可持续发展实施过程中的角色尤为重要，起着主导作用。②《浙江省可持续发展纲要——中国21世纪议程浙江行动计划》（2002年9月）就提出“政府主导，社会参与，法制保障”的可持续发展的基本原则。因此，如何调动地方政府的积极性,是推动可持续发展战略实施的关键，因为地方政府有能力影响各项可持续发展的活动，例如水资源的管理、土地的开发与利用、土地资源的管理、环境污染的治理与保护。
说到底，可持续发展的核心问题就是“短期利益”与“长期利益”之间的平衡问题，而提出与关注可持续发展之原因即在于，人们不计代价而盲目追求短期利益，因而导致未来长期发展的多种困难和重大代价。中国地方的可持续发展不仅要求地方政府领导人认识到可持续发展的内涵与意义，更重要的是，需要地方政府要有相应的能力与政策的支撑。地方政府对于经济发展所需负的职责对于可持续发展有着重要意义。可持续发展实验区的实施就是中国政府关注可持续发展一个突出的事例。本文选取浙江省东阳市横店镇作为个案，以说明地方政府的规划与财政能力、介入可持续发展过程之程度对于中国乡村可持续发展的作用。
2 东阳市横店镇的可持续发展实验
国家可持续发展实验区是我国实施可持续发展战略的实验示范基地。浙江省东阳市横店镇，位于浙江省中部，东阳市区以南18km，区域面积97km2，辖108个行政村。自1993年以来成为建制镇的国家可持续发展实验区。由于当时在经济发展、三个产业、基础设施方面都搞的相当不错，因此横店镇被列为可持续发展实验区。
2.1 横店镇列为可持续发展实验区的因素
横店镇之所被列为国家级的可持续发展实验区主要有四个因素。①经济发展水平。相对于其他乡镇，自改革、开放以来横店镇的经济有了长足的发展。较之于1992年，1993年的GDP增长为55%，人均GDP为0.5万元/人，地方财政收入的增长率31.1%，第三产业增加值占GDP比重的7.93%，城镇居民可支配的人均年收入为4 100元，农民年人均收入为1 921元。这些经济指标远远高于当时东阳市、浙江省、全国的水平。②地方政府的积极性。浙江省、东阳市政府都希望横店镇能成为可持续发展实验区。③横店镇自己要扩大名气，也考虑到，如果一旦被列为可持续发展实验区可能会有一些优惠的政策可享受。①④横店镇在经济飞速发展与城市化步伐日益加快的同时，不可避免地开始面临了一些严重制约经济发展和影响人民生活水平的问题。主要的问题有三个：一是居民生活缺乏良好的环境。许多工业企业、商贸业与居住区交叉混合，造成大气污染、噪音污染等环保问题，还有交通拥挤、缺乏绿地等原因，严重影响城镇居民的生活质量。二是经济发展没有空间。1995年以来，工业经济，包括镇办集体企业、个体私营企业蓬勃发展，规模、效益都是成倍增长，原建城区规划的工业区已用完。特别影视旅游城的兴起，度假村等建设，使得横店镇的山头、溪滩空地被用完。企业、商贸业的发展、市民的生活改善都存在空间不足的问题。三是人口素质急待提高。随着横店镇的经济发展越来越快，当地的人口素质低下的问题凸现了出来，越来越成为经济和社会发展的制约因素。
2.2 实验区的管理机构
可持续发展实验区是一种政府行为。从中央到实验区都建立相应的领导与管理机构。横店镇国家可持续发展实验区的管理机构分为两个层次：①实验区领导小组。这个领导小组在实验区成立之初由东阳市委、市政府与横店镇有关领导组成。1993-1995年期间，实验区领导小组组长为东阳市市长，成员来自于市科委、城建、计委、经委、计划生育委员会、文化局、公安局、卫生局、市府办公室、农经委、教育委员会、乡镇企业局、环保局、土地管理局、民政局、横店镇党委等16个部门的主要领导。1998年重新调整领导小组以加强领导：市长任领导小组组长，常务副市长与分管工业、科技的副市长任副组长，科委、体改委、教委、计经委、环保、公安、民政、邮电、城建、文体等26个部门和横店镇委、镇政府主要领导任小组成员。②横店镇可持续发展实验区管委会。除设主任与副主任外，管委会设有专门的机构：经济发展局、社会发展局、城建局、综合办公室。这些专门机构具体负责有关事项，并且与镇政府的机构重合的，即一套班子，两块牌子。
2.3 实施过程与具体做法
横店镇的目标是：“工业高科技、农业高效益、城镇建设高起点、精神文明建设高质量”，把横店的今后发展定位为浙江省重要的科技工业城和影视旅游城，争取在2005年前率先基本实现城市化、现代化。为此镇政府采取一系列的措施。
（1）保护城镇环境、加大污染防治力度。横店镇坚持把绿化环境、美化环境、保护环境，始终作为横店城市化中的工作重点，并采取了具体而有成效的措施。一是以企业为重点抓好污染防治。二是做好绿化工作，建设美好环境。三是清理河道，消除自然灾害隐患。
（2）节约土地、工业向园区集中。横店地处山区，推动经济发展和城市化步伐很大的制约就是土地。横店镇政府和企业充分认识到，横店要实现城市化，必须走一条节约土地、节约资源的可持续城市化发展的路子。
（3） 发展教育事业，提高人口素质。横店镇政府和横店集团坚持把教育摆在优先发展的地位，形成了“发展经济办教育，办好教育促经济”的指导思想，并提出了教育工作“四高”方针，即“高起点规划，高水平建设，高教师待遇，高教学质量”。一是抓好基础教育。二是抓好职业教育和成人教育。三是抓好职工业余教育和职工短期培训。目前，横店镇已建成了从幼儿园到大学的完整的教育体系。横店镇的目标是，不仅将横店建成一座高科技工业城，一座影视旅游城，更要建成一座文化教育城。
（4）精神文明建设高质量。一是加快改善城市生活环境。二是强化管理手段，坚持从严治镇。根据法律、法规，结合本镇实际，先后出台了《横店镇综合管理若干规定》、《横店镇市民守则》等一整套规范性实施细则和若干规定，成立了城镇管理委员会，组建了巡警小分队，形成了环保、卫生、工商、公安等职能部门参与检查监督管理的网络，每天从事城镇管理专业人员达120多人。三是深入开展精神文明活动，把着力点放在提高城镇居民素质上。四是加强硬件建设。五是开展了“当文明人建文明镇”、“创建青年文明号”等活动，组织了“我为横店添光彩”和“文明市民形象”大讨论，制定《文明市民条例》，对每个市民提出“八要十不准”的行为规范。
2.4 取得的成效
横店镇走出了一条经济、社会、环境协调发展，人口、资源与环境和谐统一的小城镇可持续发展之路。
从生态、环境与资源三个类别的主要指标项来看，横店镇实施可持续发展实验区前九年（1993-2001年）在可持续发展方面取得了引人注目的成绩。例如，城镇绿化覆盖率从1993年的15%增加到2001年的36.4%，林木覆盖率从1993年的71%增加到2001年的95%。与此同时，经济快速而稳步地增长与发展，做到经济发展与可持续发展之间的良性互动（见表1）。
3 地方政府的角色：来自于横店镇的经验
在地方可持续发展过程中，横店镇政府所扮演的角色是值得借鉴的。
首先，政府在可持续发展上将自己定位于“规划、协调、指导、监督”。在某种意义上说，进行规划决策是政府实施、指导可持续发展的最重要、最基本的功能。横店镇政府的规划主要放在三个方面：整体规划、工业园区布局及道路。
协调主要放在土地上，因为经济发展和城市化及居民住房条件的改善诸种要求使原本土地少的横店镇土地的供求关系矛盾更加突出。企业并不总是能够自觉或主动地实施可持续发展项目，例如并不是所有的企业都是主动将资金投入到环境治理上，这需要政府的监督。政府转变职能，为实施可持续发展项目提供指导与服务。此外，加强宣传教育，树立和培养公众的可持续发展意识，是政府宏观管理的重要内容。企业与公众参与是可持续发展得以有效实施的基础。通过政府的动员教育，处在分散和自发状态下的社会公众、企业形成一股追求可持续发展的强大“合力”，使自己以主人翁的姿态积极主动地参与到可持续发展的活动中去。对公众与企业进行动员教育，首要的是要培养公众的可持续发展意识。到2002年6月，横店镇的公众参与可持续发展的覆盖面约为98%。①
政府动员社会各方尤其企业界的能力对于地方的可持续发展以及政府对可持续发展影响本身都将十分的重要。横店镇政府充分动员企业尤其横店集团的力量实施可持续发展的项目。我们需要了解在横店可持续发展实验区的运作过程中地方政府与不同参与者之间的角色。
我们发现，在经济发展方面政企分开，而在实施可持续发展项目上企业与政府却通力合作，尤其横店集团表现积极，与实验区的管理层通力合作。横店镇政府和企业在经济建设、社会发展上采取的是政府联合企业，共同推进的合作模式。企业积极参与一是与横店的特殊性有关：横店集团与镇政府的关系；二是企业自身发展的要求。政府、企业与个人三者捆在一起。政府与企业分工协作，全社会共同参与、共同推进。在这一思想指导下，横店形成了“政府规划设计，企业投资建设，社会各界鼎力相助，全镇人民共同参与”的切合横店实际的城市化发展新路子。在横店，实际上可持续发展的诸种项目大多由企业来完成的。例如，1999年底，横店集团投入横店城市化建设的总投入资金19．8亿元，包括城镇基础设施建设、农林水利建设、兴办教育事业、社会福利事业、影视基地建设、革命纪念场所及展馆、体育娱乐设施等7大项。1997年8月-2001年横店镇实施了农业科技示范园区项目。该项目资金总投入1 000万元，国家与省拨款只有150万元，其余的850万元由本地政府拨款（450万元）和企业自筹（400万元）。1999年5月-2000年12月，横店镇实施了2000年小康住宅示范区项目，该项目资金总投入2 500万元，国家与省拨款只有50万元，其余的2 450万元全部由企业自筹。
第二，目标管理与指标评估。各国的经验表明，应该鼓励地方政府制定与其地方社区情况相适应的指标体系，以指标体系来评估可持续发展的进程，同时以目标管理推进可持续发展工作的开展。横店镇可持续发展实验区已经制定了三个规划：第一阶段（1993-1995）、第二阶段（1996-1999）、第三阶段（2000-2005），三个阶段的规划分别确定了可持续发展的目标体系。第一阶段的目标体系由人口、经济、改革、科技、教育、文化、体育、卫生、广播电视、民政福利、社会治安、城镇建设、环境保护和旅游等组成。第二阶段的目标由经济发展主要指标、社会结构调整指标、人口素质改善目标、生活质量提高目标、社会事业发展目标和环境秩序改善目标等组成。第三阶段的规划中对环境保护提出了更高的目标。该规划将横店城区划分为四个环境保护区（见表2），并分别提出环境卫生设施的规划目标（见表3）以及垃圾填埋场规划。
这些目标管理与指标体系有力地推进了横店镇的可持续发展实验区的工作。例如，我们从表1可以看出，就工业废水排放达标率而言， 由1993年的21.7%增加到2001年的98.2%，而2001年全国工业废水排放达标率为85．6％①，浙江省工业废水排放达标率为96．5％②；生活污水处理率由1993年的42%增加到2001年的87%，而2001年全国城市生活污水处理率为18．5％③，2001年浙江省城市污水的处理率为33．17％④；工业烟尘排放达标率从1993年的45%增加到2001年的98.5%，浙江省2001年的工业烟尘排放达标率为90.63%⑤，而全国工业烟尘排放达标率到2003年时还只达到78.5%①；工业固体废物综合治理率由1993年的73%增加到2001年的90.5%，而全国2001年的工业固体废物综合治理率为54.8%①；生活垃圾清运率由1993年的2 190t增加到2001年的16 425t。城镇绿化覆盖率由1993年的15%增加到2001年的36.4%；林木覆盖率由1993年的72%增加到2001年的95%；2001年镇区人均绿化面积为35m2。通过可持续发展项目的实施，横店镇的环境污染问题得到有效的控制与治理，水清了，山绿了，空气清新了，为在大气污染、水污染、垃圾污染和噪音污染的综合治理和生态建设方面为中国其他乡村地区的可持续发展提供了有益的经验。
第三，政府注重科技与教育对可持续发展的作用。科技与教育可为可持续发展提供强大的动力。在成为可持续发展实验区之初，横店镇政府就提出要充分发挥科技在经济与可持续发展中的先导作用：“要通过经济发展中科技因素的增长改善经济结构，使全镇经济纳入现代化轨道；通过新技术成果在社会发展领域的广泛应用，建设现代化社会工程项目，通过学习科学知识提高人口素质，使人们的生活行为进入现代文明。”①自1993年成为国家可持续发展实验区以来，横店镇对每届政府都有要求：对科技的投入。1993-2001年科技三项费占本级财政支出比重平均为1.18%；教育经费占本级财政支出比重1993年为71.3%，到2001年为72.5%，1993-2001年教育经费占本级财政支出比重平均为70.82%。目前，横店镇已建成从幼儿园到大学的完整的教育体系。居民教育素质有了很大提高。例如青壮年文盲率由1993年的2.06%降到2001年时的0.46%，而每万人口大专学历以上人口比重由1993年的280.6‰上升到2001年时的391‰（见表4）。
作为国家级星火技术密集区横店镇，镇政府提出“工业高科技、农业高效益”的指导思想。工业高科技指的是，横店的工业发展坚持非高科技不上。特别是磁性材料行业，被人誉为是“世界磁都在中国，中国磁都在横店”。近几年以来，横店完成国家、省级火炬、星火、科技攻关项目70多项，技改投入资金20多亿元，全镇高科技产品的产值占工业总产值的60%以上。农业高效益就是，农业要依靠科技进步，大力调整产业结构。
第四，地方政府的财政能力与可持续发展之关系的紧密性。政府投入是实施《中国21世纪议程》费用的主体，但是，在不少地区，特别是中西部地区和粮食主产区，地方政府财政困难的问题日趋普遍和严重化，已经成为中国乡村可持续发展的严重障碍。因此，国家还应按照“谁投资谁受益”的原则,通过制定与推行有利于可持续发展的财税制度和产业经济政策,促进企业自身增强可持续发展能力的投入,包括低税收优惠、强制性征收环境费、环境税、可持续发展物质荣誉奖励政策等,逐步形成“政府组织、部门牵头、企业出资”的新机制。同时鼓励我国其他社会社团组织、公民个人积极主动义务捐助。横店的经验表明，政府的财政能力对于地方可持续发展有着重要的意义。自1993年以来，横店已经实施了与可持续发展有关的57个项目，总投资为648 560万元，其中中央政府各部门的投入有3 000万元，浙江省政府各部门的投入为2 000万元，金华市与东阳市政府的投入有800万元，其余642 760万元为横店地方所投入，占总投入的99.1%。横店镇2003年农民人均收入达9 020元，全镇总产值为130亿元，财政收入２．６亿元，占东阳市全体财政收入（10.77亿元）的24%，为实施可持续发展项目奠定了良好的经济基础。从横店的经验来看，政府要推进可持续发展，需要政府自己有相当的财政能力，包括动员社会尤其企业投入资金到可持续发展中的能力。
4 结 语
中国乡村的可持续发展应该成为地方政府优先考虑的行动领域之一。在充分发挥中央政府的综合调控和组织协调能力的同时，要充分发挥地方政府在可持续发展中的重要作用，规范地方政府在实施可持续发展战略中的权利和义务，用可持续发展的指标考核地方政府的政绩，重视地方政府参与可持续发展宏观决策。横店镇的经验表明，要实施中国乡村社会的可持续发展，必须强化地方政府的能力与行为，尤其宏观调控（如地方可持续发展的规划）与财政能力需要强化，包括管理地方可持续发展的知识与能力。要完善决策者与社区居民的沟通渠道与参与途径。地方政府有责任提高公众的兴趣：目的在于唤起、激励、鼓励和保持公共成员对可持续发展的兴趣，提高公众对其认识和关注程度，提高社区居民参与地方政府主导的可持续发展的各项活动。横店镇的经验于对于我国广大农村为数众多的中小城镇来说，具有重要的借鉴意义。其最重要的一点或许体现在，横店镇政府在处理发展经济与保护环境之间，工业化与城镇化之间，满足人们的物质文明与提高人们的精神文明之间的关系时，用可持续发展思想为指导，努力实现经济、社会与环境的协调发展。本文的基本结论是，从东阳市横店镇可持续发展实验区案例来看，中国乡村的可持续发展应该走政府主导的模式，而只有强化地方政府的能力（包括规划、资源与领导能力等），方能培育地方良治（good governance）与支持可持续发展。
致谢：本文作者感谢横店集团吕为民先生、横店镇领导葛一军先生为作者的实地调查所提供的帮助与支持!
（编辑：于 杰）
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