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摘 要：新时代，地方政府公共服务供给职能急需让渡并进一步完善、优化，应当转变政府观念，打造服务型政府，建立长效的服务供给机制;引入多元监管主体，加强第三方监督和社会监督;鼓励社会组织参与社会服务，提高服务专业化水平;建立有效的监督和评价机制。
关键词：政府购买;社会组织;公共服务
中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2019）07-0051-02
地方政府受其内外部因素的影响，无法实现万能。从而，在部分地方政府无法实现的领域，其职能只能让渡出去，各种社会组织就有了用武之地，地方政府购买社会组织公共服务就成为必然。政府应大力推行地方政府向社会组织购买公共服务，弥补地方政府在某些领域的不足，实现公共服务有效供给。
一、国内外政府购买社会组织服务的现状
（一）国外政府购买社会组织服务情况
自20世纪70年代以来，英国、美国、澳大利亚、新西兰和日本等发达国家的政府先后推动了社会组织公共服务购买项目。其中，英国和美国政府的做法相对成熟，政府购买社会组织服务一般由政府内部辅助服务机构发起;社会组织服务承担的公共服务逐步扩展到“蓝领服务”领域，如垃圾处理、城市绿化、街道清洁等;随着改革的深入，又进入到“白领服务”领域，如电子政务等。现如今，西方发达国家的政府购买社会组织服务适用领域已经扩大到环境保护、医疗保健、道路交通、社会保障、工作培训等各个方面。
（二）中国政府购买社会组织服务的最新进展
与发达国家相比，政府购买社会组织服务的做法起步较晚。随着中国经济体制改革的逐步深入，市场环境日趋成熟，社会组织不断发展，政府治理理念和行政体制改革不断推进。以服务型政府为建设目标，公共服务外包已成为推动服务型政府发展的有效途径之一。自20世纪80年代以来，社会组织承担公共服务的方式逐渐在中国地方政府的实践中得到实施，如环境卫生外包和移民培训外包。政府购买社会组织服务已成为地方政府提供公共服务的趋势，并取得了良好的效果。首先，它激发了市场竞争力，提高了公共服务效率和质量;其次，它降低了政府成本，缓解了政府工作压力;最后，它促使地方政府转向“服务型政府”职能。不仅改变了政府在公共服务供给中的垄断局面，而且使得政府集中精力、财力、物力投入到其核心职能建设，以便更好地实现“服务型政府”的转型。
我国政府目前已经出台了一些购买社会组织服务的相关文件，整个购买过程已经非常明晰。
首先，购买之前的工作管理。就拿街道办来说，在启动项目之前，必须建立以“公民需求导向”的四种机制：一是建立集中征询机制，通过设立座谈会制度以及社区代表大会制度，对过去一年的购买服务成果进行总结提升，并且充分听取本地区公民的服务诉求，结合公民对公共服务需求的迫切程度，开展购买服务项目的条件成熟度、项目难度等条件，制定政府购买公共服务的计划，明确改革和发展的原则和流程。二是推行基层调研机制，鼓励街道相关科室和居委会积极参与基层调研，以掌握更贴合民生民意的需求信息和项目开发条件，拓展服务项目的深度和广度。三是建立科学的第三方评估机制，积极动员相关政府部门、社会第三方评估机构、服务对象、公众等其他各方力量，嵌入到政府购买社会组织服务的不同方面，保证参与社会组织服务监督的全面性，确保财务资金不被滥用，提高公共服务质量，最大限度满足公民的需求。
其次，明确购买社会组织服务的方式。政府购买社会组织服务是一种新的制度安排和市场化的手段，主要分为专项购买与一揽子购买两种类型，它通过财政资金转移支付的方式，将部分公共服务职能转移到社会组织，实现了经营的市场化和社会化。其中，一揽子购买是指服务供应商整合所提供的服务项目以后，以年度预算的方式向政府相关部门报告并在批准后签订合同的公共服务购买方式。举个例子：社会组织可以提供的服務项目的整合和汇总，以年度预算的形式向街道报告，并在批准后签署购买合同。例如，社区文化和体育团队联合会管理社区中的各种文化和体育活动，包括社区文化活动中心和社区艺术节。特殊购买是指政府需要使用街道办事处公开宣布购买公共服务项目和社会组织的具体要求。通过有针对性的购买和公开招标确定服务提供商，合同期限原则上不超过五年。例如：社会组织服务中心受街道办事处委托，承担社区社会组织党建管理和日常工作的职能。
再次，必须明确社会组织供应方能力和资质。政府购买社会组织服务的本质是提高行政效率、提高政府服务质量的科学化选择，因而应当对所要提供服务的社会组织严加监管，对其资质、信用与能力进行严格审查。
二、存在的问题
一是领导重视不足。在推动政府采购服务试点实施的过程中，一些政府部门领导和财务人员对这项工作的重视不够。有些领导干部认为采用购买公共服务的方式反而会加重行政成本，不仅公开招投标的成本投入增加，而且签约后项目质量可能无法保证。因此，一些政府领导干部反对推进政府购买服务。除此之外，由于某些领导对推进政府购买服务存在抵触的情绪，削弱了政府购买服务试点实施工作的宣传力度，在民政部门注册服务企业时，导致社会组织和工商部门对政府购买服务缺乏了解。
二是预算资金安排较紧。虽然预算包括政府购买服务资金，但它占预算支出的比例很低。调查显示，2015年新干县城市管理局为了把盐化大道城市养护纳入政府购买服务，试图通过政府采购进行公开招标，该项目的投标金额为28万，为期三年。但这项资金在原预算中支出，财政也没有在预算中增加相应的资金安排。从中可以看出，一些机构在推动政府购买服务方面没有足够的动力和热情。我国政府购买服务试点实施工作中遇到的瓶颈之一便是资金支持力度不足、制度支持不够。中国大多数社会组织都存在规模小、实力不强等问题。近年来，政府不断加大推进社会服务购买政策改革的力度，但仍存在“实力不足”和“制度不足”的问题：缺乏为公共服务购买编制单独的预算，使得财政资金支持的力度不够;没有为社会组织提供相关的税收优惠政策，使得他们原本紧张的经费更加短缺。 三是社会組织承担公共服务的能力较弱。首先是量上的不足：在政策的指导下，中国的社会组织发展迅速，为政府购买公共组织服务提供了条件，但这仍然不能满足政府购买公共服务的实际需要。由于缺乏有效的外部监督机制，“志愿失灵”、违法现象甚至是犯罪行为的出现，损害了社会组织公信力。
四是制度供给不足。系统供应不足意味着政府与购买公共服务有关的制度和规定过于笼统，可操作性不强。首先，《政府采购法实施条例》作为法律依据，没有对政府为社会组织购买公共服务的具体方法、内容和原则做出明确和有效的规定。其次，《政府对社会力量采购服务的指导意见》是一种指导性意见，在法律上没有法律强制力。对于政府购买社会组织公共服务的约束效力有限，同时，该《意见》并未对各部门之间的权责划分、政府购买服务的具体运行机制等内容做出明确可操作性的规定。
五是监督与评估机制还不完善。政府采购社会组织服务监督评估机制是决定性环节，与政府采购服务的质量和效率直接相关。一些城市出台的文件虽然也规定了相关的环节与责任，但过于笼统，科学性与针对性不足，缺少细化的购买服务的价格评估标准、详尽的事后评估机制还有完善的监督和评估机制。
三、解决路径
（一）转变政府观念，建设服务型政府
政府购买公共服务需要政府承认其在购买社会组织服务中的作用，并将其“提供者”地位转变为“购买者”和“监督者”。这一变化使政府不仅要做好工作，还要不断监测环境的变化。改变的第一步是建立服务型政府的概念。大力推进服务型政府建设，是党中央关于构建社会主义和谐社会的重要内容。和谐社会不仅强调人与自然的和谐，而且强调人类社会的和谐。它不仅是政府、市场和第三部门之间的共生关系，也是政府与公民、政府和社会之间的合作关系。改变政府的概念就是要明白政府职能应该是“转向”而不是“划桨”。提供公共服务需要引入市场和社会力量，以形成政府、市场和社会组织之间的良性互动治理概念。
（二）监管多元化，加强第三方监督和社会监督
一是加强政府各部门的监督，建立独立的财政部门，监督政府采购社会组织服务，实现买卖双方权力分离。确保评估的客观性和公正性，同时尽量避免涉及太多的部门。二是完善第三方评估机制。当前相关法律法规中缺乏关于“引入第三方评估机构进行绩效评估”第三方评估机构的详细规定很容易被政府捕获，从而破坏了它的独立性。笔者建议建立多元化的专业监督机制，强化第三方监督，社会监督和专家监督的作用，并参考招标方式或政府购买各相关利益方共同协商选出公平公正、可信度高的第三方评估机构。
（三）积极培育社会组织服务专业化水平
社会组织接受政府采购服务的前提是公民对社会组织的认可和政府部门的信任。政府采购服务成功的关键是社会组织承担公共服务的能力。这要求社会组织提高公共服务意识，增强核心竞争力，为政府职能转移和购买服务奠定良好基础。因此，政府必须予以政策支持，着力培育、发展具备潜力、资质的社会组织，特别是在公共福利和慈善、社会服务等公共服务领域，以提高社会组织的专业化水平。为了提高社会组织资源聚焦能力和内部管理能力，我们必须通过等级评估和品牌塑造等措施，培育一批服务理念先进、专业化水平高的，可为政府输送长效、高质量服务的社会组织后备军。提高专业化水平，增强承接服务的能力;增强社会影响力，增强社会资源调动能力;提高社会信誉，增强内部管理能力。
（四）建立有效的监督和评价机制
为有效推进政府采购服务试点的实施，有必要建立有效的监测评估机制。具体而言，进一步全面建立政府采购服务绩效综合评价机制，指导公共服务评价，建立对社会组织、机构的评级淘汰机制，科学地确定社会工作机构的服务水平，建立社会工作组织层面的管理、评价和退出机制，将社会组织机构的服务经验、服务成效、律己能力与机构评级、可承接项目规模联系起来，对优秀机构给予招投标加分等政策嘉奖，对连续评估不合格和违规的机构做降级甚至淘汰处理，逐步形成社工机构以市场为导向，适者生存的良性运作模式。
（责任编辑：宋 佳）
关键词：政府购买;社会组织;公共服务
中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2019）07-0051-02
地方政府受其内外部因素的影响，无法实现万能。从而，在部分地方政府无法实现的领域，其职能只能让渡出去，各种社会组织就有了用武之地，地方政府购买社会组织公共服务就成为必然。政府应大力推行地方政府向社会组织购买公共服务，弥补地方政府在某些领域的不足，实现公共服务有效供给。
一、国内外政府购买社会组织服务的现状
（一）国外政府购买社会组织服务情况
自20世纪70年代以来，英国、美国、澳大利亚、新西兰和日本等发达国家的政府先后推动了社会组织公共服务购买项目。其中，英国和美国政府的做法相对成熟，政府购买社会组织服务一般由政府内部辅助服务机构发起;社会组织服务承担的公共服务逐步扩展到“蓝领服务”领域，如垃圾处理、城市绿化、街道清洁等;随着改革的深入，又进入到“白领服务”领域，如电子政务等。现如今，西方发达国家的政府购买社会组织服务适用领域已经扩大到环境保护、医疗保健、道路交通、社会保障、工作培训等各个方面。
（二）中国政府购买社会组织服务的最新进展
与发达国家相比，政府购买社会组织服务的做法起步较晚。随着中国经济体制改革的逐步深入，市场环境日趋成熟，社会组织不断发展，政府治理理念和行政体制改革不断推进。以服务型政府为建设目标，公共服务外包已成为推动服务型政府发展的有效途径之一。自20世纪80年代以来，社会组织承担公共服务的方式逐渐在中国地方政府的实践中得到实施，如环境卫生外包和移民培训外包。政府购买社会组织服务已成为地方政府提供公共服务的趋势，并取得了良好的效果。首先，它激发了市场竞争力，提高了公共服务效率和质量;其次，它降低了政府成本，缓解了政府工作压力;最后，它促使地方政府转向“服务型政府”职能。不仅改变了政府在公共服务供给中的垄断局面，而且使得政府集中精力、财力、物力投入到其核心职能建设，以便更好地实现“服务型政府”的转型。
我国政府目前已经出台了一些购买社会组织服务的相关文件，整个购买过程已经非常明晰。
首先，购买之前的工作管理。就拿街道办来说，在启动项目之前，必须建立以“公民需求导向”的四种机制：一是建立集中征询机制，通过设立座谈会制度以及社区代表大会制度，对过去一年的购买服务成果进行总结提升，并且充分听取本地区公民的服务诉求，结合公民对公共服务需求的迫切程度，开展购买服务项目的条件成熟度、项目难度等条件，制定政府购买公共服务的计划，明确改革和发展的原则和流程。二是推行基层调研机制，鼓励街道相关科室和居委会积极参与基层调研，以掌握更贴合民生民意的需求信息和项目开发条件，拓展服务项目的深度和广度。三是建立科学的第三方评估机制，积极动员相关政府部门、社会第三方评估机构、服务对象、公众等其他各方力量，嵌入到政府购买社会组织服务的不同方面，保证参与社会组织服务监督的全面性，确保财务资金不被滥用，提高公共服务质量，最大限度满足公民的需求。
其次，明确购买社会组织服务的方式。政府购买社会组织服务是一种新的制度安排和市场化的手段，主要分为专项购买与一揽子购买两种类型，它通过财政资金转移支付的方式，将部分公共服务职能转移到社会组织，实现了经营的市场化和社会化。其中，一揽子购买是指服务供应商整合所提供的服务项目以后，以年度预算的方式向政府相关部门报告并在批准后签订合同的公共服务购买方式。举个例子：社会组织可以提供的服務项目的整合和汇总，以年度预算的形式向街道报告，并在批准后签署购买合同。例如，社区文化和体育团队联合会管理社区中的各种文化和体育活动，包括社区文化活动中心和社区艺术节。特殊购买是指政府需要使用街道办事处公开宣布购买公共服务项目和社会组织的具体要求。通过有针对性的购买和公开招标确定服务提供商，合同期限原则上不超过五年。例如：社会组织服务中心受街道办事处委托，承担社区社会组织党建管理和日常工作的职能。
再次，必须明确社会组织供应方能力和资质。政府购买社会组织服务的本质是提高行政效率、提高政府服务质量的科学化选择，因而应当对所要提供服务的社会组织严加监管，对其资质、信用与能力进行严格审查。
二、存在的问题
一是领导重视不足。在推动政府采购服务试点实施的过程中，一些政府部门领导和财务人员对这项工作的重视不够。有些领导干部认为采用购买公共服务的方式反而会加重行政成本，不仅公开招投标的成本投入增加，而且签约后项目质量可能无法保证。因此，一些政府领导干部反对推进政府购买服务。除此之外，由于某些领导对推进政府购买服务存在抵触的情绪，削弱了政府购买服务试点实施工作的宣传力度，在民政部门注册服务企业时，导致社会组织和工商部门对政府购买服务缺乏了解。
二是预算资金安排较紧。虽然预算包括政府购买服务资金，但它占预算支出的比例很低。调查显示，2015年新干县城市管理局为了把盐化大道城市养护纳入政府购买服务，试图通过政府采购进行公开招标，该项目的投标金额为28万，为期三年。但这项资金在原预算中支出，财政也没有在预算中增加相应的资金安排。从中可以看出，一些机构在推动政府购买服务方面没有足够的动力和热情。我国政府购买服务试点实施工作中遇到的瓶颈之一便是资金支持力度不足、制度支持不够。中国大多数社会组织都存在规模小、实力不强等问题。近年来，政府不断加大推进社会服务购买政策改革的力度，但仍存在“实力不足”和“制度不足”的问题：缺乏为公共服务购买编制单独的预算，使得财政资金支持的力度不够;没有为社会组织提供相关的税收优惠政策，使得他们原本紧张的经费更加短缺。 三是社会組织承担公共服务的能力较弱。首先是量上的不足：在政策的指导下，中国的社会组织发展迅速，为政府购买公共组织服务提供了条件，但这仍然不能满足政府购买公共服务的实际需要。由于缺乏有效的外部监督机制，“志愿失灵”、违法现象甚至是犯罪行为的出现，损害了社会组织公信力。
四是制度供给不足。系统供应不足意味着政府与购买公共服务有关的制度和规定过于笼统，可操作性不强。首先，《政府采购法实施条例》作为法律依据，没有对政府为社会组织购买公共服务的具体方法、内容和原则做出明确和有效的规定。其次，《政府对社会力量采购服务的指导意见》是一种指导性意见，在法律上没有法律强制力。对于政府购买社会组织公共服务的约束效力有限，同时，该《意见》并未对各部门之间的权责划分、政府购买服务的具体运行机制等内容做出明确可操作性的规定。
五是监督与评估机制还不完善。政府采购社会组织服务监督评估机制是决定性环节，与政府采购服务的质量和效率直接相关。一些城市出台的文件虽然也规定了相关的环节与责任，但过于笼统，科学性与针对性不足，缺少细化的购买服务的价格评估标准、详尽的事后评估机制还有完善的监督和评估机制。
三、解决路径
（一）转变政府观念，建设服务型政府
政府购买公共服务需要政府承认其在购买社会组织服务中的作用，并将其“提供者”地位转变为“购买者”和“监督者”。这一变化使政府不仅要做好工作，还要不断监测环境的变化。改变的第一步是建立服务型政府的概念。大力推进服务型政府建设，是党中央关于构建社会主义和谐社会的重要内容。和谐社会不仅强调人与自然的和谐，而且强调人类社会的和谐。它不仅是政府、市场和第三部门之间的共生关系，也是政府与公民、政府和社会之间的合作关系。改变政府的概念就是要明白政府职能应该是“转向”而不是“划桨”。提供公共服务需要引入市场和社会力量，以形成政府、市场和社会组织之间的良性互动治理概念。
（二）监管多元化，加强第三方监督和社会监督
一是加强政府各部门的监督，建立独立的财政部门，监督政府采购社会组织服务，实现买卖双方权力分离。确保评估的客观性和公正性，同时尽量避免涉及太多的部门。二是完善第三方评估机制。当前相关法律法规中缺乏关于“引入第三方评估机构进行绩效评估”第三方评估机构的详细规定很容易被政府捕获，从而破坏了它的独立性。笔者建议建立多元化的专业监督机制，强化第三方监督，社会监督和专家监督的作用，并参考招标方式或政府购买各相关利益方共同协商选出公平公正、可信度高的第三方评估机构。
（三）积极培育社会组织服务专业化水平
社会组织接受政府采购服务的前提是公民对社会组织的认可和政府部门的信任。政府采购服务成功的关键是社会组织承担公共服务的能力。这要求社会组织提高公共服务意识，增强核心竞争力，为政府职能转移和购买服务奠定良好基础。因此，政府必须予以政策支持，着力培育、发展具备潜力、资质的社会组织，特别是在公共福利和慈善、社会服务等公共服务领域，以提高社会组织的专业化水平。为了提高社会组织资源聚焦能力和内部管理能力，我们必须通过等级评估和品牌塑造等措施，培育一批服务理念先进、专业化水平高的，可为政府输送长效、高质量服务的社会组织后备军。提高专业化水平，增强承接服务的能力;增强社会影响力，增强社会资源调动能力;提高社会信誉，增强内部管理能力。
（四）建立有效的监督和评价机制
为有效推进政府采购服务试点的实施，有必要建立有效的监测评估机制。具体而言，进一步全面建立政府采购服务绩效综合评价机制，指导公共服务评价，建立对社会组织、机构的评级淘汰机制，科学地确定社会工作机构的服务水平，建立社会工作组织层面的管理、评价和退出机制，将社会组织机构的服务经验、服务成效、律己能力与机构评级、可承接项目规模联系起来，对优秀机构给予招投标加分等政策嘉奖，对连续评估不合格和违规的机构做降级甚至淘汰处理，逐步形成社工机构以市场为导向，适者生存的良性运作模式。
（责任编辑：宋 佳）