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摘要：以完善和发展人民监督员监督范围和监督程序为主线，不涉及人民监督员的选任管理方式，就改进监督范围，优化监督程序和提升监督效力等问题提出对策建议。
关键词：人民监督员；监督范围；监督程序
2014年2月27日，中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过了《深化人民监督员制度改革方案）（以下简称“方案”），标志着人民监督员进入全面深化改革的阶段。作为一项保障检察权依法独立公正行使的外部监督制约机制，对于规范检察权运行、提高检察机关司法水平和质量，增强检察公信力发挥着重要作用。根据中央和高检院改革方案，以完善和发展人民监督员监督范围和监督程序为主线，不涉及人民监督员的选任管理方式，就改进监督范围，优化监督程序和提升监督效力等问题提出对策建议。
一、人民监督员制度实施中面临的问题和机遇
1.监督范围有待厘清
一是职务犯罪不起诉和撤销案件是否纳入人民监督员的监督范围存在争议。有意见认为，应当弱化或取消对职务犯罪不起诉和撤案的监督。我国人民监督员制度是为检察机关作出撤案、不起诉这类有利于犯罪嫌疑人的决定设置一些非规范化的障碍。”二是对不服逮捕决定的职务犯罪案件的监督存在争议。一种意见认为，职务犯罪案件决定逮捕权已经被上提，捕后还有审查起诉和审判监督制约，不必需要人民监督员监督，另一种意见认为，逮捕是对人身自由限制最严重的强制措施，人民监督员对逮捕措施的监督是法律和刑事政策的应有之义。三是普通刑事案件是否纳入监督范围存在争议。一种意见认为，一般刑事案件纳入人民监督员监督范围是防止腐败和程序公正的要求。另一种意见认为，一般刑事案件由检察机关进行专门的法律监督，纳入人民监督员监督范围不符合设立制度的初衷。
2.监督程序有待完善
一是监督程序有待具体细化。由于高检院规定的监督程序较为笼统，在汇报材料的内容与格式、案件承办人汇报的方式、人民监督员查阅案件材料的范围、听取律师意见的方式、评议表决的方式等方面均缺乏具体的规定，造成各地检察机关的做法不统一，在执行过程中随意性较大，甚至大相径庭。二是监督程序遗漏重点环节。根据现行规定，人民监督员对检察院自侦案件的监督，采取“报告式”的监督方式，没有规定阅卷、听取律师意见、听取犯罪嫌疑人意见等程序内容，人民监督员无法兼听各方意见，难以全面准确把握案情。三是监督程序缺少回避制度。实践中曾发生人民监督员与案件当事人存在利害关系的情况，影响监督的公正性和客观性。
3.监督效力有待加强
人民监督员的监督意见仅供检察机关办案时参考，无强制约束力。实践中，人民监督员一般都同意检察机关的意见，即使不同意检察机关意见，人民监督员的监督意见被检察机关采纳的概率也不高。因此，增强人民监督员监督意见的刚性，已经成为理论界和实务界的共识。有意见认为，应当赋予人民监督员制度更大的程序刚性而不是实质性决定权，对于如何强化人民监督员制度的程序刚性在实践中也有争议。
二、进一步建立健全科学合理的监督程序
1.设置阅卷程序
一般情况下，人民监督员查阅的案卷材料范围可以与辩护律师查阅的范围一致，包括证据材料和诉讼文书。在必要情况下，经过检察长批准，人民监督员还可以查阅侦查内卷等包含侦查秘密内容的案卷材料。为保障人民监督员的权利，提高监督的质量，审阅案卷的阶段原则上不受限制，既可以在听取检察机关承办人的介绍以及审阅检察机关提供的有关材料后审阅案卷，可以在听取律师或犯罪嫌疑人意见后审阅案卷，即使在案件评议阶段，人民监督员认为需要审阅案卷的，也可以审阅案卷。检察机关对人民监督员的阅卷时间予以保障，不得限定时间或给予不必要的催促。此外，为保证案卷的安全，防止案卷被遗失或毁损，阅卷应当在检察机关的司法办案区或检察机关指定的地点进行。《深化人民监督员制度改革方案》强调，人民监督员履行监督职责期间，应当作出保密承诺，遵守国家法律、法规和有关纪律规定，不得泄露案件涉及的国家秘密、商业秘密、个人隐私和未成年人犯罪的信息。必要时，可以对案卷材料作适当的处理，如对保密内容进行屏蔽等。
2.设置听取犯罪嫌疑人及其辩护律师意见程序
赋予人民监督员听取意见的权利。人民监督员听取犯罪嫌疑人及其辩护律师意见应当是一种权利，不以检察机关的批准为前提，尤其是在“八种情形”案件中人民监督员听取意见十分必要。在监督程序之前，人民监督员听取意见应当主要以书面形式。在监督程序中，人民监督员可以直接听取犯罪嫌疑人及其辩护律师的意见，但是必须在检察机关的办案场所进行，在直接听取意见时，人民监督员有权向犯罪嫌疑人及其辩护律师直接发问。犯罪嫌疑人及其辩护律师有书面意见提交人民监督员的，应当由检察机关的人民监督员办事机构及时转交，不得隐匿、迟延或者拒绝。犯罪嫌疑人及其辩护律师认为存在侵犯其合法权利的“八种情形”，要求在监督程序直接向人民监督员陈述意见的，检察机关应当予以保障，不得阻碍。
3.设置回避制度
回避的主体不仅包括人民监督员，而且包括人民监督员办事机构工作人员。人民监督员或人民监督员办事机构工作人员与案件有利害关系的，不能以人民监督员身份进行监督，也不能从事与人民监督员监督有关的工作。参考刑诉法对司法人员的回避规定，需要回避的情形主要包括：人民监督员是案件的当事人或当事人的近亲属；本人或者他的近亲属和本案有利害关系；担任过本案的证人、鉴定人、辩护人、诉讼代理人；与本案当事人有其他关系，可能影响对案件的公正监督。案件的承办人员与案件有利害关系时，依法应当回避，但不属于人民监督员监督程序回避的范畴。人民监督员和人民监督员办事机构工作人员应当自行回避，案件的当事人及法定代理人也有权要求他们回避。回避由负责组织人民监督员监督的组织负责人决定。如果未回避对案件的监督有实质性影响的，应当重新组织对案件的监督，否则已进行的监督程序仍然有效。
三、进一步拓展人民监督员的监督范围
1.加强对职务犯罪不起诉和撤销案件的监督
检察官办案责任制实施后，对于此类情形应当落实办案责任，过失未启动人民监督员程序即作不起诉处理的，应当追究相应办案主体的执法过错责任。跟踪纠正不起诉和撤销案件背后的行政违法和不作为。人民监督员同意检察机关拟不起诉和撤案决定的案件中，人民监督员发现行政机关及其工作人员有违法行使职权或者不行使职权的行为，检察机关应该认真考虑和采纳人民监督员的意见，有必要时应当向相关行政机关制发检察建议督促其纠正。
2.恢复对不服逮捕决定案件的监督
《深化人民监督员制度改革方案》已经将“犯罪嫌疑人不服逮捕决定”纳入监督范围，为保证监督范围的全面落实，一是赋予当事人启动监督程序的权利。职务犯罪嫌疑人被决定逮捕后有权利申请启动人民监督员程序，落实对犯罪嫌疑人、被告人的权利告知。二是将当事人不服逮捕决定的审查与继续羁押必要性审查结合起来。将人民监督员引入继续羁押必要性审查程序，增强审查程序的中立、客观，减少“一捕到底”的情况。三是引导人民监督员兼顾逮捕的合法性、合理性和必要性的审查。人民监督员在评议此类案件不但要关注原来逮捕适用的合法合理，更应当注意继续羁押是否必要。对司法效率有一定的减损，也不足以成为不将逮捕案件纳入监督范围的理由。
关键词：人民监督员；监督范围；监督程序
2014年2月27日，中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过了《深化人民监督员制度改革方案）（以下简称“方案”），标志着人民监督员进入全面深化改革的阶段。作为一项保障检察权依法独立公正行使的外部监督制约机制，对于规范检察权运行、提高检察机关司法水平和质量，增强检察公信力发挥着重要作用。根据中央和高检院改革方案，以完善和发展人民监督员监督范围和监督程序为主线，不涉及人民监督员的选任管理方式，就改进监督范围，优化监督程序和提升监督效力等问题提出对策建议。
一、人民监督员制度实施中面临的问题和机遇
1.监督范围有待厘清
一是职务犯罪不起诉和撤销案件是否纳入人民监督员的监督范围存在争议。有意见认为，应当弱化或取消对职务犯罪不起诉和撤案的监督。我国人民监督员制度是为检察机关作出撤案、不起诉这类有利于犯罪嫌疑人的决定设置一些非规范化的障碍。”二是对不服逮捕决定的职务犯罪案件的监督存在争议。一种意见认为，职务犯罪案件决定逮捕权已经被上提，捕后还有审查起诉和审判监督制约，不必需要人民监督员监督，另一种意见认为，逮捕是对人身自由限制最严重的强制措施，人民监督员对逮捕措施的监督是法律和刑事政策的应有之义。三是普通刑事案件是否纳入监督范围存在争议。一种意见认为，一般刑事案件纳入人民监督员监督范围是防止腐败和程序公正的要求。另一种意见认为，一般刑事案件由检察机关进行专门的法律监督，纳入人民监督员监督范围不符合设立制度的初衷。
2.监督程序有待完善
一是监督程序有待具体细化。由于高检院规定的监督程序较为笼统，在汇报材料的内容与格式、案件承办人汇报的方式、人民监督员查阅案件材料的范围、听取律师意见的方式、评议表决的方式等方面均缺乏具体的规定，造成各地检察机关的做法不统一，在执行过程中随意性较大，甚至大相径庭。二是监督程序遗漏重点环节。根据现行规定，人民监督员对检察院自侦案件的监督，采取“报告式”的监督方式，没有规定阅卷、听取律师意见、听取犯罪嫌疑人意见等程序内容，人民监督员无法兼听各方意见，难以全面准确把握案情。三是监督程序缺少回避制度。实践中曾发生人民监督员与案件当事人存在利害关系的情况，影响监督的公正性和客观性。
3.监督效力有待加强
人民监督员的监督意见仅供检察机关办案时参考，无强制约束力。实践中，人民监督员一般都同意检察机关的意见，即使不同意检察机关意见，人民监督员的监督意见被检察机关采纳的概率也不高。因此，增强人民监督员监督意见的刚性，已经成为理论界和实务界的共识。有意见认为，应当赋予人民监督员制度更大的程序刚性而不是实质性决定权，对于如何强化人民监督员制度的程序刚性在实践中也有争议。
二、进一步建立健全科学合理的监督程序
1.设置阅卷程序
一般情况下，人民监督员查阅的案卷材料范围可以与辩护律师查阅的范围一致，包括证据材料和诉讼文书。在必要情况下，经过检察长批准，人民监督员还可以查阅侦查内卷等包含侦查秘密内容的案卷材料。为保障人民监督员的权利，提高监督的质量，审阅案卷的阶段原则上不受限制，既可以在听取检察机关承办人的介绍以及审阅检察机关提供的有关材料后审阅案卷，可以在听取律师或犯罪嫌疑人意见后审阅案卷，即使在案件评议阶段，人民监督员认为需要审阅案卷的，也可以审阅案卷。检察机关对人民监督员的阅卷时间予以保障，不得限定时间或给予不必要的催促。此外，为保证案卷的安全，防止案卷被遗失或毁损，阅卷应当在检察机关的司法办案区或检察机关指定的地点进行。《深化人民监督员制度改革方案》强调，人民监督员履行监督职责期间，应当作出保密承诺，遵守国家法律、法规和有关纪律规定，不得泄露案件涉及的国家秘密、商业秘密、个人隐私和未成年人犯罪的信息。必要时，可以对案卷材料作适当的处理，如对保密内容进行屏蔽等。
2.设置听取犯罪嫌疑人及其辩护律师意见程序
赋予人民监督员听取意见的权利。人民监督员听取犯罪嫌疑人及其辩护律师意见应当是一种权利，不以检察机关的批准为前提，尤其是在“八种情形”案件中人民监督员听取意见十分必要。在监督程序之前，人民监督员听取意见应当主要以书面形式。在监督程序中，人民监督员可以直接听取犯罪嫌疑人及其辩护律师的意见，但是必须在检察机关的办案场所进行，在直接听取意见时，人民监督员有权向犯罪嫌疑人及其辩护律师直接发问。犯罪嫌疑人及其辩护律师有书面意见提交人民监督员的，应当由检察机关的人民监督员办事机构及时转交，不得隐匿、迟延或者拒绝。犯罪嫌疑人及其辩护律师认为存在侵犯其合法权利的“八种情形”，要求在监督程序直接向人民监督员陈述意见的，检察机关应当予以保障，不得阻碍。
3.设置回避制度
回避的主体不仅包括人民监督员，而且包括人民监督员办事机构工作人员。人民监督员或人民监督员办事机构工作人员与案件有利害关系的，不能以人民监督员身份进行监督，也不能从事与人民监督员监督有关的工作。参考刑诉法对司法人员的回避规定，需要回避的情形主要包括：人民监督员是案件的当事人或当事人的近亲属；本人或者他的近亲属和本案有利害关系；担任过本案的证人、鉴定人、辩护人、诉讼代理人；与本案当事人有其他关系，可能影响对案件的公正监督。案件的承办人员与案件有利害关系时，依法应当回避，但不属于人民监督员监督程序回避的范畴。人民监督员和人民监督员办事机构工作人员应当自行回避，案件的当事人及法定代理人也有权要求他们回避。回避由负责组织人民监督员监督的组织负责人决定。如果未回避对案件的监督有实质性影响的，应当重新组织对案件的监督，否则已进行的监督程序仍然有效。
三、进一步拓展人民监督员的监督范围
1.加强对职务犯罪不起诉和撤销案件的监督
检察官办案责任制实施后，对于此类情形应当落实办案责任，过失未启动人民监督员程序即作不起诉处理的，应当追究相应办案主体的执法过错责任。跟踪纠正不起诉和撤销案件背后的行政违法和不作为。人民监督员同意检察机关拟不起诉和撤案决定的案件中，人民监督员发现行政机关及其工作人员有违法行使职权或者不行使职权的行为，检察机关应该认真考虑和采纳人民监督员的意见，有必要时应当向相关行政机关制发检察建议督促其纠正。
2.恢复对不服逮捕决定案件的监督
《深化人民监督员制度改革方案》已经将“犯罪嫌疑人不服逮捕决定”纳入监督范围，为保证监督范围的全面落实，一是赋予当事人启动监督程序的权利。职务犯罪嫌疑人被决定逮捕后有权利申请启动人民监督员程序，落实对犯罪嫌疑人、被告人的权利告知。二是将当事人不服逮捕决定的审查与继续羁押必要性审查结合起来。将人民监督员引入继续羁押必要性审查程序，增强审查程序的中立、客观，减少“一捕到底”的情况。三是引导人民监督员兼顾逮捕的合法性、合理性和必要性的审查。人民监督员在评议此类案件不但要关注原来逮捕适用的合法合理，更应当注意继续羁押是否必要。对司法效率有一定的减损，也不足以成为不将逮捕案件纳入监督范围的理由。