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摘要：工程造价管理是基本建设活动的中心环节。我国工程造价管理进行了多次改革，但实际应用中仍然存在体系运行效率不高，管理制度不完善，管理周期不完整等问题。因此，工程经济建设要继续以市场为导向，重视科学技术，引入国际先进经验，促进工程造价管理优化。
关键词：工程量清单计价；造价管理；有效控制；对策
中图分类号：TU723.3 文献标识码：A 文章编号：
随着我国加入世贸组织，各行各业都面临融入国际市场的现实课题。对于建筑行业，从2001年底入世开始，我国拥有五年过渡期，之后，我国建筑市场将面对全面开放的局面，这对我们工程造价管理提出了新的更高的要求。我们应加快工程造价管理及工程計价形式与构成改革的进程，强化对相关国际惯例的理解与运用，才能使我们在国际竞争中立于不败之地。
一、我国工程造价管理的现状
1、工程造价管理体系
工程造价管理的目的就是合理确定和有效控制工程造价，为了实现目标，考虑到工程造价管理体制的多部门、多层次的实际情况，目前我国设置了多部门、多层次的工程造价管理机构，分别是：建设部标准定额司；各工业部的工程造价管理部门；省、直辖市、自治区工程造价管理部门；计划财政部门的工程造价管理部门；其他介入工程造价管理的单位；业主；工程造价咨询机构；施工企业。
2、工程造价管理制度
改革开放以前，我国工程造价管理模式一直沿用苏联模式的基本建设概预算制度。改革开放以后，以概预算为核心的定额管理制度一度是我国工程造价管理制度的主要内容，其基本特征就是价格；定额+费用+文件规定，据此计算的价格很容易偏离工程的实际造价。随着经济的发展，上世纪90年代以来定额改革的力度不断加强。2003年中华人民共和国建设部公告第119号正式宣布《建设工程工程量清单计价规范》(以下简称《计价规范》)为国家标准，自2003年7月1日起实施。《计价规范》的出台是适应市场定价机制，深化工程造价管理改革的重要措施，标志着工程造价的计价依据由工程量清单正式取代统一定额，逐步向国际市场接轨。
工程量清单计价的实质，就是根据施工设计图纸按照统一的标准计算出整个工程的工程量清单，这份工程量清单既是承包商据以计算投标价格、参与竞争的基础，也是工程业主据以对工程进行决算的基础。
二、现行工程造价管理存在的问题分析
1、外界环境客观存在的问题
(1)相关法律法规体系尚未完善。
随着招标投标法、建筑法、工程建设项目施工招标投标办法、建筑工程施工发包与承包计价管理办法、造价工程师注册管理办法、工程造价咨询单位管理办法等一系列与工程造价管理相关的法律法规、部门制度等的出台，我国工程造价管理的法律体系基本框架已形成。但随着经济的发展以及法律法规制度在实施过程中，不断有新的问题出现，现有的法律体系不能完全涵盖解决，不能给市场的规范发展以足够的约束力。
(2)建设施工市场供求关系失衡，市场竞争不规范。
由于建设施工的资质要求较低，从事建设施工的企业逐年增多，供求关系失衡导致本已激烈的市场竞争更趋激烈，出现了诸如压价承包、压缩工期等等众多不规范的市场交易，冲击了正常的工程造价管理。
2、管理体系存在的问题
(1)对业主的不规范行为缺乏约束机制。
现阶段我国投资体制还不完善，责任机制还不健全，负责工程发包和工程款支配的业主方和工程建设的效益缺乏直接的利害关系和约束机制，特别是市场供求关系失衡使得业主在建筑市场中居于主导地位。由于缺乏规范的法制管理，某些业主在工程发包中不是从工程的整体利益出发，而是肢解工程多方发包。也有某些行业依靠特权垄断发包。业主的行为直接关系到建设工程的进度、质量和造价。建筑市场能否规范运行，直接取决于业主的行为是否规范。
(2)对造价咨询机构管理力度不够。
近年来从事工程造价咨询工作的中介组织发展很快，而相应的管理制度却不配套。咨询机构对承担的咨询服务不负经济责任，也没有完善的赔偿制度和回避制度，影响了规范市场的形成，也影响了工程造价的合理形成。
(3)合同管理尚未规范化和法制化。
现行的造价控制中，占重要位置的合同管理还未完全规范化和法制化。一方面，由于合同条款不够严密，实施过程中合同双方对合同条款的理解不一，造成隐患，从而影响了工程的顺利进行；另一方面，对合同的法律性认识不足，有些业主不严格监督合同的实施，合同往往成为一纸空文。
3、管理制度存在的问题
(1)缺乏系统的综合管理意识。
在实际工程建设过程中，业主单位、设计单位、施工单位常常缺乏统一的造价目标和足够的相互沟通。尽管在设计阶段有设计咨询单位、在施工建设阶段有监理单位为业主的权益把关，但现行制度下这些单位的主要职责是监督其所处阶段的项目安全、质量和进度，在控制工程造价方面缺乏力度。
(2)未形成对建设工程按生命周期来进行系统的造价管理的理念与模式。
全生命周期工程造价管理是在西方发达国家使用比较普遍的一种工程造价管理模式和方法，这种方法的根本出发点是要求人们从工程项目全生命周期(包括建设前期、建设期、使用期和翻新与拆除期等阶段)出发去考虑造价和成本问题，其核心目的是要实现工程项目整个生命周期总造价的最小化。我国的工程造价管理制度只考虑建设成本，而不考虑未来的运营和维护成本。人为地把建设阶段和运营维护阶段割裂开来，在实践中也出现了不少问题。
(3)工程量清单报价方式的实施可能带来的新问题。
一是工程量清单招标是由竞争的施工单位自主报价，目前计价费用项目的划分对工程费用在工程成本和施工组织措施、利润上分割不清，不利于施工单位明确自己优势，确定合理的综合单价。二是容易出现为赶工期而放松工程量清单的编制质量的情况。由于只要提供工程量清单就可以公开招标，有些业主出于各种目的为了提前施工建设，在初步设计审查后就编制工程量清单组织招标，等施工图设计完成后，招标时的工程量清单往往有较大变动，最后决算与中标价格相差甚远。在这种情形下，工程量清单计价方法对控制造价是不起多少作用的。三是由于工程量清单招标方式是低价中标，投标方为了中标，根据业主提供的工程量清单，在总价格不变的情况下，对预计变动较大的项目填写较高的综合单价，对预计变动较小的项目填写较低的综合单价。等中标后，在施工阶段，—旦工程量的变动符合其预计，则业主将付出较高的费用，达不到控制造价的目的。
三、改进工程造价管理的对策
改进工程造价管理的目标，是建立以市场形成价格为主的价格机制并与国际惯例接轨。
1、外部环境客观原因改善的对策
（1）完善法制建设。
应结合实际，及时分析存在问题，及时建立和完善相应的法律法规体系，规范工程造价管理，维护工程参与各方的合法权益，促进建设工程领域的各项活动健康发展。
（2）工程施工期间的全方位管理
工程在施工过程中，承包商应“以合同为依据，以事实为基础”，充分发挥主观能动性，做好全方位的造价管理工作。
1）做好工程量的统计工作。
工程量的统计，是造价管理中一项最基本的工作，在造价管理中地位举足轻重。统计人员应熟悉施工现场的情况和概（预）算方面的知识，掌握一些施工常识，不错算漏算工程项目，与预算人员密切配合，善于发现可以进行索赔的因素，如实做好统计报量工作。
2）做好工程实施中的索赔工作。
造价管理人员应熟悉合同规定，善于抓住索赔机会，维护自己的合法权益。最常见的索赔有：延误工期索赔，变更索赔，赶工索赔，不可抗力索赔等。承包商不一定期望每一个索赔均获成功，但不应放弃任何一个索赔机会。同时要注意索赔的程序和有关资料的整理，以作为日后索赔工作的依据。
3）建立良好的造价管理系统。
造價管理部门跟其它各部门密切配合，材料采购清单及发票复印件、工程变更、技术交底、施工方案、生产计划安排等资料都应递交造价管理部门。然后由该部门的预算人员在此基础上进行分析比较，定期进行核算，当发现预算用量等实际用量有较大出入时，应分析是预算原因还是施工管理的原因，并相应采取补救措施。当存在投标中不可预见的特殊原因时，应结合合同有关规定及时提出索赔方案。
2、管理体系的改善对策
(1)对业主加强监督与约束。
业主的行为在很大程度上影响着工程造价管理的有效性。因此，有必要对业主的行为加强监督与约束。加强的途径，一是增加信息透明度，约束腐败的形成。二是加强法制力度，增加限制工程造价增长比例的条款，如在无充分理由情况下，工程决算价格与招标确定的价格相比增加的比例超过一定幅度，就要追究业主有关人员的责任。
(2)加强对造价咨询机构的约束管理。
政府要从政策引导方面为造价咨询业营造公平、公正、公开竞争的市场环境，培育市场机制，利用政策手段把造价咨询业务最大限度地推向市场。真正发挥行业协会的协调自律作用，使其确实履行其应有的社会职能，尽量减少政府的直接干预，把协会真正办成一个能够维护行业利益，促进行业发展，沟通协调灵活，桥梁纽带作用明显的具有实质意义的社会组织。
(3)建立完善的合同管理制度
任何工程项目的造价管理最终都落实到各个阶段签订的各种合同上。合同是开展建设工作的依据，也是造价管理的依据和有争议时索赔的依据。建立完善的合同管理制度，才能将各种法律法规政策落到实处。具体来说，完善的合同管理制度应包括制定标准合同总条款、合同文本的审查流程、签订流程、归档流程、监督执行规定、有争议时的处理流程等等。
3、管理制度的改善对策
(1)逐步推行全生命周期的造价管理制度。
一般来说，各种工程项目的使用周期都长达数十年。从长远的观点看，项目未来的运行和维护成本要远远大于它的建设成本，高的建设成本可能带来未来运营维护成本的大幅度降低，从而带来项目成本在整个生命周期内的降低。例如，地下工程的防水处理很重要，如果建设期为了节省几千万的成本而采取相对低廉的防水措施，工程交付使用后很可能每年都要增加几千万的防水费用。尽管竣工决算的费用是降低了，工程也没有质量问题，但实际上业主的长期维护费用却增加了很多，还有可能减少工程的使用寿命。因此，应逐步推行全生命周期的造价管理制度，将建设成本和未来的运营及维护成本加以综合考虑，取得两者之间的最佳平衡，实现更为合理的项目建设，才是真正发挥了工程造价管理的作用。
(2)重视任一阶段的造价管理与综合管理。
改变现在只重视建造期的造价管理，从投资估算开始将每一阶段产生的造价作为控制造价的目标，并与设计单位、施工单位等加强沟通，达成一致的造价控制目标，共同努力。同时加强综合管理，造价管理的目的是在保证质量的前提下确定合理的价格，而不是一味的压低造价。做好综合管理，可以避免施工后发现新问题而不得不进行设计变更而导致造价的升高。例如，对地质条件不好的地段，应做好物探工作，而不应心存侥幸节省费用，待施工后只能采取费用高昂的补救措施。
(3)改善工程量清单计价管理方法，充分发挥作用。
针对新方法实行过程中出现的新问题，及时出台措施完善管理办法，使其充分发挥作用。例如：为解决清单编制和工程结算偏差问题，可以在招标文件中，明确提出在签定合同前，中标单位与业主必须进行工程量复核工作，复核后以固定工程量总价合同的方式签定施工合同。在没有设计变更和政策性调整时，工程造价不予调整，这样，既能避免因招投标过程中时间紧造成的工程量计算偏差带来的风险，也町以减少施工合同膜行过程中的造价索赔，方便工程结算。引导施工企业编制体现自身水平、素质的综合单价，减少低水平竞争。针对工程量清单计价方式制定更合适的、科学的综合评标方法，指导评标专家及业主确定最合理的中标价格，降低造价变动风险。
关键词：工程量清单计价；造价管理；有效控制；对策
中图分类号：TU723.3 文献标识码：A 文章编号：
随着我国加入世贸组织，各行各业都面临融入国际市场的现实课题。对于建筑行业，从2001年底入世开始，我国拥有五年过渡期，之后，我国建筑市场将面对全面开放的局面，这对我们工程造价管理提出了新的更高的要求。我们应加快工程造价管理及工程計价形式与构成改革的进程，强化对相关国际惯例的理解与运用，才能使我们在国际竞争中立于不败之地。
一、我国工程造价管理的现状
1、工程造价管理体系
工程造价管理的目的就是合理确定和有效控制工程造价，为了实现目标，考虑到工程造价管理体制的多部门、多层次的实际情况，目前我国设置了多部门、多层次的工程造价管理机构，分别是：建设部标准定额司；各工业部的工程造价管理部门；省、直辖市、自治区工程造价管理部门；计划财政部门的工程造价管理部门；其他介入工程造价管理的单位；业主；工程造价咨询机构；施工企业。
2、工程造价管理制度
改革开放以前，我国工程造价管理模式一直沿用苏联模式的基本建设概预算制度。改革开放以后，以概预算为核心的定额管理制度一度是我国工程造价管理制度的主要内容，其基本特征就是价格；定额+费用+文件规定，据此计算的价格很容易偏离工程的实际造价。随着经济的发展，上世纪90年代以来定额改革的力度不断加强。2003年中华人民共和国建设部公告第119号正式宣布《建设工程工程量清单计价规范》(以下简称《计价规范》)为国家标准，自2003年7月1日起实施。《计价规范》的出台是适应市场定价机制，深化工程造价管理改革的重要措施，标志着工程造价的计价依据由工程量清单正式取代统一定额，逐步向国际市场接轨。
工程量清单计价的实质，就是根据施工设计图纸按照统一的标准计算出整个工程的工程量清单，这份工程量清单既是承包商据以计算投标价格、参与竞争的基础，也是工程业主据以对工程进行决算的基础。
二、现行工程造价管理存在的问题分析
1、外界环境客观存在的问题
(1)相关法律法规体系尚未完善。
随着招标投标法、建筑法、工程建设项目施工招标投标办法、建筑工程施工发包与承包计价管理办法、造价工程师注册管理办法、工程造价咨询单位管理办法等一系列与工程造价管理相关的法律法规、部门制度等的出台，我国工程造价管理的法律体系基本框架已形成。但随着经济的发展以及法律法规制度在实施过程中，不断有新的问题出现，现有的法律体系不能完全涵盖解决，不能给市场的规范发展以足够的约束力。
(2)建设施工市场供求关系失衡，市场竞争不规范。
由于建设施工的资质要求较低，从事建设施工的企业逐年增多，供求关系失衡导致本已激烈的市场竞争更趋激烈，出现了诸如压价承包、压缩工期等等众多不规范的市场交易，冲击了正常的工程造价管理。
2、管理体系存在的问题
(1)对业主的不规范行为缺乏约束机制。
现阶段我国投资体制还不完善，责任机制还不健全，负责工程发包和工程款支配的业主方和工程建设的效益缺乏直接的利害关系和约束机制，特别是市场供求关系失衡使得业主在建筑市场中居于主导地位。由于缺乏规范的法制管理，某些业主在工程发包中不是从工程的整体利益出发，而是肢解工程多方发包。也有某些行业依靠特权垄断发包。业主的行为直接关系到建设工程的进度、质量和造价。建筑市场能否规范运行，直接取决于业主的行为是否规范。
(2)对造价咨询机构管理力度不够。
近年来从事工程造价咨询工作的中介组织发展很快，而相应的管理制度却不配套。咨询机构对承担的咨询服务不负经济责任，也没有完善的赔偿制度和回避制度，影响了规范市场的形成，也影响了工程造价的合理形成。
(3)合同管理尚未规范化和法制化。
现行的造价控制中，占重要位置的合同管理还未完全规范化和法制化。一方面，由于合同条款不够严密，实施过程中合同双方对合同条款的理解不一，造成隐患，从而影响了工程的顺利进行；另一方面，对合同的法律性认识不足，有些业主不严格监督合同的实施，合同往往成为一纸空文。
3、管理制度存在的问题
(1)缺乏系统的综合管理意识。
在实际工程建设过程中，业主单位、设计单位、施工单位常常缺乏统一的造价目标和足够的相互沟通。尽管在设计阶段有设计咨询单位、在施工建设阶段有监理单位为业主的权益把关，但现行制度下这些单位的主要职责是监督其所处阶段的项目安全、质量和进度，在控制工程造价方面缺乏力度。
(2)未形成对建设工程按生命周期来进行系统的造价管理的理念与模式。
全生命周期工程造价管理是在西方发达国家使用比较普遍的一种工程造价管理模式和方法，这种方法的根本出发点是要求人们从工程项目全生命周期(包括建设前期、建设期、使用期和翻新与拆除期等阶段)出发去考虑造价和成本问题，其核心目的是要实现工程项目整个生命周期总造价的最小化。我国的工程造价管理制度只考虑建设成本，而不考虑未来的运营和维护成本。人为地把建设阶段和运营维护阶段割裂开来，在实践中也出现了不少问题。
(3)工程量清单报价方式的实施可能带来的新问题。
一是工程量清单招标是由竞争的施工单位自主报价，目前计价费用项目的划分对工程费用在工程成本和施工组织措施、利润上分割不清，不利于施工单位明确自己优势，确定合理的综合单价。二是容易出现为赶工期而放松工程量清单的编制质量的情况。由于只要提供工程量清单就可以公开招标，有些业主出于各种目的为了提前施工建设，在初步设计审查后就编制工程量清单组织招标，等施工图设计完成后，招标时的工程量清单往往有较大变动，最后决算与中标价格相差甚远。在这种情形下，工程量清单计价方法对控制造价是不起多少作用的。三是由于工程量清单招标方式是低价中标，投标方为了中标，根据业主提供的工程量清单，在总价格不变的情况下，对预计变动较大的项目填写较高的综合单价，对预计变动较小的项目填写较低的综合单价。等中标后，在施工阶段，—旦工程量的变动符合其预计，则业主将付出较高的费用，达不到控制造价的目的。
三、改进工程造价管理的对策
改进工程造价管理的目标，是建立以市场形成价格为主的价格机制并与国际惯例接轨。
1、外部环境客观原因改善的对策
（1）完善法制建设。
应结合实际，及时分析存在问题，及时建立和完善相应的法律法规体系，规范工程造价管理，维护工程参与各方的合法权益，促进建设工程领域的各项活动健康发展。
（2）工程施工期间的全方位管理
工程在施工过程中，承包商应“以合同为依据，以事实为基础”，充分发挥主观能动性，做好全方位的造价管理工作。
1）做好工程量的统计工作。
工程量的统计，是造价管理中一项最基本的工作，在造价管理中地位举足轻重。统计人员应熟悉施工现场的情况和概（预）算方面的知识，掌握一些施工常识，不错算漏算工程项目，与预算人员密切配合，善于发现可以进行索赔的因素，如实做好统计报量工作。
2）做好工程实施中的索赔工作。
造价管理人员应熟悉合同规定，善于抓住索赔机会，维护自己的合法权益。最常见的索赔有：延误工期索赔，变更索赔，赶工索赔，不可抗力索赔等。承包商不一定期望每一个索赔均获成功，但不应放弃任何一个索赔机会。同时要注意索赔的程序和有关资料的整理，以作为日后索赔工作的依据。
3）建立良好的造价管理系统。
造價管理部门跟其它各部门密切配合，材料采购清单及发票复印件、工程变更、技术交底、施工方案、生产计划安排等资料都应递交造价管理部门。然后由该部门的预算人员在此基础上进行分析比较，定期进行核算，当发现预算用量等实际用量有较大出入时，应分析是预算原因还是施工管理的原因，并相应采取补救措施。当存在投标中不可预见的特殊原因时，应结合合同有关规定及时提出索赔方案。
2、管理体系的改善对策
(1)对业主加强监督与约束。
业主的行为在很大程度上影响着工程造价管理的有效性。因此，有必要对业主的行为加强监督与约束。加强的途径，一是增加信息透明度，约束腐败的形成。二是加强法制力度，增加限制工程造价增长比例的条款，如在无充分理由情况下，工程决算价格与招标确定的价格相比增加的比例超过一定幅度，就要追究业主有关人员的责任。
(2)加强对造价咨询机构的约束管理。
政府要从政策引导方面为造价咨询业营造公平、公正、公开竞争的市场环境，培育市场机制，利用政策手段把造价咨询业务最大限度地推向市场。真正发挥行业协会的协调自律作用，使其确实履行其应有的社会职能，尽量减少政府的直接干预，把协会真正办成一个能够维护行业利益，促进行业发展，沟通协调灵活，桥梁纽带作用明显的具有实质意义的社会组织。
(3)建立完善的合同管理制度
任何工程项目的造价管理最终都落实到各个阶段签订的各种合同上。合同是开展建设工作的依据，也是造价管理的依据和有争议时索赔的依据。建立完善的合同管理制度，才能将各种法律法规政策落到实处。具体来说，完善的合同管理制度应包括制定标准合同总条款、合同文本的审查流程、签订流程、归档流程、监督执行规定、有争议时的处理流程等等。
3、管理制度的改善对策
(1)逐步推行全生命周期的造价管理制度。
一般来说，各种工程项目的使用周期都长达数十年。从长远的观点看，项目未来的运行和维护成本要远远大于它的建设成本，高的建设成本可能带来未来运营维护成本的大幅度降低，从而带来项目成本在整个生命周期内的降低。例如，地下工程的防水处理很重要，如果建设期为了节省几千万的成本而采取相对低廉的防水措施，工程交付使用后很可能每年都要增加几千万的防水费用。尽管竣工决算的费用是降低了，工程也没有质量问题，但实际上业主的长期维护费用却增加了很多，还有可能减少工程的使用寿命。因此，应逐步推行全生命周期的造价管理制度，将建设成本和未来的运营及维护成本加以综合考虑，取得两者之间的最佳平衡，实现更为合理的项目建设，才是真正发挥了工程造价管理的作用。
(2)重视任一阶段的造价管理与综合管理。
改变现在只重视建造期的造价管理，从投资估算开始将每一阶段产生的造价作为控制造价的目标，并与设计单位、施工单位等加强沟通，达成一致的造价控制目标，共同努力。同时加强综合管理，造价管理的目的是在保证质量的前提下确定合理的价格，而不是一味的压低造价。做好综合管理，可以避免施工后发现新问题而不得不进行设计变更而导致造价的升高。例如，对地质条件不好的地段，应做好物探工作，而不应心存侥幸节省费用，待施工后只能采取费用高昂的补救措施。
(3)改善工程量清单计价管理方法，充分发挥作用。
针对新方法实行过程中出现的新问题，及时出台措施完善管理办法，使其充分发挥作用。例如：为解决清单编制和工程结算偏差问题，可以在招标文件中，明确提出在签定合同前，中标单位与业主必须进行工程量复核工作，复核后以固定工程量总价合同的方式签定施工合同。在没有设计变更和政策性调整时，工程造价不予调整，这样，既能避免因招投标过程中时间紧造成的工程量计算偏差带来的风险，也町以减少施工合同膜行过程中的造价索赔，方便工程结算。引导施工企业编制体现自身水平、素质的综合单价，减少低水平竞争。针对工程量清单计价方式制定更合适的、科学的综合评标方法，指导评标专家及业主确定最合理的中标价格，降低造价变动风险。