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摘 要：三网融合是一项利国利民的重大技术举措和科技进步，是我国信息传播行业发展的必然趋势。三网融合虽具有减少基础设施投入、简化网络管理、降低维护成本和资源消耗等优势，但是在法律层面上，三网融合仍有一些基本理论和制度问题未得到相应地解决和完善，例如立法体系不完善，至今尚无一部统一融合的法律为三网融合进行规范和保障；其次，统一的监管机构未确立，监管还是以往的三网各自为政；再次就是三网融合对原有的著作权法律制度形成了新挑战，容易产生新的侵犯著作权等问题。对此，笔者认为，我国应加快制定《电信法》，并以此为契机完善一系列法规，借鉴英国的监管机构“通讯传播办公室”（OFCOM），成立具有中国特色的融合监管机构，并修订和解释现行的著作权法律制度来更好地保护著作权人的利益。只有这样，我国“三网融合”工程才能更快速、更有效、更方便地推进。
关键词：三网融合；电信法；监管机构；著作权保护
所谓“三网融合”是指电信网、计算机网（互联网）和有线电视网（广播电视网）三大网络通过技术改造，从而能够提供包括语音、数据、图像等综合多媒体的通信业务，即电信网、有线电视网和计算机通信网的相互渗透与互相兼容并逐步整合成为世界统一的信息通信网络。我国的“三网融合”概念首次提出于1997年4月国务院在深圳召开的全国信息化工作会议上，经过十余年的理论准备和实际论证，“三网融合”至2010年进入实质性发展阶段。2010年3月，国务院常务会议通过了三网融合的整合方案，按照“先易后难、试点先行”的原则，选择有条件的地区开展双向进入试点，7月国务院办公厅就公布了第一批三网融合试点地区的名单，全面实现三网融合的发展。三网融合应用广泛，遍及智能交通、环境保护、政府工作、公共安全、平安家居、智能消防、工业监测、老人护理、个人健康等多个领域。“三网融合”是一项利国利民的重大技术举措，具有减少基础设施建设投入、简化网络管理、降低维护成本和资源消耗等一系列优势，丰富和方便了公民的生活。但是，“三网融合”的运营也会带来新的风险和新的挑战。从法律层面上说，有以下几个方面的不足亟待完善：
第一，“三网融合”立法保障上的不完善。世界各国的经验表明，立法是“三网融合”推进的前提，开展“三网融合”的经验之一就是首先要进行立法融合，通过立法取消原来的政策性产业壁垒，打破垄断，引入竞争。但是，与发达国家、一些发展中国家相比，我国在信息化方面的立法明显滞后，目前我国已有的立法只覆盖了信息化建设这一很小的领域，广电领域则是零立法，而且相应领域的法规层级也较低，基本上是行政法规（如《中华人民共和国电信条例》）、部门规章以及其他规范性文件，没有一部能够明确部门分工的效力位阶更高的法律；其次，
电信和广电领域的法规和部门规章相互独立甚至互相矛盾，规范制度上形成壁垒。因此，我们可以借鉴发达国家的信息化立法，例如美国共颁布了与电子政务有关的法律法规40多部，其中主要有国家信息基础设施保护法、联邦信息资源管理法案、电信法等；日本与电子政务相关法律法规大约也有30多项，如日本高度信息网络社会形成基本法；德国政府则出台了信息和通讯服务规范法(即多媒体法)；一些发展中国家也重视信息化立法，如印度制定了信息技术法；巴西有电信基本法；墨西哥有联邦电信法等。
对此，我国很多学者寄希望于《电信法》的早日出台，全国律师协会信息网络与高新技术专业委员会副主任委员蔡海宁认为“三网融合”是一个良好的契机，可以明确《电信法》的形式和内容，促进其早日出台。国家信息化专家组咨询委员会委员、中国通信协会副理事长邬贺铨也建议我国应尽快制定信息化立法规划，优先制定《电信法》、《国家信息基础设施保护法》、《信息安全法》、《信息权法》、《无线频谱管理法》、《电子政务法》等。笔者认为，我们不仅要加强对应“三网融合”的相关立法，也要对现有的法律进行完善，继而更规范化和法治化地推进“三网融合”。
第二，“三网融合”监管机制上的缺失。“三网融合”之前我国实行的是分业管理制度，即电信管电信，广电管广电，即使现在“三网融合”实行了，两个行业在很多方面互相交叉重合了，但是两个部门却仍旧分两条体系，不易融合管理。例如，前不久，针对电视剧《新水浒传》，国内的几家卫视频道与视频网站之间有了冲突，有卫视频道指网络播放的《新水浒传》存在“抢播”现象，但网站方面却认为自己没错，后经广电总局多方协调，各大网站已将新《水浒传》视频全部撤下，如重新上线需与卫视播出同步。这看似是“台”与“网”的矛盾，实质则是“三网融合”监管机制上的缺失与不力。
北京邮电大学信息经济与竞争力研究中心主任曾剑秋告认为，从国外三网融合的发展进展来看，除了技术因素上的优势，还得益于其监管政策和监管体制。体制问题得不到解决，三网融合的实现是很有问题的，只有监管体制顺畅了，三网才能融合得更好。发达国家对“三网融合”的监管政策主要是成立统一监管部门，若不统一监管机构，则可能引发新的争端。全国律师协会信息网络与高新技术专业委员会副主任委员蔡海宁蔡海宁曾说，我国由于管理界限不明造成的争端不在少数，如对网络游戏的审批，不同的主管部门各执一词，最终造成经营者无所适从，不当的监管反而为发展设置了障碍。英国政府于2003年颁布了新的《通信法》，并依法成立了融合的管制机构——OFCOM，确定了由OFCOM替代原有的5家相关行业的监管机构，包括独立电视委员会、广播标准委员会、电信监管办公室、无线监管局、无线通信局，继而全面负责英国电信、电视和无线电的监管。OFCOM在成立和组建过程中，高度重视新机构的整体性，彻底打破了信息领域中存在的各种壁垒，使技术和业务进一步融合。但从英国OFCOM的任务和原则来看，新的监管侧重了对消费者利益的保护，同时鼓励新技术的应用、鼓励竞争和投资，而且OFCOM并非具有至高无上的权力，其监管决定还要受相关机构的审查，总而言之，英国适应“三网融合”的改革经验对我国具有重要的借鉴意义。此外，我们还可以借鉴美国对“三网融合”工程的监管模式——美国联邦通讯委员会(FCC)，从而构建具有符合我国国情的“三网融合监管委员会”。总之，改革现有的监管体制是推进三网融合的必要条件和基本保障，必须加快体制改革，打破部门主义，推进制度创新。
第三，“三网融合”对著作权法律保护制度的新挑战。“三网融合”是对传统作品传播途径和载体的一次变革，对著作权法律制度将会产生双重影响。积极方面，“三网融合”将大幅拓展作品的传播途径，能够促进正版传播并保护著作权人的利益；消极方面，“三网融合”会使著作权管辖难度和保护难度增加，还会产生新型著作权侵权问题以及著作权权利冲突。
在传统传播领域中，电视传播、手机传播和网络传播是三个相互独立的传播渠道，“三网融合”解决最主要的问题就是将传统的三个传播渠道融合为一体，继而选定任何一个终端载体就可以直接使用其他两个传播渠道的内容，这样容易产生因著作权人有限授权而引发的各个传播渠道之间的权利冲突。其次，以往三网各自独立，广电、电信以及互联网的管理范围和管辖区域是固定的，而“三网融合”后，这种地域限制将消失，作品传播在技术方面也不再受限制和约束，一网传播等于三网传播，选定三网内任何设备都可以接收三网内全部数据，这给著作权人授权增加了更多的障碍。
诚然，“三网融合”给著作权的法律保护制度带来上述诸多困境，但并未动摇著作权制度的基础，也不会导致著作权基本理论框架的重构。对此，我们可以加大著作权保护的宣传力度，警示新的信息网络传播授权行为，通过修订或解释现行著作权法律规范来适应“三网融合”这一科技进步和发展，针对新的著作权侵权案例确定更加合理的判赔标准，提高判赔额度继而保护著作权人合法权益。
总之，在“三网融合”的初级试点阶段，“三网融合”应当与版权保护同步，只有将著作权保护制度不断完善，才能真正有利于三网融合的发展。
参考文献：
[1] 王健、朱宏文.“三网融合”与法律变革——兼论我国反垄断法如何应对“三网融合”的挑战【J】. 法商研究, 2008, (4).
[2] 荀爱华. 论我国反垄断法在“三网融合”中的运用【J】. 南京财经大学学报, 2009,(1).
[3] 胡丹. 浅析三网融合的法律规制【J】. 北京邮电大学学报, 2009,(2).
[4] Hermann--Josef PiePenbroek & Fabian Sehuster. Gegeneinander, Nebeneinander oder Miteinander? Zum Verhaltnis zwischen sektorspezifischen und allegemeinen Kartellrecht【J】.Computer und Recht, 2002,(2).
[5] 原帅. “三网融合”对著作权法律制度的影响【J】.科技向导, 2011, (21).
[6] 杨昌庆. “三网融合”面临五大问题【J】. 中国传媒科技, 2010,(4).
[7] 方有明. “三网融合”需要新规制【J】. 电子商务与法律, 2001,(11).
[8] 殷继国. 论我国电信业不对称规制法律制度的完善——以第三次重组和三网融合为背景【J】. 北京邮电大学学报, 2010, (4).
[9] 吴生高、吴铮悦、季春.美国“三网融合”的经验对我国的启示【J】.科技与经济, 2010,(4).
[10] 王郁琦. 资讯、电信与法律【M】. 北京: 北京大学出版社, 2006.
关键词：三网融合；电信法；监管机构；著作权保护
所谓“三网融合”是指电信网、计算机网（互联网）和有线电视网（广播电视网）三大网络通过技术改造，从而能够提供包括语音、数据、图像等综合多媒体的通信业务，即电信网、有线电视网和计算机通信网的相互渗透与互相兼容并逐步整合成为世界统一的信息通信网络。我国的“三网融合”概念首次提出于1997年4月国务院在深圳召开的全国信息化工作会议上，经过十余年的理论准备和实际论证，“三网融合”至2010年进入实质性发展阶段。2010年3月，国务院常务会议通过了三网融合的整合方案，按照“先易后难、试点先行”的原则，选择有条件的地区开展双向进入试点，7月国务院办公厅就公布了第一批三网融合试点地区的名单，全面实现三网融合的发展。三网融合应用广泛，遍及智能交通、环境保护、政府工作、公共安全、平安家居、智能消防、工业监测、老人护理、个人健康等多个领域。“三网融合”是一项利国利民的重大技术举措，具有减少基础设施建设投入、简化网络管理、降低维护成本和资源消耗等一系列优势，丰富和方便了公民的生活。但是，“三网融合”的运营也会带来新的风险和新的挑战。从法律层面上说，有以下几个方面的不足亟待完善：
第一，“三网融合”立法保障上的不完善。世界各国的经验表明，立法是“三网融合”推进的前提，开展“三网融合”的经验之一就是首先要进行立法融合，通过立法取消原来的政策性产业壁垒，打破垄断，引入竞争。但是，与发达国家、一些发展中国家相比，我国在信息化方面的立法明显滞后，目前我国已有的立法只覆盖了信息化建设这一很小的领域，广电领域则是零立法，而且相应领域的法规层级也较低，基本上是行政法规（如《中华人民共和国电信条例》）、部门规章以及其他规范性文件，没有一部能够明确部门分工的效力位阶更高的法律；其次，
电信和广电领域的法规和部门规章相互独立甚至互相矛盾，规范制度上形成壁垒。因此，我们可以借鉴发达国家的信息化立法，例如美国共颁布了与电子政务有关的法律法规40多部，其中主要有国家信息基础设施保护法、联邦信息资源管理法案、电信法等；日本与电子政务相关法律法规大约也有30多项，如日本高度信息网络社会形成基本法；德国政府则出台了信息和通讯服务规范法(即多媒体法)；一些发展中国家也重视信息化立法，如印度制定了信息技术法；巴西有电信基本法；墨西哥有联邦电信法等。
对此，我国很多学者寄希望于《电信法》的早日出台，全国律师协会信息网络与高新技术专业委员会副主任委员蔡海宁认为“三网融合”是一个良好的契机，可以明确《电信法》的形式和内容，促进其早日出台。国家信息化专家组咨询委员会委员、中国通信协会副理事长邬贺铨也建议我国应尽快制定信息化立法规划，优先制定《电信法》、《国家信息基础设施保护法》、《信息安全法》、《信息权法》、《无线频谱管理法》、《电子政务法》等。笔者认为，我们不仅要加强对应“三网融合”的相关立法，也要对现有的法律进行完善，继而更规范化和法治化地推进“三网融合”。
第二，“三网融合”监管机制上的缺失。“三网融合”之前我国实行的是分业管理制度，即电信管电信，广电管广电，即使现在“三网融合”实行了，两个行业在很多方面互相交叉重合了，但是两个部门却仍旧分两条体系，不易融合管理。例如，前不久，针对电视剧《新水浒传》，国内的几家卫视频道与视频网站之间有了冲突，有卫视频道指网络播放的《新水浒传》存在“抢播”现象，但网站方面却认为自己没错，后经广电总局多方协调，各大网站已将新《水浒传》视频全部撤下，如重新上线需与卫视播出同步。这看似是“台”与“网”的矛盾，实质则是“三网融合”监管机制上的缺失与不力。
北京邮电大学信息经济与竞争力研究中心主任曾剑秋告认为，从国外三网融合的发展进展来看，除了技术因素上的优势，还得益于其监管政策和监管体制。体制问题得不到解决，三网融合的实现是很有问题的，只有监管体制顺畅了，三网才能融合得更好。发达国家对“三网融合”的监管政策主要是成立统一监管部门，若不统一监管机构，则可能引发新的争端。全国律师协会信息网络与高新技术专业委员会副主任委员蔡海宁蔡海宁曾说，我国由于管理界限不明造成的争端不在少数，如对网络游戏的审批，不同的主管部门各执一词，最终造成经营者无所适从，不当的监管反而为发展设置了障碍。英国政府于2003年颁布了新的《通信法》，并依法成立了融合的管制机构——OFCOM，确定了由OFCOM替代原有的5家相关行业的监管机构，包括独立电视委员会、广播标准委员会、电信监管办公室、无线监管局、无线通信局，继而全面负责英国电信、电视和无线电的监管。OFCOM在成立和组建过程中，高度重视新机构的整体性，彻底打破了信息领域中存在的各种壁垒，使技术和业务进一步融合。但从英国OFCOM的任务和原则来看，新的监管侧重了对消费者利益的保护，同时鼓励新技术的应用、鼓励竞争和投资，而且OFCOM并非具有至高无上的权力，其监管决定还要受相关机构的审查，总而言之，英国适应“三网融合”的改革经验对我国具有重要的借鉴意义。此外，我们还可以借鉴美国对“三网融合”工程的监管模式——美国联邦通讯委员会(FCC)，从而构建具有符合我国国情的“三网融合监管委员会”。总之，改革现有的监管体制是推进三网融合的必要条件和基本保障，必须加快体制改革，打破部门主义，推进制度创新。
第三，“三网融合”对著作权法律保护制度的新挑战。“三网融合”是对传统作品传播途径和载体的一次变革，对著作权法律制度将会产生双重影响。积极方面，“三网融合”将大幅拓展作品的传播途径，能够促进正版传播并保护著作权人的利益；消极方面，“三网融合”会使著作权管辖难度和保护难度增加，还会产生新型著作权侵权问题以及著作权权利冲突。
在传统传播领域中，电视传播、手机传播和网络传播是三个相互独立的传播渠道，“三网融合”解决最主要的问题就是将传统的三个传播渠道融合为一体，继而选定任何一个终端载体就可以直接使用其他两个传播渠道的内容，这样容易产生因著作权人有限授权而引发的各个传播渠道之间的权利冲突。其次，以往三网各自独立，广电、电信以及互联网的管理范围和管辖区域是固定的，而“三网融合”后，这种地域限制将消失，作品传播在技术方面也不再受限制和约束，一网传播等于三网传播，选定三网内任何设备都可以接收三网内全部数据，这给著作权人授权增加了更多的障碍。
诚然，“三网融合”给著作权的法律保护制度带来上述诸多困境，但并未动摇著作权制度的基础，也不会导致著作权基本理论框架的重构。对此，我们可以加大著作权保护的宣传力度，警示新的信息网络传播授权行为，通过修订或解释现行著作权法律规范来适应“三网融合”这一科技进步和发展，针对新的著作权侵权案例确定更加合理的判赔标准，提高判赔额度继而保护著作权人合法权益。
总之，在“三网融合”的初级试点阶段，“三网融合”应当与版权保护同步，只有将著作权保护制度不断完善，才能真正有利于三网融合的发展。
参考文献：
[1] 王健、朱宏文.“三网融合”与法律变革——兼论我国反垄断法如何应对“三网融合”的挑战【J】. 法商研究, 2008, (4).
[2] 荀爱华. 论我国反垄断法在“三网融合”中的运用【J】. 南京财经大学学报, 2009,(1).
[3] 胡丹. 浅析三网融合的法律规制【J】. 北京邮电大学学报, 2009,(2).
[4] Hermann--Josef PiePenbroek & Fabian Sehuster. Gegeneinander, Nebeneinander oder Miteinander? Zum Verhaltnis zwischen sektorspezifischen und allegemeinen Kartellrecht【J】.Computer und Recht, 2002,(2).
[5] 原帅. “三网融合”对著作权法律制度的影响【J】.科技向导, 2011, (21).
[6] 杨昌庆. “三网融合”面临五大问题【J】. 中国传媒科技, 2010,(4).
[7] 方有明. “三网融合”需要新规制【J】. 电子商务与法律, 2001,(11).
[8] 殷继国. 论我国电信业不对称规制法律制度的完善——以第三次重组和三网融合为背景【J】. 北京邮电大学学报, 2010, (4).
[9] 吴生高、吴铮悦、季春.美国“三网融合”的经验对我国的启示【J】.科技与经济, 2010,(4).
[10] 王郁琦. 资讯、电信与法律【M】. 北京: 北京大学出版社, 2006.