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【摘要】对纪念地这样的遗产型景区应该采取什么样的管理体制，一直是旅游专业学者们激烈讨论的问题。不管最终采取什么样的管理体制，政府在其中的重要作用不容置疑。笔者以淮安周恩来纪念地为例，讨论免费开放政策所带来的积极效益以及存在的问题，并就政府在其中应起的作用提出一些见解。
【关键词】免费开放 积极效益 政府管理
【中图分类号】TU986.5 【文献标识码】A 【文章编号】1009-8585(2011)02-00-02
1免费开放的背景
定期或不定期地对公众免费开放博物馆、纪念馆，在不少国家已形成惯例。英国最好的博物馆--大英博物馆、国家画廊(英国美术馆)、泰特英国与泰特现代美术馆、格林尼治天文台、自然历史博物馆、科学博物馆、维多利亚和阿尔贝特博物馆、帝国战争博物馆、大英图书馆，以及苏格兰、威尔士和北爱尔兰的国立博物馆与美术馆等等，都是免费开放的。
2008年1月23日,中宣部、财政部、文化部、国家文物局联合下发《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》，要求全国各级文化文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆,爱国主义教育示范基地将全部实行免费开放。为响应国家号召，淮安市首批向社会免费开放的纪念馆、博物馆和爱国主义教育基地共13家，其中就有周恩来纪念馆和周恩来故居，并定于2008年的5月1日开始实施。
2 免费开放后的基本情况
2.1带来的积极效益
2.1.1客流量迅速增长
纪念地免费开放制度的实施，最直接的影响就是极大地增加了纪念地的参观人次。据笔者了解，周恩来纪念馆在免费开放后，游客量与同期相比，每年增加四千多人次；周恩來故居的增幅更大，游客量由原先的每年35万人次左右增长到现在的70万人次左右。
2.1.2促进景区和周边第三产业的发展
游客量的增长，直接给景区和周边的商业、餐饮业、住宿业等第三产业带来了收益。例如，游客会选择在景区内购买具有象征性意义的物品留作纪念；在景区周边的商店购买当地特产；在周边的餐馆酒店就餐住宿等。
2.1.3促进淮安旅游业的发展
纪念地免费开放制度的实施，会使外地旅行社在设计淮安周边城市旅游线路时，将纪念地考虑在内，从而带动淮安旅游业的发展。
2.1.4促进精神文明的建设
纪念地免费开放使得所有的公民都有接受教育的可能性，对提高全民的精神文明素质具有重要的推动作用。
2.1.5增加本地居民的幸福感、认同感
周恩来纪念馆和故居实行免费开放的政策，最大的受益者无疑是当地的居民，他们在闲暇时可以独自一人或者和亲朋好友一起，到纪念地参观游览或学习休闲，增加他们身为淮安人的幸福感和认同感。
2.2存在的问题
2.2.1游客素质参差不齐，对文物保护单位造成破坏
游客的素质参差不齐，经常会出现一些与纪念地氛围环境极不相称的不文明现象。有的人衣冠不整、穿着沾满泥巴的鞋子入馆；有的人随地吐痰、乱扔果皮纸屑，甚至大声喧哗打闹、高声接听手机以至谈笑风生；有的人零距离接触文物等。
2.2.2安全设施有待加强
游客量的增加，使得纪念地变得拥挤嘈杂，这无疑会给纪念地带来一定的安全隐患。据周恩来故居有关人员介绍，故居地所有安全措施都依赖于人防，技术防范跟不上。
2.2.3财政拨款不能按时足额到位
实施免费开放的政策之后，文物保护单位的维护成本和经营成本全部依赖于政府的拨款，而中央的补助基本都停滞在市、县一级；其次，列入中央补助的个别单位如周恩来故居还未落实。同时，省市相关经费补助方案依据增量部分补助方案还未出台，这些都对纪念地的管理和发展不利。
2.2.4相应服务措施有待提升
免费开放不仅仅是“放观众进来”。免费开放之后，纪念地更多要考虑的是要让游客从“看热闹”到“品文化”，这就需要有相关人员的引导。笔者了解到，周恩来纪念馆室内讲解是70元/团，室外讲解是30元/团，全程是100元/团；周恩来故居是40元/团，都没有实行免费讲解，这使得很多人不能得到专业的讲解服务，参观的质量也大打折扣。
2.2.5交通、住宿、餐饮等设施存在缺陷
许多游客对交通情况和纪念地周边的餐饮、住宿不是很满意，集中表现在有些司机的态度不友好，行人横穿马路、闯红灯的现象频繁，餐饮和住宿的条件简陋，景区外乱设摊位的现象严重等。
3 政府的地位与作用
纪念地是与思想文化建设联系十分密切的社会公益性事业,这就决定了它应以健康向上的精神产品和优质服务奉献社会,要把社会效益放在首位。这就决定了它不能实行“市场化”，而是要依赖于政府的宏观调控。在免费开放之后，政府的作用显得尤为突出，主要表现在以下几个方面：
3.1政府的财政拨款应按时足额到位
政府拨款是在博物馆内部人员实行免费开放后，纪念地几乎没有了任何的收入，要完全依赖于政府的拨款，所以政府的拨款要远远大于“人头费”，如果补贴不足，免费带来的将不仅是拥挤，更可能是运营的“步履维艰”和对纪念地不可再生资源的破坏，不利于纪念地的发展。
3.2政府应加强基础设施建设，对其进行硬件管理
纪念地的基础设施是发展的基本条件。例如，交通它影响淮安的可进入性，特别是内部交通，不仅要让游客“进的来、出的去”，更重要的是要“散的开”;酒店旅馆,影响淮安的接待水平，这些都直接关系到淮安的城市形象。当然旅游卫生、安全设施、商业服务等,都不容忽视。这些是政府发展旅游业的前提工作，也是发展纪念地的硬件保障。
3.3政府应加强培养素质专业人才
淮安政府要抓好职业教育,依托大学，大、中专院校,培养高、中、初级专门人才,这些人才不仅要有一定的与人交流的能力，还要具有一定的讲解能力，除此之外，还要对纪念地有深入的了解。将这些人才充实到纪念地的服务工作中去,使服务水平有质的飞跃。
3.4政府应提供宣传途径，对其进行营销管理
由于淮安的地理位置没有太多的优势，而旅游从本质上来说是靠信息和形象为纽带而存在的,纪念地作为旅游的一个小分支，信息和形象对其的发展也有很大的作用。纪念地往往只关心自己的信息建设,大量的公共性的、对企业、旅游者都有直接作用的信息缺少相应的收集者和传播者。这种缺损只能由政府来承担。政府代表旅游目的地城市发布信息；印制和发放旅游文献资料；培训、配备信息收集传播人员；举办各种针对国内各地和海外市场的广告宣传推销和公共关系活动;争取重大会议、赛事、展览的举办权；促进企业和旅游组织间的协作;设计城市旅游形象、口号,并培育认同意识。例如可以在电视节目上开辟旅游专栏,发布各种旅游信息,让各地了解淮安，了解纪念地。组织旅游局、酒店、旅行社的有关领导、管理者和高校旅游专业的主任、院长等外出参加各种旅游交易会,宣传旅游资源。
3.5政府应加强对资源的开发，进行品牌管理
淮安是国务院公布的全国历史文化名城，具有丰厚的历史文化遗存，再加上淮扬美食，盱眙龙虾等已闻名全国，这些都是淮安发展旅游业得天独厚的条件。但这些条件都未被充分的联系与利用起来。政府应该大力发展旅游科研,提高旅游规划、开发及经营管理水平，使这些优势资源相互联系形成淮安独有的品牌。使游客在慕名到淮安来品尝淮扬美食的同时有兴趣到周恩来纪念地参观游览，或是在游客参观游览完周恩来纪念地时能产生品尝淮扬美食的欲望。
【关键词】免费开放 积极效益 政府管理
【中图分类号】TU986.5 【文献标识码】A 【文章编号】1009-8585(2011)02-00-02
1免费开放的背景
定期或不定期地对公众免费开放博物馆、纪念馆，在不少国家已形成惯例。英国最好的博物馆--大英博物馆、国家画廊(英国美术馆)、泰特英国与泰特现代美术馆、格林尼治天文台、自然历史博物馆、科学博物馆、维多利亚和阿尔贝特博物馆、帝国战争博物馆、大英图书馆，以及苏格兰、威尔士和北爱尔兰的国立博物馆与美术馆等等，都是免费开放的。
2008年1月23日,中宣部、财政部、文化部、国家文物局联合下发《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》，要求全国各级文化文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆,爱国主义教育示范基地将全部实行免费开放。为响应国家号召，淮安市首批向社会免费开放的纪念馆、博物馆和爱国主义教育基地共13家，其中就有周恩来纪念馆和周恩来故居，并定于2008年的5月1日开始实施。
2 免费开放后的基本情况
2.1带来的积极效益
2.1.1客流量迅速增长
纪念地免费开放制度的实施，最直接的影响就是极大地增加了纪念地的参观人次。据笔者了解，周恩来纪念馆在免费开放后，游客量与同期相比，每年增加四千多人次；周恩來故居的增幅更大，游客量由原先的每年35万人次左右增长到现在的70万人次左右。
2.1.2促进景区和周边第三产业的发展
游客量的增长，直接给景区和周边的商业、餐饮业、住宿业等第三产业带来了收益。例如，游客会选择在景区内购买具有象征性意义的物品留作纪念；在景区周边的商店购买当地特产；在周边的餐馆酒店就餐住宿等。
2.1.3促进淮安旅游业的发展
纪念地免费开放制度的实施，会使外地旅行社在设计淮安周边城市旅游线路时，将纪念地考虑在内，从而带动淮安旅游业的发展。
2.1.4促进精神文明的建设
纪念地免费开放使得所有的公民都有接受教育的可能性，对提高全民的精神文明素质具有重要的推动作用。
2.1.5增加本地居民的幸福感、认同感
周恩来纪念馆和故居实行免费开放的政策，最大的受益者无疑是当地的居民，他们在闲暇时可以独自一人或者和亲朋好友一起，到纪念地参观游览或学习休闲，增加他们身为淮安人的幸福感和认同感。
2.2存在的问题
2.2.1游客素质参差不齐，对文物保护单位造成破坏
游客的素质参差不齐，经常会出现一些与纪念地氛围环境极不相称的不文明现象。有的人衣冠不整、穿着沾满泥巴的鞋子入馆；有的人随地吐痰、乱扔果皮纸屑，甚至大声喧哗打闹、高声接听手机以至谈笑风生；有的人零距离接触文物等。
2.2.2安全设施有待加强
游客量的增加，使得纪念地变得拥挤嘈杂，这无疑会给纪念地带来一定的安全隐患。据周恩来故居有关人员介绍，故居地所有安全措施都依赖于人防，技术防范跟不上。
2.2.3财政拨款不能按时足额到位
实施免费开放的政策之后，文物保护单位的维护成本和经营成本全部依赖于政府的拨款，而中央的补助基本都停滞在市、县一级；其次，列入中央补助的个别单位如周恩来故居还未落实。同时，省市相关经费补助方案依据增量部分补助方案还未出台，这些都对纪念地的管理和发展不利。
2.2.4相应服务措施有待提升
免费开放不仅仅是“放观众进来”。免费开放之后，纪念地更多要考虑的是要让游客从“看热闹”到“品文化”，这就需要有相关人员的引导。笔者了解到，周恩来纪念馆室内讲解是70元/团，室外讲解是30元/团，全程是100元/团；周恩来故居是40元/团，都没有实行免费讲解，这使得很多人不能得到专业的讲解服务，参观的质量也大打折扣。
2.2.5交通、住宿、餐饮等设施存在缺陷
许多游客对交通情况和纪念地周边的餐饮、住宿不是很满意，集中表现在有些司机的态度不友好，行人横穿马路、闯红灯的现象频繁，餐饮和住宿的条件简陋，景区外乱设摊位的现象严重等。
3 政府的地位与作用
纪念地是与思想文化建设联系十分密切的社会公益性事业,这就决定了它应以健康向上的精神产品和优质服务奉献社会,要把社会效益放在首位。这就决定了它不能实行“市场化”，而是要依赖于政府的宏观调控。在免费开放之后，政府的作用显得尤为突出，主要表现在以下几个方面：
3.1政府的财政拨款应按时足额到位
政府拨款是在博物馆内部人员实行免费开放后，纪念地几乎没有了任何的收入，要完全依赖于政府的拨款，所以政府的拨款要远远大于“人头费”，如果补贴不足，免费带来的将不仅是拥挤，更可能是运营的“步履维艰”和对纪念地不可再生资源的破坏，不利于纪念地的发展。
3.2政府应加强基础设施建设，对其进行硬件管理
纪念地的基础设施是发展的基本条件。例如，交通它影响淮安的可进入性，特别是内部交通，不仅要让游客“进的来、出的去”，更重要的是要“散的开”;酒店旅馆,影响淮安的接待水平，这些都直接关系到淮安的城市形象。当然旅游卫生、安全设施、商业服务等,都不容忽视。这些是政府发展旅游业的前提工作，也是发展纪念地的硬件保障。
3.3政府应加强培养素质专业人才
淮安政府要抓好职业教育,依托大学，大、中专院校,培养高、中、初级专门人才,这些人才不仅要有一定的与人交流的能力，还要具有一定的讲解能力，除此之外，还要对纪念地有深入的了解。将这些人才充实到纪念地的服务工作中去,使服务水平有质的飞跃。
3.4政府应提供宣传途径，对其进行营销管理
由于淮安的地理位置没有太多的优势，而旅游从本质上来说是靠信息和形象为纽带而存在的,纪念地作为旅游的一个小分支，信息和形象对其的发展也有很大的作用。纪念地往往只关心自己的信息建设,大量的公共性的、对企业、旅游者都有直接作用的信息缺少相应的收集者和传播者。这种缺损只能由政府来承担。政府代表旅游目的地城市发布信息；印制和发放旅游文献资料；培训、配备信息收集传播人员；举办各种针对国内各地和海外市场的广告宣传推销和公共关系活动;争取重大会议、赛事、展览的举办权；促进企业和旅游组织间的协作;设计城市旅游形象、口号,并培育认同意识。例如可以在电视节目上开辟旅游专栏,发布各种旅游信息,让各地了解淮安，了解纪念地。组织旅游局、酒店、旅行社的有关领导、管理者和高校旅游专业的主任、院长等外出参加各种旅游交易会,宣传旅游资源。
3.5政府应加强对资源的开发，进行品牌管理
淮安是国务院公布的全国历史文化名城，具有丰厚的历史文化遗存，再加上淮扬美食，盱眙龙虾等已闻名全国，这些都是淮安发展旅游业得天独厚的条件。但这些条件都未被充分的联系与利用起来。政府应该大力发展旅游科研,提高旅游规划、开发及经营管理水平，使这些优势资源相互联系形成淮安独有的品牌。使游客在慕名到淮安来品尝淮扬美食的同时有兴趣到周恩来纪念地参观游览，或是在游客参观游览完周恩来纪念地时能产生品尝淮扬美食的欲望。