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摘要：当前我国市场经济活力缺失，可持续发展动力不足，如何通过深化政府自身改革激发市场活力？本文从行政服务和公共资源交易管理工作实际出发，从规范和创新管理机构设置、优化管理机构职能配置、创新工程招标低价优先机制和中介机构监管等四个方面阐述了通过政府改革实现让市场在资源配置中起决定性作用，激发市场活力，促进经济可持续健康发展。
关键词：综合行政许可；交易综合监管；工程招标低价优先；中介机构监管
改革开放三十多年，我国经济持续快速增长，人民生活水平明显提高。但近年来，环境逐步恶化、食品药品安全问题逐步增多、资源过度消耗利用、社会失业率提高等诸多社会矛盾正在加剧，上述问题的“症结”在哪里？俗话说“子不教，父之过”，笔者认为主要原因之一就是政府自身管理问题，经常听到的如“玻璃门”“弹簧门”你来我往、“审批长征途”不绝于耳、“吃拿卡要”乱收费、欺下瞒上“过头税”，政府部门管理职责交叉、权责脱节、争权诿责等管理越位、缺位、错位现象一定范围内存在、造成市场体系不完善、诚信体系不健全。
面对严峻形势，以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体当机立断，通过全面深化改革解决改革“深水区”的难题。经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题之一是处理好政府和市场的关系，通过厘清政府与市场的边界，通过“不刺激、去杠杆、促改革”，推动政府和企业去杠杆化，使市场在资源配置中起决定性作用、同时更好地发挥政府的作用。如今，简政放权如火如荼进行，政府权力清单和负面清单即将公开、法不禁止市场即可为正变成现实……。本文结合十多年行政审批服务和公共资源交易管理工作经验，对如何在法律法规框架下探索行政服务中心和公共资源交易平台合并的一体化管理模式、通过政府自身改革和职能转变等一系列创新，实现激发市场活力的目标作肤浅的阐述。
一、依法规范行政服务中心管理机构设置
十多年前，刚刚进入21世纪的中国大地掀起了一股行政审批制度改革热潮，以浙江省部分县市为龙头的基层政府相继成立了以便民利民和服务经济发展为宗旨的行政服务中心（以下简称服务中心），各地政府勇于打破部门“利益”，服务中心的发展得到了人民群众的广泛认可，为服务当地经济社会发展做出了卓有成效的贡献，改革的蝴蝶效应逐步从浙江辐射到全国、从基层辐射到高层。
2011年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了在服务中心发展史上具有里程碑意义的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发〔2011〕22号）（以下简称《意见》）。《意见》规定“服务中心管理机构负责对政府各部门进驻、委托事项办理的组织协调、监督管理和指导服务，……中心管理机构作为行政机构，应使用行政编制……逐步依法将审批职能和审批事项集中到服务中心公开办理”。俗话说“有作为才有地位”，《意见》从此确立了服务中心管理机构作为行政机构独立履职的地位，为服务中心管理机构进一步推动行政审批制度改革提供了法规性保障。因此，各地政府应严格按照《意见》要求，加强财政、编制保障，加快服务中心管理机构的机构建设，依法确立强有力的履职地位，为深化政府自身改革提供抓手。
二、依法创新优化管理机构职能配置
（一）创新服务中心综合行政许可模式。
《行政许可法》第二十六条规定“行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政許可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理”。这是当前服务中心管理模式的法律依据之一，在全面深化改革的大背景下，地方政府可以尝试在现有基础上，依托政府权力清单，清理和减少行政许可项目，创新委托或授权机制，借鉴城市管理综合行政执法模式的成功经验，探索建立综合行政许可模式，将服务中心管理机构逐步过渡为“行政许可局”，各行业主管部门腾出财力、物力和人力加强行业管理，最终建立行政许可权、行业管理权和行政执法权三权科学分离、相互制衡的机制，把权力关进制度的笼子里，符合《国务院机构改革和职能转变方案》关于“减少部门职责交叉和分散”的要求，通过清理减少和集中行政许可、集中便民利民服务、加强事中事后管理和综合执法，建立有利于激发市场活力的政府组织机构体系。
（二）创新公共资源交易综合监管模式
1.公共资源交易作为经济发展的重要组成部分，各地政府已作积极探索创新，普遍设置了公共资源交易管理委员会（以下简称公管委）作为统一的公共资源交易市场的领导机构，主要承担工程建设交易、土地交易、产权交易和政府采购等交易活动重大事项的领导和协调职能；公管委下设公共资源交易管理委员会办公室（以下简称公管办），与服务中心管理机构合署办公，作为公共资源交易平台（中心）的日常管理和综合监管机构。公管办下设公共资源交易平台（中心）作为公共资源交易市场的服务机构，主要承担和履行市场操作职能，市级各相关职能部门继续履行行业监管职能。市监察局设立监察室对平台实施行政监察。上述“一委一办一中心”模式实现了监管职能与市场服务职能分开、监管部门与交易服务机构分设，消除了一直以来公共资源交易“管办不分”、政府“既当运动员又当裁判员”的弊病，形成了行业主管部门行业监管、行政监察部门驻场监察、市场主管机构日常管理的机制，符合中共中央国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），同时基本符合《意见》以及《国务院机构改革和职能转变方案》明确的“建立统一规范的公共资源交易平台”的要求。
但是，“一委一办一中心”模式的发展瓶颈日益明显，各行业行政监督部门各自监管行业招投标的职能存在着监管标准不统一、监管效率不高等问题，况且，公管办的监管深度不够，许多问题的处理因“职权法定”而“心有余而力不足”，广大企业和群众对平台及其监管机构作用发挥的期望和现状之间有较大差距，行业监管职能分散的现状与《国务院机构改革和职能转变方案》关于“减少部门职责交叉和分散”的要求之间有较大差距。 2.2012年2月实施的《招标投标法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四条规定“县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定”。《实施条例》为公共资源交易中心职能定位的同时，为地方政府规范与创新公共资源交易监管模式、解决交易监管职能分散問题提供了法规支撑，也为政府采购、土地交易、产权交易等行业改革指明了方向。
根据《实施条例》和《国务院机构改革和职能转变方案》，地方政府可以尝试通过创新授权或委托方式，整合分散在不同行业部门的公共资源交易监管职能。据悉，湖南、安徽等地已疾足先登，在创新公共资源交易综合监管模式上已作了有益探索，组建的“招投标监管局”或“公共资源交易监管局”（各地职能类似、名称不尽统一）正在对公共资源交易平台的综合监管发挥着前所未有的作用，彰显政府机构改革和职能归并的强大生命力。
三、创新工程招标低价优先机制
建筑是一种特殊的商品，工程招投标是建筑行业的重要内容，建筑业作为第二产业中的重要组成部分、是国民经济的支柱行业、是工业和其他产业的重要市场，在经济发展和解决社会就业等方面起着举足轻重的作用。建立公平公正的工程建设交易机制，对于建筑业乃至第二产业的可持续发展具有重要意义。《招标投标法》已经实施10多年，工程建设招投标体制已基本成熟，但是，当前工程建设领域的突出问题诸如串标围标、违规出借、借用资质现象一定范围内长期存在，为了中标，不法企业不惜使用“抱团”串标围标等不正当竞争手段，抬高或压低最佳报价，谋取中标最大可能，严重破坏建筑市场的持续健康发展，同时，不正当竞争风气必将对建筑质量造成较大影响，给人民群众的生命财产安全构成严重威胁。
笔者认为，解决工程建设招标市场串标围标等问题可以借鉴《政府采购法》配套规章《政府采购货物和服务招标投标管理办法》在商务报价方面的核心理念，即有效投标价“低价优先”（本文“低价优先”指有效投标价中最低价者，其商务分得满分）原则，建筑产品作为一种特殊的现场定制产品，与政府采购货物和服务相比，固然有其特殊性，但依托建设工程项目法人负责制、招标承包制、工程建设监理制和合同管理制等制度，依托正在转变职能的行业监管部门，有效投标价“低价优先”不应成为“可能”影响工程质量的“替罪羔羊”。采用“低价优先”原则计算商务分、技术复杂等特殊项目设置合适权重的技术分，同时依托中介机构良好的服务质量和评标委员会在评审过程中低于成本价的合理判定，必将彻底动摇投标企业串标围标、违规出借、借用资质的市场基础，营造公平公正的建筑市场竞争体系。
因此，建议国家层面出台部门规章或地方政府制定地方性规定，参照政府采购领域的有效投标价“低价优先”原则，提高工程建设招标市场的公平公正度，促进良性竞争、倒逼企业提高管理水平、减低企业成本，增强企业竞争力，为建筑业乃至第二产业的发展提供强有力的制度推动。
四、创新中介机构监管体制
木桶的盛水量取决于组成木桶的最短板的长度，要想木桶盛水量增加，只有换掉短板或将其加长才行，经济学界把这一规律总结为“木桶原理”、又称“短板理论”。当前，随着政府机构改革和职能的不断转变，已催生并将催生更多的中介服务机构，传统的中介机构行业监管模式难于打破利益藩篱、甚至一定程度上为利益体实施利益保护提供了方便，中介机构监管俨然成为行政服务全流程和公共资源交易重要环节的木桶“短板”，创新和加强中介机构监管成为深化行政审批制度和公共资源交易领域改革共同的迫切要求。中介机构监管“短板”不补、改革很难取得成效。
为此，笔者认为，在当前中介服务市场膨胀，行业自律缺失、相关法律法规难于一时到位的背景下，要使监管取得成效、必须依托地方政府创新中介机构监管体制机制、建立一个横向制约行业监管的科学模式，打破体制惯性和利益保护。如我市依托服务中心管理机构成立中介机构监管办公室，履行行业部门和行业协会之间的综合协调和管理职能，抓住中介机构诚信体系这个核心、依托行业自律和行业监管、建立中介机构责任主体地位和不良行为“零容忍”机制、创新信用等级评定等制度，推动行政审批制度和公共资源交易领域改革取得实效，促进中介服务这种特殊的商品引领第三产业健康发展。
五、结束语
当前，服务中心管理机构应趁势而上，通过依法规范机构设置并逐步过渡为行政许可局，建立地方政府行政许可、管理、执法三权分离的政府组织架构，简政放权、激发资本市场活力；合署建立公共资源交易监管局，建立服务中心和公共资源交易平台一体化统一的综合监管模式，创新工程招标低价优先机制，营造公平公正的市场竞争格局、激发公共资源交易市场活力；创新中介机构监管体制，规范中介执业、提高中介组织的服务质量和效能，激发中介服务市场活力，让市场在资源配置中起决定性作用，促进经济可持续健康发展。
参考文献：
[1]《关于深化政务公开加强政务服务的意见》.北京 人民出版社，2011.8
[2]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本.北京 人民出版社，2013.11
关键词：综合行政许可；交易综合监管；工程招标低价优先；中介机构监管
改革开放三十多年，我国经济持续快速增长，人民生活水平明显提高。但近年来，环境逐步恶化、食品药品安全问题逐步增多、资源过度消耗利用、社会失业率提高等诸多社会矛盾正在加剧，上述问题的“症结”在哪里？俗话说“子不教，父之过”，笔者认为主要原因之一就是政府自身管理问题，经常听到的如“玻璃门”“弹簧门”你来我往、“审批长征途”不绝于耳、“吃拿卡要”乱收费、欺下瞒上“过头税”，政府部门管理职责交叉、权责脱节、争权诿责等管理越位、缺位、错位现象一定范围内存在、造成市场体系不完善、诚信体系不健全。
面对严峻形势，以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体当机立断，通过全面深化改革解决改革“深水区”的难题。经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题之一是处理好政府和市场的关系，通过厘清政府与市场的边界，通过“不刺激、去杠杆、促改革”，推动政府和企业去杠杆化，使市场在资源配置中起决定性作用、同时更好地发挥政府的作用。如今，简政放权如火如荼进行，政府权力清单和负面清单即将公开、法不禁止市场即可为正变成现实……。本文结合十多年行政审批服务和公共资源交易管理工作经验，对如何在法律法规框架下探索行政服务中心和公共资源交易平台合并的一体化管理模式、通过政府自身改革和职能转变等一系列创新，实现激发市场活力的目标作肤浅的阐述。
一、依法规范行政服务中心管理机构设置
十多年前，刚刚进入21世纪的中国大地掀起了一股行政审批制度改革热潮，以浙江省部分县市为龙头的基层政府相继成立了以便民利民和服务经济发展为宗旨的行政服务中心（以下简称服务中心），各地政府勇于打破部门“利益”，服务中心的发展得到了人民群众的广泛认可，为服务当地经济社会发展做出了卓有成效的贡献，改革的蝴蝶效应逐步从浙江辐射到全国、从基层辐射到高层。
2011年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了在服务中心发展史上具有里程碑意义的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发〔2011〕22号）（以下简称《意见》）。《意见》规定“服务中心管理机构负责对政府各部门进驻、委托事项办理的组织协调、监督管理和指导服务，……中心管理机构作为行政机构，应使用行政编制……逐步依法将审批职能和审批事项集中到服务中心公开办理”。俗话说“有作为才有地位”，《意见》从此确立了服务中心管理机构作为行政机构独立履职的地位，为服务中心管理机构进一步推动行政审批制度改革提供了法规性保障。因此，各地政府应严格按照《意见》要求，加强财政、编制保障，加快服务中心管理机构的机构建设，依法确立强有力的履职地位，为深化政府自身改革提供抓手。
二、依法创新优化管理机构职能配置
（一）创新服务中心综合行政许可模式。
《行政许可法》第二十六条规定“行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政許可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理”。这是当前服务中心管理模式的法律依据之一，在全面深化改革的大背景下，地方政府可以尝试在现有基础上，依托政府权力清单，清理和减少行政许可项目，创新委托或授权机制，借鉴城市管理综合行政执法模式的成功经验，探索建立综合行政许可模式，将服务中心管理机构逐步过渡为“行政许可局”，各行业主管部门腾出财力、物力和人力加强行业管理，最终建立行政许可权、行业管理权和行政执法权三权科学分离、相互制衡的机制，把权力关进制度的笼子里，符合《国务院机构改革和职能转变方案》关于“减少部门职责交叉和分散”的要求，通过清理减少和集中行政许可、集中便民利民服务、加强事中事后管理和综合执法，建立有利于激发市场活力的政府组织机构体系。
（二）创新公共资源交易综合监管模式
1.公共资源交易作为经济发展的重要组成部分，各地政府已作积极探索创新，普遍设置了公共资源交易管理委员会（以下简称公管委）作为统一的公共资源交易市场的领导机构，主要承担工程建设交易、土地交易、产权交易和政府采购等交易活动重大事项的领导和协调职能；公管委下设公共资源交易管理委员会办公室（以下简称公管办），与服务中心管理机构合署办公，作为公共资源交易平台（中心）的日常管理和综合监管机构。公管办下设公共资源交易平台（中心）作为公共资源交易市场的服务机构，主要承担和履行市场操作职能，市级各相关职能部门继续履行行业监管职能。市监察局设立监察室对平台实施行政监察。上述“一委一办一中心”模式实现了监管职能与市场服务职能分开、监管部门与交易服务机构分设，消除了一直以来公共资源交易“管办不分”、政府“既当运动员又当裁判员”的弊病，形成了行业主管部门行业监管、行政监察部门驻场监察、市场主管机构日常管理的机制，符合中共中央国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），同时基本符合《意见》以及《国务院机构改革和职能转变方案》明确的“建立统一规范的公共资源交易平台”的要求。
但是，“一委一办一中心”模式的发展瓶颈日益明显，各行业行政监督部门各自监管行业招投标的职能存在着监管标准不统一、监管效率不高等问题，况且，公管办的监管深度不够，许多问题的处理因“职权法定”而“心有余而力不足”，广大企业和群众对平台及其监管机构作用发挥的期望和现状之间有较大差距，行业监管职能分散的现状与《国务院机构改革和职能转变方案》关于“减少部门职责交叉和分散”的要求之间有较大差距。 2.2012年2月实施的《招标投标法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四条规定“县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定”。《实施条例》为公共资源交易中心职能定位的同时，为地方政府规范与创新公共资源交易监管模式、解决交易监管职能分散問题提供了法规支撑，也为政府采购、土地交易、产权交易等行业改革指明了方向。
根据《实施条例》和《国务院机构改革和职能转变方案》，地方政府可以尝试通过创新授权或委托方式，整合分散在不同行业部门的公共资源交易监管职能。据悉，湖南、安徽等地已疾足先登，在创新公共资源交易综合监管模式上已作了有益探索，组建的“招投标监管局”或“公共资源交易监管局”（各地职能类似、名称不尽统一）正在对公共资源交易平台的综合监管发挥着前所未有的作用，彰显政府机构改革和职能归并的强大生命力。
三、创新工程招标低价优先机制
建筑是一种特殊的商品，工程招投标是建筑行业的重要内容，建筑业作为第二产业中的重要组成部分、是国民经济的支柱行业、是工业和其他产业的重要市场，在经济发展和解决社会就业等方面起着举足轻重的作用。建立公平公正的工程建设交易机制，对于建筑业乃至第二产业的可持续发展具有重要意义。《招标投标法》已经实施10多年，工程建设招投标体制已基本成熟，但是，当前工程建设领域的突出问题诸如串标围标、违规出借、借用资质现象一定范围内长期存在，为了中标，不法企业不惜使用“抱团”串标围标等不正当竞争手段，抬高或压低最佳报价，谋取中标最大可能，严重破坏建筑市场的持续健康发展，同时，不正当竞争风气必将对建筑质量造成较大影响，给人民群众的生命财产安全构成严重威胁。
笔者认为，解决工程建设招标市场串标围标等问题可以借鉴《政府采购法》配套规章《政府采购货物和服务招标投标管理办法》在商务报价方面的核心理念，即有效投标价“低价优先”（本文“低价优先”指有效投标价中最低价者，其商务分得满分）原则，建筑产品作为一种特殊的现场定制产品，与政府采购货物和服务相比，固然有其特殊性，但依托建设工程项目法人负责制、招标承包制、工程建设监理制和合同管理制等制度，依托正在转变职能的行业监管部门，有效投标价“低价优先”不应成为“可能”影响工程质量的“替罪羔羊”。采用“低价优先”原则计算商务分、技术复杂等特殊项目设置合适权重的技术分，同时依托中介机构良好的服务质量和评标委员会在评审过程中低于成本价的合理判定，必将彻底动摇投标企业串标围标、违规出借、借用资质的市场基础，营造公平公正的建筑市场竞争体系。
因此，建议国家层面出台部门规章或地方政府制定地方性规定，参照政府采购领域的有效投标价“低价优先”原则，提高工程建设招标市场的公平公正度，促进良性竞争、倒逼企业提高管理水平、减低企业成本，增强企业竞争力，为建筑业乃至第二产业的发展提供强有力的制度推动。
四、创新中介机构监管体制
木桶的盛水量取决于组成木桶的最短板的长度，要想木桶盛水量增加，只有换掉短板或将其加长才行，经济学界把这一规律总结为“木桶原理”、又称“短板理论”。当前，随着政府机构改革和职能的不断转变，已催生并将催生更多的中介服务机构，传统的中介机构行业监管模式难于打破利益藩篱、甚至一定程度上为利益体实施利益保护提供了方便，中介机构监管俨然成为行政服务全流程和公共资源交易重要环节的木桶“短板”，创新和加强中介机构监管成为深化行政审批制度和公共资源交易领域改革共同的迫切要求。中介机构监管“短板”不补、改革很难取得成效。
为此，笔者认为，在当前中介服务市场膨胀，行业自律缺失、相关法律法规难于一时到位的背景下，要使监管取得成效、必须依托地方政府创新中介机构监管体制机制、建立一个横向制约行业监管的科学模式，打破体制惯性和利益保护。如我市依托服务中心管理机构成立中介机构监管办公室，履行行业部门和行业协会之间的综合协调和管理职能，抓住中介机构诚信体系这个核心、依托行业自律和行业监管、建立中介机构责任主体地位和不良行为“零容忍”机制、创新信用等级评定等制度，推动行政审批制度和公共资源交易领域改革取得实效，促进中介服务这种特殊的商品引领第三产业健康发展。
五、结束语
当前，服务中心管理机构应趁势而上，通过依法规范机构设置并逐步过渡为行政许可局，建立地方政府行政许可、管理、执法三权分离的政府组织架构，简政放权、激发资本市场活力；合署建立公共资源交易监管局，建立服务中心和公共资源交易平台一体化统一的综合监管模式，创新工程招标低价优先机制，营造公平公正的市场竞争格局、激发公共资源交易市场活力；创新中介机构监管体制，规范中介执业、提高中介组织的服务质量和效能，激发中介服务市场活力，让市场在资源配置中起决定性作用，促进经济可持续健康发展。
参考文献：
[1]《关于深化政务公开加强政务服务的意见》.北京 人民出版社，2011.8
[2]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本.北京 人民出版社，2013.11