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摘 要：国家新型农村社会养老保险试点工作在全国各地积极展开，到2010年底已经有23%的县（市）成为试点，仍有77%的县（市）等待扩点。如何对余下的县（市）进行扩点，关系到地方财政的出资责任和农民的切身利益。本文拟从人本原则、效率原则和弹性原则出发，对新农保试点推进思路进行探讨。
关键词：新农保；试点；推进策略
中图分类号：D57 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）05-0234-02
引言：《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号）中指出，从2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”），2009年试点覆盖面为全国10%的县（市），并于2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。在这11年的时间跨度中，如何扩大试点范围，一方面关系到农民尤其是农村老年人的切身利益，另一方面，关系到地方财政的出资责任和支付能力。而各种相关调查都显示大多数农民都热切的希望自己所在的地区能够早日实施新型农村社会养老保险，以解决自己的养老问题。因此，确定一个科学合理规范的试点推进思路有利于防止试点推进中可能出现的“一哄而上”和地方财政的“观望等待”，并有利于“新农保”制度的可持续发展。
一、“新农保”试点推进应贯彻的原则
在“新农保”试点推进过程中，笔者认为应注重贯彻以下三大原则的结合。
（一）人本原则
“关注民生，以人为本”是科学发展观的重要内涵，所谓人本原则，是指在“新农保”试点推进中，主要应从农民的现实需要出发，以解决农民的现实问题为出发点和归宿点，来确定推进策略。要贯彻人本原则，主要体现在两大方面。
第一，要尽可能使更多的有迫切养老需求的农民早日参保，并尽早领到养老金。一般而言，人口抚养比越高的地区，人口老龄化程度越高，有迫切养老需求的农民比例越高。所以，在试点推进中，应将人口老龄化程度作为重要考虑因素。在各县（市）人口基数相当情况下，老龄化程度高的县（市）先推进，老龄化程度低的后推进。这样不但为这些地区的大部分老年人带来了生活上的保障，同时也会大大减轻老年人子女的负担。
第二，要尽可能使更多的生活水平低下的农民早日参保，尽早领取养老金，以安度晚年。
生活水平低下的农民由于积蓄很少或没有积蓄，子女自身生活条件差，年老后又失去劳动能力，晚年生活艰难。只有尽早领取养老金，才能使其晚年生活得到一定保障。一般而言，地方财政收入越低、经济发展速度越慢的县（市），生活水平低下的农民比例越高。故在试点推进中，还应将财政收入低的县（市）作为重点考虑对象。但若完全按“财政收入越低，试点推进越早”的思路来进行，会造成在试点初期都是财政收入很低的县（市）的结果，而根据国发[2009]32号文件要求，在“新农保”实施中，要求地方财政要提供入口或出口补贴，而这些县（市）的出资能力很弱，资金难以到位，从而最终会影响“新农保”的试点效果。另外，也会影响各县（市）的经济发展积极性，并且还会加重省级财政的出资责任。因此，在试点推进过程中，只能做到将财政收入最低水平范围的县市尽早纳入推进范围，以解决迫在眉睫的农民难以安度晚年的问题。
（二）效率原则
所谓效率原则，就是指在“新农保”试点推进中，在不增加省级财政负担基础上，要尽可能使其能够顺利高效实施和落实。主要体现在以下几大方面。
第一，一般而言，地方财政收入越高、经济发展速度越快的县（市），提供入口或出口补贴的实力越强，资金到位越有保障，“新农保”实施、落实越顺利高效，试点效果越好，农民对“新农保”的信任度越高，越有利于“新农保”的进一步扩面。所以，在试点推进过程中，应将财政收入作为重要考虑因素。财政收入越高的县（市）应越早纳入试点范围，这不仅有利于“新农保”的推进，而且对各县（市）发展经济能形成正面激励效应。但若完全按“财政收入越高，试点推进越早”的思路来进行，最贫困的县（市）是最晚推行“新农保”的地区，而这些贫困地区恰恰是最需要养老保障的地区，这样就可能会与人本原则相冲突。而在效率与人本原则冲突的情况下，按照十七大等确定的以解决民生问题为重点的精神要求以及社会保障制度的政策目的性，應以人本原则为主导。所以，在人口老龄化程度相当情况下，既要体现效率原则，又要体现人本原则，将财政收入最低水平范围的县（市）纳入试点范围的时间应早于财政收入中等水平范围的县（市），晚于财政收入高水平范围的县（市）。
第二，具有相应的经办能力，已理顺农保管理体制，并完成老农保基金审计整改工作、原来已自筹资金开展地方“新农保”工作的县（市）推进“新农保”的效率效果会优于上述工作不到位的县（市）。
（三）弹性原则
所谓弹性原则，是指在“新农保”试点推进中，应在一定的范围内，给予各县（市）以自主申报权。即各县根据自身综合情况向省级人民政府上报，再经由省人民政府根据具体情况审批后成为试点。这样，一方面有利于激发各县（市）的参保积极性，另一方面也有利于保持试点推进策略的灵活性，以应付各种可能出现的意外情况。当然，各县根据本县财政状况、人口数量、年龄结构、就业情况等条件综合考虑以确定是否申请成为“新农保”试点，使得确定的试点多为地方财政等综合实力相对较强的县。这些县（市）参与“新农保”的积极性较高，在地方推广的进程会相应加快，农民的利益也会在中央财政和地方财政的双重支持下得到更好的保障。为防止“马太效应”，可将各批拟试点县（市）数量的50%左右作为可自主申报范围。在自主申报范围内，按照人口老龄化和财政收入水平、经办准备情况等确定试点先后顺序。
综上所述，在“新农保”试点推进过程中，应将上述三大原则有机结合，以人口老龄化程度和财政收入作为主要考虑因素，以确定试点具体推进策略。
二、“新农保”试点推进策略思路
在“新农保”试点推进过程中，应当将自主申报与省级指定的方法相结合来确定“新农保”的试点范围，具体来说即为省级人民政府将每一批试点总数量的50%左右的名额列为各县（市）自主申请，剩下的名额则由省级人民政府指定确定。
在自主申请县（市）中确定试点县（市）时，以及在省级人民政府指定确定剩下的试点县（市）过程中，可将等待扩点县（市）的人口老龄化程度进行排名，分为高、中、低三等。将其财政收入也分为高、中、低三等，将其经办服务准备工作情况分为高、中、低三等，然后进行综合分析，以确定“新农保”试点综合推进策略。
在试点推进过程中也应当加强民政部门工作人员对新农保政策的宣传作用。通过民政部门工作人员深入群众并用通俗易懂的语言对新农保各个方面政策信息的解读，加大对新农保的宣传力度，使得广大农民能够消除对新农保存在的疑虑和误解，提高他们参保的积极性，从而为新农保试点推进工作扫清思想障碍，打下坚实的群众基础。
同时也应当注意对相关法律法规的完善与加强，新农保制度中的基础养老金缺乏相应法律制度的保障，这使得一些地区的农民因新农保现在只停留在试点阶段而对其稳定性和可靠性产生了质疑。这一点极大地抑制了农民参保的积极性。目前农村养老保险只是依靠行政力量推动，一些强制性较低的文件无力保证广大农民的养老权益以及相关资金的安全性。只有通过立法的形式来保证新农保制度的实施，并将相关事项通过法律形式予以规定，才能保证新农保制度的合理、有效、持续运行。
作者单位：河北工业大学人文与法律学院
作者简介：于媛媛（1989— ），女，河北工业大学人文与法律学院；王小春（1975— ），女，河北工业大学人文与法律学院，讲师。
参考文献：
[1]石美遐,王丹.推进我国新型农村养老保险试点工作的建议[J].国家行政学院学报.2010,13:93-97.
[2]邓大松,薛惠元.新农保财政补助数额的测算与分析——基于2008年的数据[J].江西财经大学学报.2010,2,38-42.
[3]卢海元.我国新型农村社会养老保险制度试点问题研究[J].毛泽东邓小平理论研究.2010,6:1-9.
关键词：新农保；试点；推进策略
中图分类号：D57 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）05-0234-02
引言：《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号）中指出，从2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”），2009年试点覆盖面为全国10%的县（市），并于2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。在这11年的时间跨度中，如何扩大试点范围，一方面关系到农民尤其是农村老年人的切身利益，另一方面，关系到地方财政的出资责任和支付能力。而各种相关调查都显示大多数农民都热切的希望自己所在的地区能够早日实施新型农村社会养老保险，以解决自己的养老问题。因此，确定一个科学合理规范的试点推进思路有利于防止试点推进中可能出现的“一哄而上”和地方财政的“观望等待”，并有利于“新农保”制度的可持续发展。
一、“新农保”试点推进应贯彻的原则
在“新农保”试点推进过程中，笔者认为应注重贯彻以下三大原则的结合。
（一）人本原则
“关注民生，以人为本”是科学发展观的重要内涵，所谓人本原则，是指在“新农保”试点推进中，主要应从农民的现实需要出发，以解决农民的现实问题为出发点和归宿点，来确定推进策略。要贯彻人本原则，主要体现在两大方面。
第一，要尽可能使更多的有迫切养老需求的农民早日参保，并尽早领到养老金。一般而言，人口抚养比越高的地区，人口老龄化程度越高，有迫切养老需求的农民比例越高。所以，在试点推进中，应将人口老龄化程度作为重要考虑因素。在各县（市）人口基数相当情况下，老龄化程度高的县（市）先推进，老龄化程度低的后推进。这样不但为这些地区的大部分老年人带来了生活上的保障，同时也会大大减轻老年人子女的负担。
第二，要尽可能使更多的生活水平低下的农民早日参保，尽早领取养老金，以安度晚年。
生活水平低下的农民由于积蓄很少或没有积蓄，子女自身生活条件差，年老后又失去劳动能力，晚年生活艰难。只有尽早领取养老金，才能使其晚年生活得到一定保障。一般而言，地方财政收入越低、经济发展速度越慢的县（市），生活水平低下的农民比例越高。故在试点推进中，还应将财政收入低的县（市）作为重点考虑对象。但若完全按“财政收入越低，试点推进越早”的思路来进行，会造成在试点初期都是财政收入很低的县（市）的结果，而根据国发[2009]32号文件要求，在“新农保”实施中，要求地方财政要提供入口或出口补贴，而这些县（市）的出资能力很弱，资金难以到位，从而最终会影响“新农保”的试点效果。另外，也会影响各县（市）的经济发展积极性，并且还会加重省级财政的出资责任。因此，在试点推进过程中，只能做到将财政收入最低水平范围的县市尽早纳入推进范围，以解决迫在眉睫的农民难以安度晚年的问题。
（二）效率原则
所谓效率原则，就是指在“新农保”试点推进中，在不增加省级财政负担基础上，要尽可能使其能够顺利高效实施和落实。主要体现在以下几大方面。
第一，一般而言，地方财政收入越高、经济发展速度越快的县（市），提供入口或出口补贴的实力越强，资金到位越有保障，“新农保”实施、落实越顺利高效，试点效果越好，农民对“新农保”的信任度越高，越有利于“新农保”的进一步扩面。所以，在试点推进过程中，应将财政收入作为重要考虑因素。财政收入越高的县（市）应越早纳入试点范围，这不仅有利于“新农保”的推进，而且对各县（市）发展经济能形成正面激励效应。但若完全按“财政收入越高，试点推进越早”的思路来进行，最贫困的县（市）是最晚推行“新农保”的地区，而这些贫困地区恰恰是最需要养老保障的地区，这样就可能会与人本原则相冲突。而在效率与人本原则冲突的情况下，按照十七大等确定的以解决民生问题为重点的精神要求以及社会保障制度的政策目的性，應以人本原则为主导。所以，在人口老龄化程度相当情况下，既要体现效率原则，又要体现人本原则，将财政收入最低水平范围的县（市）纳入试点范围的时间应早于财政收入中等水平范围的县（市），晚于财政收入高水平范围的县（市）。
第二，具有相应的经办能力，已理顺农保管理体制，并完成老农保基金审计整改工作、原来已自筹资金开展地方“新农保”工作的县（市）推进“新农保”的效率效果会优于上述工作不到位的县（市）。
（三）弹性原则
所谓弹性原则，是指在“新农保”试点推进中，应在一定的范围内，给予各县（市）以自主申报权。即各县根据自身综合情况向省级人民政府上报，再经由省人民政府根据具体情况审批后成为试点。这样，一方面有利于激发各县（市）的参保积极性，另一方面也有利于保持试点推进策略的灵活性，以应付各种可能出现的意外情况。当然，各县根据本县财政状况、人口数量、年龄结构、就业情况等条件综合考虑以确定是否申请成为“新农保”试点，使得确定的试点多为地方财政等综合实力相对较强的县。这些县（市）参与“新农保”的积极性较高，在地方推广的进程会相应加快，农民的利益也会在中央财政和地方财政的双重支持下得到更好的保障。为防止“马太效应”，可将各批拟试点县（市）数量的50%左右作为可自主申报范围。在自主申报范围内，按照人口老龄化和财政收入水平、经办准备情况等确定试点先后顺序。
综上所述，在“新农保”试点推进过程中，应将上述三大原则有机结合，以人口老龄化程度和财政收入作为主要考虑因素，以确定试点具体推进策略。
二、“新农保”试点推进策略思路
在“新农保”试点推进过程中，应当将自主申报与省级指定的方法相结合来确定“新农保”的试点范围，具体来说即为省级人民政府将每一批试点总数量的50%左右的名额列为各县（市）自主申请，剩下的名额则由省级人民政府指定确定。
在自主申请县（市）中确定试点县（市）时，以及在省级人民政府指定确定剩下的试点县（市）过程中，可将等待扩点县（市）的人口老龄化程度进行排名，分为高、中、低三等。将其财政收入也分为高、中、低三等，将其经办服务准备工作情况分为高、中、低三等，然后进行综合分析，以确定“新农保”试点综合推进策略。
在试点推进过程中也应当加强民政部门工作人员对新农保政策的宣传作用。通过民政部门工作人员深入群众并用通俗易懂的语言对新农保各个方面政策信息的解读，加大对新农保的宣传力度，使得广大农民能够消除对新农保存在的疑虑和误解，提高他们参保的积极性，从而为新农保试点推进工作扫清思想障碍，打下坚实的群众基础。
同时也应当注意对相关法律法规的完善与加强，新农保制度中的基础养老金缺乏相应法律制度的保障，这使得一些地区的农民因新农保现在只停留在试点阶段而对其稳定性和可靠性产生了质疑。这一点极大地抑制了农民参保的积极性。目前农村养老保险只是依靠行政力量推动，一些强制性较低的文件无力保证广大农民的养老权益以及相关资金的安全性。只有通过立法的形式来保证新农保制度的实施，并将相关事项通过法律形式予以规定，才能保证新农保制度的合理、有效、持续运行。
作者单位：河北工业大学人文与法律学院
作者简介：于媛媛（1989— ），女，河北工业大学人文与法律学院；王小春（1975— ），女，河北工业大学人文与法律学院，讲师。
参考文献：
[1]石美遐,王丹.推进我国新型农村养老保险试点工作的建议[J].国家行政学院学报.2010,13:93-97.
[2]邓大松,薛惠元.新农保财政补助数额的测算与分析——基于2008年的数据[J].江西财经大学学报.2010,2,38-42.
[3]卢海元.我国新型农村社会养老保险制度试点问题研究[J].毛泽东邓小平理论研究.2010,6:1-9.