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钢铁行业是美国的心头肉,多年来美国对其重点保护,采用反倾销、反补贴和特保措施限制钢铁制品进口,引起国际公愤。WTO成员国群起而攻之,连续在世贸组织起诉,掀起了美国钢铁贸易战的一次次高潮。
截至目前,WTO一共受理30起涉及钢铁制品的案子,其中起诉美国的就有23起。遗憾的是,这些诉讼并没有真正改变美国的保护主义政策。
美国钢铁保护引诉讼无数
上世纪90年代之前,美国一直对法国、意大利、英国、德国、西班牙和瑞士的各种输美钢材征收反补贴税。从1990年代初开始,美国先后对英国钢铁公司、联合工程钢有限公司等4家英国公司的输美钢材征收反补贴税,理由是这些公司原来是国有企业,获得了政府补贴,1988年转为私有,政府原来的补贴随之转移。
欧盟非常不满,但交涉未果。1994年-1996年,美国经过中期复审,决定继续征税,终于激怒了欧盟。1998年6月30日,欧盟起诉美国。WTO专家组和上诉机构经过审理认为,在私有化过程中受让人支付了与公司财产相当的资金,美国不能证明原来政府给予的补贴转移给了新的所有人,遂判美国败诉。
美国并不甘心,改变了征税理由,以“这些公司的所有人没有实质性变化”为由,继续征收反补贴税。2000年11月10日, 欧盟再次起诉。美国又一次败诉,但非常不情愿执行裁决,穷尽了规避执行的一切方法,拖了3年多,直到2005年9月还没有执行。
不仅对英国,对其他国家的输美钢材,美国也同样采取了反倾销、反补贴、和特保措施。这些国家开始对美国群起而攻之,钢铁贸易战进入白热化。
1999年韩国和日本分别起诉美国;2000年欧盟、韩国、印度、巴西先后起诉美国;2002年日本、欧盟、韩国、中国、挪威、新西兰、中国台湾、巴西分别起诉美国。1999年-2002年,美国在三年内被诉了20次,其中2000年被诉6次,2002年被诉11次。
在上述诉讼中,起诉方或者认为美国滥用反倾销和反补贴调查权,违反条约规定采取措施;或者认为美国在不能证明国内同类产业受损的情况下,对进口钢材采取特保措施;或者认为美国在救济措施到期进行“日落复审”时故意延长征税期间,等等。
由此,美国钢铁保护引发了WTO诉讼史上的高水平对决。争端各方都派出了顶尖的团队,对《反倾销协定》、《反补贴协定》和《特保措施协定》中的许多技术性安排反复辩论和论证。专家组和上诉机构对争议的条款作了经典注释,成为国际经济法学界的重要研究资料。WTO官方网站也经常引用这些案件对条约进行官方解释。多哈回合谈判期间,许多成员国也引用这些案件,要求填补条约的漏洞。
诉讼的结果都是美国在主要争议问题上败诉,但最后的执行却非常不尽人意。欧盟、日本和韩国是最活跃的起诉方,均多次起诉。对欧盟的起诉,美国拖延了一段时间之后,勉强履行了裁决。对韩国的起诉,最后是双方达成了执行和解。而对日本的起诉,美国“耍赖”,拒不执行。
比如,1999年11月,日本起诉美国对输美钢材违法反倾销,美国败诉。2001年11月,此案开始执行,美国先是提出需要“合理时间”,一年后又提出政府正在和国会沟通,而国会修改法令需要时间。不久,美国又向WTO争端解决机构提出这个“合理时间”需要再延长一年,获得批准。后来美国又两次在到期日之前申请延长这个“合理时间”,每次一年,均获得批准。直到2005年7月,美国国会也没有修改法令。最后,双方签订了一个谅解,日本保留对美国采取报复措施的权力,案件不了了之。
从技术上讲,2000年的几个案件源于美国的同一个反倾销反补贴措施,可以合并审理。起诉方都要求合并审理,但美国坚决不同意,要求分别审理分别裁决。2002年的几个案件也是源于同一个特保措施,美国依然坚持分别裁决,意在执行阶段对不同的起诉方采用不同的应对措施,把握主动。遇到像欧盟这样的强势对手,美国不能不执行裁决;遇到像韩国这样的战略伙伴,美国可以用外交手段让“小朋友”息诉;而遇到像日本这样的“刺头儿”,美国就“耍赖”,坚决不执行。
美国:保护钢铁不会动摇
钢铁是工业的脊梁,能够影响一个国家的经济安全。据美国钢铁协会统计,美国每年的钢铁总需求量是1.5亿吨～1.6亿吨左右(2006经济形势较好,达到了1.76亿吨,而2009年经济危机期间,只消耗了9400万吨)。不管市场总需求如何变化,美国国内的供应量始终占市场总需求的56%-61%左右,进口成品钢占16%～18%左右,间接进口钢材占24%～28%左右。
这几个比例是美国政府把握的底线,不可逾越。为什么?
其一,美国钢铁业巨头始终在国会有很强的势力,能够影响国会和政府决策。2000年–2002年,美国置国际声讨于不顾,坚持对钢铁业采取保护主义措施,有学者就认为这是总统大选期间,布什政府不敢得罪国会里的钢铁业代表。
其二,钢铁业是劳动密集型产业,能够帮助政府缓解就业压力。如果政府放任进口钢材大量涌入,不仅会使国内生产商失去市场,也会使大量钢铁工人失业,带来社会隐患。今年7月20日,美国钢铁业协会就致信参议院多数党领袖,对国会在创造就业方面的做法大加赞赏,并建议采取更具体的措施落实钢铁工人就业。
其三,美国政府对其制造业的不断萎缩非常担心。最近,奥巴马政府启动了“出口刺激计划”,准备到2015年让美国的制造业产品出口翻一番,为民众创造大量就业机会。钢铁业是制造业的领军行业,美国当然要采取严格的保护措施。今年7月25日, 美国钢铁业协会曾致信美国商务部贸易促进和协调委员会,大力支持奥巴马政府的“出口刺激计划”,指出美国的间接钢材进口正在不断增加,要求政府采取更严厉的进口限制措施,包括控制中国的汇率操纵、鼓励国内投资、开展双边会谈甚至提起WTO诉讼等等。
可见,钢铁贸易战的国际声讨不能从根本上解决美国的保护主义政策。美国不仅不会让进口钢材抢占其国内生产商的份额,而且会不断扩大国内供应,进一步限制进口。对此,WTO诉讼的效果非常有限。
中国:贸易战的新主角?
中国曾在2002年3月,和其他7个成员国同时起诉美国的钢铁特保措施,在其他情况下大多以第三方的身份参加诉讼。根据WTO争端解决机制,第三方只有审阅部分诉讼材料和评论的权力,没有实体上的诉讼权力和义务。换句话说,中国没有单独因为钢铁贸易和美国在WTO对簿公堂。然而,目前中国对美钢铁制品出口却处于非常不利的地位。
一是出口数量不断下降。据美国钢铁协会今年7月27日报道,今年上半年,美国最大的海外供应商是韩国(88.9万吨)、日本(62.1万吨)和德国(45万吨)。2010年美国将进口成品钢1833.6万吨,较2009年的1417.8万吨上升29.3%。中国输美的成品钢总量会是74.5万吨,比2009年的146.3万吨下降49.1%。除中国之外,其他供应商的输美总量都有增加,其中澳大利亚和德国的增幅最大,将达87.6%和82.1%;韩国、土耳其、和日本次之,在26%～34%之间;印度也将增加16.9%。
二是美国把其国内供应的萎缩归罪于中国的出口导向型政策、政府补贴、汇率操纵和其他贸易措施。美国钢铁协会主席Thomas J.Gibson曾指责:“2009年经济危机时期,美国对中国间接钢铁贸易逆差达到了54%,比2008年(47%)增加了7个百分点。我们已经不能承受中国国有钢铁制造业带来的冲击”;“中国的经济发展模式影响了钢铁业的所有下游制造业,没有任何一个美国的制造业能够与中国的这种发展模式匹敌”;“中国模式已经对美国的钢铁业、制造业、和国家安全带来了严重威胁,所有的北美国家都应该对中国的直接和间接钢铁贸易进行限制,采用严厉的法律和措施限制中国的不公平贸易和汇率操纵”。
这是一个现实版的“中国威胁论”。
基于这种认识,美国政府不断对中国钢铁业发难。今年上半年,美国一共发起11起反倾销反补贴调查,其中有10起涉及中国产品,6起针对中国钢铁制品。中国输美的钢制门窗格栅曾被裁定征收136%～145%的反倾销税和62.46%的反补贴税。这还不够,日前有两家美国同类产品制造商致信美国政府,称中国在生产这些格栅时没有对钢材进行检验,不知道钢材的物理性质和化学性质,会对使用这些产品的美国学校、工厂、娱乐场所、商场以及交通工具产生安全隐患,要求政府启用技术壁垒。
现在中国钢铁业是“一个萝卜两头切”。一方面,国际铁矿石垄断巨头改变了定价机制,铁矿石价格不断飙升,钢铁业的成本越来越高。据报道,淡水河谷今年第二季度的利润增长超过了4倍;中国引领的需求增长推动铁矿石现货价格同比增长超过2倍。另一方面,出口钢材和钢铁制品不断遭遇贸易壁垒,必须支付高额的反倾销税和反补贴税。再加上其它因素,一些钢企已经陷入亏损境地,很难逆转。
不管中国钢铁业盈利与否,如果美国继续对中国采用敌视态度和歧视政策,中国诉诸WTO很有必要。尽管美国已经有比较成熟的应诉经验和规避裁决的手段,我们诉讼的过程比结果更重要。
首先,可以借助诉讼提交相关证据,充分陈述观点,把美国的措施置于众目睽睽之下,接受国际舆论监督。
其次,能够促使美国在限制中国产品时有所收敛,防止变本加厉为所欲为。
最后,为什么今年别国的输美钢材比例都在增加,而中国的却在减少呢?虽然美国在限制进口,但蛋糕还是有的。我们不能把自己的份额拱手相让,应主动争取,拿到属于我们的那一块。
罗汉伟
法学博士,致力于国际经济法和WTO法研究,长期关注中美贸易关系。
截至目前,WTO一共受理30起涉及钢铁制品的案子,其中起诉美国的就有23起。遗憾的是,这些诉讼并没有真正改变美国的保护主义政策。
美国钢铁保护引诉讼无数
上世纪90年代之前,美国一直对法国、意大利、英国、德国、西班牙和瑞士的各种输美钢材征收反补贴税。从1990年代初开始,美国先后对英国钢铁公司、联合工程钢有限公司等4家英国公司的输美钢材征收反补贴税,理由是这些公司原来是国有企业,获得了政府补贴,1988年转为私有,政府原来的补贴随之转移。
欧盟非常不满,但交涉未果。1994年-1996年,美国经过中期复审,决定继续征税,终于激怒了欧盟。1998年6月30日,欧盟起诉美国。WTO专家组和上诉机构经过审理认为,在私有化过程中受让人支付了与公司财产相当的资金,美国不能证明原来政府给予的补贴转移给了新的所有人,遂判美国败诉。
美国并不甘心,改变了征税理由,以“这些公司的所有人没有实质性变化”为由,继续征收反补贴税。2000年11月10日, 欧盟再次起诉。美国又一次败诉,但非常不情愿执行裁决,穷尽了规避执行的一切方法,拖了3年多,直到2005年9月还没有执行。
不仅对英国,对其他国家的输美钢材,美国也同样采取了反倾销、反补贴、和特保措施。这些国家开始对美国群起而攻之,钢铁贸易战进入白热化。
1999年韩国和日本分别起诉美国;2000年欧盟、韩国、印度、巴西先后起诉美国;2002年日本、欧盟、韩国、中国、挪威、新西兰、中国台湾、巴西分别起诉美国。1999年-2002年,美国在三年内被诉了20次,其中2000年被诉6次,2002年被诉11次。
在上述诉讼中,起诉方或者认为美国滥用反倾销和反补贴调查权,违反条约规定采取措施;或者认为美国在不能证明国内同类产业受损的情况下,对进口钢材采取特保措施;或者认为美国在救济措施到期进行“日落复审”时故意延长征税期间,等等。
由此,美国钢铁保护引发了WTO诉讼史上的高水平对决。争端各方都派出了顶尖的团队,对《反倾销协定》、《反补贴协定》和《特保措施协定》中的许多技术性安排反复辩论和论证。专家组和上诉机构对争议的条款作了经典注释,成为国际经济法学界的重要研究资料。WTO官方网站也经常引用这些案件对条约进行官方解释。多哈回合谈判期间,许多成员国也引用这些案件,要求填补条约的漏洞。
诉讼的结果都是美国在主要争议问题上败诉,但最后的执行却非常不尽人意。欧盟、日本和韩国是最活跃的起诉方,均多次起诉。对欧盟的起诉,美国拖延了一段时间之后,勉强履行了裁决。对韩国的起诉,最后是双方达成了执行和解。而对日本的起诉,美国“耍赖”,拒不执行。
比如,1999年11月,日本起诉美国对输美钢材违法反倾销,美国败诉。2001年11月,此案开始执行,美国先是提出需要“合理时间”,一年后又提出政府正在和国会沟通,而国会修改法令需要时间。不久,美国又向WTO争端解决机构提出这个“合理时间”需要再延长一年,获得批准。后来美国又两次在到期日之前申请延长这个“合理时间”,每次一年,均获得批准。直到2005年7月,美国国会也没有修改法令。最后,双方签订了一个谅解,日本保留对美国采取报复措施的权力,案件不了了之。
从技术上讲,2000年的几个案件源于美国的同一个反倾销反补贴措施,可以合并审理。起诉方都要求合并审理,但美国坚决不同意,要求分别审理分别裁决。2002年的几个案件也是源于同一个特保措施,美国依然坚持分别裁决,意在执行阶段对不同的起诉方采用不同的应对措施,把握主动。遇到像欧盟这样的强势对手,美国不能不执行裁决;遇到像韩国这样的战略伙伴,美国可以用外交手段让“小朋友”息诉;而遇到像日本这样的“刺头儿”,美国就“耍赖”,坚决不执行。
美国:保护钢铁不会动摇
钢铁是工业的脊梁,能够影响一个国家的经济安全。据美国钢铁协会统计,美国每年的钢铁总需求量是1.5亿吨～1.6亿吨左右(2006经济形势较好,达到了1.76亿吨,而2009年经济危机期间,只消耗了9400万吨)。不管市场总需求如何变化,美国国内的供应量始终占市场总需求的56%-61%左右,进口成品钢占16%～18%左右,间接进口钢材占24%～28%左右。
这几个比例是美国政府把握的底线,不可逾越。为什么?
其一,美国钢铁业巨头始终在国会有很强的势力,能够影响国会和政府决策。2000年–2002年,美国置国际声讨于不顾,坚持对钢铁业采取保护主义措施,有学者就认为这是总统大选期间,布什政府不敢得罪国会里的钢铁业代表。
其二,钢铁业是劳动密集型产业,能够帮助政府缓解就业压力。如果政府放任进口钢材大量涌入,不仅会使国内生产商失去市场,也会使大量钢铁工人失业,带来社会隐患。今年7月20日,美国钢铁业协会就致信参议院多数党领袖,对国会在创造就业方面的做法大加赞赏,并建议采取更具体的措施落实钢铁工人就业。
其三,美国政府对其制造业的不断萎缩非常担心。最近,奥巴马政府启动了“出口刺激计划”,准备到2015年让美国的制造业产品出口翻一番,为民众创造大量就业机会。钢铁业是制造业的领军行业,美国当然要采取严格的保护措施。今年7月25日, 美国钢铁业协会曾致信美国商务部贸易促进和协调委员会,大力支持奥巴马政府的“出口刺激计划”,指出美国的间接钢材进口正在不断增加,要求政府采取更严厉的进口限制措施,包括控制中国的汇率操纵、鼓励国内投资、开展双边会谈甚至提起WTO诉讼等等。
可见,钢铁贸易战的国际声讨不能从根本上解决美国的保护主义政策。美国不仅不会让进口钢材抢占其国内生产商的份额,而且会不断扩大国内供应,进一步限制进口。对此,WTO诉讼的效果非常有限。
中国:贸易战的新主角?
中国曾在2002年3月,和其他7个成员国同时起诉美国的钢铁特保措施,在其他情况下大多以第三方的身份参加诉讼。根据WTO争端解决机制,第三方只有审阅部分诉讼材料和评论的权力,没有实体上的诉讼权力和义务。换句话说,中国没有单独因为钢铁贸易和美国在WTO对簿公堂。然而,目前中国对美钢铁制品出口却处于非常不利的地位。
一是出口数量不断下降。据美国钢铁协会今年7月27日报道,今年上半年,美国最大的海外供应商是韩国(88.9万吨)、日本(62.1万吨)和德国(45万吨)。2010年美国将进口成品钢1833.6万吨,较2009年的1417.8万吨上升29.3%。中国输美的成品钢总量会是74.5万吨,比2009年的146.3万吨下降49.1%。除中国之外,其他供应商的输美总量都有增加,其中澳大利亚和德国的增幅最大,将达87.6%和82.1%;韩国、土耳其、和日本次之,在26%～34%之间;印度也将增加16.9%。
二是美国把其国内供应的萎缩归罪于中国的出口导向型政策、政府补贴、汇率操纵和其他贸易措施。美国钢铁协会主席Thomas J.Gibson曾指责:“2009年经济危机时期,美国对中国间接钢铁贸易逆差达到了54%,比2008年(47%)增加了7个百分点。我们已经不能承受中国国有钢铁制造业带来的冲击”;“中国的经济发展模式影响了钢铁业的所有下游制造业,没有任何一个美国的制造业能够与中国的这种发展模式匹敌”;“中国模式已经对美国的钢铁业、制造业、和国家安全带来了严重威胁,所有的北美国家都应该对中国的直接和间接钢铁贸易进行限制,采用严厉的法律和措施限制中国的不公平贸易和汇率操纵”。
这是一个现实版的“中国威胁论”。
基于这种认识,美国政府不断对中国钢铁业发难。今年上半年,美国一共发起11起反倾销反补贴调查,其中有10起涉及中国产品,6起针对中国钢铁制品。中国输美的钢制门窗格栅曾被裁定征收136%～145%的反倾销税和62.46%的反补贴税。这还不够,日前有两家美国同类产品制造商致信美国政府,称中国在生产这些格栅时没有对钢材进行检验,不知道钢材的物理性质和化学性质,会对使用这些产品的美国学校、工厂、娱乐场所、商场以及交通工具产生安全隐患,要求政府启用技术壁垒。
现在中国钢铁业是“一个萝卜两头切”。一方面,国际铁矿石垄断巨头改变了定价机制,铁矿石价格不断飙升,钢铁业的成本越来越高。据报道,淡水河谷今年第二季度的利润增长超过了4倍;中国引领的需求增长推动铁矿石现货价格同比增长超过2倍。另一方面,出口钢材和钢铁制品不断遭遇贸易壁垒,必须支付高额的反倾销税和反补贴税。再加上其它因素,一些钢企已经陷入亏损境地,很难逆转。
不管中国钢铁业盈利与否,如果美国继续对中国采用敌视态度和歧视政策,中国诉诸WTO很有必要。尽管美国已经有比较成熟的应诉经验和规避裁决的手段,我们诉讼的过程比结果更重要。
首先,可以借助诉讼提交相关证据,充分陈述观点,把美国的措施置于众目睽睽之下,接受国际舆论监督。
其次,能够促使美国在限制中国产品时有所收敛,防止变本加厉为所欲为。
最后,为什么今年别国的输美钢材比例都在增加,而中国的却在减少呢?虽然美国在限制进口,但蛋糕还是有的。我们不能把自己的份额拱手相让,应主动争取,拿到属于我们的那一块。
罗汉伟
法学博士,致力于国际经济法和WTO法研究,长期关注中美贸易关系。