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从青岛市政府所在的市北区一路向西，穿过国内最长的海底隧道——青岛胶州湾隧道，就到了与青岛市区一湾之隔的黄岛区。和国内近些年来很多大中型城市涌现出的城市新区和经济开发区一样，作为青岛市的经济技术开发区，黄岛崭新且宽阔的公路上车辆不多，路边罕见行人，道路两侧分布着一排排厂房。驱车50分钟后，就进入全国最大的公共租赁住房项目——青岛黄岛区辛安公共租赁住房项目的施工现场。
地处沿海的山东省青岛市，是全国保障性住房建设起步最早的地方之一。住建部、财政部、国土部等相关部委的历次保障房建设检查和调研，大多选取青岛作为样本城市。
相较北京、上海、广州等特大型城市，青岛的城市定位、人口结构、区域规划、土地存量，特别是地方财政的支付能力，在全国更具代表性。
2011年起，保障房建设进入“加速跑”阶段。骤然提速，使得主要依靠地方财政投入和银行贷款支持的保障房，面临较大的资金压力。未来如何偿还银行贷款，如何规避融资平台资金链断裂风险，都成为青岛市最为棘手的问题。
实际上，青岛的保障房资金饥渴症，亦是全国部分城市共同罹患的症候。住房城乡建设部部长姜伟新此前在全国住房和城乡建设工作会议上表示，2013年城镇保障性安居工程建设的任务是基本建成460万套，新开工600万套。
看上去，今年的保障房建设规模减少了，但由于地方财政收入下滑，特别是土地出让收益减少，因此，保障房建设资金筹集将更为棘手。不少地方官员向记者表示，这两年已经基本将地方财政的潜能挖尽了，保证保障房资金的可持续性，越来越难。
受访的地方官员及专家指出，破解这一难题亟待頂层设计，建立符合实际的政策性住房金融政策体系。同时，应弱化保障房的投资属性，细化规则制度，合理规划布局。
“加速跑”隐忧
青岛市有关官员并不讳言，近两年青岛市保障房建设任务大幅增加，压力来源于省里和中央。保障房建设任务是由中央到省，再到市县层层分派。
住房和城乡建设部有关人士则表示，保障房建设计划是由地方自行制定后，上报给中央汇总。“如果地方没有能力建设或者没有这么多的需求，当初为什么要报那么多计划？”
一些地方相关官员表示，中央加大保障房建设力度的初衷是好的，但在一些具体的政策细节上值得推敲。
他们认为，住房保障工作不应一味追求数量，更应注意区域布局。
以青岛市正在编制的住房保障五年规划为例，针对本市的低收入户籍居民，计划每年建设保障房2万套，五年共建设10万套。
青岛市市长张新起曾表示，青岛市将实施“千万平米人才公寓”建设计划，计划用五年左右的时间，开工建设1000万平方米，约17万套人才公寓，以满足包括引进人才、高技能人才、新就业大中专毕业生、来青岛工作创业人员的阶段性住房需求。
截至2011年底，青岛全市户籍总人口为766.36万人。其中，四个主城区和三个郊区共有277.09万人；五个下辖的县级市共有489.27万人。
青岛市有关官员表示，青岛市的保障房全部建在七个城区，主要解决七区人口的住房困难问题。以一家三口计算，七区共有90余万户，而青岛市历年来，已经通过保障性住房建设解决了16万户中低收入家庭的住房困难（含棚户区改造），保障房覆盖率达到了15％。
对于将人才公寓计入保障房建设范畴，是否有充数之嫌的质疑，青岛市住房保障中心有关官员表示，人才公寓和企业自建的员工宿舍，只有达到青岛市住房保障的建设和分配标准，才会被纳入本市的保障房范围之内，因此并不存在凑数的问题。
青岛市住房保障中心有关官员表示，青岛市属于保障房范围之内的人才公寓约占总数的40％－60％。但他们也承认，除了将外来人员纳入住房保障范围之内，青岛市还将保障性住房建设从城市向农村辐射。
青岛市农村住房保障探索主要在黄岛区进行。黄岛区国土局有关负责人介绍，随着社会经济的发展，黄岛区大部分青年农民多在本区企业从事非农工作，且工作的企业与他们在农村的住宅距离较远，因此需要解决这部分青年农民的住房问题。
黄岛区共有203个社区，其中有176个社区是自然村。农村住房保障针对的是2002年停批宅基地后，农村住房改造还没有启动的农村社区。
黄岛区已经将住房保障的范围扩大到了农村，建成“农民经济适用房”20万平方米，共计1733套。
据悉，青岛市黄岛区的农民经济适用房，与本市的城市经济适用房相比，建筑面积要大一些，最大为85平方米；产权相同，都是部分国有产权，购买后五年内不得上市交易；申请条件更为严格，除要求申请农民的户籍在本村，并满足青岛市统一的收入限制外，还要求申请家庭至少是三代同堂，且第三代中至少有一子年满29岁。
农民经适房并不是建在农村，而是集中建设在黄岛区城区的五个街道办事处所在地。建设资金主要是由街道的二级财政和申购人共同出资，并由各街道下属的企业代建。代建企业基本以集体企业为主，并有最高5％的利润空间。
青岛市有关官员坦言，青岛市住房保障范围的不断扩大，既有现实的需求，也有建设任务骤然增加的压力。
有学者认为，近两年骤增的保障房建设任务，不但加重了地方政府的保障房建设资金压力，而且促使地方政府改变了保障房投资和建设的模式，即从以配建为主，转变为以集中建设为主。
以青岛市为例，该市2011年保障房计划建设22460套，实际开工23950套。2012年计划建设23085套，实际开工23391套。一年的保障房开工量几乎等于该市2008年到2010年三年建设2.4万套的总和。
青岛市有关部门负责人表示，如果还是以开发商配建为主，就不可能完成如此大规模的任务目标。
也正是在2011年，青岛市政府先后开工建设了全国最大的保障房和公租房集中建设项目——白沙湾1万套的保障房项目和辛安3500套的公租房项目。 保障房建设从以配建为主，快速转向以集中建设为主，缺少过渡期，也可能给各地保障房建设埋下了隐患。
究其因，有关学者表示，中央对地方政府保障房工作的督查和考核，能够具体量化的还是开工数、建成数以及土地和资金的到位情况，其他对保障房工作更为重要的规划、质量、配套、分配等，由于很难制定出全国统一的量化考核标准，反而在事实上处于考核的次要地位。
在多种因素共同作用之下，各地方政府只好先解决燃眉之急，在地方财政大幅下降之际，为了保开工率，通过在本地较为偏远的地区建设一两个大型的保障房或公租房集中建设项目，迅速完成开工数量的任务。
至于规划是否合理、社区和市政交通等配套能否及时到位、定价和周边市场价有无竞争优势、会不会出现较大规模的滞销和弃租等决定保障房保障效果的问题，反而被一些地方政府放在以后逐步解决。
青岛市有关官员担心，白沙湾项目和辛安项目在未来的销售和出租前景难料。
事实上，青岛市是在全国较早开展保障性住房配建制度的地区，并从2008年开始全面推行。青岛市有关文件规定，凡是规划为住宅的房地产项目，全部要配建一定数量的保障性住房。
其中，新增建设用地规划为住宅的，按不低于20％的比例配建；城中村和旧城区改造项目，扣除拆迁安置用房后，按不低于5％的比例配建；搬迁企业用地规划为住宅的，根据不同情况，分别按照25％、30％、45％的比例配建。
配建保障房的那部分土地由政府无偿划拨。对于不适宜配建的地块，则要提取相应比例的土地出让金用于集中建设项目用地的征收补偿。
青岛市住房保障中心主任王育生表示，配建制度不仅能确保保障房建设用地的供应，解决政府建设保障房的资金来源，还平抑了地价，并抑制了房价的快速上涨。同时，保障房配建制度更重要的意义在于其社会效益，避免了将保障房全部建在偏僻区域，配套不完善，不便于居民生活的问题；满足了被保障家庭就近居住、就业、就医、就学、出行的需要；使不同收入阶层平等共处，避免形成“贫民窟”而引发诸多社会问题。
求解资金困局
资金问题一直是影响各地保障房进度的重要因素。
中央提出，“十二五”期间全国将建设3600万套保障房。如此庞大的建设资金，从何处筹措？通过解析国内保障房工作的典型城市青岛市的保障房资金来源和用途，可以大致反映出其他大中型城市的保障房建设资金现状。
保障房作为准公共产品的属性，决定了其投资和建设应以政府特别是地方政府为主体。其主要资金来源为地方政府的财政投入和地方政府融资平台向国家开发银行和商业银行的贷款。
就财政投入而言，青岛市财政局每年都会根据市住房保障发展规划，计算全市住房保障的资金需求量。按财政资金投入的数量依次为：土地出让净收益计提资金、住房公积金增值收益安排的资金、财政还本付息的贷款资金、下辖市县一般预算安排的资金以及中央转移支付给青岛市的保障房专款等（见图表）。
2007年－2011年，青岛市财政累计安排住房保障资金31.24亿元，基本保证了各类住房保障支出的需要。
尽管土地财政并不是青岛市的主要财政收入来源，但与很多城市一样，土地出让净收益计提资金，仍然是青岛市政府保障房工作最大的资金来源。
青岛市政府规定，土地出让净收益用于住房保障的比例不低于15％，高于中央规定的10％的计提比例。以2011年为例，在2011年市财政10.08亿元的保障房支出中，计提资金就有7.97亿元。2007年－2011年计提资金共有13.53亿元。
按不同的保障类型划分，2007年-2011年，财政对青岛市保障房支出最多的是廉租房支出，共计183961.59万元。由于初期建设规模较小，中央和地方两级财政对青岛市公租房建设累计支出规模要小于廉租房，总计为128395.15万元。
青岛市财政局有关部门负责人表示，随着中央将公租房确定为发展保障房的主要方向后，青岛市财政对公租房建设的资金投入数量和比例都在逐年增加。
2012年，中央补助青岛市公租房和城市棚户区改造专项资金20205万元，市县两级财政计划安排住房保障支出预算18.5亿元，比2011年的10.08亿元有了较大幅度的增加。
青岛市财政局人士表示，青岛市对住房保障投入的资金不仅仅是这些显性的财政投入。据其估算，2011年青岛市住房保障共需资金76亿元，包括政府直接投入和间接投入，以及市场化运作投入。
其中，政府财政直接投入10.08亿元，主要是用于公租房和廉租房建设和发放廉租房租金补贴。限价房和经适房则是由财政投资、开发商承建，待房屋出售后，财政就可收回资金。
政府的间接投入包括：拆迁费用、保障房的市政和社区配套费用、给建设企业的税费减免、无偿划拨土地的土地收益损失等。由于这些投入多为一事一议，因此很难统计出准确的数字。
2012年以来，在宏观经济持续下行和中央实施严格的房地产调控政策的双重作用下，地方政府的财政收入增速出现了大幅下降。财政部公布的数据显示，1月－11月，地方政府性基金本级收入2.81万亿元，同比下降13.9％，主要原因是土地出让成交额下降，国有土地使用权出让收入23478亿元，同比下降17.5％。
地方财政吃紧，但保障房建设的任务依旧沉重，保障房建设资金将从何来？
“以前市財政会议是一个季度开一次，现在是半个月就开一次，很紧张。”青岛市财政局有关部门负责人表示，受房地产市场宏观调控政策的影响，2012年上半年全市土地出让收入实现135.8亿元，同比下降59.7％，已经影响到了住房保障资金的筹措。
除了土地财政收入锐减之外，新《拆迁补偿条例》出台以后，青岛市各区县的拆迁成本大幅增加，使得土地出让收益缩水，从而减少了住房保障资金的计提金额。 青岛市财政局官员表示，去年青岛市财政收入大幅下降，但由于年初预算中已预留出住房保障资金，并通过多方筹措，住房保障资金能够得到保障。但今年住房保障资金可能会没有来源。
2012年10月以来，由于各地保障房集中入市，全国住宅成交量继续环比上涨，而受房地产调控和保障房入市的双重作用，商品房成交量却明显回落。一线城市中，北京、广州、上海10月和11月间均有数千套保障房集中上市。
作为保障房工作创出多个全国第一的青岛市，尽管新建商品住宅共签约成交13036套，环比增幅达49％，同比增幅超过60％，创下最高增幅，但这主要是得益于11月初5451套保障性住房集中签约，而随着青岛市保障房项目网签陆续结束，青岛市新建住宅成交额和房价均呈下跌趋势。
青岛市财政、土地、住房保障等部门的负责人，对今年青岛房地产市场复苏态度审慎。他们认为，房地产调控不会大幅放松，未来开发商拿地和参与保障房投资建设的积极性还将徘徊于低谷，土地财政的前景不容乐观。
此前在全国住房城乡建设工作会议上，住建部部长姜伟新也重申，2013年要坚定不移地搞好房地产市场调控，继续严格实施差别化的住房信贷、税收政策和限购措施。
财政部有学者表示，财政资金依然会是未来一段时间保障房投资的主要来源。面对资金困难需要开源节流并调整支出结构，但当前各种财政支出项目都已固化，在实际工作中很难通过压缩其他项目开支调剂到保障房支出，所以只好寄希望于不断做大财政蛋糕，而财政收入增速放缓已成大趋势，未来财政筹集保障房资金工作的难度将会持续增加。
资金筹措路径
“2013年的土地出让金是指望不上了。”青岛市财政局有关部门负责人表示，吸引社会资金方解燃眉之急。
为了解决现实的保障房建设资金筹措难题，各地方政府探索了各种筹资路径。其中，组建地方政府保障性住房融资平台，已经获得了中央的认可。北京、上海、广州、天津乃至青海等地都通过其保障房融资平台，获得了规模不等的保障房建设融资。
据了解，青岛市政府自2011年即开始组建市级保障房融资平台公司——青岛公共住房建设投资有限公司（下称“房投”）。
房投注册资金43亿元，其中由市级财政划拨13.3亿元，现已经通过预算安排到位。青岛市政府还将持有的公房作为抵押物，与国家开发银行达成了贷款30亿元的协议。
青岛市房投有关负责人介绍，正在建设中的全国最大的（建设用地面积和设计保障房套数）保障房建设项目——青岛市城阳区白沙湾保障性住房集中建设项目中，由房投组织运作的3号地块，已被国开行总行列入低收入家庭住房建设贷款支持项目，贷款规模10亿元。这是青岛市第一笔利用融资平台筹集到的保障房建设资金。
除房投以外，青岛市和各区县的其他融资平台，也有资金注入到保障房建设。
尽管青岛市各级融资平台的负债率，均未超过财政部规定的占地方财力100％的预警线。不过，青岛市的地方融资平台也存在着隐忧。2012年以来，和全国多数省市一样，青岛市的地方融资平台也进入到还款高峰期，青岛市财政局有关部门负责人表示，商业银行已经拒绝向青岛市一些没有偿债能力的地方融资平台发放新的贷款。
该官员表示，将来如果房投也出现这种情况，会考虑再成立新的融资平台来解决保障房的资金问题。
除了组建保障房融资平台之外，发行地方债券也是地方政府保障房融资的一个重要渠道。2012年，青岛市被中央纳入全国首批地方债券发行范围，共获批发行2012年地方政府债券15亿元。
按照国家发改委“通过发行企业债券进行保障性住房项目融资”的规定，青岛市政府不久前发布的《关于加快公共租赁住房建设的意见》指出，政府融资平台公司和承担公租房等保障性安居工程建设项目的其他企业可按规定程序通过发行企业债券等方式进行融资。
上述官员表示，青岛市目前还没有发行用于保障房建设的企业债，但考虑到未来必然出现的资金困难，青岛市有关部门正在对用于住房保障的企业债进行评估，今年可能会发行。
除了上述筹资模式，吸引保险公司的保险资金投资保障房建设，是近两年个别地方政府的新探索。保险资金投资保障房建设基本形式都是“债权计划”，要设置保底收益、浮动利率机制，且上不封顶，已签订协议的几个项目的收益率在6％左右。
国内最早利用保险资金投资保障房建设的，是金融业发达的上海市。2011年3月，上海市與太平洋保险公司签订“太平洋-上海公共租赁房项目债权投资计划”。
地方政府之所以希望吸引保险公司投资保障房建设，主要考虑是利用保险公司的参与，为保障房建设做出非正式的信用背书，以此撬动银行贷款。
而利用保险资金投资保障房建设的限制颇多，也很难在除少数特大型城市外推广。这是因为多数大中型城市政府的保障房建设，并不具备给保险公司明确的投资回报和退出路径的保障。
正是出于上述原因，青岛市财政局和住房保障中心的负责人均表示，青岛市近期没有利用保险公司资金投资保障房的计划。青岛市财政局有关部门负责人表示，地方政府的各种融资方式，无论是地方政府的融资平台，还是引进保险公司参与投资等尝试，最终目的都是争取更多的银行贷款。
银行贷款依旧是除财政资金外，保障房建设的最大资金来源。但青岛市的有关部门与保障房投资和建设企业都切身感受到，当前保障房建设最大的困难是贷款难，其中公租房的贷款最难。
事实上，中央也在着手缓解保障房的贷款难问题。国务院在2011年发布的《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》中规定，银行对公租房建设的贷款利率，可参照基准利率下浮10％，贷款期限原则上不超过15年。
但该意见的执行效果不尽如人意。
具体负责辛安工程建设的瑞源工程集团有限公司副总经理于海峰告诉记者，今年如果以保障房建设的名义，根本就不可能从银行获得贷款。为了给由瑞源投资建设的辛安公租房分项目融资，只好通过瑞源工程公司的母公司瑞源集团，以集团整体经营需要的名义向银行贷款，然后再通过集团内部调剂给瑞源工程集团用于保障房建设。 2012年，不仅保障房的投资建设企业遇到了贷款难。由于青岛市地方财政收入减少，地方融资平台偿债高峰期渐至，都让银行对地方的偿债能力产生了怀疑，这使得地方政府从商业银行获得贷款的难度罕见地增加。
青岛市住房保障中心副主任刘巍琪表示，尽管政策上放开了保障房贷款，但在实际执行中，即便市政府主动提出上浮基准贷款利率的20％-30％，银行也不愿意给保障房贷款。为此，青岛市政府只能从具有政策性银行属性的金融机构获得贷款，还款周期为15年。
在当前的宏观经济和货币政策环境下，保障房尤其是公租房贷款难在青岛这类的城市中似乎是一个死结。
除了争取银行贷款，青岛市财政希望通过政府的小额资金支持，如财政贴息、政府资本金注入、税费优惠等措施，吸引社会力量参与保障性安居工程建设和运营，以建立健全保障性安居工程建设的长效机制。
青岛市房投负责人建议，应适当提高保障性安居工程融资贷款的贴息比例，尤其是用于租赁的项目，可采取银行基准利率内全额贴息的方式，或在现有的基础上适当提高贴息比例，以缓解资金回笼期漫长带来的巨大利息压力，吸引社会资金投资保障房建设。
青岛市财政局有关部门负责人回应称，贴息是由地方财政出资，会增加地方政府的支出。因此，地方财政一般只会给国有企业贴息，初步定为2％。
为了吸引企业投资保障房，未来青岛市财政将根据不同类型保障房的建设成本，实行不同的补助标准。同时，对于拆迁成本上升给住房保障工作带来的资金压力，青岛市有关部门已经在2012年完善了拆迁土地补偿规则，明确区分了拆迁补偿和补助的界限，并通过物价、审计等机构核定一个合理的补偿标准和补偿程序，以便节约一部分支出。
在保障房项目中配建商铺，也可以弥补一部分建设资金缺口。住建部已经允许保障房配建10％的商铺。
在前不久发布的《关于加快公共租赁住房建设的意见》中，青岛市将这一比例提高到15％，规定集中建设的公租房，可配建不超过15％的商业网点等经营性用房用于出租出售，营业收入用于弥补公租房建设和运营成本。
但青岛市国土局有关负责人表示，保障房配建商铺尚有一个必须解决的土地政策难题：同一个保障房项目包含无偿划拨和商业地产两种土地属性，国土部门没有审批的政策依据。
除了政策空白，保障房集中建设项目一般位于城市的偏远地区，加之项目居民的消费能力偏低，这使得配建底商的出售和出租前景也不明朗。青岛市有关部门和投资建设企业的负责人也认为，配建商铺补充建设管理资金的效果未必乐观。
住房和城乡建设部政策研究中心主任秦虹对记者表示，筹谋保障房建设资金缺口需多途径解决，地方政府应开源节流、腾挪资金，以增加保障房的投入；同时，细化制度，以吸引龐大的社会资源转化为稳固的住房保障体系；并采用金融创新手段解决资金短缺难题。
她重申，保障房特别是低租金的廉租房和公租房，应该是准公共产品，和城市内的公园、污水处理一样，都具有公共产品的性质，都能给城市带来直接和间接的经济和社会效益。因此，出租型保障房的筹资没有什么特殊性，地方政府可以为公园、道路、污水处理等筹资，就可以为保障房筹资。
民企参与动机与瓶颈
青岛市住房保障中心负责人在辛安工地的临时板房里，指着墙上的辛安公租房项目彩色效果图向《财经》记者介绍，“项目建成后，将有2万人受益。”
辛安公共租赁住房项目于2011年3月底正式开工，项目占地155亩，共18栋楼座，公租房1753套和人才公寓1872套，并有商业网点、幼儿园等配套公共服务用房约4万平方米和地上、地下停车位700余个。
预计2013年上半年项目建成后，将面向黄岛区外来务工人员、新就业职工、引进人才，以及青岛市全市的低收入住房困难家庭等群体配租。据2010年全国人口普查统计，黄岛区有户籍人口31.2万人、流动人口32.4万人，其中，黄岛区辛安办事处有13.1万人。
辛安街道集中了以海尔、海信、澳柯玛等为代表的家电电子产品加工企业，周边装备制造业发达，外来务工人员众多且集中工作生活在相对较小的区域内。
近些年，随着各企业生产规模扩大和进驻企业增多，依靠各企业自建和黄岛区政府配建，已不能满足本区企业向员工提供基本住房保障的需求。为此，青岛市政府决定兴建辛安公租房项目。
负责黄岛区住房保障工作的区国土资源局有关负责人表示，辛安公共租赁住房项目是青岛市实施2011年-2013年住房保障规划以来，开工的首个集中建设项目，也是青岛市建立公共租赁住房多元投资的投融资新机制的尝试。
该项目由黄岛区政府、青岛经济技术开发区管委直属的国有全资公司——海西城市投资公司，以及青岛市两家民营企业——瑞源房地产开发有限公司和兴华房地产开发有限公司共同投资建设。
黄岛区国土资源局有关负责人介绍，该项目分为四个区块，基本上是上述四家各负责四分之一。其中，黄岛区政府和海西城市投资公司建设的区块为政府无偿划拨的住宅用地，两家民营企业建设的土地为企业自有的工业用地。
辛安公租房项目计划总投资8亿元，后追加至9.2亿元。其中，海西城市投资公司计划投资2.8亿元，从黄岛区政府的固定资产预算资金中划拨。剩余部分由两家民营公司和东小庄社区政府自筹资金建设。
由于辛安公租房项目土地属性和投资建设主体复杂，房屋建成后的分配和变现将采取不同的政策。
具体负责辛安工程建设的瑞源公司下属瑞源工程集团有限公司副总经理于海峰介绍，瑞源投资建设的辛安公租房分项目总投入大约在1.5亿元-2亿元，其中企业自有资金和银行贷款各占一半，建设公租房546套。
建成后的房屋产权归瑞源公司所有。计划分配给本企业符合青岛市住房保障标准的职工200套，剩余的公租房将通过青岛市住房保障中心依照青岛市的统一标准，面向社会出租。
据瑞源公司测算，其投资建设的辛安公租房项目需要收满30年的租金才够回本。
于海峰坦言，如果按照投入产出计算，瑞源公司投资建设公租房肯定不合算。瑞源公司并没有打算从这个公租房项目中直接获利，之所以投资建设公租房，对内可以为企业留住人才和员工；对外则希望通过公租房建设，获得市里在其他项目上的照顾。
青岛市财政局有关部门负责人表示，青岛市近两年积极引进民营企业等社会资金参与保障房的投资建设，缓解了市财政在保障房资金上的压力。
在青岛市，拿出自有工业用地并自筹资金参与公租房投资和建设的企业远不止瑞源一家，其中另一个重要原因是，青岛市和黄岛区政府有关部门都曾给出由公司出资建设的公租房在出租满五年后可以上市销售，从而收回部分投资的预期。
但瑞源等公司也清楚的知道，本企业要想在五年后收回公租房投资，青岛市政府必须作出一项政策突破，即要先转变企业自建公租房的土地属性，将用于公租房建设的工业用地转变为住宅用地。
而直到现在，中央的房地产调控，特别是土地政策并没有明显放松，青岛市地方政府也无力突破中央的硬性规定。青岛市政府在去年9月出台的《关于加快公共租赁住房建设的意见》中规定，基于国家的现行土地政策，对利用自有存量非住宅国有建设用地建设的和以宿舍形式建设的公租房只能出租，不得出售或变相出售。
这个排除条款，对于瑞源等公司来说显然不是个好消息。本来预计能实现企业、政府、社会多赢的公租房投资，是否会成为瑞源等企业手中的烫手山芋？这些企业只好寄希望于未来经济转暖后，中央能够放松有关政策。
地处沿海的山东省青岛市，是全国保障性住房建设起步最早的地方之一。住建部、财政部、国土部等相关部委的历次保障房建设检查和调研，大多选取青岛作为样本城市。
相较北京、上海、广州等特大型城市，青岛的城市定位、人口结构、区域规划、土地存量，特别是地方财政的支付能力，在全国更具代表性。
2011年起，保障房建设进入“加速跑”阶段。骤然提速，使得主要依靠地方财政投入和银行贷款支持的保障房，面临较大的资金压力。未来如何偿还银行贷款，如何规避融资平台资金链断裂风险，都成为青岛市最为棘手的问题。
实际上，青岛的保障房资金饥渴症，亦是全国部分城市共同罹患的症候。住房城乡建设部部长姜伟新此前在全国住房和城乡建设工作会议上表示，2013年城镇保障性安居工程建设的任务是基本建成460万套，新开工600万套。
看上去，今年的保障房建设规模减少了，但由于地方财政收入下滑，特别是土地出让收益减少，因此，保障房建设资金筹集将更为棘手。不少地方官员向记者表示，这两年已经基本将地方财政的潜能挖尽了，保证保障房资金的可持续性，越来越难。
受访的地方官员及专家指出，破解这一难题亟待頂层设计，建立符合实际的政策性住房金融政策体系。同时，应弱化保障房的投资属性，细化规则制度，合理规划布局。
“加速跑”隐忧
青岛市有关官员并不讳言，近两年青岛市保障房建设任务大幅增加，压力来源于省里和中央。保障房建设任务是由中央到省，再到市县层层分派。
住房和城乡建设部有关人士则表示，保障房建设计划是由地方自行制定后，上报给中央汇总。“如果地方没有能力建设或者没有这么多的需求，当初为什么要报那么多计划？”
一些地方相关官员表示，中央加大保障房建设力度的初衷是好的，但在一些具体的政策细节上值得推敲。
他们认为，住房保障工作不应一味追求数量，更应注意区域布局。
以青岛市正在编制的住房保障五年规划为例，针对本市的低收入户籍居民，计划每年建设保障房2万套，五年共建设10万套。
青岛市市长张新起曾表示，青岛市将实施“千万平米人才公寓”建设计划，计划用五年左右的时间，开工建设1000万平方米，约17万套人才公寓，以满足包括引进人才、高技能人才、新就业大中专毕业生、来青岛工作创业人员的阶段性住房需求。
截至2011年底，青岛全市户籍总人口为766.36万人。其中，四个主城区和三个郊区共有277.09万人；五个下辖的县级市共有489.27万人。
青岛市有关官员表示，青岛市的保障房全部建在七个城区，主要解决七区人口的住房困难问题。以一家三口计算，七区共有90余万户，而青岛市历年来，已经通过保障性住房建设解决了16万户中低收入家庭的住房困难（含棚户区改造），保障房覆盖率达到了15％。
对于将人才公寓计入保障房建设范畴，是否有充数之嫌的质疑，青岛市住房保障中心有关官员表示，人才公寓和企业自建的员工宿舍，只有达到青岛市住房保障的建设和分配标准，才会被纳入本市的保障房范围之内，因此并不存在凑数的问题。
青岛市住房保障中心有关官员表示，青岛市属于保障房范围之内的人才公寓约占总数的40％－60％。但他们也承认，除了将外来人员纳入住房保障范围之内，青岛市还将保障性住房建设从城市向农村辐射。
青岛市农村住房保障探索主要在黄岛区进行。黄岛区国土局有关负责人介绍，随着社会经济的发展，黄岛区大部分青年农民多在本区企业从事非农工作，且工作的企业与他们在农村的住宅距离较远，因此需要解决这部分青年农民的住房问题。
黄岛区共有203个社区，其中有176个社区是自然村。农村住房保障针对的是2002年停批宅基地后，农村住房改造还没有启动的农村社区。
黄岛区已经将住房保障的范围扩大到了农村，建成“农民经济适用房”20万平方米，共计1733套。
据悉，青岛市黄岛区的农民经济适用房，与本市的城市经济适用房相比，建筑面积要大一些，最大为85平方米；产权相同，都是部分国有产权，购买后五年内不得上市交易；申请条件更为严格，除要求申请农民的户籍在本村，并满足青岛市统一的收入限制外，还要求申请家庭至少是三代同堂，且第三代中至少有一子年满29岁。
农民经适房并不是建在农村，而是集中建设在黄岛区城区的五个街道办事处所在地。建设资金主要是由街道的二级财政和申购人共同出资，并由各街道下属的企业代建。代建企业基本以集体企业为主，并有最高5％的利润空间。
青岛市有关官员坦言，青岛市住房保障范围的不断扩大，既有现实的需求，也有建设任务骤然增加的压力。
有学者认为，近两年骤增的保障房建设任务，不但加重了地方政府的保障房建设资金压力，而且促使地方政府改变了保障房投资和建设的模式，即从以配建为主，转变为以集中建设为主。
以青岛市为例，该市2011年保障房计划建设22460套，实际开工23950套。2012年计划建设23085套，实际开工23391套。一年的保障房开工量几乎等于该市2008年到2010年三年建设2.4万套的总和。
青岛市有关部门负责人表示，如果还是以开发商配建为主，就不可能完成如此大规模的任务目标。
也正是在2011年，青岛市政府先后开工建设了全国最大的保障房和公租房集中建设项目——白沙湾1万套的保障房项目和辛安3500套的公租房项目。 保障房建设从以配建为主，快速转向以集中建设为主，缺少过渡期，也可能给各地保障房建设埋下了隐患。
究其因，有关学者表示，中央对地方政府保障房工作的督查和考核，能够具体量化的还是开工数、建成数以及土地和资金的到位情况，其他对保障房工作更为重要的规划、质量、配套、分配等，由于很难制定出全国统一的量化考核标准，反而在事实上处于考核的次要地位。
在多种因素共同作用之下，各地方政府只好先解决燃眉之急，在地方财政大幅下降之际，为了保开工率，通过在本地较为偏远的地区建设一两个大型的保障房或公租房集中建设项目，迅速完成开工数量的任务。
至于规划是否合理、社区和市政交通等配套能否及时到位、定价和周边市场价有无竞争优势、会不会出现较大规模的滞销和弃租等决定保障房保障效果的问题，反而被一些地方政府放在以后逐步解决。
青岛市有关官员担心，白沙湾项目和辛安项目在未来的销售和出租前景难料。
事实上，青岛市是在全国较早开展保障性住房配建制度的地区，并从2008年开始全面推行。青岛市有关文件规定，凡是规划为住宅的房地产项目，全部要配建一定数量的保障性住房。
其中，新增建设用地规划为住宅的，按不低于20％的比例配建；城中村和旧城区改造项目，扣除拆迁安置用房后，按不低于5％的比例配建；搬迁企业用地规划为住宅的，根据不同情况，分别按照25％、30％、45％的比例配建。
配建保障房的那部分土地由政府无偿划拨。对于不适宜配建的地块，则要提取相应比例的土地出让金用于集中建设项目用地的征收补偿。
青岛市住房保障中心主任王育生表示，配建制度不仅能确保保障房建设用地的供应，解决政府建设保障房的资金来源，还平抑了地价，并抑制了房价的快速上涨。同时，保障房配建制度更重要的意义在于其社会效益，避免了将保障房全部建在偏僻区域，配套不完善，不便于居民生活的问题；满足了被保障家庭就近居住、就业、就医、就学、出行的需要；使不同收入阶层平等共处，避免形成“贫民窟”而引发诸多社会问题。
求解资金困局
资金问题一直是影响各地保障房进度的重要因素。
中央提出，“十二五”期间全国将建设3600万套保障房。如此庞大的建设资金，从何处筹措？通过解析国内保障房工作的典型城市青岛市的保障房资金来源和用途，可以大致反映出其他大中型城市的保障房建设资金现状。
保障房作为准公共产品的属性，决定了其投资和建设应以政府特别是地方政府为主体。其主要资金来源为地方政府的财政投入和地方政府融资平台向国家开发银行和商业银行的贷款。
就财政投入而言，青岛市财政局每年都会根据市住房保障发展规划，计算全市住房保障的资金需求量。按财政资金投入的数量依次为：土地出让净收益计提资金、住房公积金增值收益安排的资金、财政还本付息的贷款资金、下辖市县一般预算安排的资金以及中央转移支付给青岛市的保障房专款等（见图表）。
2007年－2011年，青岛市财政累计安排住房保障资金31.24亿元，基本保证了各类住房保障支出的需要。
尽管土地财政并不是青岛市的主要财政收入来源，但与很多城市一样，土地出让净收益计提资金，仍然是青岛市政府保障房工作最大的资金来源。
青岛市政府规定，土地出让净收益用于住房保障的比例不低于15％，高于中央规定的10％的计提比例。以2011年为例，在2011年市财政10.08亿元的保障房支出中，计提资金就有7.97亿元。2007年－2011年计提资金共有13.53亿元。
按不同的保障类型划分，2007年-2011年，财政对青岛市保障房支出最多的是廉租房支出，共计183961.59万元。由于初期建设规模较小，中央和地方两级财政对青岛市公租房建设累计支出规模要小于廉租房，总计为128395.15万元。
青岛市财政局有关部门负责人表示，随着中央将公租房确定为发展保障房的主要方向后，青岛市财政对公租房建设的资金投入数量和比例都在逐年增加。
2012年，中央补助青岛市公租房和城市棚户区改造专项资金20205万元，市县两级财政计划安排住房保障支出预算18.5亿元，比2011年的10.08亿元有了较大幅度的增加。
青岛市财政局人士表示，青岛市对住房保障投入的资金不仅仅是这些显性的财政投入。据其估算，2011年青岛市住房保障共需资金76亿元，包括政府直接投入和间接投入，以及市场化运作投入。
其中，政府财政直接投入10.08亿元，主要是用于公租房和廉租房建设和发放廉租房租金补贴。限价房和经适房则是由财政投资、开发商承建，待房屋出售后，财政就可收回资金。
政府的间接投入包括：拆迁费用、保障房的市政和社区配套费用、给建设企业的税费减免、无偿划拨土地的土地收益损失等。由于这些投入多为一事一议，因此很难统计出准确的数字。
2012年以来，在宏观经济持续下行和中央实施严格的房地产调控政策的双重作用下，地方政府的财政收入增速出现了大幅下降。财政部公布的数据显示，1月－11月，地方政府性基金本级收入2.81万亿元，同比下降13.9％，主要原因是土地出让成交额下降，国有土地使用权出让收入23478亿元，同比下降17.5％。
地方财政吃紧，但保障房建设的任务依旧沉重，保障房建设资金将从何来？
“以前市財政会议是一个季度开一次，现在是半个月就开一次，很紧张。”青岛市财政局有关部门负责人表示，受房地产市场宏观调控政策的影响，2012年上半年全市土地出让收入实现135.8亿元，同比下降59.7％，已经影响到了住房保障资金的筹措。
除了土地财政收入锐减之外，新《拆迁补偿条例》出台以后，青岛市各区县的拆迁成本大幅增加，使得土地出让收益缩水，从而减少了住房保障资金的计提金额。 青岛市财政局官员表示，去年青岛市财政收入大幅下降，但由于年初预算中已预留出住房保障资金，并通过多方筹措，住房保障资金能够得到保障。但今年住房保障资金可能会没有来源。
2012年10月以来，由于各地保障房集中入市，全国住宅成交量继续环比上涨，而受房地产调控和保障房入市的双重作用，商品房成交量却明显回落。一线城市中，北京、广州、上海10月和11月间均有数千套保障房集中上市。
作为保障房工作创出多个全国第一的青岛市，尽管新建商品住宅共签约成交13036套，环比增幅达49％，同比增幅超过60％，创下最高增幅，但这主要是得益于11月初5451套保障性住房集中签约，而随着青岛市保障房项目网签陆续结束，青岛市新建住宅成交额和房价均呈下跌趋势。
青岛市财政、土地、住房保障等部门的负责人，对今年青岛房地产市场复苏态度审慎。他们认为，房地产调控不会大幅放松，未来开发商拿地和参与保障房投资建设的积极性还将徘徊于低谷，土地财政的前景不容乐观。
此前在全国住房城乡建设工作会议上，住建部部长姜伟新也重申，2013年要坚定不移地搞好房地产市场调控，继续严格实施差别化的住房信贷、税收政策和限购措施。
财政部有学者表示，财政资金依然会是未来一段时间保障房投资的主要来源。面对资金困难需要开源节流并调整支出结构，但当前各种财政支出项目都已固化，在实际工作中很难通过压缩其他项目开支调剂到保障房支出，所以只好寄希望于不断做大财政蛋糕，而财政收入增速放缓已成大趋势，未来财政筹集保障房资金工作的难度将会持续增加。
资金筹措路径
“2013年的土地出让金是指望不上了。”青岛市财政局有关部门负责人表示，吸引社会资金方解燃眉之急。
为了解决现实的保障房建设资金筹措难题，各地方政府探索了各种筹资路径。其中，组建地方政府保障性住房融资平台，已经获得了中央的认可。北京、上海、广州、天津乃至青海等地都通过其保障房融资平台，获得了规模不等的保障房建设融资。
据了解，青岛市政府自2011年即开始组建市级保障房融资平台公司——青岛公共住房建设投资有限公司（下称“房投”）。
房投注册资金43亿元，其中由市级财政划拨13.3亿元，现已经通过预算安排到位。青岛市政府还将持有的公房作为抵押物，与国家开发银行达成了贷款30亿元的协议。
青岛市房投有关负责人介绍，正在建设中的全国最大的（建设用地面积和设计保障房套数）保障房建设项目——青岛市城阳区白沙湾保障性住房集中建设项目中，由房投组织运作的3号地块，已被国开行总行列入低收入家庭住房建设贷款支持项目，贷款规模10亿元。这是青岛市第一笔利用融资平台筹集到的保障房建设资金。
除房投以外，青岛市和各区县的其他融资平台，也有资金注入到保障房建设。
尽管青岛市各级融资平台的负债率，均未超过财政部规定的占地方财力100％的预警线。不过，青岛市的地方融资平台也存在着隐忧。2012年以来，和全国多数省市一样，青岛市的地方融资平台也进入到还款高峰期，青岛市财政局有关部门负责人表示，商业银行已经拒绝向青岛市一些没有偿债能力的地方融资平台发放新的贷款。
该官员表示，将来如果房投也出现这种情况，会考虑再成立新的融资平台来解决保障房的资金问题。
除了组建保障房融资平台之外，发行地方债券也是地方政府保障房融资的一个重要渠道。2012年，青岛市被中央纳入全国首批地方债券发行范围，共获批发行2012年地方政府债券15亿元。
按照国家发改委“通过发行企业债券进行保障性住房项目融资”的规定，青岛市政府不久前发布的《关于加快公共租赁住房建设的意见》指出，政府融资平台公司和承担公租房等保障性安居工程建设项目的其他企业可按规定程序通过发行企业债券等方式进行融资。
上述官员表示，青岛市目前还没有发行用于保障房建设的企业债，但考虑到未来必然出现的资金困难，青岛市有关部门正在对用于住房保障的企业债进行评估，今年可能会发行。
除了上述筹资模式，吸引保险公司的保险资金投资保障房建设，是近两年个别地方政府的新探索。保险资金投资保障房建设基本形式都是“债权计划”，要设置保底收益、浮动利率机制，且上不封顶，已签订协议的几个项目的收益率在6％左右。
国内最早利用保险资金投资保障房建设的，是金融业发达的上海市。2011年3月，上海市與太平洋保险公司签订“太平洋-上海公共租赁房项目债权投资计划”。
地方政府之所以希望吸引保险公司投资保障房建设，主要考虑是利用保险公司的参与，为保障房建设做出非正式的信用背书，以此撬动银行贷款。
而利用保险资金投资保障房建设的限制颇多，也很难在除少数特大型城市外推广。这是因为多数大中型城市政府的保障房建设，并不具备给保险公司明确的投资回报和退出路径的保障。
正是出于上述原因，青岛市财政局和住房保障中心的负责人均表示，青岛市近期没有利用保险公司资金投资保障房的计划。青岛市财政局有关部门负责人表示，地方政府的各种融资方式，无论是地方政府的融资平台，还是引进保险公司参与投资等尝试，最终目的都是争取更多的银行贷款。
银行贷款依旧是除财政资金外，保障房建设的最大资金来源。但青岛市的有关部门与保障房投资和建设企业都切身感受到，当前保障房建设最大的困难是贷款难，其中公租房的贷款最难。
事实上，中央也在着手缓解保障房的贷款难问题。国务院在2011年发布的《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》中规定，银行对公租房建设的贷款利率，可参照基准利率下浮10％，贷款期限原则上不超过15年。
但该意见的执行效果不尽如人意。
具体负责辛安工程建设的瑞源工程集团有限公司副总经理于海峰告诉记者，今年如果以保障房建设的名义，根本就不可能从银行获得贷款。为了给由瑞源投资建设的辛安公租房分项目融资，只好通过瑞源工程公司的母公司瑞源集团，以集团整体经营需要的名义向银行贷款，然后再通过集团内部调剂给瑞源工程集团用于保障房建设。 2012年，不仅保障房的投资建设企业遇到了贷款难。由于青岛市地方财政收入减少，地方融资平台偿债高峰期渐至，都让银行对地方的偿债能力产生了怀疑，这使得地方政府从商业银行获得贷款的难度罕见地增加。
青岛市住房保障中心副主任刘巍琪表示，尽管政策上放开了保障房贷款，但在实际执行中，即便市政府主动提出上浮基准贷款利率的20％-30％，银行也不愿意给保障房贷款。为此，青岛市政府只能从具有政策性银行属性的金融机构获得贷款，还款周期为15年。
在当前的宏观经济和货币政策环境下，保障房尤其是公租房贷款难在青岛这类的城市中似乎是一个死结。
除了争取银行贷款，青岛市财政希望通过政府的小额资金支持，如财政贴息、政府资本金注入、税费优惠等措施，吸引社会力量参与保障性安居工程建设和运营，以建立健全保障性安居工程建设的长效机制。
青岛市房投负责人建议，应适当提高保障性安居工程融资贷款的贴息比例，尤其是用于租赁的项目，可采取银行基准利率内全额贴息的方式，或在现有的基础上适当提高贴息比例，以缓解资金回笼期漫长带来的巨大利息压力，吸引社会资金投资保障房建设。
青岛市财政局有关部门负责人回应称，贴息是由地方财政出资，会增加地方政府的支出。因此，地方财政一般只会给国有企业贴息，初步定为2％。
为了吸引企业投资保障房，未来青岛市财政将根据不同类型保障房的建设成本，实行不同的补助标准。同时，对于拆迁成本上升给住房保障工作带来的资金压力，青岛市有关部门已经在2012年完善了拆迁土地补偿规则，明确区分了拆迁补偿和补助的界限，并通过物价、审计等机构核定一个合理的补偿标准和补偿程序，以便节约一部分支出。
在保障房项目中配建商铺，也可以弥补一部分建设资金缺口。住建部已经允许保障房配建10％的商铺。
在前不久发布的《关于加快公共租赁住房建设的意见》中，青岛市将这一比例提高到15％，规定集中建设的公租房，可配建不超过15％的商业网点等经营性用房用于出租出售，营业收入用于弥补公租房建设和运营成本。
但青岛市国土局有关负责人表示，保障房配建商铺尚有一个必须解决的土地政策难题：同一个保障房项目包含无偿划拨和商业地产两种土地属性，国土部门没有审批的政策依据。
除了政策空白，保障房集中建设项目一般位于城市的偏远地区，加之项目居民的消费能力偏低，这使得配建底商的出售和出租前景也不明朗。青岛市有关部门和投资建设企业的负责人也认为，配建商铺补充建设管理资金的效果未必乐观。
住房和城乡建设部政策研究中心主任秦虹对记者表示，筹谋保障房建设资金缺口需多途径解决，地方政府应开源节流、腾挪资金，以增加保障房的投入；同时，细化制度，以吸引龐大的社会资源转化为稳固的住房保障体系；并采用金融创新手段解决资金短缺难题。
她重申，保障房特别是低租金的廉租房和公租房，应该是准公共产品，和城市内的公园、污水处理一样，都具有公共产品的性质，都能给城市带来直接和间接的经济和社会效益。因此，出租型保障房的筹资没有什么特殊性，地方政府可以为公园、道路、污水处理等筹资，就可以为保障房筹资。
民企参与动机与瓶颈
青岛市住房保障中心负责人在辛安工地的临时板房里，指着墙上的辛安公租房项目彩色效果图向《财经》记者介绍，“项目建成后，将有2万人受益。”
辛安公共租赁住房项目于2011年3月底正式开工，项目占地155亩，共18栋楼座，公租房1753套和人才公寓1872套，并有商业网点、幼儿园等配套公共服务用房约4万平方米和地上、地下停车位700余个。
预计2013年上半年项目建成后，将面向黄岛区外来务工人员、新就业职工、引进人才，以及青岛市全市的低收入住房困难家庭等群体配租。据2010年全国人口普查统计，黄岛区有户籍人口31.2万人、流动人口32.4万人，其中，黄岛区辛安办事处有13.1万人。
辛安街道集中了以海尔、海信、澳柯玛等为代表的家电电子产品加工企业，周边装备制造业发达，外来务工人员众多且集中工作生活在相对较小的区域内。
近些年，随着各企业生产规模扩大和进驻企业增多，依靠各企业自建和黄岛区政府配建，已不能满足本区企业向员工提供基本住房保障的需求。为此，青岛市政府决定兴建辛安公租房项目。
负责黄岛区住房保障工作的区国土资源局有关负责人表示，辛安公共租赁住房项目是青岛市实施2011年-2013年住房保障规划以来，开工的首个集中建设项目，也是青岛市建立公共租赁住房多元投资的投融资新机制的尝试。
该项目由黄岛区政府、青岛经济技术开发区管委直属的国有全资公司——海西城市投资公司，以及青岛市两家民营企业——瑞源房地产开发有限公司和兴华房地产开发有限公司共同投资建设。
黄岛区国土资源局有关负责人介绍，该项目分为四个区块，基本上是上述四家各负责四分之一。其中，黄岛区政府和海西城市投资公司建设的区块为政府无偿划拨的住宅用地，两家民营企业建设的土地为企业自有的工业用地。
辛安公租房项目计划总投资8亿元，后追加至9.2亿元。其中，海西城市投资公司计划投资2.8亿元，从黄岛区政府的固定资产预算资金中划拨。剩余部分由两家民营公司和东小庄社区政府自筹资金建设。
由于辛安公租房项目土地属性和投资建设主体复杂，房屋建成后的分配和变现将采取不同的政策。
具体负责辛安工程建设的瑞源公司下属瑞源工程集团有限公司副总经理于海峰介绍，瑞源投资建设的辛安公租房分项目总投入大约在1.5亿元-2亿元，其中企业自有资金和银行贷款各占一半，建设公租房546套。
建成后的房屋产权归瑞源公司所有。计划分配给本企业符合青岛市住房保障标准的职工200套，剩余的公租房将通过青岛市住房保障中心依照青岛市的统一标准，面向社会出租。
据瑞源公司测算，其投资建设的辛安公租房项目需要收满30年的租金才够回本。
于海峰坦言，如果按照投入产出计算，瑞源公司投资建设公租房肯定不合算。瑞源公司并没有打算从这个公租房项目中直接获利，之所以投资建设公租房，对内可以为企业留住人才和员工；对外则希望通过公租房建设，获得市里在其他项目上的照顾。
青岛市财政局有关部门负责人表示，青岛市近两年积极引进民营企业等社会资金参与保障房的投资建设，缓解了市财政在保障房资金上的压力。
在青岛市，拿出自有工业用地并自筹资金参与公租房投资和建设的企业远不止瑞源一家，其中另一个重要原因是，青岛市和黄岛区政府有关部门都曾给出由公司出资建设的公租房在出租满五年后可以上市销售，从而收回部分投资的预期。
但瑞源等公司也清楚的知道，本企业要想在五年后收回公租房投资，青岛市政府必须作出一项政策突破，即要先转变企业自建公租房的土地属性，将用于公租房建设的工业用地转变为住宅用地。
而直到现在，中央的房地产调控，特别是土地政策并没有明显放松，青岛市地方政府也无力突破中央的硬性规定。青岛市政府在去年9月出台的《关于加快公共租赁住房建设的意见》中规定，基于国家的现行土地政策，对利用自有存量非住宅国有建设用地建设的和以宿舍形式建设的公租房只能出租，不得出售或变相出售。
这个排除条款，对于瑞源等公司来说显然不是个好消息。本来预计能实现企业、政府、社会多赢的公租房投资，是否会成为瑞源等企业手中的烫手山芋？这些企业只好寄希望于未来经济转暖后，中央能够放松有关政策。