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摘 要：城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩（以下简称“增减挂钩”）是当前土地管理的热点问题，是促进城乡统筹发展的一项新举措。在对阜新市彰武县农村建设用地调查基础上，分析实施增减挂钩的可行性，并提出增减挂钩的政策建议。
关键词：问题的提出；可行性研究；注意的问题；结论与建议
一、问题的提出
增减挂钩政策的提出，为拓展建设用地新空间和推进社会主义新农村建设提供有力措施。城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（拆旧区）和拟用于城镇建设的地块（建新区）共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更加合理的土地整理工作。积极稳妥地落实和推进增减挂钩这项利国利民的工作，对当前加快社会主义新农村建设，改善农村居民生产生活条件，优化城乡用地布局和结构调整，促进土地资源的合理、高效、节约集约和持续利用都具有积极的现实意义。本文以彰武县为例，在对彰武全县范围内的居民点调研的基础上，深人分析了彰武县农村建设用地现状，探讨增减挂钩实施的可行性，并提出实施挂钩应重点注意的几个基本问题。
二、可行性研究
（一）建设用地指标需求
彰武处于东北亚大经济圈和沈阳经济区的腹地，国道101线横跨东西，304线纵贯南北，长深、沈彰两条高速公路和正在建设的沈阳至通辽、阜新至铁岭的高速公路，将彰武融于高速公路网下。独有的区位优势和便利的交通条件，为彰武经济社会快速发展提供良好条件。随着阜新市正式融入沈阳经济区，以及辽宁省提出“突破辽西北”发展战略政策提出，都极大的促进彰武县产业结构优化升级和经济发展方式的调整，彰武县经济社会和各项事业或得长足发展。经济快速发展的同时，人地矛盾日益加剧成为经济社会可持续发展的重要限制性因素，仅依靠上级规划下达的建设用地指标将难以保障彰武县的用地需求，在建设用地指标不能满足城市建设发展需求条件下，实施城乡建设用地增减挂钩工作已经成为缓解人地矛盾、促进城乡统筹发展的重要途径。
（二）农村居民点整理潜力
根据彰武县第二次土地调查上报成果，全县农村居民点面积22022.7公顷，占建设用地总面积的74.47%，人均居民点用地面积达680平方米，且受地形地貌影响居民点分布分散，土地利用率较低。随着彰武县城镇化水平的不断推进，以及村民物质文化生活水平的改善，绝大部分农民愿意向中心村、聚居点或城镇集中居住。彰武县共有农村居民点22022.7公顷，参考人均建设用地指标和未来经济、人口状况，同时对彰武县各乡镇农村地区进行实地深入调研，估算全县可复垦农村建设用地潜力为9210.0公顷，可新增耕地潜力为7829.0公顷。
（三）资金平衡
计算资金平衡时，我们设定拆旧区面积为100.0公顷，根据彰武县土地复垦具体情况，确定复垦100.0公顷可以整理出耕地85.0公顷，既形成周转指标85.0公顷。将其中30%的周转指标（25.5公顷）用于农民的建新安置，其余的70%周转指标（59.5公顷）用于建新留用使用。
1.投资预算
投资包括拆迁补偿费用、拆旧居民点土地复垦费、建新安置区成本、城镇建新区投资。
（1）拆迁补偿费用
根据《辽宁省城市房屋拆迁管理办法》（辽宁省人民政府第145号）的有关补偿标准，参考彰武地区拆迁费用平均值及对当地实际情况调查，估算拆迁补偿费为60.0万元/公顷（包含房屋及地上附着物等），拆旧区面积100.0公顷。
拆迁补偿费用估算：60.0×100.0＝6000.0万元。
（2）拆旧居民点土地复垦费
拆旧区总面积100公顷，复垦新增耕地面积85公顷。根据国土资源部《土地开发整理项目预算定额标准》等有关土地开发整理预算标准，结合阜新市地区以往土地复垦经验，参考国土资源部《土地开发整理规划核查培训讲义》中东北地区丘陵山区复垦预算标准9.0万元/公顷。
拆旧居民点土地复垦费用：9.0×100.0=900.0万元。
（3）建新安置区居住区成本估算
建新安置区成本测算考虑回迁小区的建筑及配套附属设施成本，按照50.0万元/公顷计算，建新安置区面积25.5公顷。
成本估算：50.0×25.5=1275.0万元。
（4）城镇建新区投资估算
建新留用指标主要用于沈彰新城开发建设，按照征地补偿标准，依据辽宁省综合地价补偿标准及彰武县社会经济情况，确定建新留用区征地费用（包含开发费及管理费用）为45.0万元/公顷，建新留用面积为59.5公顷。
投资估算45.0×59.5=2677.5万元。
计算需要投资总数为10852.5万元
2.资金来源
项目所需资金可从新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费和土地出让金等渠道筹集，由政府财政统筹安排。前期工作费由政府财政垫付，待建新留用区土地出让后归还，不足部分政府补贴。根据阜新市现行商业用地出让标准为400.0元/平方米，城镇建新留用区59.5公顷，可获得土地出让总收入最低为23800.0万元，可以满足资金需求，其中拆旧复垦及安置资金由县政府前期垫付。
三、实施中注意的问题
（一）农民利益保障问题
在项目实施过程中，要充分尊重农民的意愿，保障农民的合法权益。一是必须以农民同意为前提，以农民满意为目的，项目的实施前要充分征求当地农民的意见，严禁违背农民意愿，强迫农民“上楼”；二是涉及集体土地征收的，要实行告知、听证等法律规定程序，对集体和农民妥善给予补偿和安置，尤其要维护好农民的近期利益和长远利益；三是要坚持稳妥规范、循序渐进、量力而行，避免搞盲目的大拆大建。
（二）资金问题
增减挂钩工作涉及面广、工作量大、项目成本高、资金投入多，完全依靠政府单方面管理和运转，难度大且效果不佳。因此，应建立多元化资金筹措模式，可以重点考虑耕地开垦费返还、土地出让金纯收益部分费用，以及通过吸引社会投资。同时，增减挂钩资金要实行专款专用，专账管理。要根据年度工程进度计划和资金投资计划，按工程规模和实施的进度、质量，经有关负责部门的阶段性验收后分期付款。同时建议监察、财政、审计等部门组成专门的资金管理班子，对资金使用情况进行全程跟踪监管。
（三）部门协调问题
增减挂钩工作具有较强的政策性和技术性，任务重，涉及的部门多，因此，必须加强领导，明确各部门的责任分工，各部门要根据各自的工作职责，制定工作目标和措施。国土部门主要负责编制项目区的实施规划和报批工作，负责组织实施土地整理复垦，组织土地所有权和使用权调整，向上级部门申请项目区竣工验收；城建部门负责拆旧区的村庄拆迁工作、建新留用区的城市规划编制、建新区基础设施配套建设和被拆迁农民的安置工作；农业部门负责土地承包经营权的调整；其余相关的部门各司其职，配合开展项目区实施。
（四）权属问题
城乡建设用地增减挂钩涉及到集体土地所有权、集体建设用地使用权、国有土地使用权、土地承包经营权等土地权利的调整，权利关系复杂，直接关系到当事人的切身利益，政策性和法律性非常强。因此，要高度重视建新拆旧中的土地权属管理工作，严格遵守有关法律、法规的规定，真正保护农村和农户的土地财产权，要充分尊重农民意愿，公告、指导、听证到位，不与民争利。项目区实施完成后，将土地权属管理作为验收的重要内容，促进权属管理规范化、制度化。
四、结论与建议
（一）结论
通过分析彰武县建设用地指标需求、农村建设用地整理潜力及资金平衡两方面进行分析研究，得出彰武县实施增减挂钩是可行的。但是由于根深蒂固的宅基地私有观念，长期形成的生活习性，将在一定程度上影响增减挂钩的实施；此外，增减挂钩需要政府前期垫付大量资金，虽然近年来彰武县经济水平不断提高，但是由于经济总量偏小，政府财力有限，目前不适宜大规模开展。
（二）建议
首先，在全县范围通过多种渠道进行宣传，并且选取基础条件好的某个乡镇作为试点项目区实施增减挂钩，这样既可以充分利用政府有限的财政，还可以对全县起到示范带头作用，逐步由点到线、由线逐面，最终保证增减挂钩工作在全县顺利展开，切实改变农村面貌。改善居住环境，提高农民生活质量，保障社会主义新农村建设的顺利展开。
关键词：问题的提出；可行性研究；注意的问题；结论与建议
一、问题的提出
增减挂钩政策的提出，为拓展建设用地新空间和推进社会主义新农村建设提供有力措施。城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（拆旧区）和拟用于城镇建设的地块（建新区）共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更加合理的土地整理工作。积极稳妥地落实和推进增减挂钩这项利国利民的工作，对当前加快社会主义新农村建设，改善农村居民生产生活条件，优化城乡用地布局和结构调整，促进土地资源的合理、高效、节约集约和持续利用都具有积极的现实意义。本文以彰武县为例，在对彰武全县范围内的居民点调研的基础上，深人分析了彰武县农村建设用地现状，探讨增减挂钩实施的可行性，并提出实施挂钩应重点注意的几个基本问题。
二、可行性研究
（一）建设用地指标需求
彰武处于东北亚大经济圈和沈阳经济区的腹地，国道101线横跨东西，304线纵贯南北，长深、沈彰两条高速公路和正在建设的沈阳至通辽、阜新至铁岭的高速公路，将彰武融于高速公路网下。独有的区位优势和便利的交通条件，为彰武经济社会快速发展提供良好条件。随着阜新市正式融入沈阳经济区，以及辽宁省提出“突破辽西北”发展战略政策提出，都极大的促进彰武县产业结构优化升级和经济发展方式的调整，彰武县经济社会和各项事业或得长足发展。经济快速发展的同时，人地矛盾日益加剧成为经济社会可持续发展的重要限制性因素，仅依靠上级规划下达的建设用地指标将难以保障彰武县的用地需求，在建设用地指标不能满足城市建设发展需求条件下，实施城乡建设用地增减挂钩工作已经成为缓解人地矛盾、促进城乡统筹发展的重要途径。
（二）农村居民点整理潜力
根据彰武县第二次土地调查上报成果，全县农村居民点面积22022.7公顷，占建设用地总面积的74.47%，人均居民点用地面积达680平方米，且受地形地貌影响居民点分布分散，土地利用率较低。随着彰武县城镇化水平的不断推进，以及村民物质文化生活水平的改善，绝大部分农民愿意向中心村、聚居点或城镇集中居住。彰武县共有农村居民点22022.7公顷，参考人均建设用地指标和未来经济、人口状况，同时对彰武县各乡镇农村地区进行实地深入调研，估算全县可复垦农村建设用地潜力为9210.0公顷，可新增耕地潜力为7829.0公顷。
（三）资金平衡
计算资金平衡时，我们设定拆旧区面积为100.0公顷，根据彰武县土地复垦具体情况，确定复垦100.0公顷可以整理出耕地85.0公顷，既形成周转指标85.0公顷。将其中30%的周转指标（25.5公顷）用于农民的建新安置，其余的70%周转指标（59.5公顷）用于建新留用使用。
1.投资预算
投资包括拆迁补偿费用、拆旧居民点土地复垦费、建新安置区成本、城镇建新区投资。
（1）拆迁补偿费用
根据《辽宁省城市房屋拆迁管理办法》（辽宁省人民政府第145号）的有关补偿标准，参考彰武地区拆迁费用平均值及对当地实际情况调查，估算拆迁补偿费为60.0万元/公顷（包含房屋及地上附着物等），拆旧区面积100.0公顷。
拆迁补偿费用估算：60.0×100.0＝6000.0万元。
（2）拆旧居民点土地复垦费
拆旧区总面积100公顷，复垦新增耕地面积85公顷。根据国土资源部《土地开发整理项目预算定额标准》等有关土地开发整理预算标准，结合阜新市地区以往土地复垦经验，参考国土资源部《土地开发整理规划核查培训讲义》中东北地区丘陵山区复垦预算标准9.0万元/公顷。
拆旧居民点土地复垦费用：9.0×100.0=900.0万元。
（3）建新安置区居住区成本估算
建新安置区成本测算考虑回迁小区的建筑及配套附属设施成本，按照50.0万元/公顷计算，建新安置区面积25.5公顷。
成本估算：50.0×25.5=1275.0万元。
（4）城镇建新区投资估算
建新留用指标主要用于沈彰新城开发建设，按照征地补偿标准，依据辽宁省综合地价补偿标准及彰武县社会经济情况，确定建新留用区征地费用（包含开发费及管理费用）为45.0万元/公顷，建新留用面积为59.5公顷。
投资估算45.0×59.5=2677.5万元。
计算需要投资总数为10852.5万元
2.资金来源
项目所需资金可从新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费和土地出让金等渠道筹集，由政府财政统筹安排。前期工作费由政府财政垫付，待建新留用区土地出让后归还，不足部分政府补贴。根据阜新市现行商业用地出让标准为400.0元/平方米，城镇建新留用区59.5公顷，可获得土地出让总收入最低为23800.0万元，可以满足资金需求，其中拆旧复垦及安置资金由县政府前期垫付。
三、实施中注意的问题
（一）农民利益保障问题
在项目实施过程中，要充分尊重农民的意愿，保障农民的合法权益。一是必须以农民同意为前提，以农民满意为目的，项目的实施前要充分征求当地农民的意见，严禁违背农民意愿，强迫农民“上楼”；二是涉及集体土地征收的，要实行告知、听证等法律规定程序，对集体和农民妥善给予补偿和安置，尤其要维护好农民的近期利益和长远利益；三是要坚持稳妥规范、循序渐进、量力而行，避免搞盲目的大拆大建。
（二）资金问题
增减挂钩工作涉及面广、工作量大、项目成本高、资金投入多，完全依靠政府单方面管理和运转，难度大且效果不佳。因此，应建立多元化资金筹措模式，可以重点考虑耕地开垦费返还、土地出让金纯收益部分费用，以及通过吸引社会投资。同时，增减挂钩资金要实行专款专用，专账管理。要根据年度工程进度计划和资金投资计划，按工程规模和实施的进度、质量，经有关负责部门的阶段性验收后分期付款。同时建议监察、财政、审计等部门组成专门的资金管理班子，对资金使用情况进行全程跟踪监管。
（三）部门协调问题
增减挂钩工作具有较强的政策性和技术性，任务重，涉及的部门多，因此，必须加强领导，明确各部门的责任分工，各部门要根据各自的工作职责，制定工作目标和措施。国土部门主要负责编制项目区的实施规划和报批工作，负责组织实施土地整理复垦，组织土地所有权和使用权调整，向上级部门申请项目区竣工验收；城建部门负责拆旧区的村庄拆迁工作、建新留用区的城市规划编制、建新区基础设施配套建设和被拆迁农民的安置工作；农业部门负责土地承包经营权的调整；其余相关的部门各司其职，配合开展项目区实施。
（四）权属问题
城乡建设用地增减挂钩涉及到集体土地所有权、集体建设用地使用权、国有土地使用权、土地承包经营权等土地权利的调整，权利关系复杂，直接关系到当事人的切身利益，政策性和法律性非常强。因此，要高度重视建新拆旧中的土地权属管理工作，严格遵守有关法律、法规的规定，真正保护农村和农户的土地财产权，要充分尊重农民意愿，公告、指导、听证到位，不与民争利。项目区实施完成后，将土地权属管理作为验收的重要内容，促进权属管理规范化、制度化。
四、结论与建议
（一）结论
通过分析彰武县建设用地指标需求、农村建设用地整理潜力及资金平衡两方面进行分析研究，得出彰武县实施增减挂钩是可行的。但是由于根深蒂固的宅基地私有观念，长期形成的生活习性，将在一定程度上影响增减挂钩的实施；此外，增减挂钩需要政府前期垫付大量资金，虽然近年来彰武县经济水平不断提高，但是由于经济总量偏小，政府财力有限，目前不适宜大规模开展。
（二）建议
首先，在全县范围通过多种渠道进行宣传，并且选取基础条件好的某个乡镇作为试点项目区实施增减挂钩，这样既可以充分利用政府有限的财政，还可以对全县起到示范带头作用，逐步由点到线、由线逐面，最终保证增减挂钩工作在全县顺利展开，切实改变农村面貌。改善居住环境，提高农民生活质量，保障社会主义新农村建设的顺利展开。