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摘要:行政管理体制改革滞后已经成为中国改革和发展过程中各种矛盾的汇集点,成为制约改革和发展整体进程的“瓶颈”。改革开放以来,中国对行政管理体制进行了一系列改革,虽然取得了一定成效,但与经济体制改革相比,行政管理体制改革明显滞后,至今没有取得实质性进展。行政管理体制改革已成为影响整体改革进程的掣肘环节,其他领域的改革攻坚都有赖于加快行政管理体制改革,因此深化和完善我国行政管理体制改革刻不容缓。
关键词:深化;行政管理体制;改革
中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:1009-0118(2010)-03-0091-02
一、行政管理体制的概念及内涵
行政指政府政务的实行,因此,有政府就有行政。
而行政体制则是国家为推行政务所建立的管理体制,是行政责权划分,行政组织结构,行政制度与行政方式,行政运行机制的总和。简要的说,行政体制就是政府的责权结构及其运行方式。
行政管理作为一门科学最早出现在美国,其研究的主要内容即是对政府管理的研究,称为行政学(administration),其正式产生的标志是1926年美国的怀特的《公共行政学研究之导论》和威洛比的《公共行政原理》这两本教科书的出版。
行政管理体制是包括行政主体、行政过程、行政法规乃至行政道德规范在内的完整的开放性的体系。作为一个完整的体系,在其所处的特定的行政环境中,存在着内部和外部的各种关系。就行政管理体制与其外部的关系来说,主要有三:一是行政机关和党组织(主要是执政党)的关系;二是行政机关和国家权力机关,司法机关和检察机关的关系;三是行政机关和行政管理对象(主要是企事业单位和社会团体)的关系;就其内部关系而言,主要有二,在纵向上是上下级机关之间的关系;在横向上是机关内部各部门之间的分工协作关系。
二、我国行政管理体制改革历程回顾
1、1982年第一次改革。当时党和国家的中心转移到经济建设上,但由于行政权力的过于集中,严重的影响了地方和企业的积极性;此外,革命队伍已老化,机构臃肿等不能适应社会主义事业发展的需要。通过改革,下放经济权限、财政收支权限和人事管理权限,精简干部队伍并开始建立了干部离退休制度。但是这次改革不是很彻底。
2、1988年的第二次改革。此次改革的重心是理顺党政关系;按照转变职能、精简机构和人员、提高行政效率和克服官僚主义、逐步理顺政府与企事业单位和人民团体的目标。这次改革中,首次提出转变政府职能要求,这对以后行政体制改革产生深刻的影响。
3、1993年的第三次改革。这次改革最大的特点是,把适应社会主义市场经济发展要求作为改革的目标。重点为转变政府职能,中心内容是政企分开。经过这次改革,把行政管理的职能转为统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调和提供服务及监督检查,各级政府普遍精简了队伍和机构,并建立了适应社会主义市场经济发展的行政管理体制。
4、1998年的第四次改革。这次改革是以实现政企分开、转变职能为中心进行的改革,把政府的职能转变为宏观调控、社会管理和公共服务方面来,把生产经营的权力真正交给企业,是我国改革开放以来规模最大的行政改革。调整政府机构,加强宏观调整,调整社会服务部门,加强执法监督部门,发展社会中介组织;调整政府部门的职责权限划分、部分之间职能分工,加强行政体系法制建设。这次改革的重点是国务院组成部门,为适应改革的要求,对国务院的直属机构和办事机构也同时进行了调整。
5、2003年的第五次改革。这次改革是在1998年改革的基础上进行的。按完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求,坚持政企分开、精简、统一、效能和依法行政的原则,进一步转变政府职能。完善政府机构设置,理顺政府部门职能分工,提高管理水平,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁政府机构设置,理顺政府部门职能分工,提高管理水平,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。今年党的十七大报告明确指出“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。
党的十七大报告明确指出“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。
三、我国现阶段行政管理体制改革面临的问题
1、政府职能定位不清。政府基本职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。具体讲,政府主要负责定规划、定标准、定规则、定政策和加强监管、搞好服务。现在,政府部门的职能转变还没有完全到位,仍然存在定位不清的问题。应该看到,随着改革的深化和市场经济的发展,政府职能越位、错位和缺位的问题已经成为制约因素。由于政府不能很好地履行职责,政府对企业投资经营活动直接干预太多,管了很多不该管的事,而政府应该管的事又没有管好,就影响了发挥市场在资源配置中的基础作用。因此,如果行政管理体制改革不到位,各项改革就很难深入。
2、行政权责相脱节,权力监督方面存在问题。行政权力与行政责任脱节,主要体现在各种权力主体在对公共事务管理中形成的权力关系和责任关系的失衡上,即权力相对大者在轻易“集权”的同时把更多的责任“外推”,权责出现明显的“剪刀差”。权力监督方面存在的问题。表现之一监督主体缺位、责任主体不明,出现用道德教育代替法律制裁的现象;表现之二是监督功能弱,监督不到位,起不到实质性的约束和监督作用。
3、部门存在不同程度的交叉,效率低下。目前,我国政府机构总量偏多、分工过细,有些职责交叉重复,政府事务综合管理水平较低。具体表现:政府机构职能划分过细,造成协调困难,管理成本增加,不便于进行战略管理,政府部门现在既负责公共服务的决策,也负责公共服务的执行,决策与执行不分造成了公共服务中的利益机制固化、执行缺乏监督、容易造成腐败等问题;政府管理层级过多,造成决策执行的效率递减。中央与地方有些职权划分不够规范,中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺,条块矛盾突出,从而影响了中央的宏观调控,影响了地方政府积极性的发挥。
4、行政法规不够健全。在现阶段的社会转型时期,调节和规范行政行为的重要外部力量—行政法规的约束力也显得力不从心。如果说行政道德的疲乏促使行政行为发生偏差的话,那么行政法规和短缺就为行政行为发生偏差的可能提供了一个有机可乘空间和机会。行政法规的短缺早已成为行政管理中严重缺少的一环。行政法规的短缺必然造成无章可循、任意行事的人治局面,而长期的人治又使法治枯姜和法规贫血。人治的根源是我国几千年积淀下来的传统伦理政治意识及其行为,那么在这种伦理政治精神长期泡浸下而形成的文化心理习惯又使人们潜意识地接受或默许人治习惯行为的存在。由此辐射到行政管理上的结果往往不是依法行政,而是半自觉地受宗法家族观念、官僚主义所左右和控制。
四、深化我国行政管理体制改革的措施
1、进一步转变政府职能。在社会主义市场经济体制下,以充分发挥市场机制配置资源的基础作用为基点,政府职能要切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来,把企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业,把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织,把群众自治范围内的事情交给群众自己依法办理。理顺中央和地方、上级政府与下级政府、部门与部门之间的关系,形成职责分工明确,职责权一致,上下政令畅通,部门之间协调一致,整个行政体系目标统一、运转有序。
2、重建政府组织结构体系,提高办事效率。根据精简、统一、效能的原则努力构建办事高效、运转协调、行为规范的政府结构体系,使之合理化。首先,科学确定适当的管理幅度和管理层次,这是建立合理的组织结构的重要一环。在市场经济体制下,尽量减少政府的管理层次,相应扩大机构的管理幅度,尤其要加强机关内部信息、咨询、决策、执行、监督五个部门的建设。在机构设置上,一定要以转变职能为基础,按照职能法定化原则再裁减或合并一些机构,特别是减少和改组专业经济部门,增设行使宏观管理职能的机构。
3、构建社会主义和谐社会,强化政府社会管理职能,努力建设法治政府。首先,要切实加强社会建设和社会管理。要改变只重视物质文明建设而忽视社会建设和社会管理的倾向,从维护群众切身利益出发,抓住关系国计民生的重大问题,认真加以解决;其次,要完善社会矛盾纠纷解决机制。同时,还要提高应对突发事件的能力,完善社会矛盾纠纷应急解决机制;另外,要落实依法行政纲要,建设法治政府。
4、建立新型管理体系,成立信息化政府。行政管理信息化是一场深刻的革命,势在必行。各级政府、各个部门要自觉地调整和转变思想观念、管理方式,采取切实有力的措施,积极利用网络技术,数字技术,加快行政管理信息化、现代化步伐,以适应改革开放和现代化建设新形势的需要。实现部门内部和各部门之间的联网;高度重视和切实保障信息系统的安全,提高信息共享和利用水平。
5、努力提高公务员的素质和能力。公务员的素质和能力决定着党和国家的管理能力,决定着党的执政水平和国家的管理水平。因此,要认真实施《公务员法》,以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点,以科学化、民主化和法制化为目标,努力造就一支政治坚定、业务精通、纪律严明、作风过硬的公务员队伍。
参考文献:
[1]陈素江.论市场经济条件下我国政府经济职能的转换[J].南方经济,2000,(10).
[2]程晓兵.中国行政管理体制改革的制度变迁与路向选择[J].党政干部学刊,2004,(1).
[3]何新春.深化政府行政管理体制改革探析[J].江西社会科学, 2005,(2).
关键词:深化;行政管理体制;改革
中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:1009-0118(2010)-03-0091-02
一、行政管理体制的概念及内涵
行政指政府政务的实行,因此,有政府就有行政。
而行政体制则是国家为推行政务所建立的管理体制,是行政责权划分,行政组织结构,行政制度与行政方式,行政运行机制的总和。简要的说,行政体制就是政府的责权结构及其运行方式。
行政管理作为一门科学最早出现在美国,其研究的主要内容即是对政府管理的研究,称为行政学(administration),其正式产生的标志是1926年美国的怀特的《公共行政学研究之导论》和威洛比的《公共行政原理》这两本教科书的出版。
行政管理体制是包括行政主体、行政过程、行政法规乃至行政道德规范在内的完整的开放性的体系。作为一个完整的体系,在其所处的特定的行政环境中,存在着内部和外部的各种关系。就行政管理体制与其外部的关系来说,主要有三:一是行政机关和党组织(主要是执政党)的关系;二是行政机关和国家权力机关,司法机关和检察机关的关系;三是行政机关和行政管理对象(主要是企事业单位和社会团体)的关系;就其内部关系而言,主要有二,在纵向上是上下级机关之间的关系;在横向上是机关内部各部门之间的分工协作关系。
二、我国行政管理体制改革历程回顾
1、1982年第一次改革。当时党和国家的中心转移到经济建设上,但由于行政权力的过于集中,严重的影响了地方和企业的积极性;此外,革命队伍已老化,机构臃肿等不能适应社会主义事业发展的需要。通过改革,下放经济权限、财政收支权限和人事管理权限,精简干部队伍并开始建立了干部离退休制度。但是这次改革不是很彻底。
2、1988年的第二次改革。此次改革的重心是理顺党政关系;按照转变职能、精简机构和人员、提高行政效率和克服官僚主义、逐步理顺政府与企事业单位和人民团体的目标。这次改革中,首次提出转变政府职能要求,这对以后行政体制改革产生深刻的影响。
3、1993年的第三次改革。这次改革最大的特点是,把适应社会主义市场经济发展要求作为改革的目标。重点为转变政府职能,中心内容是政企分开。经过这次改革,把行政管理的职能转为统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调和提供服务及监督检查,各级政府普遍精简了队伍和机构,并建立了适应社会主义市场经济发展的行政管理体制。
4、1998年的第四次改革。这次改革是以实现政企分开、转变职能为中心进行的改革,把政府的职能转变为宏观调控、社会管理和公共服务方面来,把生产经营的权力真正交给企业,是我国改革开放以来规模最大的行政改革。调整政府机构,加强宏观调整,调整社会服务部门,加强执法监督部门,发展社会中介组织;调整政府部门的职责权限划分、部分之间职能分工,加强行政体系法制建设。这次改革的重点是国务院组成部门,为适应改革的要求,对国务院的直属机构和办事机构也同时进行了调整。
5、2003年的第五次改革。这次改革是在1998年改革的基础上进行的。按完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求,坚持政企分开、精简、统一、效能和依法行政的原则,进一步转变政府职能。完善政府机构设置,理顺政府部门职能分工,提高管理水平,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁政府机构设置,理顺政府部门职能分工,提高管理水平,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。今年党的十七大报告明确指出“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。
党的十七大报告明确指出“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。
三、我国现阶段行政管理体制改革面临的问题
1、政府职能定位不清。政府基本职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。具体讲,政府主要负责定规划、定标准、定规则、定政策和加强监管、搞好服务。现在,政府部门的职能转变还没有完全到位,仍然存在定位不清的问题。应该看到,随着改革的深化和市场经济的发展,政府职能越位、错位和缺位的问题已经成为制约因素。由于政府不能很好地履行职责,政府对企业投资经营活动直接干预太多,管了很多不该管的事,而政府应该管的事又没有管好,就影响了发挥市场在资源配置中的基础作用。因此,如果行政管理体制改革不到位,各项改革就很难深入。
2、行政权责相脱节,权力监督方面存在问题。行政权力与行政责任脱节,主要体现在各种权力主体在对公共事务管理中形成的权力关系和责任关系的失衡上,即权力相对大者在轻易“集权”的同时把更多的责任“外推”,权责出现明显的“剪刀差”。权力监督方面存在的问题。表现之一监督主体缺位、责任主体不明,出现用道德教育代替法律制裁的现象;表现之二是监督功能弱,监督不到位,起不到实质性的约束和监督作用。
3、部门存在不同程度的交叉,效率低下。目前,我国政府机构总量偏多、分工过细,有些职责交叉重复,政府事务综合管理水平较低。具体表现:政府机构职能划分过细,造成协调困难,管理成本增加,不便于进行战略管理,政府部门现在既负责公共服务的决策,也负责公共服务的执行,决策与执行不分造成了公共服务中的利益机制固化、执行缺乏监督、容易造成腐败等问题;政府管理层级过多,造成决策执行的效率递减。中央与地方有些职权划分不够规范,中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺,条块矛盾突出,从而影响了中央的宏观调控,影响了地方政府积极性的发挥。
4、行政法规不够健全。在现阶段的社会转型时期,调节和规范行政行为的重要外部力量—行政法规的约束力也显得力不从心。如果说行政道德的疲乏促使行政行为发生偏差的话,那么行政法规和短缺就为行政行为发生偏差的可能提供了一个有机可乘空间和机会。行政法规的短缺早已成为行政管理中严重缺少的一环。行政法规的短缺必然造成无章可循、任意行事的人治局面,而长期的人治又使法治枯姜和法规贫血。人治的根源是我国几千年积淀下来的传统伦理政治意识及其行为,那么在这种伦理政治精神长期泡浸下而形成的文化心理习惯又使人们潜意识地接受或默许人治习惯行为的存在。由此辐射到行政管理上的结果往往不是依法行政,而是半自觉地受宗法家族观念、官僚主义所左右和控制。
四、深化我国行政管理体制改革的措施
1、进一步转变政府职能。在社会主义市场经济体制下,以充分发挥市场机制配置资源的基础作用为基点,政府职能要切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来,把企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业,把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织,把群众自治范围内的事情交给群众自己依法办理。理顺中央和地方、上级政府与下级政府、部门与部门之间的关系,形成职责分工明确,职责权一致,上下政令畅通,部门之间协调一致,整个行政体系目标统一、运转有序。
2、重建政府组织结构体系,提高办事效率。根据精简、统一、效能的原则努力构建办事高效、运转协调、行为规范的政府结构体系,使之合理化。首先,科学确定适当的管理幅度和管理层次,这是建立合理的组织结构的重要一环。在市场经济体制下,尽量减少政府的管理层次,相应扩大机构的管理幅度,尤其要加强机关内部信息、咨询、决策、执行、监督五个部门的建设。在机构设置上,一定要以转变职能为基础,按照职能法定化原则再裁减或合并一些机构,特别是减少和改组专业经济部门,增设行使宏观管理职能的机构。
3、构建社会主义和谐社会,强化政府社会管理职能,努力建设法治政府。首先,要切实加强社会建设和社会管理。要改变只重视物质文明建设而忽视社会建设和社会管理的倾向,从维护群众切身利益出发,抓住关系国计民生的重大问题,认真加以解决;其次,要完善社会矛盾纠纷解决机制。同时,还要提高应对突发事件的能力,完善社会矛盾纠纷应急解决机制;另外,要落实依法行政纲要,建设法治政府。
4、建立新型管理体系,成立信息化政府。行政管理信息化是一场深刻的革命,势在必行。各级政府、各个部门要自觉地调整和转变思想观念、管理方式,采取切实有力的措施,积极利用网络技术,数字技术,加快行政管理信息化、现代化步伐,以适应改革开放和现代化建设新形势的需要。实现部门内部和各部门之间的联网;高度重视和切实保障信息系统的安全,提高信息共享和利用水平。
5、努力提高公务员的素质和能力。公务员的素质和能力决定着党和国家的管理能力,决定着党的执政水平和国家的管理水平。因此,要认真实施《公务员法》,以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点,以科学化、民主化和法制化为目标,努力造就一支政治坚定、业务精通、纪律严明、作风过硬的公务员队伍。
参考文献:
[1]陈素江.论市场经济条件下我国政府经济职能的转换[J].南方经济,2000,(10).
[2]程晓兵.中国行政管理体制改革的制度变迁与路向选择[J].党政干部学刊,2004,(1).
[3]何新春.深化政府行政管理体制改革探析[J].江西社会科学, 2005,(2).