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公共就业服务基层平台是政府主导建立的直接提供基础性、公益性就业服务的一系列机构和场所,是公共就业服务体系的最基本载体。在我国,公共就业服务基层平台特指街道社区劳动保障工作平台中面向就业再就业事务的部分。我国公共就业服务平台建设是基本公共服务均等化的基本要求之一。它包括高层服务平台建设(即省级服务平台建设)、中层服务平台建设(即市县服务平台建设)、基层服务平台建设(即街道社区服务平台建设)。搞好公共就业服务基层平台建设在缓解结构性失业、对就业困难人员提供就业援助、检验国家公共就业政策的效果等方面具有重要的意义。当前,应该从扩大覆盖范围、提高服务质量、规范服务标准等方面加强公共就业服务基层平台建设。
一、我国公共就业服务基层平台建设的政策发展过程
我国公共就业服务体系的载体有两个:城市公共就业服务综合性服务场所;街道(乡镇)社区劳动保障工作平台。前者的功能是综合性的,但较少涉及基层工作;后者直接针对基层,主要职能是:就业再就业、社会保险和退休人员管理服务。
进一步地探究,我国公共就业服务基层平台可以分为城市公共就业服务基层平台和乡村公共就业服务基层平台。城市公共就业服务基层平台的工作重点是就业援助,它是落实各项促进困难群体就业政策法规的最基层机构,也是对就业困难群体直接开展就业指导、政策咨询、资格审查、跟踪服务的机构。乡村公共就业服务基层平台的工作重点是对当地农民工进行就业指导、职业培训、政策咨询,并且配合当地县级及以上公共就业服务机构,提供劳动力派遣、农民工维权、就业信息传递等服务。
我国公共就业服务基层平台建设已经走过了将近10年的历程,大致分为两个阶段:2007年之前,我国公共就业服务基层平台建设是作为街道社区劳动保障工作平台建设的题中之义进行的,正式文件中一直没有公共就业服务基层平台建设的提法;2007年,“公共就业服务机构基层服务窗口”的提法开始出现,并在2009年演变为“基层公共就业服务工作平台”。
(一)街道社区劳动保障工作平台建设
①2002年11月,在《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》(中发〔2002〕12号)中,国家明确提出:“城乡基层组织要承担起做好下岗失业人员再就业和企事业单位退休人员的管理、服务工作的责任。街道和工作任务重的乡镇,可设立或确定负责劳动保障事务的机构。”
②2005年11月,在《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》(国发〔2005〕36号)中,国家进一步提出:“加强街道社区劳动保障工作平台建设,充分发挥其在促进就业再就业和退休人员社会化管理服务方面的基础作用。”
③2006年1月,为贯彻落实国发〔2005〕36号文件,劳动和社会保障部等部委联合发布《关于贯彻落实国务院进一步加强就业再就业工作通知若干问题的意见》(劳社部发〔2006〕6号),提出:“街道和乡镇负责劳动保障事务的机构要完善服务功能,健全工作手段,加强基础管理。进一步落实街道社区劳动保障平台人员工资和工作经费,开展对工作人员的轮训。”还提出,劳动保障部门要“推动发展就业服务,加强街道社区劳动保障工作平台建设,加强对下岗失业人员认定和管理,建立再就业援助制度”;机构编制部门要“研究加强街道劳动保障工作平台建设” 。
(二)基层公共就业服务工作平台建设
①2007年11月,劳动和社会保障公布《就业服务与就业管理规定》(劳动和社会保障部令第28号),提出:“街道、乡镇、社区公共就业服务机构建立基层服务窗口,开展以就业援助为重点的公共就业服务,实施劳动力资源调查统计,并承担上级劳动保障行政部门安排的其他就业服务工作。”
②2009年10月,《关于进一步加强公共就业服务体系建设的指导意见》(人社部发〔2009〕116号)提出,要“进一步加强街道、乡镇、社区基层公共就业服务工作平台建设。各地已经建立的街道、乡镇劳动保障事务所和社区劳动保障工作站,要进一步提高人员素质,完善服务功能,切实承担起基础性人力资源社会保障服务、就业援助和人力资源动态管理等工作职能。没有建立相应机构的要按照工作职责要求,指定专门人员负责,保障基层人力资源社会保障工作的顺利开展”。
二、我国公共就业服务基层平台的现状和问题
2008年9.15之后,面对严峻的就业形势,我国迅速采取果断措施,从稳定劳动力需求、分散劳动力供给、提升公共就业服务质量三个方面致力于稳定就业,取得了明显的成效,2009年的就业目标均顺利完成,公共就业服务基层平台建设取得重大进展。东、中部大部分地区,以及部分西部地区的公共就业服务基层平台建设工作已经取得了阶段性的成果,在这些地区,公共就业服务基层平台成为当地公共就业服务体系的重要组成部分。但客观地说,我国公共就业服务基层平台建设仍然存在很多不容忽视的问题。
(一)缺乏统一的政策
目前,我国还没有专门针对公共就业服务基层平台建设的政策文件,国家关于公共就业服务基层平台建设的政策依据,存在于不同的相关政策文件之中,而都是一些原则性和思路性的条文,非常笼统,缺乏可操作性的措施,也没有规范的标准要求。这使各地的公共就业服务基层平台建设大都根据自身对政策条文的理解进行,不仅平台建设速度、质量和服务质量参差不齐,而且常常因为缺乏国家政策的引导而具有短视性,甚至出现借公共就业服务基层平台建设之名行以公谋私之实的行为。同时,各地做法不统一的现实对于建立统一的劳动力市场的长远目标形成了潜在的威胁,在客观上增加了日后改革必须承担的成本。
(二)地域差异和城乡差异大
东中部省份的公共就业服务基层平台建设速度较快,特别是在东部沿海省份,绝大部分地区都已经建立了覆盖城乡的公共就业服务基层平台;西部省份的平台建设缓慢,只有少数地区建立了公共就业服务基层平台,而且很多还只是停留在公共就业服务基层服务窗口阶段,公共就业服务远远没有下沉到基层。
乡村公共就业服务基层平台建设缓慢。乡镇公共就业服务基层平台,承担着配合县级及以上公共就业服务部门对当地农民工进行就业指导、职业培训、政策咨询、劳务派遣的重要职责,工作量很大。一方面,很多地区的此类平台建设仍然非常滞后;另一方面,很多已经建立起来却因为各种原因而不能充分发挥作用,成为摆设。
(三)服务质量有待提高
在已经建立起来的公共就业服务基层平台中,很多都存在工作场所小、工作环境差、正式编制少、人员待遇低、工作经费不足等问题,公共就业服务基层平台与其他机构合署办公、共用人员队伍的现象非常普遍。这使得公共就业服务基层平台的作用难以得到有效发挥。
三、对策建议
未来5年,公共就业服务基层平台建设应该尤其重视如下五个问题:
(一)坚持与社会主义市场经济体制相适应的原则
公共就业服务基层平台建设,是作为社会主义市场经济体制有机体中的一分子存在的,必须坚持与社会主义市场经济体制相适应的原则。与社会主义市场经济体制相适应,并不等同于市场机制调节,也可以是弥补市场的不足。
需要注意的问题是,非市场力量参与。非政府力量是公共就业服务基层平台建设和运营的重要力量,但是当前我国非政府力量涉足该领域的程度极其有限。这是因为我国公共就业服务基层平台建设尚处于起步阶段,如果在整个公共就业服务体系中非市场力量参与都不足的情况下,唯独在公共就业服务基层平台建设中充分引入非市场力量,并让其充分发挥作用,需要两个前提条件:市场机制健全,政府与市场的边界非常清晰,政府的监管非常有效;出台并切实落实鼓励非市场力量发展的税费减免、财政补贴等政策优惠措施是保证公共就业服务公益性的必然要求,因为在缺乏政府政策和物质支持的情况下,营利性私人资本不可能在免费服务因此无利可图的情况下进入该领域,而在国外公共就业服务基层平台建设和运营中发挥重要作用的非营利组织,在我国还非常少见。
(二)坚持区域统筹和城乡统筹的方向
区域方面,西部省份的大部分地区以及东中部省份尚未建立公共就业服务基层平台的地区,多数存在财政资金不足的状况,可采取县级及以上对口部门负责提供经费,同级政府协同管理的办法,推动平台建设。
城乡方面,已经建立乡镇公共就业服务基层平台的地区,致力于功能的完善。根据地方政府的财力状况适度增加编制,提高工作人员待遇,稳定工作人员队伍,根据工作量的大小适度增加工作经费。有条件的地区可以将平台延伸到村,在村设立协管员。没有建立乡镇平台的地区,如果确无建设平台的需求,可暂不建立。但对于存在需求的地区来说,可由上级对口部门负责提供经费,或者暂时设立协管员。
此外,国家应该加大对财政困难地区的转移支付力度,并且可以考虑安排专项经费用于这些地区的平台建设和运营。
(三)尽快建立公共就业服务基层平台运行规范
应尽快制定基层平台工作制度,从工作方法、工作程序、工作评估等方面将基层平台工作制度化。同时,尽快从国家层面明确界定基层平台的职责,以及城乡平台下不同岗位的具体职责,做到有据可依、有据可查,避免工作中的缺位和越位现象,保障工作人员和工作对象的合法权益。
(四)建立有效的工作人员进入机制和考核体系
机制方面,采取公开招聘、严格培训、持证上岗的办法,专职岗位和灵活岗位相结合,从入口上保证工作人员的基本素质。考核体系方面,采取量化计分、定期检查、不定期抽查、群众满意度调查等方式,对平台运行情况进行考核,并据此对主要责任人进行考核;主要责任人根据本部门情况,结合群众反映,采取灵活多样的方式对工作人员进行考核。通过这些手段,建立业务技能强、服务质量好、群众满意度高的工作队伍。
(五)将公共就业服务网络化建设延伸到平台中来
在每个公共就业服务基层平台至少配备一条可以顺利联网的电脑,在全省、市、县范围内建立动态的失业人员数据库和岗位空缺数据库,并向基层平台开放,推动其提高工作效率和服务质量,并据此不断将就业再就业工作引向深入。
(杨宜勇,国家发展改革委社会所所长、研究员)
一、我国公共就业服务基层平台建设的政策发展过程
我国公共就业服务体系的载体有两个:城市公共就业服务综合性服务场所;街道(乡镇)社区劳动保障工作平台。前者的功能是综合性的,但较少涉及基层工作;后者直接针对基层,主要职能是:就业再就业、社会保险和退休人员管理服务。
进一步地探究,我国公共就业服务基层平台可以分为城市公共就业服务基层平台和乡村公共就业服务基层平台。城市公共就业服务基层平台的工作重点是就业援助,它是落实各项促进困难群体就业政策法规的最基层机构,也是对就业困难群体直接开展就业指导、政策咨询、资格审查、跟踪服务的机构。乡村公共就业服务基层平台的工作重点是对当地农民工进行就业指导、职业培训、政策咨询,并且配合当地县级及以上公共就业服务机构,提供劳动力派遣、农民工维权、就业信息传递等服务。
我国公共就业服务基层平台建设已经走过了将近10年的历程,大致分为两个阶段:2007年之前,我国公共就业服务基层平台建设是作为街道社区劳动保障工作平台建设的题中之义进行的,正式文件中一直没有公共就业服务基层平台建设的提法;2007年,“公共就业服务机构基层服务窗口”的提法开始出现,并在2009年演变为“基层公共就业服务工作平台”。
(一)街道社区劳动保障工作平台建设
①2002年11月,在《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》(中发〔2002〕12号)中,国家明确提出:“城乡基层组织要承担起做好下岗失业人员再就业和企事业单位退休人员的管理、服务工作的责任。街道和工作任务重的乡镇,可设立或确定负责劳动保障事务的机构。”
②2005年11月,在《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》(国发〔2005〕36号)中,国家进一步提出:“加强街道社区劳动保障工作平台建设,充分发挥其在促进就业再就业和退休人员社会化管理服务方面的基础作用。”
③2006年1月,为贯彻落实国发〔2005〕36号文件,劳动和社会保障部等部委联合发布《关于贯彻落实国务院进一步加强就业再就业工作通知若干问题的意见》(劳社部发〔2006〕6号),提出:“街道和乡镇负责劳动保障事务的机构要完善服务功能,健全工作手段,加强基础管理。进一步落实街道社区劳动保障平台人员工资和工作经费,开展对工作人员的轮训。”还提出,劳动保障部门要“推动发展就业服务,加强街道社区劳动保障工作平台建设,加强对下岗失业人员认定和管理,建立再就业援助制度”;机构编制部门要“研究加强街道劳动保障工作平台建设” 。
(二)基层公共就业服务工作平台建设
①2007年11月,劳动和社会保障公布《就业服务与就业管理规定》(劳动和社会保障部令第28号),提出:“街道、乡镇、社区公共就业服务机构建立基层服务窗口,开展以就业援助为重点的公共就业服务,实施劳动力资源调查统计,并承担上级劳动保障行政部门安排的其他就业服务工作。”
②2009年10月,《关于进一步加强公共就业服务体系建设的指导意见》(人社部发〔2009〕116号)提出,要“进一步加强街道、乡镇、社区基层公共就业服务工作平台建设。各地已经建立的街道、乡镇劳动保障事务所和社区劳动保障工作站,要进一步提高人员素质,完善服务功能,切实承担起基础性人力资源社会保障服务、就业援助和人力资源动态管理等工作职能。没有建立相应机构的要按照工作职责要求,指定专门人员负责,保障基层人力资源社会保障工作的顺利开展”。
二、我国公共就业服务基层平台的现状和问题
2008年9.15之后,面对严峻的就业形势,我国迅速采取果断措施,从稳定劳动力需求、分散劳动力供给、提升公共就业服务质量三个方面致力于稳定就业,取得了明显的成效,2009年的就业目标均顺利完成,公共就业服务基层平台建设取得重大进展。东、中部大部分地区,以及部分西部地区的公共就业服务基层平台建设工作已经取得了阶段性的成果,在这些地区,公共就业服务基层平台成为当地公共就业服务体系的重要组成部分。但客观地说,我国公共就业服务基层平台建设仍然存在很多不容忽视的问题。
(一)缺乏统一的政策
目前,我国还没有专门针对公共就业服务基层平台建设的政策文件,国家关于公共就业服务基层平台建设的政策依据,存在于不同的相关政策文件之中,而都是一些原则性和思路性的条文,非常笼统,缺乏可操作性的措施,也没有规范的标准要求。这使各地的公共就业服务基层平台建设大都根据自身对政策条文的理解进行,不仅平台建设速度、质量和服务质量参差不齐,而且常常因为缺乏国家政策的引导而具有短视性,甚至出现借公共就业服务基层平台建设之名行以公谋私之实的行为。同时,各地做法不统一的现实对于建立统一的劳动力市场的长远目标形成了潜在的威胁,在客观上增加了日后改革必须承担的成本。
(二)地域差异和城乡差异大
东中部省份的公共就业服务基层平台建设速度较快,特别是在东部沿海省份,绝大部分地区都已经建立了覆盖城乡的公共就业服务基层平台;西部省份的平台建设缓慢,只有少数地区建立了公共就业服务基层平台,而且很多还只是停留在公共就业服务基层服务窗口阶段,公共就业服务远远没有下沉到基层。
乡村公共就业服务基层平台建设缓慢。乡镇公共就业服务基层平台,承担着配合县级及以上公共就业服务部门对当地农民工进行就业指导、职业培训、政策咨询、劳务派遣的重要职责,工作量很大。一方面,很多地区的此类平台建设仍然非常滞后;另一方面,很多已经建立起来却因为各种原因而不能充分发挥作用,成为摆设。
(三)服务质量有待提高
在已经建立起来的公共就业服务基层平台中,很多都存在工作场所小、工作环境差、正式编制少、人员待遇低、工作经费不足等问题,公共就业服务基层平台与其他机构合署办公、共用人员队伍的现象非常普遍。这使得公共就业服务基层平台的作用难以得到有效发挥。
三、对策建议
未来5年,公共就业服务基层平台建设应该尤其重视如下五个问题:
(一)坚持与社会主义市场经济体制相适应的原则
公共就业服务基层平台建设,是作为社会主义市场经济体制有机体中的一分子存在的,必须坚持与社会主义市场经济体制相适应的原则。与社会主义市场经济体制相适应,并不等同于市场机制调节,也可以是弥补市场的不足。
需要注意的问题是,非市场力量参与。非政府力量是公共就业服务基层平台建设和运营的重要力量,但是当前我国非政府力量涉足该领域的程度极其有限。这是因为我国公共就业服务基层平台建设尚处于起步阶段,如果在整个公共就业服务体系中非市场力量参与都不足的情况下,唯独在公共就业服务基层平台建设中充分引入非市场力量,并让其充分发挥作用,需要两个前提条件:市场机制健全,政府与市场的边界非常清晰,政府的监管非常有效;出台并切实落实鼓励非市场力量发展的税费减免、财政补贴等政策优惠措施是保证公共就业服务公益性的必然要求,因为在缺乏政府政策和物质支持的情况下,营利性私人资本不可能在免费服务因此无利可图的情况下进入该领域,而在国外公共就业服务基层平台建设和运营中发挥重要作用的非营利组织,在我国还非常少见。
(二)坚持区域统筹和城乡统筹的方向
区域方面,西部省份的大部分地区以及东中部省份尚未建立公共就业服务基层平台的地区,多数存在财政资金不足的状况,可采取县级及以上对口部门负责提供经费,同级政府协同管理的办法,推动平台建设。
城乡方面,已经建立乡镇公共就业服务基层平台的地区,致力于功能的完善。根据地方政府的财力状况适度增加编制,提高工作人员待遇,稳定工作人员队伍,根据工作量的大小适度增加工作经费。有条件的地区可以将平台延伸到村,在村设立协管员。没有建立乡镇平台的地区,如果确无建设平台的需求,可暂不建立。但对于存在需求的地区来说,可由上级对口部门负责提供经费,或者暂时设立协管员。
此外,国家应该加大对财政困难地区的转移支付力度,并且可以考虑安排专项经费用于这些地区的平台建设和运营。
(三)尽快建立公共就业服务基层平台运行规范
应尽快制定基层平台工作制度,从工作方法、工作程序、工作评估等方面将基层平台工作制度化。同时,尽快从国家层面明确界定基层平台的职责,以及城乡平台下不同岗位的具体职责,做到有据可依、有据可查,避免工作中的缺位和越位现象,保障工作人员和工作对象的合法权益。
(四)建立有效的工作人员进入机制和考核体系
机制方面,采取公开招聘、严格培训、持证上岗的办法,专职岗位和灵活岗位相结合,从入口上保证工作人员的基本素质。考核体系方面,采取量化计分、定期检查、不定期抽查、群众满意度调查等方式,对平台运行情况进行考核,并据此对主要责任人进行考核;主要责任人根据本部门情况,结合群众反映,采取灵活多样的方式对工作人员进行考核。通过这些手段,建立业务技能强、服务质量好、群众满意度高的工作队伍。
(五)将公共就业服务网络化建设延伸到平台中来
在每个公共就业服务基层平台至少配备一条可以顺利联网的电脑,在全省、市、县范围内建立动态的失业人员数据库和岗位空缺数据库,并向基层平台开放,推动其提高工作效率和服务质量,并据此不断将就业再就业工作引向深入。
(杨宜勇,国家发展改革委社会所所长、研究员)