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正如市场不同的交易者之间进行交易活动的背后是由利益驱动一样,在创新体系里,创新人员与国家之间的相互关系也是由利益驱动的。体系的所有者国家为委托人(principal),创新人员为代理人(agent)。委托——代理理论框架旨在寻找处理他们之间关系的若干可能的解;或者证明,当最优解不存在时,会有什么样的次优解?理论发现表明:激励机制与风险机制之间是有替代关系;对代理人的监督程度也很难界定。如何重新调创新体系与创新人员间的权利与义务关系。重新设计激励机制。寻找使效率最大化的最优解成为论述的核心。