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摘要：2017年1号文件提出，国家将要建设粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，铁岭作为东北地区的传统农业大市将在建设中发挥重要作用。如何能够发挥自身优势、解决发展面临的问题难点，值得研究和思考。在未来，东北地区将不断盘活资源，深化农业优势产能合作，开创农业对外开放合作将迎来新局面。
关键词：粮食生产功能区;重要农产品生产保护区;农业发展
2017年3月31日，中华人民共和国国务院正式印发《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》，从此开始长达五年的粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的建设工作（以下称为“两区”）。铁岭市是全国粮食主产区之一，市委、市政府高度重视农业发展和粮食安全问题，“两区”建设对于铁岭市农业发展以及乡村振兴战略都是千载难逢的好机遇，目前已经完成了672.6万亩的划定工作，在未来将进一步建设高标准农田，从长远角度可以看出未来国家将进一步加强激励和引导地方政府的粮食种植工作，最终实现地方抓粮不吃亏，农民种粮得实惠的目的。
一、“两区”建设的意义
一是落实国家粮食安全战略。当前我国粮食安全存在隐忧，随着改革开放，人民生活水平提高了，对肉、蛋、奶的需求和质量要求不断提高，这需要大量消耗谷物作为饲料，同时大豆种植方面也存在巨大缺口，粮食安全形式紧迫。于是国家出台藏粮于地、藏粮于技的战略，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。近年来，中国成为世界工厂，工业化、城镇化进程不断推进，对农业用地的占用、对土壤、水源的影响也逐步显现，威胁到粮食安全和农业可持续发展。因此国家推动“两区”建设，一方面坚守18亿亩耕地红线，将部分农业用地划为永久农田，另一方面在自然资源环境条件较好、农业基础设施比较完善的优势产区，运用现代化科学管理方法，增强粮食和重要农产品供给保障能力，既维护国家粮食安全又能确保农业高质量发展。
二是农业供给侧改革的重要抓手。当前中国经济进入新常态，经济发展模式向高质量发展进行转变，百姓对农产品的需求也發生了很大变化，必须大力推进农业供给侧结构性改革。通过建立“两区”，将优势资源聚集到农业核心地区，用整体思路来规划农业发展，将现代化农业理念融入我国农业发展，优化区域布局，盘活现有资源，为农业供给侧改革提供有力保障，提高农业种植水平，增强我国农产品核心竞争力。
三是促进农业高质量发展。与欧美等现代农业、观光农业不同，我国仍有大部分地区采取小农户经营的农业种植模式，存在普遍科技水平不高，农用地规模较小，尽管机械化使用率逐年提升，但总体来讲跟西方现代农业相比，发展方式稍显粗放。以“两区”为平台，推动农业科技应用，创新农业发展机制，有利于推动建立现代农业产业体系，有利建立现代化农业物联网，实现大数据应用，能够根据实际情况精准监测、精准灌溉和网络销售，提高科技水平和生产销售利润，促进农业现代化水平提高。
二、“两区”建设对铁岭市农业发展的影响
铁岭市“两区”建设仍处于起步阶段，目前划定工作已经落实到各个县（市）区，伴随着验收工作的开展，划定工作即将完成。在科学划定的基础上，进一步大力建设粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。两区建设完成以后将对铁岭市产生如下影响：
一是两区建设给铁岭带来固定资产投资。目前铁岭存在经济发展“一小两低”的现状，正缺少固定资产投资来带动经济增长，在两区建设和高标准农田建设过程中，农业资金和基础设施建设投资要积极向“两区”倾斜，而且在未来将要加大投入，后期也会产生相应的设备维护和农田保养等费用，推动经济发展。
二是完善农业信贷、保险机制，创新金融支农产品和服务。在两区建设的推动下，两区范围内的农业信贷行业将快速发展。在政府的推动下，农业合作社等相关企业的服务下，农业将打破以往看天吃饭、弱质产业的特性，不断推进银行、农村信用社、保险公司、担保机构联动机制，在可控的范围内创新小额贷款试点，为农业发展添砖加瓦，优先在“两区”范围内探索农产品价格和收入保险试点，使农业生产没有后顾之忧。
三是以“两区”建设为契机推广现代农业技术。在建设两区初期做好规划，建设汗可灌溉、涝可排水的现代化高标准农田，将水、电、互联网建设到田间地头为高科技的现代化农业做好打算。运用优选良种技术提高农产品产量，用新型配置技术和高科技观测手段来提高农产品种植效率，不断提高农业生产机械化水平，实现农业高质量发展。
三、“两区”建设面临的问题
（一）土地流转难
由于种植粮食比较效益低，农户不愿土地流转用以种粮。以铁岭市主要作物之一的玉米为例，近年来收购价格在0.6元至0.7元之间，由于陈粮去库存、玉米进口等因素，价格一直在低位徘徊。近年来种子、化肥、人工成本不断上涨，造成每亩地每年收益只有三百多元的情况，丰产但不丰收，可能造成农户将耕地转租给租金较多的个人或组织，造成与粮食生产功能区建设“抢地”的情况发生。
（二）投入机制有待于完善
现代农业园区建设要求高，资金投入大，随着“两区”建设的不断推进，后续投入多，成本回收慢，是需要经过长时间来发展的产业。承担建设任务的龙头企业、专业合作社等经营主体由于自身资金积累不足，缺乏有效的融资手段，可能造成后续投资跟不上，加上部分乡、镇、村由于历史欠账问题，导致财政困难拿不出配套资金，会影响两区建设投资，投入机制亟需完善。在运输公路、桥梁、公用基础设施方面，需要政府引导，并加大财政投入。
（三）粮食功能区“非粮化”现象日趋明显
粮食功能区建成后，农田生产条件大为改善。部分农民对农业政策认识不到位，由于利益驱动，将土地高价出租给种植大户种植蔬菜、水果等多年生经济作物，功能区内部分农户也放弃种粮而改种经济作物，这完全违背了建设粮食生产功能区的初衷。目前由于粮食价格偏低导致粮食主产区中的个别农户改种经济作物，导致粮食功能区种植非粮化的问题。加上经济作物的经济价值较高，推动土地承包费用不断上涨，小农户与种粮大户相比不具备竞争力。 （四）服务体系建设滞后
“两区”建设目前处于起步阶段，建设内容主要是土地整理、水利设施、道路等。由于资金不足，生产机械化、管理标准化、服务全程化、运作市场化的现代化服务体系建设相对滞后。这就需要政府来正确引导，为广大农民提供信息服务、法律保障、政策配套、农机服务、市场资讯、销售平台搭建等服务，不断完善农业服务体系是“两区”确保粮食丰产丰收的重要保障。
四、关于“两区”建设的对策思考
粮食产业是铁岭市农业最大的优势产业，通过划定和建设“两区”，稳步提升我市粮食综合生产能力，助力乡村振兴。为了促进和加快“两区”建设工作，必须充分发挥政府作用，以产业支撑带动“两区”发展，提高农民种粮的积极性。
（一）充分发挥政府主导作用
1.政策引领，大力培育经营主体。农业经营主体是“两区”建设的实施者和主力军。根据我市产业特点和发展方向，我们要选择农业产业基础较好、产业集聚度较高、优势明显、基地集中连片、加工服务配套、农业基础条件较好的现代农业建设基地进行培育和扶持。高度重视农民专业合作社和种粮大户及农业标兵的培育发展，积极实施强社工程，扩大合作社对特色优势产业和农户的覆盖面。通过品牌创建、资本运作、产业延伸，做大做强现有农业龙头企业。加强农业招商引资，优化营商环境加大招商和宣传力度，加强对工商资本投资园区建设的引导，引进有资金、有技术、有市场的主体参与农业“两区”建设。
2.加大投入，抓好“两区”项目投入。各级政府要进一步提高对“两区”建设重大意义的认识，加大对两区项目的资金扶持力度。政府财政既要加大资金投入，又要合理安排，特别是整合利用好现有资金。对我市涉农项目资金包括粮食生产、土地流转、土地整理、标准农田地力提升、农机项目、农田水利、水土保持、扶贫开发、农村道路建设、农业综合开发、农业科技示范等扶持资金和资源要素进行整合统筹，集中用于扶持农业“两区”建设，或向“两区”建设倾斜。积极引导工商资本、金融资本和社会资本投入。完善直接补贴、定额补助、贷款贴息以及以奖代补等扶持方式。动员各方力量，加强对项目的对接，努力新建一批规模大、区域集中、示范带动作用强的农业园区建设项目。
3.强化管理，提高“两区”工程质量。各县（市、区）要根据各自特点加强和完善现代农业“两区”管理机构和协调机构，形成组织有序、结构严密、职责分明、工作高效的管理体制。实行“两区”工程项目化管理和领导负责制，加强管理人员和技术人员的培训。项目规划要积极协同相关村、镇、土地所等单位进行调研，了解第一手可靠资料，确保建设一个，成功一个。严把工程质量关，选择实力强、信誉高的施工企业作为承建单位，加大对项目施工现场管理力度，对工程所选用的各类主材严格把关，杜绝质量隐患，确保工程质量。
（二）以产业支撑带动“两区”发展
以两区产业带动促进农民收入增长，需要注重三产联动、种养模式创新，并加强农产品流通管理。
1.三产联动，保障农民持续收入增长。农业两区从产业角度是农业生产属于一产，由一产又衍生出农产品加工和相关设施生产，属于二产，后期可能发展出农产品物流、农业观光产业等服务业，也涵盖三产。农业兩区建设不仅需要懂农业、懂技术的人才，还需要大量复合型人才，如销售人员、网络维护人员、品牌设计师等，要在政府主导下给与人才引进的优惠政策，借鉴发达地区经验，进一步拓宽农业功能，推动农业高质量发展，增加农业附加值，确保“两区 ”可持续发展。
2.强化营销，优化现有农产品销售模式。我国农产品流通模式主要包括直营模式、城乡农副产品批发市场、农业经理人销售模式、农产品代理销售模式、城市内的超农对接模式，近几年新兴起农产品网络销售模式也是具备发展潜力的农产品销售模式，把缩短了时间和空间的距离，让全国客户通过互联网就可以下单，推动农产品现代化、网络化发展。
（三）提高农民种粮的积极性
加快土地制度改革，一方面需要不断完善土地制度，另一方面需要加大财政扶持力度，提高农民素质，培养新型职业农民。
1.完善土地制度，确保农民收入增长。一是全面确权，稳步推进农村产权制度改革，建立宅基地和农房、集体经营性资产、农村土地流转经营权三权分置;二是有效赋权，围绕农村产权市场化，在确权颁证基础上积极推进赋权流转，搭建四级联动的农村综合产权流转交易体系，探索开展集体经营性建设用地入市流转;三是充分活权，建立普惠增收、充分活权的农村金融创新体系，健全农村诚信体系，创新农村金融产品服务，大力开展普惠金融，确保农民收入持续增长。
2.加强农业培训，提高农民素质，培养新型职业农民。做好农业科技培训，不断建立农业技术培训体系，提高两区内部第一产业科技含金量，从思想观念上要发生转变，科技是第一生产力。提高农民农业种植技术，加快培养新型职业农民，大力支持乡村振兴相关企业发展，实现初、中、高等职业教育与农业企业合作，通过在线教育、集中培训等方式培养农业技术人才，对有专长的农业专家和专业人才要给与政策并引进，加大农业高层次人才和农村急需技术人才培养力度，提高农民科技文化水平，为农业两区建设提供智力保障。
参考文献：
[1] 国务院.国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见[R].国发〔2017〕24号，2017-04-10.
[2]康萌，陈劼，康思远.开展粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定建设保障国家粮食战略安全（一）[J].黑龙江水产，2018（01）：17-18.
[3]康萌，陈劼，康思远.开展粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定建设 保障国家粮食战略安全（二）[J].黑龙江水产，2018（03）：3-5.
[4]本报记者. 落实藏粮于地、藏粮于技战略 增强粮食和重要农产品供给保障能力[N]. 农民日报，2017-04-12（001）.
（作者单位：中共铁岭市委党校）
关键词：粮食生产功能区;重要农产品生产保护区;农业发展
2017年3月31日，中华人民共和国国务院正式印发《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》，从此开始长达五年的粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的建设工作（以下称为“两区”）。铁岭市是全国粮食主产区之一，市委、市政府高度重视农业发展和粮食安全问题，“两区”建设对于铁岭市农业发展以及乡村振兴战略都是千载难逢的好机遇，目前已经完成了672.6万亩的划定工作，在未来将进一步建设高标准农田，从长远角度可以看出未来国家将进一步加强激励和引导地方政府的粮食种植工作，最终实现地方抓粮不吃亏，农民种粮得实惠的目的。
一、“两区”建设的意义
一是落实国家粮食安全战略。当前我国粮食安全存在隐忧，随着改革开放，人民生活水平提高了，对肉、蛋、奶的需求和质量要求不断提高，这需要大量消耗谷物作为饲料，同时大豆种植方面也存在巨大缺口，粮食安全形式紧迫。于是国家出台藏粮于地、藏粮于技的战略，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。近年来，中国成为世界工厂，工业化、城镇化进程不断推进，对农业用地的占用、对土壤、水源的影响也逐步显现，威胁到粮食安全和农业可持续发展。因此国家推动“两区”建设，一方面坚守18亿亩耕地红线，将部分农业用地划为永久农田，另一方面在自然资源环境条件较好、农业基础设施比较完善的优势产区，运用现代化科学管理方法，增强粮食和重要农产品供给保障能力，既维护国家粮食安全又能确保农业高质量发展。
二是农业供给侧改革的重要抓手。当前中国经济进入新常态，经济发展模式向高质量发展进行转变，百姓对农产品的需求也發生了很大变化，必须大力推进农业供给侧结构性改革。通过建立“两区”，将优势资源聚集到农业核心地区，用整体思路来规划农业发展，将现代化农业理念融入我国农业发展，优化区域布局，盘活现有资源，为农业供给侧改革提供有力保障，提高农业种植水平，增强我国农产品核心竞争力。
三是促进农业高质量发展。与欧美等现代农业、观光农业不同，我国仍有大部分地区采取小农户经营的农业种植模式，存在普遍科技水平不高，农用地规模较小，尽管机械化使用率逐年提升，但总体来讲跟西方现代农业相比，发展方式稍显粗放。以“两区”为平台，推动农业科技应用，创新农业发展机制，有利于推动建立现代农业产业体系，有利建立现代化农业物联网，实现大数据应用，能够根据实际情况精准监测、精准灌溉和网络销售，提高科技水平和生产销售利润，促进农业现代化水平提高。
二、“两区”建设对铁岭市农业发展的影响
铁岭市“两区”建设仍处于起步阶段，目前划定工作已经落实到各个县（市）区，伴随着验收工作的开展，划定工作即将完成。在科学划定的基础上，进一步大力建设粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。两区建设完成以后将对铁岭市产生如下影响：
一是两区建设给铁岭带来固定资产投资。目前铁岭存在经济发展“一小两低”的现状，正缺少固定资产投资来带动经济增长，在两区建设和高标准农田建设过程中，农业资金和基础设施建设投资要积极向“两区”倾斜，而且在未来将要加大投入，后期也会产生相应的设备维护和农田保养等费用，推动经济发展。
二是完善农业信贷、保险机制，创新金融支农产品和服务。在两区建设的推动下，两区范围内的农业信贷行业将快速发展。在政府的推动下，农业合作社等相关企业的服务下，农业将打破以往看天吃饭、弱质产业的特性，不断推进银行、农村信用社、保险公司、担保机构联动机制，在可控的范围内创新小额贷款试点，为农业发展添砖加瓦，优先在“两区”范围内探索农产品价格和收入保险试点，使农业生产没有后顾之忧。
三是以“两区”建设为契机推广现代农业技术。在建设两区初期做好规划，建设汗可灌溉、涝可排水的现代化高标准农田，将水、电、互联网建设到田间地头为高科技的现代化农业做好打算。运用优选良种技术提高农产品产量，用新型配置技术和高科技观测手段来提高农产品种植效率，不断提高农业生产机械化水平，实现农业高质量发展。
三、“两区”建设面临的问题
（一）土地流转难
由于种植粮食比较效益低，农户不愿土地流转用以种粮。以铁岭市主要作物之一的玉米为例，近年来收购价格在0.6元至0.7元之间，由于陈粮去库存、玉米进口等因素，价格一直在低位徘徊。近年来种子、化肥、人工成本不断上涨，造成每亩地每年收益只有三百多元的情况，丰产但不丰收，可能造成农户将耕地转租给租金较多的个人或组织，造成与粮食生产功能区建设“抢地”的情况发生。
（二）投入机制有待于完善
现代农业园区建设要求高，资金投入大，随着“两区”建设的不断推进，后续投入多，成本回收慢，是需要经过长时间来发展的产业。承担建设任务的龙头企业、专业合作社等经营主体由于自身资金积累不足，缺乏有效的融资手段，可能造成后续投资跟不上，加上部分乡、镇、村由于历史欠账问题，导致财政困难拿不出配套资金，会影响两区建设投资，投入机制亟需完善。在运输公路、桥梁、公用基础设施方面，需要政府引导，并加大财政投入。
（三）粮食功能区“非粮化”现象日趋明显
粮食功能区建成后，农田生产条件大为改善。部分农民对农业政策认识不到位，由于利益驱动，将土地高价出租给种植大户种植蔬菜、水果等多年生经济作物，功能区内部分农户也放弃种粮而改种经济作物，这完全违背了建设粮食生产功能区的初衷。目前由于粮食价格偏低导致粮食主产区中的个别农户改种经济作物，导致粮食功能区种植非粮化的问题。加上经济作物的经济价值较高，推动土地承包费用不断上涨，小农户与种粮大户相比不具备竞争力。 （四）服务体系建设滞后
“两区”建设目前处于起步阶段，建设内容主要是土地整理、水利设施、道路等。由于资金不足，生产机械化、管理标准化、服务全程化、运作市场化的现代化服务体系建设相对滞后。这就需要政府来正确引导，为广大农民提供信息服务、法律保障、政策配套、农机服务、市场资讯、销售平台搭建等服务，不断完善农业服务体系是“两区”确保粮食丰产丰收的重要保障。
四、关于“两区”建设的对策思考
粮食产业是铁岭市农业最大的优势产业，通过划定和建设“两区”，稳步提升我市粮食综合生产能力，助力乡村振兴。为了促进和加快“两区”建设工作，必须充分发挥政府作用，以产业支撑带动“两区”发展，提高农民种粮的积极性。
（一）充分发挥政府主导作用
1.政策引领，大力培育经营主体。农业经营主体是“两区”建设的实施者和主力军。根据我市产业特点和发展方向，我们要选择农业产业基础较好、产业集聚度较高、优势明显、基地集中连片、加工服务配套、农业基础条件较好的现代农业建设基地进行培育和扶持。高度重视农民专业合作社和种粮大户及农业标兵的培育发展，积极实施强社工程，扩大合作社对特色优势产业和农户的覆盖面。通过品牌创建、资本运作、产业延伸，做大做强现有农业龙头企业。加强农业招商引资，优化营商环境加大招商和宣传力度，加强对工商资本投资园区建设的引导，引进有资金、有技术、有市场的主体参与农业“两区”建设。
2.加大投入，抓好“两区”项目投入。各级政府要进一步提高对“两区”建设重大意义的认识，加大对两区项目的资金扶持力度。政府财政既要加大资金投入，又要合理安排，特别是整合利用好现有资金。对我市涉农项目资金包括粮食生产、土地流转、土地整理、标准农田地力提升、农机项目、农田水利、水土保持、扶贫开发、农村道路建设、农业综合开发、农业科技示范等扶持资金和资源要素进行整合统筹，集中用于扶持农业“两区”建设，或向“两区”建设倾斜。积极引导工商资本、金融资本和社会资本投入。完善直接补贴、定额补助、贷款贴息以及以奖代补等扶持方式。动员各方力量，加强对项目的对接，努力新建一批规模大、区域集中、示范带动作用强的农业园区建设项目。
3.强化管理，提高“两区”工程质量。各县（市、区）要根据各自特点加强和完善现代农业“两区”管理机构和协调机构，形成组织有序、结构严密、职责分明、工作高效的管理体制。实行“两区”工程项目化管理和领导负责制，加强管理人员和技术人员的培训。项目规划要积极协同相关村、镇、土地所等单位进行调研，了解第一手可靠资料，确保建设一个，成功一个。严把工程质量关，选择实力强、信誉高的施工企业作为承建单位，加大对项目施工现场管理力度，对工程所选用的各类主材严格把关，杜绝质量隐患，确保工程质量。
（二）以产业支撑带动“两区”发展
以两区产业带动促进农民收入增长，需要注重三产联动、种养模式创新，并加强农产品流通管理。
1.三产联动，保障农民持续收入增长。农业两区从产业角度是农业生产属于一产，由一产又衍生出农产品加工和相关设施生产，属于二产，后期可能发展出农产品物流、农业观光产业等服务业，也涵盖三产。农业兩区建设不仅需要懂农业、懂技术的人才，还需要大量复合型人才，如销售人员、网络维护人员、品牌设计师等，要在政府主导下给与人才引进的优惠政策，借鉴发达地区经验，进一步拓宽农业功能，推动农业高质量发展，增加农业附加值，确保“两区 ”可持续发展。
2.强化营销，优化现有农产品销售模式。我国农产品流通模式主要包括直营模式、城乡农副产品批发市场、农业经理人销售模式、农产品代理销售模式、城市内的超农对接模式，近几年新兴起农产品网络销售模式也是具备发展潜力的农产品销售模式，把缩短了时间和空间的距离，让全国客户通过互联网就可以下单，推动农产品现代化、网络化发展。
（三）提高农民种粮的积极性
加快土地制度改革，一方面需要不断完善土地制度，另一方面需要加大财政扶持力度，提高农民素质，培养新型职业农民。
1.完善土地制度，确保农民收入增长。一是全面确权，稳步推进农村产权制度改革，建立宅基地和农房、集体经营性资产、农村土地流转经营权三权分置;二是有效赋权，围绕农村产权市场化，在确权颁证基础上积极推进赋权流转，搭建四级联动的农村综合产权流转交易体系，探索开展集体经营性建设用地入市流转;三是充分活权，建立普惠增收、充分活权的农村金融创新体系，健全农村诚信体系，创新农村金融产品服务，大力开展普惠金融，确保农民收入持续增长。
2.加强农业培训，提高农民素质，培养新型职业农民。做好农业科技培训，不断建立农业技术培训体系，提高两区内部第一产业科技含金量，从思想观念上要发生转变，科技是第一生产力。提高农民农业种植技术，加快培养新型职业农民，大力支持乡村振兴相关企业发展，实现初、中、高等职业教育与农业企业合作，通过在线教育、集中培训等方式培养农业技术人才，对有专长的农业专家和专业人才要给与政策并引进，加大农业高层次人才和农村急需技术人才培养力度，提高农民科技文化水平，为农业两区建设提供智力保障。
参考文献：
[1] 国务院.国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见[R].国发〔2017〕24号，2017-04-10.
[2]康萌，陈劼，康思远.开展粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定建设保障国家粮食战略安全（一）[J].黑龙江水产，2018（01）：17-18.
[3]康萌，陈劼，康思远.开展粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定建设 保障国家粮食战略安全（二）[J].黑龙江水产，2018（03）：3-5.
[4]本报记者. 落实藏粮于地、藏粮于技战略 增强粮食和重要农产品供给保障能力[N]. 农民日报，2017-04-12（001）.
（作者单位：中共铁岭市委党校）