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【摘要】公务员结构优化应以不增加编制和财政资源的投入为前提。立足存量结构优化理念，结合组织行为学，借鉴人力资源开发理念，结合四川省实际，对“十三五”期间公务员结构优化工作提出若干建议：在公务员招录领域实施创新骨干人才培养计划；在公务员培养中探索项目制团队建设，在公务员流动中建立轮岗流动市场；形成公务员结构优化的超循环结构，进行公务员结构优化的部门领导责任制探索。
【关键词】公务员 结构优化 四川省
【中图分类号】D62
【文献标识码】A
作为省情复杂的西部大省，四川公务员队伍建设的任务十分艰巨。为了培养造就一支高素质专业化的公务员队伍，优化现有公务员存量结构，笔者就“公务员结构优化”这一主题，结合省情实际和四川省委省政府的要求部署，在不增加编制与财政资源投入的前提下，通过相关研究分析，试图提出应对之策。
当前四川省公务员结构存在的突出问题
随着各项改革事业的继续深化，公务员管理的深层次问题逐渐显露，公务员队伍自身也出现了一些新变化、新特点，面临新旧问题交织的考验。
首先，公务员存在高端引不进、基层留不住的现象，专业化人才数量尤显不足。（1）现有选拔公务员考试机制和内部环境，造成高端引不进、基层留不住的问题。相当一部分优秀毕业生在毕业之后选择了去国外或者企业工作，也有一些走上自我创业之路，还有一些学生继续深造的愿望较大，读研究生之后再进入公务员系统，导致公务员队伍缺少年轻的活力，这种人才的流失现象也和当下高校本科培养目标有一定的关系，由于没有建立起订单式培养方案，学生的多元化选择也是一个重要原因。（2）人才专业与四川各地实际发展需要不对口。在四川省的十三五规划中，一系列的改革就需要专门对口的专业性人才，在本次调研过程中我们发现了一个重要的问题就是人才与实际发展需要不对口的现象。其次，公务员培训机制缺乏时代性，能力提升效果不明显。再次，公务员队伍岗位流动僵化，缺乏足够流动性。（1）公务员考核机制不完善，激励约束作用发挥不充分。（2）公务员交流渠道不畅通，潜能活力激发不够。（3）部分公务员精神状态不佳，干事创业激情不高。最后，部门传统观念依旧存在，创新机制有待提高。通过对2011—2015年公务员数据的纵向与横向比较，不难发现：50岁以上的领导干部数量变化不大，但是中年人的后备军占比下降。这种现象反映了两方面的问题：一方面，45岁以上富有经验的高年龄层段公务员数量增加，另一方面，35—40岁这个年龄层次大量积压严重。
公务员在部门里面传统观念严重，造就了单位门户主义、本位主义，这也加剧了交流机制的不畅通。同时就是部门职权管理主义，思想上行动上还是处于默认政府部门是传统的官僚机构，思维并没有转换到服务型政府、创新性政府上去，公务员结构优化手段单一，团队建设思路理念付之阙如，公务员人力资源开发情况不容乐观。
四川公务员结构优化的理念
对于四川省公务员结构优化存在的问题，笔者认为以下理念具有指导意义。
第一，立足存量结构优化理念，而非寄希望于编制和经济资源增量变化。如果一味增加组织编制、增加经济投入，就违背了结构优化的初衷，也失去了结构改革的意义。第二，立足政府结构完善发展理念，公务员职位布局科学合理是公务员主体发展的前提。第三，立足组织行为科学理念，在尊重公务员个体的能动性价值基础上科学开发公务员团队组织潜力。第四，立足人力资源开发理念，借鉴企业先进经验，实现公务员能力开发拓展科学化规范化与可量化。第五，将我国公务员的政治优势特色贯彻其中，公务员结构优化离不开主观能动性的提升，党的坚强领导以及“两学一做”系列是我们进行自我完善、自我提升的强大精神动力。第六，立足全国层面制度改革和四川省局部优化改革一盘棋，在坚决落实公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，在四川省省級机关、绵阳、内江的试点工作的基础上，探索符合本省经济社会特点的公务员结构优化举措。
对四川省公务员结构优化的建议
在四川试点公务员招录领域实施创新骨干人才培养计划。在985、211和省属重点高等院校层面上建立公务员精锐培养体制。这个制度是对选调生制度、国防生培养制度的吸取和借鉴，将精品人才的选拔录用培养前置在大学本科阶段。旨在通过早期介入，有针对性计划性地培养既有专业背景又有较高视野且兼具基层实践的公务员精锐人才。这批人才将是省属机关、成都及各地级市公务员业务骨干和未来核心干部的储备人选。这个培养计划不影响大学生的专业学习，同时又让大学生能提前3年时间做好相应准备，在基层工作、机关工作中都能积累较好的经验，这项计划需要省级公务员管理部门及相关高校配合实施。先行在成都高校开展试点，在公务员局人事机构的指导下，由试点高校成立专门的培训辅导机构。培养计划兼顾综合管理类和专业技术类两类公务员的培养特点：大学一年级下学期，本科各专业学生可以报考卓越公务员人才计划。根据四川省的需要确定报考专业范围，经笔试面试合格之后，学生和省级有关部门签订培养协议。在培养模式上采取半固定制，参与计划的学生本科课程的学习仍在原学院专业完成，从大二起进行公务员精锐模式见习培训，见习培训主要是通过寒暑假完成，通过在四川成都平原区、川东北山区、川西民族地区不同地域的行政机关实践，让精锐班的学员迅速体验认识基层工作状态。同时，在省市一级政府机关的淬炼过程结合大四实习。学生取得学位证书之后，参与四川省相关部门专门组织的录用考试。参与培训计划的学生应多于最终录用的学生，淘汰率建议在15%～30%之间，被淘汰分流的学生择业就业并不受影响。
达到合格被录取的毕业生成为正式公务员，根据考核情况岗位专业背景需要安排工作岗位。在干部政策上对这批骨干进行倾斜，省公务员局建立长期练习培养制度。经过10—12年的培养锻炼，这批骨干将基本走上副处级实职岗位，成为四川省同龄公务员的先锋队。 建议本计划通过几期实践，形成号召力和模范示范作用。选拔任用一批基本素质优秀，又具有相关专业背景知识，并且兼具省市级政府机关专业岗位工作能力与基层机构综合管理能力的领军人才。这项计划是政府公务员结构优化的突破性尝试。在公务员岗位和知名企业高薪岗位的人才竞争中介入选拔早，有针对性培养早，培养指向明确，借鉴吸收国防生制度，以及卓越法律人才卓越工程师班、金融英才班的管理经验，有效改变传统公务员录用考试职位定位失焦，年轻公务员培养指向不明确，“家门一校门一机关门”三门干部缺乏足够的基层经验的问题。
公务员培训新路探索：项目制团队建设。在传统科层制下的公务员素质拓展与技能培训难以摆脱时间场地的窠臼。本文将从非平衡自组织的系统论角度，建议实施公务员结构中的项目制团队建设。
目前，四川就全省、各地级市州、各县区级政府面临的急难险重任务，实施机关内部团队搭建。就我省实际情况而言，在政府机关内部实行项目招标，由具备相应履历经验的公务员领导干部领衔，吸收年轻的富有专长的公务员参加，在划定的时间内完成相应的目标并由上级部门进行验收评定。项目组负责人同时兼任培训导师，项目团队成员在项目执行期间人事关系不变。项目验收合格的成员给予精神物质奖励，并作为遴选提拔的重要依据。
相比传统科层组织，临时性的项目团队更具活力，更有效率及协同价值。公务员团队的建设目标是柔性化、扁平化、网络化和学习化。
项目组织的自适应性让团队更开放，吸收更多有益于政府机关开展专项工作的有益元素。项目建设的方向目标立足于减少现有政府机关科层组织的组织流动性缺失，针对性地增加组织弹性，在项目团队这种工作环境中，既能发挥出团队成员自己的才干和创造性，又可以借鉴吸收团队其他成员技能与知识。
项目制还有利于配合公务员聘任制，有利于解决在我省比较突出的二线公务员领导编制占比较高、人力资源不平衡问题，有利于调动经验丰富的资深二线公务员领导的积极性，也有助于试点社会突出工商业人才（35～50岁）特岗录用选拔机制。
试点公务员流动市场。公务员横向流动是优化人力资源结构的必然之路。四川省公务员年龄结构、专业结构、性别结构的局部不合理都可以通过公务员横向流动得到较大的缓解。
鉴于四川省交通基础设施、通讯条件日趋改善，公务员的横向岗位流动较之以往对个体的生活影响程度下降，对于各个年龄阶层的公务员均存在岗位流动的必要。建设四川省公务员交流轮岗市场，由省公务员局主导，在成都经济平原区、川北川东北经济区、川中川南经济区、川西高原民族地区等若干区域内建立区域性的公务员岗位流动市场。各地级市公务员局具体负责督导公务员流动岗位供需信息交流与流动程序审批实施。
为响应四川省委关于“必须坚持把多点多极支撑发展战略作为统揽，在加快区域竞相发展中提升全省整体实力”的号召，公务员轮岗市场破除省、地级市州、县的三级行政区隔，合理考虑结合公务员分类改革中的专业技术类综合管理类区分。轮岗年限2—3年，个别可以延长至5年。
全省各级轮岗的供应方由公务员个体组成，经本人申请，所在部门同意，上级行政部门复核通过，可以进入市场应征相应岗位。轮岗流动市场需求方由组织人事部门、行政部门组成，根据各地各部门的情况设置岗位。创新轮岗交流市场，是基于人本主义对公务员精神生活的关爱，是优化公务员精神素质状态的实验性举措。
公务员结构优化的部门领导责任制探索。宏大复杂的公务员结构优化过程，可以分解到行政部门微观领域。打通公务员素质优化的超循环结构，将公务员培养的责任落实分解到行政部门，旨在形成公务员结构优化的超循环结构。在行政机关部门领域，对部门领导培养完善公务员结构的情况进行考核。有利于形成微结构领域内的公务员机构优化路径的自我再生、自我复制。这种路径在高一层级的机关中，甚至还能自我选择、自我优化，从而向更高的有序状态进化。
因此，建議合理引进借鉴人力资源管理理念，在省市级政府机构中实施行政一把手人力资源发展考核制度。部门行政领导的行政职责中增加一项“对本部门公务员人力资源的培养发展情况”。考核方式兼顾上级部门定性测评、本人自评与部门公务员打分定量分析。考核指向行政领导在部门人员能力素质培养以及部门人员之间协同创新领域的表现。出于部门本位主义，个人专断压制公务员提拔成长或者疏于指导培育本部门公务员学习锻炼的行政领导，在进行个人考核时要进行相应处理。省市公务员局分别对各级政府机关的人事结构优化的领导考核进行督导。定期对全省的各级政府机构领导进行公务员人力资源培养、公务员协同合作专项培养等。
【关键词】公务员 结构优化 四川省
【中图分类号】D62
【文献标识码】A
作为省情复杂的西部大省，四川公务员队伍建设的任务十分艰巨。为了培养造就一支高素质专业化的公务员队伍，优化现有公务员存量结构，笔者就“公务员结构优化”这一主题，结合省情实际和四川省委省政府的要求部署，在不增加编制与财政资源投入的前提下，通过相关研究分析，试图提出应对之策。
当前四川省公务员结构存在的突出问题
随着各项改革事业的继续深化，公务员管理的深层次问题逐渐显露，公务员队伍自身也出现了一些新变化、新特点，面临新旧问题交织的考验。
首先，公务员存在高端引不进、基层留不住的现象，专业化人才数量尤显不足。（1）现有选拔公务员考试机制和内部环境，造成高端引不进、基层留不住的问题。相当一部分优秀毕业生在毕业之后选择了去国外或者企业工作，也有一些走上自我创业之路，还有一些学生继续深造的愿望较大，读研究生之后再进入公务员系统，导致公务员队伍缺少年轻的活力，这种人才的流失现象也和当下高校本科培养目标有一定的关系，由于没有建立起订单式培养方案，学生的多元化选择也是一个重要原因。（2）人才专业与四川各地实际发展需要不对口。在四川省的十三五规划中，一系列的改革就需要专门对口的专业性人才，在本次调研过程中我们发现了一个重要的问题就是人才与实际发展需要不对口的现象。其次，公务员培训机制缺乏时代性，能力提升效果不明显。再次，公务员队伍岗位流动僵化，缺乏足够流动性。（1）公务员考核机制不完善，激励约束作用发挥不充分。（2）公务员交流渠道不畅通，潜能活力激发不够。（3）部分公务员精神状态不佳，干事创业激情不高。最后，部门传统观念依旧存在，创新机制有待提高。通过对2011—2015年公务员数据的纵向与横向比较，不难发现：50岁以上的领导干部数量变化不大，但是中年人的后备军占比下降。这种现象反映了两方面的问题：一方面，45岁以上富有经验的高年龄层段公务员数量增加，另一方面，35—40岁这个年龄层次大量积压严重。
公务员在部门里面传统观念严重，造就了单位门户主义、本位主义，这也加剧了交流机制的不畅通。同时就是部门职权管理主义，思想上行动上还是处于默认政府部门是传统的官僚机构，思维并没有转换到服务型政府、创新性政府上去，公务员结构优化手段单一，团队建设思路理念付之阙如，公务员人力资源开发情况不容乐观。
四川公务员结构优化的理念
对于四川省公务员结构优化存在的问题，笔者认为以下理念具有指导意义。
第一，立足存量结构优化理念，而非寄希望于编制和经济资源增量变化。如果一味增加组织编制、增加经济投入，就违背了结构优化的初衷，也失去了结构改革的意义。第二，立足政府结构完善发展理念，公务员职位布局科学合理是公务员主体发展的前提。第三，立足组织行为科学理念，在尊重公务员个体的能动性价值基础上科学开发公务员团队组织潜力。第四，立足人力资源开发理念，借鉴企业先进经验，实现公务员能力开发拓展科学化规范化与可量化。第五，将我国公务员的政治优势特色贯彻其中，公务员结构优化离不开主观能动性的提升，党的坚强领导以及“两学一做”系列是我们进行自我完善、自我提升的强大精神动力。第六，立足全国层面制度改革和四川省局部优化改革一盘棋，在坚决落实公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，在四川省省級机关、绵阳、内江的试点工作的基础上，探索符合本省经济社会特点的公务员结构优化举措。
对四川省公务员结构优化的建议
在四川试点公务员招录领域实施创新骨干人才培养计划。在985、211和省属重点高等院校层面上建立公务员精锐培养体制。这个制度是对选调生制度、国防生培养制度的吸取和借鉴，将精品人才的选拔录用培养前置在大学本科阶段。旨在通过早期介入，有针对性计划性地培养既有专业背景又有较高视野且兼具基层实践的公务员精锐人才。这批人才将是省属机关、成都及各地级市公务员业务骨干和未来核心干部的储备人选。这个培养计划不影响大学生的专业学习，同时又让大学生能提前3年时间做好相应准备，在基层工作、机关工作中都能积累较好的经验，这项计划需要省级公务员管理部门及相关高校配合实施。先行在成都高校开展试点，在公务员局人事机构的指导下，由试点高校成立专门的培训辅导机构。培养计划兼顾综合管理类和专业技术类两类公务员的培养特点：大学一年级下学期，本科各专业学生可以报考卓越公务员人才计划。根据四川省的需要确定报考专业范围，经笔试面试合格之后，学生和省级有关部门签订培养协议。在培养模式上采取半固定制，参与计划的学生本科课程的学习仍在原学院专业完成，从大二起进行公务员精锐模式见习培训，见习培训主要是通过寒暑假完成，通过在四川成都平原区、川东北山区、川西民族地区不同地域的行政机关实践，让精锐班的学员迅速体验认识基层工作状态。同时，在省市一级政府机关的淬炼过程结合大四实习。学生取得学位证书之后，参与四川省相关部门专门组织的录用考试。参与培训计划的学生应多于最终录用的学生，淘汰率建议在15%～30%之间，被淘汰分流的学生择业就业并不受影响。
达到合格被录取的毕业生成为正式公务员，根据考核情况岗位专业背景需要安排工作岗位。在干部政策上对这批骨干进行倾斜，省公务员局建立长期练习培养制度。经过10—12年的培养锻炼，这批骨干将基本走上副处级实职岗位，成为四川省同龄公务员的先锋队。 建议本计划通过几期实践，形成号召力和模范示范作用。选拔任用一批基本素质优秀，又具有相关专业背景知识，并且兼具省市级政府机关专业岗位工作能力与基层机构综合管理能力的领军人才。这项计划是政府公务员结构优化的突破性尝试。在公务员岗位和知名企业高薪岗位的人才竞争中介入选拔早，有针对性培养早，培养指向明确，借鉴吸收国防生制度，以及卓越法律人才卓越工程师班、金融英才班的管理经验，有效改变传统公务员录用考试职位定位失焦，年轻公务员培养指向不明确，“家门一校门一机关门”三门干部缺乏足够的基层经验的问题。
公务员培训新路探索：项目制团队建设。在传统科层制下的公务员素质拓展与技能培训难以摆脱时间场地的窠臼。本文将从非平衡自组织的系统论角度，建议实施公务员结构中的项目制团队建设。
目前，四川就全省、各地级市州、各县区级政府面临的急难险重任务，实施机关内部团队搭建。就我省实际情况而言，在政府机关内部实行项目招标，由具备相应履历经验的公务员领导干部领衔，吸收年轻的富有专长的公务员参加，在划定的时间内完成相应的目标并由上级部门进行验收评定。项目组负责人同时兼任培训导师，项目团队成员在项目执行期间人事关系不变。项目验收合格的成员给予精神物质奖励，并作为遴选提拔的重要依据。
相比传统科层组织，临时性的项目团队更具活力，更有效率及协同价值。公务员团队的建设目标是柔性化、扁平化、网络化和学习化。
项目组织的自适应性让团队更开放，吸收更多有益于政府机关开展专项工作的有益元素。项目建设的方向目标立足于减少现有政府机关科层组织的组织流动性缺失，针对性地增加组织弹性，在项目团队这种工作环境中，既能发挥出团队成员自己的才干和创造性，又可以借鉴吸收团队其他成员技能与知识。
项目制还有利于配合公务员聘任制，有利于解决在我省比较突出的二线公务员领导编制占比较高、人力资源不平衡问题，有利于调动经验丰富的资深二线公务员领导的积极性，也有助于试点社会突出工商业人才（35～50岁）特岗录用选拔机制。
试点公务员流动市场。公务员横向流动是优化人力资源结构的必然之路。四川省公务员年龄结构、专业结构、性别结构的局部不合理都可以通过公务员横向流动得到较大的缓解。
鉴于四川省交通基础设施、通讯条件日趋改善，公务员的横向岗位流动较之以往对个体的生活影响程度下降，对于各个年龄阶层的公务员均存在岗位流动的必要。建设四川省公务员交流轮岗市场，由省公务员局主导，在成都经济平原区、川北川东北经济区、川中川南经济区、川西高原民族地区等若干区域内建立区域性的公务员岗位流动市场。各地级市公务员局具体负责督导公务员流动岗位供需信息交流与流动程序审批实施。
为响应四川省委关于“必须坚持把多点多极支撑发展战略作为统揽，在加快区域竞相发展中提升全省整体实力”的号召，公务员轮岗市场破除省、地级市州、县的三级行政区隔，合理考虑结合公务员分类改革中的专业技术类综合管理类区分。轮岗年限2—3年，个别可以延长至5年。
全省各级轮岗的供应方由公务员个体组成，经本人申请，所在部门同意，上级行政部门复核通过，可以进入市场应征相应岗位。轮岗流动市场需求方由组织人事部门、行政部门组成，根据各地各部门的情况设置岗位。创新轮岗交流市场，是基于人本主义对公务员精神生活的关爱，是优化公务员精神素质状态的实验性举措。
公务员结构优化的部门领导责任制探索。宏大复杂的公务员结构优化过程，可以分解到行政部门微观领域。打通公务员素质优化的超循环结构，将公务员培养的责任落实分解到行政部门，旨在形成公务员结构优化的超循环结构。在行政机关部门领域，对部门领导培养完善公务员结构的情况进行考核。有利于形成微结构领域内的公务员机构优化路径的自我再生、自我复制。这种路径在高一层级的机关中，甚至还能自我选择、自我优化，从而向更高的有序状态进化。
因此，建議合理引进借鉴人力资源管理理念，在省市级政府机构中实施行政一把手人力资源发展考核制度。部门行政领导的行政职责中增加一项“对本部门公务员人力资源的培养发展情况”。考核方式兼顾上级部门定性测评、本人自评与部门公务员打分定量分析。考核指向行政领导在部门人员能力素质培养以及部门人员之间协同创新领域的表现。出于部门本位主义，个人专断压制公务员提拔成长或者疏于指导培育本部门公务员学习锻炼的行政领导，在进行个人考核时要进行相应处理。省市公务员局分别对各级政府机关的人事结构优化的领导考核进行督导。定期对全省的各级政府机构领导进行公务员人力资源培养、公务员协同合作专项培养等。