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[摘要]近些年来，电子政务在我国蓬勃发展，取得一些显著成效，但同时也存在不少问题。本文从我国电子政务建设脉络人手，探讨了电子政务建设中存在的一些潜在问题，并从政府、公众和网络技术三个方面提出了一些操作性较强的应对策略。
[关键词]电子政务；公众参与；网络技术
[中图分类号]F407.6 [文献标识码]B [文章编号]1005-1074(2008)09-0019-02
十七大报告中明确提出了：“全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务，深刻把握我国发展面临的新课题新矛盾，更加自觉地走科学发展道路，奋力开拓中国特色社会主义更为广阔的发展前景”。报告已将信息化与工业化、城镇化、市场化、国际化形成并举的重大形势和任务，也充分表明了我国将进一步提升信息化应用价值，推进信息化和谐发展的态势。笔者认为，应加强电子政务建设，提高政务信息资源的整合与共享，为公众提供更好的服务。
1 我国电子政务的发展脉络
我国的电子政务的发展过程基本上与我国的信息化历程同步，起步于20世纪80年代的办公自动化系统建设，大致经历了办公自动化系统、专业领域信息化、政府上网工程实施和全面电子政务建设四个阶段。
第一阶段从20世纪80年代至90年代中期，为办公自动化阶段。这一阶段，政府办公逐步开始普及计算机、传真、打印、复印机等现代办公设备和使用计算机技术、通讯技术、网络技术等协助处理信息，从而提高办公效率和质量。
第二阶段从1993年至1998年，为专业领域信息化阶段。此阶段是政府为推动国民经济信息化和社会发展信息化而提出的计算机联网、应用工程在专业领域的应用，主要表现为金字工程建设。起步于1993年启动的“三金工程”，即“金桥”、“金关”、“金卡”，通过重要业务系统建设，促进业务协同、资源整合，现已发展到“12金”甚至更多，其内容包括金宏、金关、金税、金财、金融(含金卡)、金审、金盾、金保、金农、金水、金质、办公业务资源系统等十二个系统之多，其中部分工程已经初见成效。
第三阶段从1999年至2002年，为政府上网工程阶段。1999年1月22日由中国电信和国家经贸委联合40多家部委办局发起召开的“政府上网工程启动大会”，标志着我国正式启动了政府上网工程，并把当年确定为“政府上网年”，中国电子政务发展进入了实质性建设阶段。截至2002年底，各级政府在gov.cn上注册的域名数量就达6686个，已经建成的琳琅满目的政府门户网站数量达4929个。国家各部、委、办、局以及地市级以上的地方政府都已建起了自己的网站，一些经济中心城市的政府网站已初具规模。
第四阶段从2002年底至今，为全面建设和理性发展电子政务阶段。2002年8月，中共中央、国务院办公厅以中办发[2002]17号文件转发了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，对十五期间我国电子政务的指导思想、建设原则、目标、任务和措施等作出具体部署，我国电子政务开始以战略性的地位纳入政府行动计划，即全面建设电子政务阶段。逐步明确了中央与地方在电子政务建设中的关系原则，理顺了电子政务运行管理体制，完善了电子政务系统运行管理体制，制定了电子政务建设项目管理办法等等，我国电子政务建设进入了一个相对平稳和理性发展的阶段。
2 我国电子政务发展过程中存在的问题
电子政务建设一方面取得了令人瞩目的成就和有益经验，另一方面还存在着许多亟待解决的问题。
2.1 政府自身方面
2.1.1 重电子、轻政务电子政务建设只有实现了信息技术应用与行政管理业务的有机结合，才能充分发挥其社会经济效应。然而，我国从事电子政务建设的人员对政府管理活动向信息技术提出的真正需求缺乏了解，从技术实现方面考虑得多而从应用效果方面研究得少，产生了一系列信息技术与政府管理业务相脱节的问题影响了电子政务建设的成效。更重要的是有些部门的领导只是把电子政务当成一种新技术，认为只要投资，有了硬件设备，研发办公系统就算实现电子政务。其实不然，电子政务的关键是“政务”，而不是“电子”，“电子”只是为“政务”提供支撑和服务，要利用信息化技术和广泛的信息资源整合、共享，才能实现真正意义上的电子政务。
2.1.2 重建设、轻应用形式主义、官僚主义、“形象工程”等做法阻碍了信息技术应用与政府管理业务流程的有机结合，影响了电子政务建设的成效。在电子政务工程建设中，普遍偏重硬件资源的投入，软件投入在整体上投人中的比例普遍低于30％，硬件投入中，片面追求高性能配置，形成的资源能力远远超过实际应用的需要。一些网络资源的当前利用率不足5％，个别项目的存储资源可支撑10年的业务增长需求。电子政务应用方面，主要侧重于内部事务处理和自我服务，支撑政府决策和面向公众服务的信息化能力亟待提高。已建电子政务工程中，面向公众服务的业务应用功能不到3％；面向决策支持的业务应用功能不到8％。电子政务提高政府行政能力和普惠公众的效能尚未充分显现出来。
2.1.3 重自身、轻协作我国电子政务的发展普遍缺乏宏观规划。许多地区没有明确的电子政务发展目标，也没有制定相应的发展规划。同时，“条块分割”的管理体制与电子政务的统一性、开放性、交互性和规模经济等自然特性产生严重冲突，各级地方政府和部门在开展电子政务是往往各自为政，采用的标准也各不相同，业务内容单调重复，造型新的重复建设。
2.2 公众参与方面主要表现为在实施电子政务化的过程，公众的参与程度并不令人满意。这主要有几个方面的原因：首先是信息技术和计算机操作技能的缺乏。计算机及网络通信技术是近几年才迅速发展起来的，电脑对于广大的老百姓尤其是中西部的老百姓来说还是很陌生的，政务信息化更无从谈起；其次是硬件及网络设备的匮乏。我国是一个农业大国，农村人口约占总人口的2/3，电脑对于绝大多数老百姓来说还是难以负担的奢侈品。因此，硬件和网络设备的缺乏成为了制约我国电子政务发展的又一大障碍；第三是电子政务的虚拟性。政府工作人员和公众似乎面对的只是电脑，而常常忘记他们也是和人进行交往，造成人情关系冷漠。
2.3 网络安全方面一是网络安全存在严重隐患。掌握了一定技术的人可以轻易的获取网络服务器上的用户帐号信息和口令文件，并可进入系统修改、删除重要数据文件。二是境内外黑客攻击破坏网络的问题十分严重。通常采用非法手段进入重要信息系统，修改或破坏系统功能或数据等手段，造成数据丢失或系统瘫痪，给国家造成重大的政治影响和经济损失。三是互联网上针对计算机信息系统的违法犯罪活动日益增多。近年来，金融机构内部利用计算机犯罪案件大幅度上升，在互联网上泄露国家秘密的案件也屡有发生。四是境内外敌对势力、敌对分子和非法组 织，利用互联网进行煽动、渗透、组织和联络等非法活动日渐突出。
3 当前我国电子政务发展的对策建议
针对当前我国电子政务建设过程存在的问题，笔者认为从以下几个方面着手，逐渐健全各项管理制度，制定出长远的发展规划，构建电子政务安全保障体系等等，是我国的电子政务建设进入良性发展，更好地服务广大人民群众。
3.1 逐步建设和完善国家电子政务工程的绩效评价体系 现有的绝大多数电子政务标准规范还只是停留在技术标准层面，而政府管理内容和政府管理过程的标准化工作相对滞后。政府网站要保证网站的实用价值，就要与实际需求相结合，与内部业务系统相结合。要全面衡量信息化成本，不盲目追求最高、最新的技术，而是根据服务需求和现有资源状况，采用适当的技术，低成本的运作，向服务对象提供更好的服务。在重视技术标准的同时，目前尤其要重视对政务工作的量化研究和管理，并在此基础上对绝大部分政府管理工作项目和环节进行标准化，制订政务流程和环节的国家标准，实现政府管理的非随意性与政务流程和环节的透明化。
3.2 加快信息资源的整合和共享据统计政府掌握了社会信息资源的80％，提高社会信息的价值，信息资源的整合和共享是关键。然而，在传统的行政模式下信息掌握在少数人手中，把信息看成是一种权力的象征。要实现信息共享，必须打破各级政府和部门对信息的垄断和封闭，整合信息资源，在原来离散、孤立的信息技术平台上构造一个开放的统一信息技术平台，实现信息最广泛的交换，使之发挥最大的经济效益和社会效益。
3.3 健全完善电子政务法律法规电子政务的发展离不开良好的法律法规环境。电子政务法制环境的完善与否，与电子政务的健康发展息息相关。电子政务的法规法律包含得非常广，如电子签名法、政府信息公开法、个人数据保护法等等。世界主要发达国家为了促进电子政务的健康发展，都制定或修改了相关法律。如美国有《政府信息公开法》、《个人隐私权保护法》、《美国联邦信息资源管理法》等一系列法律、法规；英国政府2001年5月通过了《电子通信法》，确立了数字签名的法律地位。我国加强政府信息化的法律和制度建设，打破电子政务建设的人为壁垒，促进电子政务的健康发展。
3.4 构建电子政务安全保障体系电子政务的信息化处理是动态的、双向的，信息的安全保障体系要求很高。要能够防范和化解黑客攻击、病毒爆发、非法用户入侵、机密信息泄露、重要数据丢失等造成的危机和隐患。为此，需要推行强有力的安全管理规范，建立严格的安全管理制度，建立网络安全时间应急响应预案。目前，我国完全有能力改变操作系统和芯片被国外控制的局面，立足于我们自己的技术和产品，可使我国的电子政务更加安全可靠。
3.5 加强人员培训和信息技术知识普及随之信息产业的高速发展，“电子政务”的逐渐成形，对科研人员、管理人员尤其是对精通电脑软件技术的高科技人才的需求激增。必要的信息技术培训是有效推行电子政务的前提。因此搞好人员培训和信息知识普及，有针对性地进行电子政务的应用性培训，普及计算机和网络知识，提高政府工作人员的操作能力，使政府工作人员适应网络时代“电子政府”的要求就显得尤为重要。信息化政府是智力密集型政府。“电子政务”运转成功与否的关键，取决于是否有一支高素质的且不断壮大的人才队伍。公务员使用计算机网络的实践经验是开展电子政务活动的基本因素。目前，政府机关的许多工作人员尚不具备必要的计算机网络等现代办公知识和能力，加之他们习惯于传统的办事程序和办事方式，所以，应加强政府工作人员的相应的培训工作。通过培训，一方面使他们具备新技术革命的意识、观念，另一方面使他们掌握一定程度的信息知识和应用技术，提高其计算机应用水平，做到能够在日常工作中实现无纸化办公和网上互动式操作。同时，广泛开展信息技术和信息能力教育，建立健全信息化教育培训体系，普及信息化知识，提高应用能力，以此来推动电子政务的发展。
[关键词]电子政务；公众参与；网络技术
[中图分类号]F407.6 [文献标识码]B [文章编号]1005-1074(2008)09-0019-02
十七大报告中明确提出了：“全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务，深刻把握我国发展面临的新课题新矛盾，更加自觉地走科学发展道路，奋力开拓中国特色社会主义更为广阔的发展前景”。报告已将信息化与工业化、城镇化、市场化、国际化形成并举的重大形势和任务，也充分表明了我国将进一步提升信息化应用价值，推进信息化和谐发展的态势。笔者认为，应加强电子政务建设，提高政务信息资源的整合与共享，为公众提供更好的服务。
1 我国电子政务的发展脉络
我国的电子政务的发展过程基本上与我国的信息化历程同步，起步于20世纪80年代的办公自动化系统建设，大致经历了办公自动化系统、专业领域信息化、政府上网工程实施和全面电子政务建设四个阶段。
第一阶段从20世纪80年代至90年代中期，为办公自动化阶段。这一阶段，政府办公逐步开始普及计算机、传真、打印、复印机等现代办公设备和使用计算机技术、通讯技术、网络技术等协助处理信息，从而提高办公效率和质量。
第二阶段从1993年至1998年，为专业领域信息化阶段。此阶段是政府为推动国民经济信息化和社会发展信息化而提出的计算机联网、应用工程在专业领域的应用，主要表现为金字工程建设。起步于1993年启动的“三金工程”，即“金桥”、“金关”、“金卡”，通过重要业务系统建设，促进业务协同、资源整合，现已发展到“12金”甚至更多，其内容包括金宏、金关、金税、金财、金融(含金卡)、金审、金盾、金保、金农、金水、金质、办公业务资源系统等十二个系统之多，其中部分工程已经初见成效。
第三阶段从1999年至2002年，为政府上网工程阶段。1999年1月22日由中国电信和国家经贸委联合40多家部委办局发起召开的“政府上网工程启动大会”，标志着我国正式启动了政府上网工程，并把当年确定为“政府上网年”，中国电子政务发展进入了实质性建设阶段。截至2002年底，各级政府在gov.cn上注册的域名数量就达6686个，已经建成的琳琅满目的政府门户网站数量达4929个。国家各部、委、办、局以及地市级以上的地方政府都已建起了自己的网站，一些经济中心城市的政府网站已初具规模。
第四阶段从2002年底至今，为全面建设和理性发展电子政务阶段。2002年8月，中共中央、国务院办公厅以中办发[2002]17号文件转发了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，对十五期间我国电子政务的指导思想、建设原则、目标、任务和措施等作出具体部署，我国电子政务开始以战略性的地位纳入政府行动计划，即全面建设电子政务阶段。逐步明确了中央与地方在电子政务建设中的关系原则，理顺了电子政务运行管理体制，完善了电子政务系统运行管理体制，制定了电子政务建设项目管理办法等等，我国电子政务建设进入了一个相对平稳和理性发展的阶段。
2 我国电子政务发展过程中存在的问题
电子政务建设一方面取得了令人瞩目的成就和有益经验，另一方面还存在着许多亟待解决的问题。
2.1 政府自身方面
2.1.1 重电子、轻政务电子政务建设只有实现了信息技术应用与行政管理业务的有机结合，才能充分发挥其社会经济效应。然而，我国从事电子政务建设的人员对政府管理活动向信息技术提出的真正需求缺乏了解，从技术实现方面考虑得多而从应用效果方面研究得少，产生了一系列信息技术与政府管理业务相脱节的问题影响了电子政务建设的成效。更重要的是有些部门的领导只是把电子政务当成一种新技术，认为只要投资，有了硬件设备，研发办公系统就算实现电子政务。其实不然，电子政务的关键是“政务”，而不是“电子”，“电子”只是为“政务”提供支撑和服务，要利用信息化技术和广泛的信息资源整合、共享，才能实现真正意义上的电子政务。
2.1.2 重建设、轻应用形式主义、官僚主义、“形象工程”等做法阻碍了信息技术应用与政府管理业务流程的有机结合，影响了电子政务建设的成效。在电子政务工程建设中，普遍偏重硬件资源的投入，软件投入在整体上投人中的比例普遍低于30％，硬件投入中，片面追求高性能配置，形成的资源能力远远超过实际应用的需要。一些网络资源的当前利用率不足5％，个别项目的存储资源可支撑10年的业务增长需求。电子政务应用方面，主要侧重于内部事务处理和自我服务，支撑政府决策和面向公众服务的信息化能力亟待提高。已建电子政务工程中，面向公众服务的业务应用功能不到3％；面向决策支持的业务应用功能不到8％。电子政务提高政府行政能力和普惠公众的效能尚未充分显现出来。
2.1.3 重自身、轻协作我国电子政务的发展普遍缺乏宏观规划。许多地区没有明确的电子政务发展目标，也没有制定相应的发展规划。同时，“条块分割”的管理体制与电子政务的统一性、开放性、交互性和规模经济等自然特性产生严重冲突，各级地方政府和部门在开展电子政务是往往各自为政，采用的标准也各不相同，业务内容单调重复，造型新的重复建设。
2.2 公众参与方面主要表现为在实施电子政务化的过程，公众的参与程度并不令人满意。这主要有几个方面的原因：首先是信息技术和计算机操作技能的缺乏。计算机及网络通信技术是近几年才迅速发展起来的，电脑对于广大的老百姓尤其是中西部的老百姓来说还是很陌生的，政务信息化更无从谈起；其次是硬件及网络设备的匮乏。我国是一个农业大国，农村人口约占总人口的2/3，电脑对于绝大多数老百姓来说还是难以负担的奢侈品。因此，硬件和网络设备的缺乏成为了制约我国电子政务发展的又一大障碍；第三是电子政务的虚拟性。政府工作人员和公众似乎面对的只是电脑，而常常忘记他们也是和人进行交往，造成人情关系冷漠。
2.3 网络安全方面一是网络安全存在严重隐患。掌握了一定技术的人可以轻易的获取网络服务器上的用户帐号信息和口令文件，并可进入系统修改、删除重要数据文件。二是境内外黑客攻击破坏网络的问题十分严重。通常采用非法手段进入重要信息系统，修改或破坏系统功能或数据等手段，造成数据丢失或系统瘫痪，给国家造成重大的政治影响和经济损失。三是互联网上针对计算机信息系统的违法犯罪活动日益增多。近年来，金融机构内部利用计算机犯罪案件大幅度上升，在互联网上泄露国家秘密的案件也屡有发生。四是境内外敌对势力、敌对分子和非法组 织，利用互联网进行煽动、渗透、组织和联络等非法活动日渐突出。
3 当前我国电子政务发展的对策建议
针对当前我国电子政务建设过程存在的问题，笔者认为从以下几个方面着手，逐渐健全各项管理制度，制定出长远的发展规划，构建电子政务安全保障体系等等，是我国的电子政务建设进入良性发展，更好地服务广大人民群众。
3.1 逐步建设和完善国家电子政务工程的绩效评价体系 现有的绝大多数电子政务标准规范还只是停留在技术标准层面，而政府管理内容和政府管理过程的标准化工作相对滞后。政府网站要保证网站的实用价值，就要与实际需求相结合，与内部业务系统相结合。要全面衡量信息化成本，不盲目追求最高、最新的技术，而是根据服务需求和现有资源状况，采用适当的技术，低成本的运作，向服务对象提供更好的服务。在重视技术标准的同时，目前尤其要重视对政务工作的量化研究和管理，并在此基础上对绝大部分政府管理工作项目和环节进行标准化，制订政务流程和环节的国家标准，实现政府管理的非随意性与政务流程和环节的透明化。
3.2 加快信息资源的整合和共享据统计政府掌握了社会信息资源的80％，提高社会信息的价值，信息资源的整合和共享是关键。然而，在传统的行政模式下信息掌握在少数人手中，把信息看成是一种权力的象征。要实现信息共享，必须打破各级政府和部门对信息的垄断和封闭，整合信息资源，在原来离散、孤立的信息技术平台上构造一个开放的统一信息技术平台，实现信息最广泛的交换，使之发挥最大的经济效益和社会效益。
3.3 健全完善电子政务法律法规电子政务的发展离不开良好的法律法规环境。电子政务法制环境的完善与否，与电子政务的健康发展息息相关。电子政务的法规法律包含得非常广，如电子签名法、政府信息公开法、个人数据保护法等等。世界主要发达国家为了促进电子政务的健康发展，都制定或修改了相关法律。如美国有《政府信息公开法》、《个人隐私权保护法》、《美国联邦信息资源管理法》等一系列法律、法规；英国政府2001年5月通过了《电子通信法》，确立了数字签名的法律地位。我国加强政府信息化的法律和制度建设，打破电子政务建设的人为壁垒，促进电子政务的健康发展。
3.4 构建电子政务安全保障体系电子政务的信息化处理是动态的、双向的，信息的安全保障体系要求很高。要能够防范和化解黑客攻击、病毒爆发、非法用户入侵、机密信息泄露、重要数据丢失等造成的危机和隐患。为此，需要推行强有力的安全管理规范，建立严格的安全管理制度，建立网络安全时间应急响应预案。目前，我国完全有能力改变操作系统和芯片被国外控制的局面，立足于我们自己的技术和产品，可使我国的电子政务更加安全可靠。
3.5 加强人员培训和信息技术知识普及随之信息产业的高速发展，“电子政务”的逐渐成形，对科研人员、管理人员尤其是对精通电脑软件技术的高科技人才的需求激增。必要的信息技术培训是有效推行电子政务的前提。因此搞好人员培训和信息知识普及，有针对性地进行电子政务的应用性培训，普及计算机和网络知识，提高政府工作人员的操作能力，使政府工作人员适应网络时代“电子政府”的要求就显得尤为重要。信息化政府是智力密集型政府。“电子政务”运转成功与否的关键，取决于是否有一支高素质的且不断壮大的人才队伍。公务员使用计算机网络的实践经验是开展电子政务活动的基本因素。目前，政府机关的许多工作人员尚不具备必要的计算机网络等现代办公知识和能力，加之他们习惯于传统的办事程序和办事方式，所以，应加强政府工作人员的相应的培训工作。通过培训，一方面使他们具备新技术革命的意识、观念，另一方面使他们掌握一定程度的信息知识和应用技术，提高其计算机应用水平，做到能够在日常工作中实现无纸化办公和网上互动式操作。同时，广泛开展信息技术和信息能力教育，建立健全信息化教育培训体系，普及信息化知识，提高应用能力，以此来推动电子政务的发展。