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引言
行政补偿是当代法治国家规范国家行政机关的行为、保障公民权利的一项重要的法律制度，是一国行政法律体系不可或缺的组成部分。我国已在较为广泛的领域建立了行政补偿制度，这些制度在实践中发挥了积极作用。随着我国法治建设的推进，行政补偿制度本身的缺陷逐渐暴露，一些内容已不能满足社会的要求。因此发现我国行政补偿制度的不足，进而完善我国的行政补偿制度有重要的意义。
行政补偿作为一种权利保障和利益平衡机制的现代法律制度，对为了实现国家和社会公共利益而合法地给特定人带来特别损失时依法予以弥补，具有重要作用和意义。同时行政补偿是一项极为重要的国家责任，对于人权保障意义重大，在法治和宪政建设中具有重要地位。但我国现行法律没有对行政补偿问题作统一的规定，有关行政补偿的法律规定都是散见于单行法律、法规之中。随着我国依法治国进程的加快，依法行政、建设法治政府目标的提出，建立健全行政补偿制度的重要性和迫切性日益凸显。
一、行政补偿制度的概念及意义
（一）行政补偿的概念。
“行政补偿”是一个法学用语，各国学者的具体表达稍有差异。日本学者认为：“基于行政上的合法行为的损失补偿，是指对合法的公权力的行使而蒙受的财产上的特别牺牲，从全体公平负担的角度予以调解的财产性补偿”[1]。我国台湾地区学者认为“国家在行使公权力的过程中，对人民造成非法定的损害结果，而应由代表国家的行政机关负起填补损害结果的制度，称之为‘行政损失补偿制度’”[2]。在大陆本土，有的学者给行政补偿作了如下定义：“行政损失补偿又称行政损失补偿，是国家对行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损害所进行的给付救济”[3]。
从概念的分析中，我们归纳出行政补偿的法律特征：
首先，行政补偿的主体是国家。实践中，造成补偿原因是由行政机关及其工作人员实施的，但是，对此承担补偿责任的主体不是行政机关，也不是行政机关工作人员，而是国家。虽然行政机关实习行政管理活动时往往以自己的名义进行，但在法律上都是代表国家实施的，其法律后果都归属于国家。
其次，行政补偿的原因行为是合法的。行政补偿是因为行政机关及其工作人员合法行使职权的行为或因公共利益的需要而使相对人的合法利益受到损失。这一特征使其区别于行政赔偿。
再次，行政补偿以损害事实为基础。行政补偿的目的在于对特定人的特别损失予以补偿。没有实际损失的存在，行政补偿无协商为例外。行政补偿一般在损害发生之前由行政机关与公民协商解决，但例外情形也是存在的。如《警察法》第二十五条规定：“公民、法人和其他组织协助人民武装警察部队执行任务造成人身伤亡和财产损失的，按照国家有关规定给予抚恤优待和补偿。”这种损失在事前是无可预料的，具有不确定性，因而只有在事后才能进行补偿。
（二）行政补偿制度的意义。
由于我国行政行政补偿制度的不健全，大量的行政补偿问题在我国目前尚无法可依，致使公民因公共利益受到的损失得不到适当补偿，甚至完全得不到任何补偿。因此，在我国加强行政补偿的基础理论研究，促进行政补偿制度的改革和完善，有重要的现实意义。
1.保护公民的财产权。1789年的法国《人权与公民权利宣言》庄严地向全世界宣示：“财产权是不可剥夺的神圣权利”，这种财产权从此深入人心。我国宪法第十条规定，“公民的合法的私有财产不受侵犯”，但我国一直以来的“集体利益高于一切”观念导致许多个人的权利往往被理直气壮地侵害，国家以所谓的“公益”就剥夺公民合法权益的现象常有发生。行政补偿制度的建立无疑有利于公民的财产权受到法律的保护。
2.有助于行政主体规范行使行政权力。随着行政权力的不断扩张，增加了行政主体违法侵权的机会，因此法律不仅要为行政权力的行使设定最后的边界，而且要严格规范行政权力行使的程序，这样能促使行政主体严格按照法律行使权力。
3.有利于协调公共利益与个人利益之间的矛盾。国家为了维护公共利益，需要运用手中强大的权力实施管理活动，这些行为是一把双刃剑，有助于保障社会公众利益，但也会常常造成个人利益的损害。通过对个人利益的进行补偿，从而避免个人权益受损却得不到补偿而可能引发的社会冲突，协调了个人与公共利益之间的矛盾。
二、我国行政补偿制度的立法现状分析
（一）我国行政补偿制度的立法现状。
从时间来看，1950年制定的《城市郊区土地改革条例》第九条规定：“国家为市政建设或其他需要征用私人所有的农业用地时，须给以适当代价，或以相等之国有土地调换之对耕种该项土地的农民给予适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿井植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。”这是新中国最早的行政补偿制度。2004年修改后的《宪法》第十条、第十三条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体土地、公民的私有财产“实行征收或者征用并给予补偿”。宪法的这一规定为我国在新的历史时期建立健全行政补偿制度奠定了坚实的基础。
从内容上讲，现行的法律法规涉及行政补偿的立法主要包括以下几个方面：
1.土地征收及收回的补偿，指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。如《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《草原法》、《煤炭法》也有这样的规定。
2.公用征收的补偿，是指行政主体因公共利益的需要，征收相对人财产所有权，或对相对人财产权以外的其他权利予以征收征用，给相对人造成损失。如《外资企业法》第五条规定：“国家对外资企业不实行国有化和征收；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对外资企业可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿。”《传染病防治法》也有这样的规定。 3.公用征用的补偿，这种情况下行政机关并不取得私人财产性利益的所有权，而是取得财产的使用权。在征用前提不存在时，再给予返还或补偿。如《突发事件应对法》第十二条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”《国防动员法》也有这样的规定。
4.行政活动调整的补偿，是指国家对公民、法人或者其他组织因信赖公权力行为所造成的损害而给予的补偿。如《行政许可法》第八条规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《城乡规划法》也有这样的规定。
5.因公益遭受特别牺牲的补偿，当事人为了国家和社会公共利益而遭受损失或伤害时，行政机关应给予补偿。如《民族区域自治法》第六十六条规定：“上级国家机关应当把民族自治地方的重大生态平衡、环境保护的综合治理工程项目纳入国民经济和社会发展计划，统一部署。民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿。”
6.因保护国家或公共财产所致损失的补偿，行政机关及其工作人员依法执行职务，公民和组织应当给予支持和协助。当公民和组织在协助公务过程中致使其人身或财产遭受损失时，行政机关应当给予补偿。《警察法》第二十五条：“公民、法人和其他组织协助人民武装警察部队执行任务造成人身伤亡和财产损失的，按照国家有关规定给予抚恤优待和补偿。”
7.行政机关的过失造成的损失，如《道路交通安全法》第九十三条规定：“因采取不正确的方法拖车造成机动车损坏的，应当依法承担补偿责任。”
（二）我国行政补偿制度的特点。
从以上分析可以看出，我国行政补偿制度有以下特点：
1.涉及面广，现行行政补偿规定涉及面广、数量多，比较具体。这是主要特征。现有的行政补偿制度已涉及众多领域，如国防、公共安全、环境资源保护、协助公务、征地、拆迁等方方面面。此外，还有大量文件也涉及行政补偿的问题。
2.发展变化快，具有鲜明的时代特征。1984年《消防条例》中只有“征用”“协助消防”等语，却无行政补偿之规定，1990年的《铁路法》只在第三十六条第六款中隐含行政补偿规定，而1997年《公路法》中有五个条款中涉及行政补偿规定。2003年颁布的《行政许可法》确立了信赖利益保护原则，规定了行政机关因依法撤回已生效的许可应予补偿的规定。2004年修正的《中华人民共和国宪法》第十三条规定国家为了公共利益的需要，可以依照有关法律对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿，对我国健全和完善行政补偿制度具有里程碑式的时代意义。
3.土地征收方面规定比较完整。在土地的征收与征用领域，建立了比较完善的补偿制度。《土地管理法》是我国行政补偿制度规定的较为完善的一部法律，其中明确规定了“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”这一原则性条款。《物权法》更是完善了土地征收补偿制度，构建了以土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权为主要内容的土地物权体系。
三、中国行政补偿制度的立法缺失
虽然我国行政补偿立法取得了一定的成果，为规范行政补偿活动建立了基本框架，但是不能让成就遮住发现问题的眼睛。行政补偿立法存在的问题更不容忽视。
（一）补偿基本法律缺失且具体规定未成体系。
据不完全统计，到2011年2月底，我国现行有效的法律共有239件，行政法规690多件，地方性法规近8600件，其中涉及行政补偿至今仍有效的法律规定就有40多部、行政法规150多部、地方性法规160多部、部门规章140多部[4]。但我国至今还没有一部统一的行政补偿法，有关的规定都散见于各个单行法律与法规当中，法律用语不明确不统一，缺乏统一的程序性规定。现有立法之间、补偿条款之间缺乏衔接与配套，无法建立一种关联关系。如《中华人民共和国国防动员法》第五十八条规定：“被征用的民用资源使用完毕，县级以上地方人民政府应当及时组织返还；经过改造的，应当恢复原使用功能后返还；不能修复或者灭失的，以及因征用造成直接经济损失的，按照国家有关规定给予补偿。”该法所称的“国家有关规定”表述不明确，在实践中无法操作。《警察法》、《戒严法》也有这样的规定。
造成行政补偿立法零乱的原因，是由于我国行政补偿理论上的不成熟[5]。我国行政补偿采取的是“一事一立”的立法方式。对于哪些该补偿，哪些不该补偿，理论上尚未厘清也没有把补偿种类上升到一个理论上的高度。
（二）补偿的标准不明确。
在行政补偿的法律规定中，有相当数量的立法表述是“合理补偿”、“适当补偿”、“相应补偿”、“依法补偿”、“依照国家有关规定给予补偿”，甚至就是“补偿”二字，这种不确定法律概念使得权益受损人往往得不到充分或公正补偿。例如《民族区域自治法》第六十六条规定：“民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿。”从实践来看，由于补偿什么、如何补偿的法律用语不明确、不统一，直接导致了是否补偿、补偿多少的随意性，甚至干脆就是政府单方面说了算。
在征地拆迁中，所征收的土地通常有两种目的：一是公共目的，如用于修建道路、公园、供水、供电等公共基础设施；一是商业目的，如一般工厂商户用地等。两类用地目的不同，其征地拆迁的主体和方法也应有别。用于公共目的拆迁主体是政府（一般是通过其有关机构），这种拆迁具有强制性，主要是通过征收或征用的手段；而用于商业目的的用地，征地拆迁的主体是有关商家。法律中没有严格区分这两种不同的目的和用途，更谈不上补偿的标准是哪些。这种随意补偿既不利于私人合法权益的保障，客观上又催生了行政补偿中的不平等现象。 （三）公共利益内涵不明确。
依现代法治理念，公民合法的财产权受法律保护，不受侵犯。因此，从国家的角度看，公权力侵害相对人财产权的行为之所以能够被视为合法的，是因为出于公共利益的需要；站在相对人的立场上，个人之所以要忍受国家的这种侵害，同样与公共利益需要有关。实践中，无论是国家征收集体土地，还是征收城市中个人或单位的房屋，抑或是行政机关单方面地撤回或变更已经生效的行政行为，都必须立足于公共利益的需要，否则就不具有合法性。所谓的行政补偿也无从谈起。可见，明晰公共利益的内涵与外延是行政补偿的前提和基础，而现实情况是，我国立法普遍并未对公共利益这个范畴作出界定。
（四）行政补偿程序立法失衡，尤其缺少救济程序。
我国行政补偿的配套制度主要包括对于行政补偿的监督机制与救济制度，监督机制主要指向于行政补偿资金的管理和监督，而救济机制主要指向于行政补偿相对人的权利救济程序[6]。从我国的行政补偿程序上看，在国家的正式立法中对行政偿的程序有的不做规定，有的做了规定但只是授权地方立法机关或行政机关去规定，由于大多补偿事项都与地方政府本身有着切身的利益关系，地方政府在操作过程中就不避免地会向着行政主体一方倾斜。以较为规范的《土地管理法》为例，该法第四十八条对听证作了原则性规定，即“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。但是，该法配套的实施条例中也未作进一步说明，至于如何听取意见，是否必须制作笔录，意见不一致或不被采纳是解决的途径和诉讼权利等问题均未给予具体明确的规范。
行政相对人因合法行政行为而导致自身合法权益的损失时，该通过何种程序才能获得行政机关的行政补偿，法律、法规并没有明确规定。如行政相对人对补偿持有异议能否提起诉讼，更是没有明确规定。现实中公民合法权益受到剥夺或限制的情况比比皆是，如公共工程施工给周围商店营业和居民生活所造成的影响。公路改道给原公路旁企业和商店造成的损失等，因行政补偿而引起的纠纷层出不穷，但是我国法院对这类行政补偿纠纷在法律无明文规定的情况下均不受理。这对相对人的权益保障极为不利。
四、行政补偿立法的完善措施
行政补偿是当代法治国家规范国家行政权力、保障公民权利的一项重要的法律制度，对于人权保障和法治建设具有重大意义。为了完善我国行政补偿制度，应当解决以下几个问题：
（一）明确公共利益的内涵。
公共利益，从字面上理解，可称之为公共的利益，简称公益。虽然自古以来国家的形式变化多样，对国家存在的理由也有不同的解释，但是毫无疑义，公共利益是国家存在的正当性理由。有的学者认为，各国对公共利益范围的规定存在两种模式：第一种是概括式，例如，《法国民法典》和《德国民法典》；第二种是列举兼概括式，例如，《韩国土地征收法》、《日本土地征用法》和台湾地区的《土地法》[7]。我国台湾地区《土地法》第208条规定：“国家因左列公共利益之需要，得依本法之规定征收私有土地，但征收之范围，应以其事业所必需者为限：一、国防设备。二、交通事业。三、公用事业。四、水利事业。五、公共卫生。六、政府机关、地方自治机关及其他公共建筑。七、教育学术及慈善事业。八、国营事业。九、其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。”
在我国，宪法和一些单行法仅规定了“公共利益”要件，但缺少对其范围进行界定，亦缺少有权认定机关的规定。我国台湾地区的做法值得借鉴，因为采用列举式规定这种方式的立法，可以减少法律概念的模糊性、增强法律的可操作性，便于行政和司法的适用。在2011年月19号颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：①国防和外交的需要。②由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要。③由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。④由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要。⑤由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。⑥法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”
（二）确定补偿原则。
行政补偿的基本原则可以补救具体法律规定的不敷使用并补充法律漏洞，强化法律的调控能力，约束在行政补偿中行使自由裁量权合理范围。我国行政补偿基本原则主要体现在分散的立法规定中，补偿标准和补偿原则极为混乱，2004年修改的《宪法》并未规定行政补偿的基本原则。而国外宪法中多有明确规定，如日本的“正当补偿”、美国的“公正补偿”、德国的“公平补偿”等。法律的基本原则，对于每一个法律制度来说都是必不可少的，它有助于该法律制度的统一，有助于准确地适用和理解法律条文，并可补充具体法律条文的不足[8]。
从目前的立法来看，行政补偿的原则有许多说法，其中比较流行的是“一定补偿”、“适当补偿”、“合理补偿”、“公平补偿”等。但宪法作为我国的根本大法，面对如此多的补偿情况，宪法不可能做到那么细致。所以主张我国宪法应当将“公正补偿”原则确立为行政补偿的基本原则更合适，补偿首先应当是公正的，公正补偿的实体方面要求权利主体受到的全部特别损失都应得到补偿，而不能随意补偿。因此应确立“公正补偿”之原则，行政相对人为了公共利益所做出的特别牺牲，应当得到公正的对待，不得偏私歧视，在公共利益之天平上，人们的牺牲是同等价值的。
（三）加强与行政补偿有关的救济机制建设。
“没有程序保障的地方，不会有真正的权利保障”[9]。对于行政相对人请求损失补偿，各国法律一般都规定了两种程序，即行政程序和司法程序。《行政复议法》第三十条规定，对土地征收的行政复议决定为最终裁决，这实际堵塞了公民试图寻求司法救济的通道。因此，在健全和完善行政补偿制度的过程中，必须对这种不利于保障相对人合法权益的制度予以调整和改革。从行政补偿的特点和行政复议本身只针对行政相对人作单向性救济来看，应对行政复议制度进行重构，将行政复议制度构建成专门适用于解决行政补偿纠纷的多向性救济制度，将绝大多数行政补偿纳入行政复议的救济范围[10]。司法救济程序的完善。“司法是社会公正的最后一道防线”，司法救济以个案审理的方式，解决行政机关与所有者在征用及其补偿问题上的争议。而土地管理法规定，对补偿标准的争议要先由县级以上地方政府协调，协调不成再报批准征地机关裁决，这里虽未否认公民的诉权，但是烦琐的前置程序往往迫使公民望而生畏而另做选择。所以在行政诉讼法中应当明确规定行政补偿纠纷可以直接通过诉讼解决，如果双方不能就补偿数额达成一致，或相对人不服行政机关的复议决定，相对人就可以启动司法救济程序，向人民法院提起诉讼。在行政补偿制度框架中，行政权易于膨胀，其与公民权利直接接触而具有侵犯性的特质被充分地展现，此时司法救济作为制约行政权膨胀之有效途径就显得尤为重要，几乎所有的侵权行为都可以诉诸法院，法院都可以宣告原告的权利存在[11]。因此应拓宽司法救济途径，充分发挥司法机关的能动性，在行政补偿制度框架内搭建沟通协商的平台，完善行政补偿的救济机制。 （四）适时制定统一的《行政补偿法》。
越来越多的行政法学者主张在适当的时候制定一部统一的《行政补偿法》[12]。一是由于我国不承认判例，因此无法像承认判例法的国家，依靠判例不断地构筑、丰富和完善补偿法的类型及原则。二是由于我国宪法不具有司法适用性，宪法条款不能在诉讼中直接引用。因此，为了保障行政相对人的合法权益，为了对行政相对人被行政机关合法行政行为侵害的权益予以合理补偿，必须完善行政补偿制度。从有效保障公民合法权益和健全、完善应急处理制度的角度来看，应尽快出台《行政补偿法》。
由于一部《行政补偿法》不可能涉及应该给予补偿的每个细节，它的作用应该是解决行政补偿制度中的一些基本问题，但涉及行政补偿制度的一些具体问题时，仍然需要具体的单行的法律法规予以配合。我国执法与司法各界都恪守“法无明文规定不补偿”的准则，因此，我国行政补偿的立法模式应当是统一立法与单行立法相结合的模式。即在统一的《行政补偿法》中明确规定行政补偿的基本原则、指导思想、基本范围、基本标准和基本程序等。具体的补偿制度在符合《行政补偿法》的前提下，可沿用单行法律、法规分散规定的方式，允许针对实际情况对专业领域的行政补偿再做出具体规定，增强可操作性。
结语
我国行政补偿制度取得了一些成就，但也存在一些急需解决的问题，不仅是在立法与实践上，而且是在理论基础上存在很多有待研究和思考的问题，使得我国行政补偿制度建设严重滞后于社会发展进程，为此，健全和完善行政补偿立法，有利于强化我国行政补偿的法治观念，使合法行政行为造成的损失能得到法律的保护和救济，应加快我国行政补偿的法制进程，为加强社会主义法律体系的建设作出贡献。
参考文献：
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[2]李惠宗.行政法要义[M].台北：五南图书出版公司，2001：663.
[3]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2005：713-726.
[4]王学辉.依法治法的整体性图式构建[J].当代法学，2011（01）.35.
[5]高景芳，赵宗更.行政补偿制度研究[M].天津；天津大学出版社，2005：185.
[6]王学辉，王秋韵.对行政补偿制度完善路径的思考[J].人民论坛，2012（02）：14.
[7]郭洁.土地征用若干民事法律问题研究[J].社会科学辑刊，2001（02）：62.
[8]魏建良.行政补偿法律制度的现状及完善[J].浙江学刊，2001（04）：144-149.
[9]杨海坤，黄学贤.中国行政程序法典化——从比较法角度研究[M].北京法律出版社，1999：271-274.
[10]贾秀琴.完善行政补偿制度的思考[J].法制之声，2009（02）：42.
[11]毕可志.论行政救济[M].北京.北京大学出版社，2005：21.
[12]杨寅.中国行政程序法治化-法理学与法学文化的分析[M].北京：中国政法大学出版社，2001：23.
行政补偿是当代法治国家规范国家行政机关的行为、保障公民权利的一项重要的法律制度，是一国行政法律体系不可或缺的组成部分。我国已在较为广泛的领域建立了行政补偿制度，这些制度在实践中发挥了积极作用。随着我国法治建设的推进，行政补偿制度本身的缺陷逐渐暴露，一些内容已不能满足社会的要求。因此发现我国行政补偿制度的不足，进而完善我国的行政补偿制度有重要的意义。
行政补偿作为一种权利保障和利益平衡机制的现代法律制度，对为了实现国家和社会公共利益而合法地给特定人带来特别损失时依法予以弥补，具有重要作用和意义。同时行政补偿是一项极为重要的国家责任，对于人权保障意义重大，在法治和宪政建设中具有重要地位。但我国现行法律没有对行政补偿问题作统一的规定，有关行政补偿的法律规定都是散见于单行法律、法规之中。随着我国依法治国进程的加快，依法行政、建设法治政府目标的提出，建立健全行政补偿制度的重要性和迫切性日益凸显。
一、行政补偿制度的概念及意义
（一）行政补偿的概念。
“行政补偿”是一个法学用语，各国学者的具体表达稍有差异。日本学者认为：“基于行政上的合法行为的损失补偿，是指对合法的公权力的行使而蒙受的财产上的特别牺牲，从全体公平负担的角度予以调解的财产性补偿”[1]。我国台湾地区学者认为“国家在行使公权力的过程中，对人民造成非法定的损害结果，而应由代表国家的行政机关负起填补损害结果的制度，称之为‘行政损失补偿制度’”[2]。在大陆本土，有的学者给行政补偿作了如下定义：“行政损失补偿又称行政损失补偿，是国家对行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损害所进行的给付救济”[3]。
从概念的分析中，我们归纳出行政补偿的法律特征：
首先，行政补偿的主体是国家。实践中，造成补偿原因是由行政机关及其工作人员实施的，但是，对此承担补偿责任的主体不是行政机关，也不是行政机关工作人员，而是国家。虽然行政机关实习行政管理活动时往往以自己的名义进行，但在法律上都是代表国家实施的，其法律后果都归属于国家。
其次，行政补偿的原因行为是合法的。行政补偿是因为行政机关及其工作人员合法行使职权的行为或因公共利益的需要而使相对人的合法利益受到损失。这一特征使其区别于行政赔偿。
再次，行政补偿以损害事实为基础。行政补偿的目的在于对特定人的特别损失予以补偿。没有实际损失的存在，行政补偿无协商为例外。行政补偿一般在损害发生之前由行政机关与公民协商解决，但例外情形也是存在的。如《警察法》第二十五条规定：“公民、法人和其他组织协助人民武装警察部队执行任务造成人身伤亡和财产损失的，按照国家有关规定给予抚恤优待和补偿。”这种损失在事前是无可预料的，具有不确定性，因而只有在事后才能进行补偿。
（二）行政补偿制度的意义。
由于我国行政行政补偿制度的不健全，大量的行政补偿问题在我国目前尚无法可依，致使公民因公共利益受到的损失得不到适当补偿，甚至完全得不到任何补偿。因此，在我国加强行政补偿的基础理论研究，促进行政补偿制度的改革和完善，有重要的现实意义。
1.保护公民的财产权。1789年的法国《人权与公民权利宣言》庄严地向全世界宣示：“财产权是不可剥夺的神圣权利”，这种财产权从此深入人心。我国宪法第十条规定，“公民的合法的私有财产不受侵犯”，但我国一直以来的“集体利益高于一切”观念导致许多个人的权利往往被理直气壮地侵害，国家以所谓的“公益”就剥夺公民合法权益的现象常有发生。行政补偿制度的建立无疑有利于公民的财产权受到法律的保护。
2.有助于行政主体规范行使行政权力。随着行政权力的不断扩张，增加了行政主体违法侵权的机会，因此法律不仅要为行政权力的行使设定最后的边界，而且要严格规范行政权力行使的程序，这样能促使行政主体严格按照法律行使权力。
3.有利于协调公共利益与个人利益之间的矛盾。国家为了维护公共利益，需要运用手中强大的权力实施管理活动，这些行为是一把双刃剑，有助于保障社会公众利益，但也会常常造成个人利益的损害。通过对个人利益的进行补偿，从而避免个人权益受损却得不到补偿而可能引发的社会冲突，协调了个人与公共利益之间的矛盾。
二、我国行政补偿制度的立法现状分析
（一）我国行政补偿制度的立法现状。
从时间来看，1950年制定的《城市郊区土地改革条例》第九条规定：“国家为市政建设或其他需要征用私人所有的农业用地时，须给以适当代价，或以相等之国有土地调换之对耕种该项土地的农民给予适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿井植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。”这是新中国最早的行政补偿制度。2004年修改后的《宪法》第十条、第十三条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体土地、公民的私有财产“实行征收或者征用并给予补偿”。宪法的这一规定为我国在新的历史时期建立健全行政补偿制度奠定了坚实的基础。
从内容上讲，现行的法律法规涉及行政补偿的立法主要包括以下几个方面：
1.土地征收及收回的补偿，指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。如《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《草原法》、《煤炭法》也有这样的规定。
2.公用征收的补偿，是指行政主体因公共利益的需要，征收相对人财产所有权，或对相对人财产权以外的其他权利予以征收征用，给相对人造成损失。如《外资企业法》第五条规定：“国家对外资企业不实行国有化和征收；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对外资企业可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿。”《传染病防治法》也有这样的规定。 3.公用征用的补偿，这种情况下行政机关并不取得私人财产性利益的所有权，而是取得财产的使用权。在征用前提不存在时，再给予返还或补偿。如《突发事件应对法》第十二条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”《国防动员法》也有这样的规定。
4.行政活动调整的补偿，是指国家对公民、法人或者其他组织因信赖公权力行为所造成的损害而给予的补偿。如《行政许可法》第八条规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《城乡规划法》也有这样的规定。
5.因公益遭受特别牺牲的补偿，当事人为了国家和社会公共利益而遭受损失或伤害时，行政机关应给予补偿。如《民族区域自治法》第六十六条规定：“上级国家机关应当把民族自治地方的重大生态平衡、环境保护的综合治理工程项目纳入国民经济和社会发展计划，统一部署。民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿。”
6.因保护国家或公共财产所致损失的补偿，行政机关及其工作人员依法执行职务，公民和组织应当给予支持和协助。当公民和组织在协助公务过程中致使其人身或财产遭受损失时，行政机关应当给予补偿。《警察法》第二十五条：“公民、法人和其他组织协助人民武装警察部队执行任务造成人身伤亡和财产损失的，按照国家有关规定给予抚恤优待和补偿。”
7.行政机关的过失造成的损失，如《道路交通安全法》第九十三条规定：“因采取不正确的方法拖车造成机动车损坏的，应当依法承担补偿责任。”
（二）我国行政补偿制度的特点。
从以上分析可以看出，我国行政补偿制度有以下特点：
1.涉及面广，现行行政补偿规定涉及面广、数量多，比较具体。这是主要特征。现有的行政补偿制度已涉及众多领域，如国防、公共安全、环境资源保护、协助公务、征地、拆迁等方方面面。此外，还有大量文件也涉及行政补偿的问题。
2.发展变化快，具有鲜明的时代特征。1984年《消防条例》中只有“征用”“协助消防”等语，却无行政补偿之规定，1990年的《铁路法》只在第三十六条第六款中隐含行政补偿规定，而1997年《公路法》中有五个条款中涉及行政补偿规定。2003年颁布的《行政许可法》确立了信赖利益保护原则，规定了行政机关因依法撤回已生效的许可应予补偿的规定。2004年修正的《中华人民共和国宪法》第十三条规定国家为了公共利益的需要，可以依照有关法律对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿，对我国健全和完善行政补偿制度具有里程碑式的时代意义。
3.土地征收方面规定比较完整。在土地的征收与征用领域，建立了比较完善的补偿制度。《土地管理法》是我国行政补偿制度规定的较为完善的一部法律，其中明确规定了“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”这一原则性条款。《物权法》更是完善了土地征收补偿制度，构建了以土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权为主要内容的土地物权体系。
三、中国行政补偿制度的立法缺失
虽然我国行政补偿立法取得了一定的成果，为规范行政补偿活动建立了基本框架，但是不能让成就遮住发现问题的眼睛。行政补偿立法存在的问题更不容忽视。
（一）补偿基本法律缺失且具体规定未成体系。
据不完全统计，到2011年2月底，我国现行有效的法律共有239件，行政法规690多件，地方性法规近8600件，其中涉及行政补偿至今仍有效的法律规定就有40多部、行政法规150多部、地方性法规160多部、部门规章140多部[4]。但我国至今还没有一部统一的行政补偿法，有关的规定都散见于各个单行法律与法规当中，法律用语不明确不统一，缺乏统一的程序性规定。现有立法之间、补偿条款之间缺乏衔接与配套，无法建立一种关联关系。如《中华人民共和国国防动员法》第五十八条规定：“被征用的民用资源使用完毕，县级以上地方人民政府应当及时组织返还；经过改造的，应当恢复原使用功能后返还；不能修复或者灭失的，以及因征用造成直接经济损失的，按照国家有关规定给予补偿。”该法所称的“国家有关规定”表述不明确，在实践中无法操作。《警察法》、《戒严法》也有这样的规定。
造成行政补偿立法零乱的原因，是由于我国行政补偿理论上的不成熟[5]。我国行政补偿采取的是“一事一立”的立法方式。对于哪些该补偿，哪些不该补偿，理论上尚未厘清也没有把补偿种类上升到一个理论上的高度。
（二）补偿的标准不明确。
在行政补偿的法律规定中，有相当数量的立法表述是“合理补偿”、“适当补偿”、“相应补偿”、“依法补偿”、“依照国家有关规定给予补偿”，甚至就是“补偿”二字，这种不确定法律概念使得权益受损人往往得不到充分或公正补偿。例如《民族区域自治法》第六十六条规定：“民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿。”从实践来看，由于补偿什么、如何补偿的法律用语不明确、不统一，直接导致了是否补偿、补偿多少的随意性，甚至干脆就是政府单方面说了算。
在征地拆迁中，所征收的土地通常有两种目的：一是公共目的，如用于修建道路、公园、供水、供电等公共基础设施；一是商业目的，如一般工厂商户用地等。两类用地目的不同，其征地拆迁的主体和方法也应有别。用于公共目的拆迁主体是政府（一般是通过其有关机构），这种拆迁具有强制性，主要是通过征收或征用的手段；而用于商业目的的用地，征地拆迁的主体是有关商家。法律中没有严格区分这两种不同的目的和用途，更谈不上补偿的标准是哪些。这种随意补偿既不利于私人合法权益的保障，客观上又催生了行政补偿中的不平等现象。 （三）公共利益内涵不明确。
依现代法治理念，公民合法的财产权受法律保护，不受侵犯。因此，从国家的角度看，公权力侵害相对人财产权的行为之所以能够被视为合法的，是因为出于公共利益的需要；站在相对人的立场上，个人之所以要忍受国家的这种侵害，同样与公共利益需要有关。实践中，无论是国家征收集体土地，还是征收城市中个人或单位的房屋，抑或是行政机关单方面地撤回或变更已经生效的行政行为，都必须立足于公共利益的需要，否则就不具有合法性。所谓的行政补偿也无从谈起。可见，明晰公共利益的内涵与外延是行政补偿的前提和基础，而现实情况是，我国立法普遍并未对公共利益这个范畴作出界定。
（四）行政补偿程序立法失衡，尤其缺少救济程序。
我国行政补偿的配套制度主要包括对于行政补偿的监督机制与救济制度，监督机制主要指向于行政补偿资金的管理和监督，而救济机制主要指向于行政补偿相对人的权利救济程序[6]。从我国的行政补偿程序上看，在国家的正式立法中对行政偿的程序有的不做规定，有的做了规定但只是授权地方立法机关或行政机关去规定，由于大多补偿事项都与地方政府本身有着切身的利益关系，地方政府在操作过程中就不避免地会向着行政主体一方倾斜。以较为规范的《土地管理法》为例，该法第四十八条对听证作了原则性规定，即“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。但是，该法配套的实施条例中也未作进一步说明，至于如何听取意见，是否必须制作笔录，意见不一致或不被采纳是解决的途径和诉讼权利等问题均未给予具体明确的规范。
行政相对人因合法行政行为而导致自身合法权益的损失时，该通过何种程序才能获得行政机关的行政补偿，法律、法规并没有明确规定。如行政相对人对补偿持有异议能否提起诉讼，更是没有明确规定。现实中公民合法权益受到剥夺或限制的情况比比皆是，如公共工程施工给周围商店营业和居民生活所造成的影响。公路改道给原公路旁企业和商店造成的损失等，因行政补偿而引起的纠纷层出不穷，但是我国法院对这类行政补偿纠纷在法律无明文规定的情况下均不受理。这对相对人的权益保障极为不利。
四、行政补偿立法的完善措施
行政补偿是当代法治国家规范国家行政权力、保障公民权利的一项重要的法律制度，对于人权保障和法治建设具有重大意义。为了完善我国行政补偿制度，应当解决以下几个问题：
（一）明确公共利益的内涵。
公共利益，从字面上理解，可称之为公共的利益，简称公益。虽然自古以来国家的形式变化多样，对国家存在的理由也有不同的解释，但是毫无疑义，公共利益是国家存在的正当性理由。有的学者认为，各国对公共利益范围的规定存在两种模式：第一种是概括式，例如，《法国民法典》和《德国民法典》；第二种是列举兼概括式，例如，《韩国土地征收法》、《日本土地征用法》和台湾地区的《土地法》[7]。我国台湾地区《土地法》第208条规定：“国家因左列公共利益之需要，得依本法之规定征收私有土地，但征收之范围，应以其事业所必需者为限：一、国防设备。二、交通事业。三、公用事业。四、水利事业。五、公共卫生。六、政府机关、地方自治机关及其他公共建筑。七、教育学术及慈善事业。八、国营事业。九、其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。”
在我国，宪法和一些单行法仅规定了“公共利益”要件，但缺少对其范围进行界定，亦缺少有权认定机关的规定。我国台湾地区的做法值得借鉴，因为采用列举式规定这种方式的立法，可以减少法律概念的模糊性、增强法律的可操作性，便于行政和司法的适用。在2011年月19号颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：①国防和外交的需要。②由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要。③由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。④由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要。⑤由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。⑥法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”
（二）确定补偿原则。
行政补偿的基本原则可以补救具体法律规定的不敷使用并补充法律漏洞，强化法律的调控能力，约束在行政补偿中行使自由裁量权合理范围。我国行政补偿基本原则主要体现在分散的立法规定中，补偿标准和补偿原则极为混乱，2004年修改的《宪法》并未规定行政补偿的基本原则。而国外宪法中多有明确规定，如日本的“正当补偿”、美国的“公正补偿”、德国的“公平补偿”等。法律的基本原则，对于每一个法律制度来说都是必不可少的，它有助于该法律制度的统一，有助于准确地适用和理解法律条文，并可补充具体法律条文的不足[8]。
从目前的立法来看，行政补偿的原则有许多说法，其中比较流行的是“一定补偿”、“适当补偿”、“合理补偿”、“公平补偿”等。但宪法作为我国的根本大法，面对如此多的补偿情况，宪法不可能做到那么细致。所以主张我国宪法应当将“公正补偿”原则确立为行政补偿的基本原则更合适，补偿首先应当是公正的，公正补偿的实体方面要求权利主体受到的全部特别损失都应得到补偿，而不能随意补偿。因此应确立“公正补偿”之原则，行政相对人为了公共利益所做出的特别牺牲，应当得到公正的对待，不得偏私歧视，在公共利益之天平上，人们的牺牲是同等价值的。
（三）加强与行政补偿有关的救济机制建设。
“没有程序保障的地方，不会有真正的权利保障”[9]。对于行政相对人请求损失补偿，各国法律一般都规定了两种程序，即行政程序和司法程序。《行政复议法》第三十条规定，对土地征收的行政复议决定为最终裁决，这实际堵塞了公民试图寻求司法救济的通道。因此，在健全和完善行政补偿制度的过程中，必须对这种不利于保障相对人合法权益的制度予以调整和改革。从行政补偿的特点和行政复议本身只针对行政相对人作单向性救济来看，应对行政复议制度进行重构，将行政复议制度构建成专门适用于解决行政补偿纠纷的多向性救济制度，将绝大多数行政补偿纳入行政复议的救济范围[10]。司法救济程序的完善。“司法是社会公正的最后一道防线”，司法救济以个案审理的方式，解决行政机关与所有者在征用及其补偿问题上的争议。而土地管理法规定，对补偿标准的争议要先由县级以上地方政府协调，协调不成再报批准征地机关裁决，这里虽未否认公民的诉权，但是烦琐的前置程序往往迫使公民望而生畏而另做选择。所以在行政诉讼法中应当明确规定行政补偿纠纷可以直接通过诉讼解决，如果双方不能就补偿数额达成一致，或相对人不服行政机关的复议决定，相对人就可以启动司法救济程序，向人民法院提起诉讼。在行政补偿制度框架中，行政权易于膨胀，其与公民权利直接接触而具有侵犯性的特质被充分地展现，此时司法救济作为制约行政权膨胀之有效途径就显得尤为重要，几乎所有的侵权行为都可以诉诸法院，法院都可以宣告原告的权利存在[11]。因此应拓宽司法救济途径，充分发挥司法机关的能动性，在行政补偿制度框架内搭建沟通协商的平台，完善行政补偿的救济机制。 （四）适时制定统一的《行政补偿法》。
越来越多的行政法学者主张在适当的时候制定一部统一的《行政补偿法》[12]。一是由于我国不承认判例，因此无法像承认判例法的国家，依靠判例不断地构筑、丰富和完善补偿法的类型及原则。二是由于我国宪法不具有司法适用性，宪法条款不能在诉讼中直接引用。因此，为了保障行政相对人的合法权益，为了对行政相对人被行政机关合法行政行为侵害的权益予以合理补偿，必须完善行政补偿制度。从有效保障公民合法权益和健全、完善应急处理制度的角度来看，应尽快出台《行政补偿法》。
由于一部《行政补偿法》不可能涉及应该给予补偿的每个细节，它的作用应该是解决行政补偿制度中的一些基本问题，但涉及行政补偿制度的一些具体问题时，仍然需要具体的单行的法律法规予以配合。我国执法与司法各界都恪守“法无明文规定不补偿”的准则，因此，我国行政补偿的立法模式应当是统一立法与单行立法相结合的模式。即在统一的《行政补偿法》中明确规定行政补偿的基本原则、指导思想、基本范围、基本标准和基本程序等。具体的补偿制度在符合《行政补偿法》的前提下，可沿用单行法律、法规分散规定的方式，允许针对实际情况对专业领域的行政补偿再做出具体规定，增强可操作性。
结语
我国行政补偿制度取得了一些成就，但也存在一些急需解决的问题，不仅是在立法与实践上，而且是在理论基础上存在很多有待研究和思考的问题，使得我国行政补偿制度建设严重滞后于社会发展进程，为此，健全和完善行政补偿立法，有利于强化我国行政补偿的法治观念，使合法行政行为造成的损失能得到法律的保护和救济，应加快我国行政补偿的法制进程，为加强社会主义法律体系的建设作出贡献。
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