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【摘 要】在小摊贩治理问题上,城管执法面临着许多困境。一方面是因为小摊贩问题本身有着其深厚的社会原因,而另一方面城管执法不力又加剧了这一问题,将问题激化。本文拟对城管执法中小摊贩治理问题所面临的困境进行分析,并提出一系列相应的对策。
【关键词】执法困境;困境破解;重构执法模式
[ 中图分类号 ]DF34 [ 文献标识码 ] A
[ 文章编号 ] 1673-5838-(2009)12-0076-03
摊贩治理问题一直以来都是城管执法中的隐痛,一方面,站在城管执法的立场,从规范法学角度的来说,小摊贩是一群扰乱社会秩序、破坏城市环境卫生的人,城管对其不得不管,因而对其执法也是无可厚非;而另一方面,街头零散商摊在中国各个城市之所以普遍存在,是有其深层原因的:日渐衰落的小农经济,轰轰烈烈的征地运动,使大量一无所有的失业农民,迫切需要到城市寻找新的生存空间,除了从技术和资金含量最低的街头摊贩做起,他们在城市几无立锥之地。因此,小摊贩是我国城乡二元结构与城市化进程中必然出现的社会现象,在小摊贩治理问题上,城管的一味驱赶,不仅无法达到禁绝小摊贩的目的,反而会将问题激化,走向反面。本文拟对城管执法中小摊贩治理问题所面临的困境进行分析,并提出一系列相应的对策。
一、城管执法中的困境——摊贩治理面临的主要问题
当下,城管执法面临的困境,以摊贩治理问题为例,主要存在以下问题:一是执法正当性受到怀疑;一是城管执法公信力不足;一是城管执法管理模式简单化、绝对化。
(一)执法正当性受到怀疑
城管执法需要在公平与效率、公益与私利之间进行平衡取舍,所以他在维护城市环境与卫生的同时,也对公民权益、公民自由造成一定制约。很多市民认为小商贩是城市的福利,它给城市居民提供便利和廉价的商品,它有效地降低了城市居民的生活成本。《中国青年报》2007年初做过一项调查,“调查显示,43.5%的公众‘经常在街边小摊买东西’,51.2%的公众‘偶而买一些’,‘从来不买’的公众只有5.4%。此外,70.6%的公众对此明确表示反对城管部门查抄小摊贩——因为‘小摊贩给市民生活提供了极大便利’!”在小摊贩问题上,公众对执法状况感到不满,进而对其执法的正当性产生质疑。有人就批评说:“在任何时候,民生都是第一位的,老百姓的饭碗比什么‘文明’都重要。……个别地方政府为了自己的面子,为了满足自身的权力妄想,连他们的生计也不顾了”。很多小商贩在街头设摊做生意,是养家糊口的饭碗,执法不当,就是断了他们的生路,而群众总是同情弱者的,所以城管执法的正当性在小摊贩问题上常常受到怀疑。
(二)城管执法公信力不足
城管执法的公信力,反映了人民群众对城管执法的满意度和信任度。而城管与商贩之间不断发生矛盾,很大程度上,是因为城管的执法公信力不足,城管的执法不能让他们信服。
1.行政处罚自由裁量权过大
行政处罚是行政主体对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织给予制裁的具体行政行为。对于违反城市管理规定的行为,当然是可以处罚的。但如何罚?罚多少?据报导,在个别地区是由城管执法人员自己说了算,在处罚额度上就高不就低、就重不就轻,有的地方还能讨价还价,熟人打个折扣,甚至还可以用实物代替罚款。城管执法人员手中的执法权成了生财的法宝。在行政处罚过程中,行政执法机构被赋予了大量的自由裁量权。
2.缺乏完善的监督、制约机制
城管执法中,执法谋私,将国家管理变成个人谋求私利的工具,这样的问题时有发生。这种问题在实践中有时表现为城管执法人员的不作为,有时表现为执法中的以权谋私等现象。这些现象虽是个别的,但社会影响却是巨大的,它让执法的公信力大大降低,其反应的问题也是深刻的,正是当前城管管理体制中缺乏完善的监督与制约机制,才使得执法人员个人利益与政府利益发生背离,才造成上述问题。
(三)城管执法模式简单化、绝对化
一方面,单一的城市規划,造就了这样的一种思维逻辑:城市的每块地方都应有相应的功能——宽敞的马路供车辆通行;笔直的街道供人行走;路边的树木绿化城市;购物有大超市;休闲有商业区。人们的需求也应符合城市的规划要求,理性而有逻辑。可是这种规划忽视了一个基本的事实:人在大多时候其需求并不是单一的,多样化的需求是人的特点。而街道上的小商贩正好在一定程度上满足了人多样化的需求。而很多时候城管执法的思维偏偏就是定位在这种单一规划的基础上,所以他们执法时缺乏灵活性,难免会一刀切,无法满足居民多样性的需求。另一方面,虽然当前城管执法中已经变“围追堵截”为“疏堵结合”,但仍未正视小商贩存在的现实合理性问题,这种执法方式只是尽量减少正面冲突的权宜之计而已。所以也无怪乎我们常看到的执法现象是执法者一肚委屈,违法者满腹牢骚,旁观者批评执法,同情违法。
二、困境的破解——摊贩治理的对策
(一)人性化执法
在城管执法工作中,少数城管工作人员执法态度粗暴,素质较低,缺乏和群众的沟通,造成很坏的影响,一方面群众对城管执法的正当性表示质疑,一方面城管执法的公信力大大降低。笔者认为,解决此问题,采取人性化执法是重要的一环。
所谓人性化执法,是指执法人员在行政执法过程中严格按照法律法规有关规定,具有一种以人为本、关心人、尊重人、为民负责的文明执法理念,在这种观念的指导下所开展的执法工作。城管执法部门应如何在执法中体现人性化呢?笔者认为应做到以下几点:
1.转变执法理念
城市管理并不等于城管,也就是说城管执法要走出“法治就是治民”,执法就是“整人”的思想误区。首先,“执法型城管”必须向“服务型城管”转变,坚决杜绝粗暴执法行为。要明确的是执法的出发点和归宿点是为人民服务,要充分尊重行政相对人的人权、人格,维护其合法权益。其次,牢记执政为民的宗旨,要急人所急,帮人所难,同情弱势群体,向政府反馈弱势的呼声与要求,安抚与安置弱势群体。
2.执法工作中始终贯彻合法、合理原则
这就是要求城管执法工作符合现代实质意义的法治原则,在公民的自由权利与公共利益需要二者之间的权衡中,一方面要求城管执法部门对公民个人利益的干预不得超过实现行政目的所追求的公共利益,两者须合比例或相称。另一方面要求城管执法部门在达到执法目的的前提下,面对多种可选择的手段,应尽可能选择消极影响最轻微、对相对人利益损害最小的最温和手段。
3.加强执法队伍建设
城管执法队伍建设要按照《公务员法》和其他有关规定,采取考试、考核等办法,严格把住“入口”关,录用德才兼备的人才进入执法队伍。严格培训制度,不断提高执法人员的专业素质和执法水平,以公正的执法、严谨的风纪,赢得人民的理解和支持。严格评议考核制度,不仅执法机关内部要建立健全社会考核制度,,而且要建立健全社会考核制度,使评议考核制度成为对执法者的一种强有力的约束机制。
(二)完善城管立法、加强监督力度
征对城管执法中出现的行政处罚自由裁量权过大,对城管执法监督不力等问题,笔者认为完善城管立法,加强监督力度,迫在眉睫。
1.规范自由裁量权
调查显示,城管执法部门与商贩发生矛盾冲突,绝大部分都与处罚有关。为什么人们会对城管的执法不服,会对其执法存在误解,执法人员在行政处罚中幅度过大的自由裁量权就是原因之一。
什么是自由裁量权?即在一定范围内,执法人员可根据违章情况,自由裁定处罚数额。而现实生活中,城管的自由裁量权往往幅度过大,比如说,对于一块擅自设置的大小相同的户外广告牌,根据相关规定可以处200元以上2000元以下的罚款,这么大的处罚幅度,完全由执法人员自由裁定,而且,对于相同的案件,不同的执法人员,处罚的结果可能也会不一样。如果自由裁量权随意滥用,不仅会影响行政执法部门的公正形象,而且还会损害当事人的合法权益,有损法律的尊严。
我国行政处罚法规定:行政处罚要遵循公正原则。处罚公正的原则,要求执法人员的自由裁量权要受限制,要有理有据。所以城管立法中,应明文规定如何裁定违法行为的轻重,哪些情形可以从轻处罚、哪些行为应从重处罚等,细化立法,以规范执法人员的自由裁量权。
2.赋予百姓知情权
在这里,笔者所说的知情权,主要是对城管执法中行政处罚罚款的去向,百姓应有知情权,也就是说处罚应当公开。很多商贩除了对处罚数额不满外,还对城管罚款的去向一无所知。这就使得有的人认为罚款都进了执法人员的腰包;有的则认为城管处罚因人而异,和城管执法人员关系好的一般就能免罚或少罚。
我国行政处罚法规定:行政处罚要遵循公开的原则。处罚公开的原则,要求执法人员对处罚的依据、罚款的多少、罚款的去向等,都要向当事人公布。所以城管立法中,应规定城管局定期将处罚的依据,数额及去向公示出来,赋予当事人对于行政处罚的知情权,如果当事人仍有疑问,可以随时到城管执法队查阅罚款存根。
3.完善问责机制
完善问责机制,首先体现的是惩罚的作用,通过问责机制的完善,使得侵犯公共秩序和公民利益,给社会造成危害的行政权力行使者以惩罚;其次体现的是维护秩序的作用,既表现在维护行政管理秩序上,也表现在维护法的尊严与社会秩序上。再次是体现的预防的作用,通过对行政失范与违法行为的惩罚,其目的在于解决不同利益主体之间的冲突。
综上,通过规范执法人员的自由裁量权,赋予百姓知情权,完善问责机制,等于把城管执法的全过程都置于社会监督之下。它带来的效果是执法规范了,执法人员不敢乱罚款;商贩对罚款额心里有底了,对处罚心服口服,自然也就会慢慢从误解、抵触城管执法到理解、支持城管执法。
(三)重构城管执法模式
征对城管执法模式简单化、绝对化的问题,笔者认为应当重构城管执法模式,采取协商式治理模式。
1.有效参与、平等协商
在摊贩治理问题中,小商贩与社区居民都是利益的相关者,都会因城管执法而影响到他们的生活,所以要让两者参与到摊贩治理中来,而只有赋予两者平等的地位,才能使他们有效的参与到摊贩治理的决策中来,使他们能以平等主体的身份参与到规则制定中来,使他们能充分表达自己的意见。而政府则主要扮演召集人、督导人的角色。
2.充分沟通、了解民意
协商的过程一定要在充分沟通的原则上进行,要让利益各方能充分表达自己的意见。这种充分有效的沟通,使各方参与到协商中来,能“改变个体,個体从观念上会变得‘更有公共精神’,更容忍,更有见识,理关心他人利益,更追求自身利益。”所以,通过充分的协商达成的一致协议才能最大限度的满足各方的利益,减少实行中的冲突。
总之,提倡社区与小商贩进行协商,就是既鼓励公民积极参与公共治理,又重视政府管理的合理界限,力图通过扩大公共治理的参与范围,通过平等自由的对话来消除冲突,保证公共秩序和共同利益的实现。
三、结语
摊贩问题在现阶段有其存在的合理性,而摊贩治理,也并非城市化进程中无法克服的“中国城市顽疾”。城市管理者、执法者要有充分的智慧和耐心,平衡各方的利益,避免一刀切和简单化带来的冲突和对立。我们应当善于运用各种资源,正确处理各种矛盾,文明执法,使城管执法工作做到创新、和谐,最终更好的维护广大人民群众的根本利益。
【参考文献】
[1]殷国安.无摊城市:可怕的权力妄想症[N].中国青年报,2006年4月11日.
[2]刘华.城管执法的失灵与重构[N].云南大学学报,2009(1).
[3]孟庆英.城管行政综合执法制度的若干思考[J].理论探索,2006(2).
【关键词】执法困境;困境破解;重构执法模式
[ 中图分类号 ]DF34 [ 文献标识码 ] A
[ 文章编号 ] 1673-5838-(2009)12-0076-03
摊贩治理问题一直以来都是城管执法中的隐痛,一方面,站在城管执法的立场,从规范法学角度的来说,小摊贩是一群扰乱社会秩序、破坏城市环境卫生的人,城管对其不得不管,因而对其执法也是无可厚非;而另一方面,街头零散商摊在中国各个城市之所以普遍存在,是有其深层原因的:日渐衰落的小农经济,轰轰烈烈的征地运动,使大量一无所有的失业农民,迫切需要到城市寻找新的生存空间,除了从技术和资金含量最低的街头摊贩做起,他们在城市几无立锥之地。因此,小摊贩是我国城乡二元结构与城市化进程中必然出现的社会现象,在小摊贩治理问题上,城管的一味驱赶,不仅无法达到禁绝小摊贩的目的,反而会将问题激化,走向反面。本文拟对城管执法中小摊贩治理问题所面临的困境进行分析,并提出一系列相应的对策。
一、城管执法中的困境——摊贩治理面临的主要问题
当下,城管执法面临的困境,以摊贩治理问题为例,主要存在以下问题:一是执法正当性受到怀疑;一是城管执法公信力不足;一是城管执法管理模式简单化、绝对化。
(一)执法正当性受到怀疑
城管执法需要在公平与效率、公益与私利之间进行平衡取舍,所以他在维护城市环境与卫生的同时,也对公民权益、公民自由造成一定制约。很多市民认为小商贩是城市的福利,它给城市居民提供便利和廉价的商品,它有效地降低了城市居民的生活成本。《中国青年报》2007年初做过一项调查,“调查显示,43.5%的公众‘经常在街边小摊买东西’,51.2%的公众‘偶而买一些’,‘从来不买’的公众只有5.4%。此外,70.6%的公众对此明确表示反对城管部门查抄小摊贩——因为‘小摊贩给市民生活提供了极大便利’!”在小摊贩问题上,公众对执法状况感到不满,进而对其执法的正当性产生质疑。有人就批评说:“在任何时候,民生都是第一位的,老百姓的饭碗比什么‘文明’都重要。……个别地方政府为了自己的面子,为了满足自身的权力妄想,连他们的生计也不顾了”。很多小商贩在街头设摊做生意,是养家糊口的饭碗,执法不当,就是断了他们的生路,而群众总是同情弱者的,所以城管执法的正当性在小摊贩问题上常常受到怀疑。
(二)城管执法公信力不足
城管执法的公信力,反映了人民群众对城管执法的满意度和信任度。而城管与商贩之间不断发生矛盾,很大程度上,是因为城管的执法公信力不足,城管的执法不能让他们信服。
1.行政处罚自由裁量权过大
行政处罚是行政主体对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织给予制裁的具体行政行为。对于违反城市管理规定的行为,当然是可以处罚的。但如何罚?罚多少?据报导,在个别地区是由城管执法人员自己说了算,在处罚额度上就高不就低、就重不就轻,有的地方还能讨价还价,熟人打个折扣,甚至还可以用实物代替罚款。城管执法人员手中的执法权成了生财的法宝。在行政处罚过程中,行政执法机构被赋予了大量的自由裁量权。
2.缺乏完善的监督、制约机制
城管执法中,执法谋私,将国家管理变成个人谋求私利的工具,这样的问题时有发生。这种问题在实践中有时表现为城管执法人员的不作为,有时表现为执法中的以权谋私等现象。这些现象虽是个别的,但社会影响却是巨大的,它让执法的公信力大大降低,其反应的问题也是深刻的,正是当前城管管理体制中缺乏完善的监督与制约机制,才使得执法人员个人利益与政府利益发生背离,才造成上述问题。
(三)城管执法模式简单化、绝对化
一方面,单一的城市規划,造就了这样的一种思维逻辑:城市的每块地方都应有相应的功能——宽敞的马路供车辆通行;笔直的街道供人行走;路边的树木绿化城市;购物有大超市;休闲有商业区。人们的需求也应符合城市的规划要求,理性而有逻辑。可是这种规划忽视了一个基本的事实:人在大多时候其需求并不是单一的,多样化的需求是人的特点。而街道上的小商贩正好在一定程度上满足了人多样化的需求。而很多时候城管执法的思维偏偏就是定位在这种单一规划的基础上,所以他们执法时缺乏灵活性,难免会一刀切,无法满足居民多样性的需求。另一方面,虽然当前城管执法中已经变“围追堵截”为“疏堵结合”,但仍未正视小商贩存在的现实合理性问题,这种执法方式只是尽量减少正面冲突的权宜之计而已。所以也无怪乎我们常看到的执法现象是执法者一肚委屈,违法者满腹牢骚,旁观者批评执法,同情违法。
二、困境的破解——摊贩治理的对策
(一)人性化执法
在城管执法工作中,少数城管工作人员执法态度粗暴,素质较低,缺乏和群众的沟通,造成很坏的影响,一方面群众对城管执法的正当性表示质疑,一方面城管执法的公信力大大降低。笔者认为,解决此问题,采取人性化执法是重要的一环。
所谓人性化执法,是指执法人员在行政执法过程中严格按照法律法规有关规定,具有一种以人为本、关心人、尊重人、为民负责的文明执法理念,在这种观念的指导下所开展的执法工作。城管执法部门应如何在执法中体现人性化呢?笔者认为应做到以下几点:
1.转变执法理念
城市管理并不等于城管,也就是说城管执法要走出“法治就是治民”,执法就是“整人”的思想误区。首先,“执法型城管”必须向“服务型城管”转变,坚决杜绝粗暴执法行为。要明确的是执法的出发点和归宿点是为人民服务,要充分尊重行政相对人的人权、人格,维护其合法权益。其次,牢记执政为民的宗旨,要急人所急,帮人所难,同情弱势群体,向政府反馈弱势的呼声与要求,安抚与安置弱势群体。
2.执法工作中始终贯彻合法、合理原则
这就是要求城管执法工作符合现代实质意义的法治原则,在公民的自由权利与公共利益需要二者之间的权衡中,一方面要求城管执法部门对公民个人利益的干预不得超过实现行政目的所追求的公共利益,两者须合比例或相称。另一方面要求城管执法部门在达到执法目的的前提下,面对多种可选择的手段,应尽可能选择消极影响最轻微、对相对人利益损害最小的最温和手段。
3.加强执法队伍建设
城管执法队伍建设要按照《公务员法》和其他有关规定,采取考试、考核等办法,严格把住“入口”关,录用德才兼备的人才进入执法队伍。严格培训制度,不断提高执法人员的专业素质和执法水平,以公正的执法、严谨的风纪,赢得人民的理解和支持。严格评议考核制度,不仅执法机关内部要建立健全社会考核制度,,而且要建立健全社会考核制度,使评议考核制度成为对执法者的一种强有力的约束机制。
(二)完善城管立法、加强监督力度
征对城管执法中出现的行政处罚自由裁量权过大,对城管执法监督不力等问题,笔者认为完善城管立法,加强监督力度,迫在眉睫。
1.规范自由裁量权
调查显示,城管执法部门与商贩发生矛盾冲突,绝大部分都与处罚有关。为什么人们会对城管的执法不服,会对其执法存在误解,执法人员在行政处罚中幅度过大的自由裁量权就是原因之一。
什么是自由裁量权?即在一定范围内,执法人员可根据违章情况,自由裁定处罚数额。而现实生活中,城管的自由裁量权往往幅度过大,比如说,对于一块擅自设置的大小相同的户外广告牌,根据相关规定可以处200元以上2000元以下的罚款,这么大的处罚幅度,完全由执法人员自由裁定,而且,对于相同的案件,不同的执法人员,处罚的结果可能也会不一样。如果自由裁量权随意滥用,不仅会影响行政执法部门的公正形象,而且还会损害当事人的合法权益,有损法律的尊严。
我国行政处罚法规定:行政处罚要遵循公正原则。处罚公正的原则,要求执法人员的自由裁量权要受限制,要有理有据。所以城管立法中,应明文规定如何裁定违法行为的轻重,哪些情形可以从轻处罚、哪些行为应从重处罚等,细化立法,以规范执法人员的自由裁量权。
2.赋予百姓知情权
在这里,笔者所说的知情权,主要是对城管执法中行政处罚罚款的去向,百姓应有知情权,也就是说处罚应当公开。很多商贩除了对处罚数额不满外,还对城管罚款的去向一无所知。这就使得有的人认为罚款都进了执法人员的腰包;有的则认为城管处罚因人而异,和城管执法人员关系好的一般就能免罚或少罚。
我国行政处罚法规定:行政处罚要遵循公开的原则。处罚公开的原则,要求执法人员对处罚的依据、罚款的多少、罚款的去向等,都要向当事人公布。所以城管立法中,应规定城管局定期将处罚的依据,数额及去向公示出来,赋予当事人对于行政处罚的知情权,如果当事人仍有疑问,可以随时到城管执法队查阅罚款存根。
3.完善问责机制
完善问责机制,首先体现的是惩罚的作用,通过问责机制的完善,使得侵犯公共秩序和公民利益,给社会造成危害的行政权力行使者以惩罚;其次体现的是维护秩序的作用,既表现在维护行政管理秩序上,也表现在维护法的尊严与社会秩序上。再次是体现的预防的作用,通过对行政失范与违法行为的惩罚,其目的在于解决不同利益主体之间的冲突。
综上,通过规范执法人员的自由裁量权,赋予百姓知情权,完善问责机制,等于把城管执法的全过程都置于社会监督之下。它带来的效果是执法规范了,执法人员不敢乱罚款;商贩对罚款额心里有底了,对处罚心服口服,自然也就会慢慢从误解、抵触城管执法到理解、支持城管执法。
(三)重构城管执法模式
征对城管执法模式简单化、绝对化的问题,笔者认为应当重构城管执法模式,采取协商式治理模式。
1.有效参与、平等协商
在摊贩治理问题中,小商贩与社区居民都是利益的相关者,都会因城管执法而影响到他们的生活,所以要让两者参与到摊贩治理中来,而只有赋予两者平等的地位,才能使他们有效的参与到摊贩治理的决策中来,使他们能以平等主体的身份参与到规则制定中来,使他们能充分表达自己的意见。而政府则主要扮演召集人、督导人的角色。
2.充分沟通、了解民意
协商的过程一定要在充分沟通的原则上进行,要让利益各方能充分表达自己的意见。这种充分有效的沟通,使各方参与到协商中来,能“改变个体,個体从观念上会变得‘更有公共精神’,更容忍,更有见识,理关心他人利益,更追求自身利益。”所以,通过充分的协商达成的一致协议才能最大限度的满足各方的利益,减少实行中的冲突。
总之,提倡社区与小商贩进行协商,就是既鼓励公民积极参与公共治理,又重视政府管理的合理界限,力图通过扩大公共治理的参与范围,通过平等自由的对话来消除冲突,保证公共秩序和共同利益的实现。
三、结语
摊贩问题在现阶段有其存在的合理性,而摊贩治理,也并非城市化进程中无法克服的“中国城市顽疾”。城市管理者、执法者要有充分的智慧和耐心,平衡各方的利益,避免一刀切和简单化带来的冲突和对立。我们应当善于运用各种资源,正确处理各种矛盾,文明执法,使城管执法工作做到创新、和谐,最终更好的维护广大人民群众的根本利益。
【参考文献】
[1]殷国安.无摊城市:可怕的权力妄想症[N].中国青年报,2006年4月11日.
[2]刘华.城管执法的失灵与重构[N].云南大学学报,2009(1).
[3]孟庆英.城管行政综合执法制度的若干思考[J].理论探索,2006(2).