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［摘要］欠发达地区农村养老保险制度建设相对滞后，存在着政策跟不上、制度设计不规范、资金筹措渠道单一、农民观念落后等问题。加强和完善养老保险制度，需要健全管理制度，规范操作规程，加大转移支付力度和宣传力度。
［关键词］欠发达地区；农村养老保险；社会保障
［中图分类号］Ｆ840.64 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-3115（2012）12-0126-02
一、欠发达地区构建农村社会养老保险制度的紧迫性
养老保险、最低生活保障与医疗保险解决的是人们的最基本需求，处于农村社会保障的核心位置。从目前来看，医疗保险、最低生活保障制度的构建已经基本到位：全国范围内全面建立了农村最低生活保障制度，甘肃省农村低保2006年建制，全省农村低保标准由最初的600元提高到了目前的850元，保障对象由78.2万人增加到了现在的318万人，月人均补助水平由10元提高到了65元。到2010年，全省城乡低保资金总量达到了46.61亿元，有效地解决了农村贫困人口的温饱问题；全国新农合参保人数8.35亿人，甘肃新农合参保人数达到了1900万，基本上解决了“病有所医”的问题。而“老有所养”的问题远未得到解决，到2010年底，全国新型农村社会养老保险人数为1.43亿人，广大农民特别是经济欠发达地区的农民，参加社会养老保险的比例低，享受养老金待遇的更低。破解农村养老难题迫在眉睫。
我国农村老龄人口总量大、程度高，2009年，农村老年人口达到1.08亿，占农村人口总数的14%。此外，经济欠发达地区的贫困问题更加突出：一是农民的收入很低。2010年，全国农村居民人均纯收入5919元，甘肃省农村居民人均纯收入为3424元，定西市农村居民人均纯收入为2702元，按国际通行标准每日每人1美元计算，贫困线约为2500元人民币，定西市农村人均纯收入刚刚超出了贫困线，仅仅解决了温饱问题，“未富先老”问题十分突出。二是贫困人口多，按人均收入低于693元测算，全国农村贫困人口为2148万人；按人均收入694～958元测算，全国农村低收入人口为3550万人。全国贫困人口和低收入人口的60%以上集中在西部欠发达地区。这种情况表明，经济欠发达地区的农村老年人口经济保障能力大大降低，靠其自身无法解决“老有所养”的问题，“老后更贫”现象也就随之产生。
二、欠发达地区农村养老保险试点中存在的问题
我国新型农村养老保险试点自实施以来，全国试点地区已有5199多万人参保，占试点地区16周岁以上农村人口总数的78%，1633万名农村老年居民已按月领取养老金。然而，对欠发达地区而言，农村社会保障制度的人口覆盖范围有限，保障水平低。已有的保障措施明显带有临时性特征，缺乏制度化，与构建和谐社会的需要相比，与农村居民发展的需要相比，与农村市场经济体制改革的需要相比，还有很大差距。定西市的漳县和安定区是农村养老保险的试点县、区，从实施情况来看，主要存在以下问题：
（一）政策和立法相对滞后
与农村低保和医保相比，农村养老社会保险起步晚，法制不健全，管理体制没有完全理顺。多年来一直沿用的是1992年民政部发布的《县级农村养老保险基本方案（试行）》，立法层次很低。农村社会养老保险比城镇居民，以及城镇企业职工的养老保险晚，在国家的财力支持上也远远落后于后者。使得欠发达地区农村社会养老保险发展的缓慢，相关管理事业的不规范。后来国务院转发民政部门制定的《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》作为指导性文件在运行。直到2010年10月才颁布了《中华人民共和国社会保险法》，这是造成农村社会养老保险制度滞后的根本原因。
（二）农村养老保险法律规范制度设计不科学，可操作性不强
一是农村养老保险覆盖面小，保障水平低。我国农村养老保险采取的是农民自愿的原则，即鼓励具备投保条件的农户参加社会养老保险。目前，农村社会养老保险做得好的大多是比较发达的地区，参加养老保险的也多为农村的富裕居民。欠发达地区的农村居民正因为贫困，养老问题才显得十分突出，而这恰恰又是养老保险工作的薄弱环节。所以，当前“保富不保贫”的农村社会养老保险制度，并不能真正达到其目的。现行农村社会养老保险的缴费标准为2～20元/月，共分10档。欠发达地区由于经济发展水平低，大多数农民选择了保费最低档次的投保。以此计算，农民缴费10年后，每月可以领取养老金4.7元，15年后每月可以领取9.9元。如果考虑管理费和银行利率下调及通胀因素，农民领取的钱可能会更少。这点钱对农民养老如何能起到保障作用？二是农村养老保险基金管理风险高、收益低，缺乏有效监督机制。目前由于农村养老保险基金采取属地化的管理方式，以县级为单位统一管理，而欠发达地区的县级财政多为“吃饭财政”，难为当地的农村养老保险提供财政补贴。同时实行县、市、省农保机构三级统筹管理，基金管理过于分散，很难形成规模效益。加上缺乏专业人才和严格的管理制度，机构设置不健全，在基金管理中有许多漏洞，在这种情况下，公共财政难以执行统一的管理监督，无法及时化解财务风险，造成了极大的风险。
（三）资金筹集渠道单一
稳定、低成本的长效筹资机制是社会养老持续发展的前提条件，但目前在政府筹资和农民筹资两方面均存在着问题。对于政府筹资，在政府资金增长以及资金拨付等方面尚未建立起相关的制度保证机制。农村社会养老资金筹集“坚持个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持的原则”，这种做法显然不符合社会保险的特征。依据国际惯例，社会保险基金应由政府拨款或由政府和雇主出大头，受保人出小头。不仅如此，这一原则在各地的实际执行中还不同程度地被打了折扣。特别是欠发达地区，集体经济实力不强，许多地区出现了由个人全部交纳的情况，基金的筹集实际上完全成了个人的行为。在这种情况下，农民更愿意选择家庭养老的方式，一定程度上限制了社会养老制度的推广。
（四）农民观念落后严重制约养老保险制度的推行 近年来，国家采取了一系列的惠农政策，特别是取消农业税和实行种粮直补以后，农民得到了实实在在的好处，一定程度上改善了干群关系，农民也增加了对政府的信任。但农村养老保险制度不能像种粮补贴那样会给农民带来眼前的直接的收益。欠发达不仅体现在经济上，还表现为思想观念的落后，人们对参加养老保险这类新事物的接受还有一个过程。家庭养老一直是中国农村养老的主体，受传统养老观念的制约，农民对养老保险认识上有差距，有的群众对社会养老保险的性质、意义和作用并不十分了解，以至于认识不到位，工作上不支持，行动上不积极。
三、健全欠发达地区农村养老保险制度的思考与建议
（一）健全农村养老保险立法工作，规范实施细则
新颁布的《中华人民共和国保险法》从2011年7起实施，该法对农村养老保障制度的法律地位、基本原则、方法等进行了明确规定。现在的关键是地方政府要从自身的实际出发制定具体的实施细则，完善具体的操作规程，从基金的筹集管理到发放用一整套法规来约束，收支两条线，避免出现腐败行为和投机行为，在欠发达地区特别要防止基金被挪用和违规行为，从而做到农村社会养老保障
工作的科学化规范化制度化。
（二）通过加大转移支付力度解决资金缺口
我国农村地区经济发展水平差别较大，农村养老保险不可能全国统一，在政策和制度筹资管理等方面应该有所差别，对欠发达地区应该有所倾斜。农村养老保险制度既要考虑农村的特殊性，也要考虑将来与城镇养老社会保险制度接轨的问题，所以标准也不能太低。对不同层次不同类别身份的农村养老保险，应该分层分类解决。
（三）健全基金管理制度
加强农村社会养老保险的基金管理，要健全基金管理制度，以规避物价上涨和利率下调带来的基金贬值风险和政府信任风险。完全积累制的农村养老保险，积累起来的资金必须保值增殖，否则将变成历史包袱。同时，在银行利率不断调整的情况下，不能再承诺一个固定利率，要实行分段计息。据统计，农村养老保险基金滚存100多亿元，分散于2000多个市、县，就目前而言，不存在统一运作、使用的可能。因此，努力提高资金的管理和运作能力，避免基金贬值风险，也就成了各级养老保险资金管理机构的一项重大任务。
（四）加强宣传力度，切实改变落后观念
结合农村家庭养老保险面临的实际情况，抓住农民养老心态，做好示范和总结工作，使农民真正清楚这是为了自己的将来。从根本上讲，农民如果不知道养老保险方案对自己有利，决不会由衷地参加和拥护。当前，要特别注意向农民说清楚社会养老保险与缴纳各种集资费用的性质完全不同，要特别注意向农民说清楚社会养老保险的收益性、可靠性和规范性，让农民像了解储蓄存款利率那样明白缴纳养老保险金的预期收益，要充分考虑到农民养老的文化背景和敬老养老心态等，特别注意向农民说清楚社会养老保险是对家庭养老保险的有益补充。只有引导农民转变观念，才能实现群众的广泛参与。
［参考文献］
［1］成新轩等.我国养老保险基金运行监管机制存在的问题及对策分析［J］.经济论坛，2007，（14）：51～52.
［2］沈香琴.新农村建设面临的养老保险问题及对策［J］.安徽农业科学，2007，（35）.
［3］王念哲.建立农村社会养老保险制度的可行性分析［J］.前沿，2008，（1）.
［4］刘昌国，吕燕.浅谈我国农村社会养老保险制度［J］.农业经济，2008，（2）.
［5］郑玉明.西部农村迫切需要建立社会养老保障制度［J］.农村经济，2007，（2）：68～71.
［6］于访勤.论我国西部农村社会养老保险制度的完善［J］.湖南工业职业技术学院学报， 2008，（2）：23～25.
［关键词］欠发达地区；农村养老保险；社会保障
［中图分类号］Ｆ840.64 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-3115（2012）12-0126-02
一、欠发达地区构建农村社会养老保险制度的紧迫性
养老保险、最低生活保障与医疗保险解决的是人们的最基本需求，处于农村社会保障的核心位置。从目前来看，医疗保险、最低生活保障制度的构建已经基本到位：全国范围内全面建立了农村最低生活保障制度，甘肃省农村低保2006年建制，全省农村低保标准由最初的600元提高到了目前的850元，保障对象由78.2万人增加到了现在的318万人，月人均补助水平由10元提高到了65元。到2010年，全省城乡低保资金总量达到了46.61亿元，有效地解决了农村贫困人口的温饱问题；全国新农合参保人数8.35亿人，甘肃新农合参保人数达到了1900万，基本上解决了“病有所医”的问题。而“老有所养”的问题远未得到解决，到2010年底，全国新型农村社会养老保险人数为1.43亿人，广大农民特别是经济欠发达地区的农民，参加社会养老保险的比例低，享受养老金待遇的更低。破解农村养老难题迫在眉睫。
我国农村老龄人口总量大、程度高，2009年，农村老年人口达到1.08亿，占农村人口总数的14%。此外，经济欠发达地区的贫困问题更加突出：一是农民的收入很低。2010年，全国农村居民人均纯收入5919元，甘肃省农村居民人均纯收入为3424元，定西市农村居民人均纯收入为2702元，按国际通行标准每日每人1美元计算，贫困线约为2500元人民币，定西市农村人均纯收入刚刚超出了贫困线，仅仅解决了温饱问题，“未富先老”问题十分突出。二是贫困人口多，按人均收入低于693元测算，全国农村贫困人口为2148万人；按人均收入694～958元测算，全国农村低收入人口为3550万人。全国贫困人口和低收入人口的60%以上集中在西部欠发达地区。这种情况表明，经济欠发达地区的农村老年人口经济保障能力大大降低，靠其自身无法解决“老有所养”的问题，“老后更贫”现象也就随之产生。
二、欠发达地区农村养老保险试点中存在的问题
我国新型农村养老保险试点自实施以来，全国试点地区已有5199多万人参保，占试点地区16周岁以上农村人口总数的78%，1633万名农村老年居民已按月领取养老金。然而，对欠发达地区而言，农村社会保障制度的人口覆盖范围有限，保障水平低。已有的保障措施明显带有临时性特征，缺乏制度化，与构建和谐社会的需要相比，与农村居民发展的需要相比，与农村市场经济体制改革的需要相比，还有很大差距。定西市的漳县和安定区是农村养老保险的试点县、区，从实施情况来看，主要存在以下问题：
（一）政策和立法相对滞后
与农村低保和医保相比，农村养老社会保险起步晚，法制不健全，管理体制没有完全理顺。多年来一直沿用的是1992年民政部发布的《县级农村养老保险基本方案（试行）》，立法层次很低。农村社会养老保险比城镇居民，以及城镇企业职工的养老保险晚，在国家的财力支持上也远远落后于后者。使得欠发达地区农村社会养老保险发展的缓慢，相关管理事业的不规范。后来国务院转发民政部门制定的《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》作为指导性文件在运行。直到2010年10月才颁布了《中华人民共和国社会保险法》，这是造成农村社会养老保险制度滞后的根本原因。
（二）农村养老保险法律规范制度设计不科学，可操作性不强
一是农村养老保险覆盖面小，保障水平低。我国农村养老保险采取的是农民自愿的原则，即鼓励具备投保条件的农户参加社会养老保险。目前，农村社会养老保险做得好的大多是比较发达的地区，参加养老保险的也多为农村的富裕居民。欠发达地区的农村居民正因为贫困，养老问题才显得十分突出，而这恰恰又是养老保险工作的薄弱环节。所以，当前“保富不保贫”的农村社会养老保险制度，并不能真正达到其目的。现行农村社会养老保险的缴费标准为2～20元/月，共分10档。欠发达地区由于经济发展水平低，大多数农民选择了保费最低档次的投保。以此计算，农民缴费10年后，每月可以领取养老金4.7元，15年后每月可以领取9.9元。如果考虑管理费和银行利率下调及通胀因素，农民领取的钱可能会更少。这点钱对农民养老如何能起到保障作用？二是农村养老保险基金管理风险高、收益低，缺乏有效监督机制。目前由于农村养老保险基金采取属地化的管理方式，以县级为单位统一管理，而欠发达地区的县级财政多为“吃饭财政”，难为当地的农村养老保险提供财政补贴。同时实行县、市、省农保机构三级统筹管理，基金管理过于分散，很难形成规模效益。加上缺乏专业人才和严格的管理制度，机构设置不健全，在基金管理中有许多漏洞，在这种情况下，公共财政难以执行统一的管理监督，无法及时化解财务风险，造成了极大的风险。
（三）资金筹集渠道单一
稳定、低成本的长效筹资机制是社会养老持续发展的前提条件，但目前在政府筹资和农民筹资两方面均存在着问题。对于政府筹资，在政府资金增长以及资金拨付等方面尚未建立起相关的制度保证机制。农村社会养老资金筹集“坚持个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持的原则”，这种做法显然不符合社会保险的特征。依据国际惯例，社会保险基金应由政府拨款或由政府和雇主出大头，受保人出小头。不仅如此，这一原则在各地的实际执行中还不同程度地被打了折扣。特别是欠发达地区，集体经济实力不强，许多地区出现了由个人全部交纳的情况，基金的筹集实际上完全成了个人的行为。在这种情况下，农民更愿意选择家庭养老的方式，一定程度上限制了社会养老制度的推广。
（四）农民观念落后严重制约养老保险制度的推行 近年来，国家采取了一系列的惠农政策，特别是取消农业税和实行种粮直补以后，农民得到了实实在在的好处，一定程度上改善了干群关系，农民也增加了对政府的信任。但农村养老保险制度不能像种粮补贴那样会给农民带来眼前的直接的收益。欠发达不仅体现在经济上，还表现为思想观念的落后，人们对参加养老保险这类新事物的接受还有一个过程。家庭养老一直是中国农村养老的主体，受传统养老观念的制约，农民对养老保险认识上有差距，有的群众对社会养老保险的性质、意义和作用并不十分了解，以至于认识不到位，工作上不支持，行动上不积极。
三、健全欠发达地区农村养老保险制度的思考与建议
（一）健全农村养老保险立法工作，规范实施细则
新颁布的《中华人民共和国保险法》从2011年7起实施，该法对农村养老保障制度的法律地位、基本原则、方法等进行了明确规定。现在的关键是地方政府要从自身的实际出发制定具体的实施细则，完善具体的操作规程，从基金的筹集管理到发放用一整套法规来约束，收支两条线，避免出现腐败行为和投机行为，在欠发达地区特别要防止基金被挪用和违规行为，从而做到农村社会养老保障
工作的科学化规范化制度化。
（二）通过加大转移支付力度解决资金缺口
我国农村地区经济发展水平差别较大，农村养老保险不可能全国统一，在政策和制度筹资管理等方面应该有所差别，对欠发达地区应该有所倾斜。农村养老保险制度既要考虑农村的特殊性，也要考虑将来与城镇养老社会保险制度接轨的问题，所以标准也不能太低。对不同层次不同类别身份的农村养老保险，应该分层分类解决。
（三）健全基金管理制度
加强农村社会养老保险的基金管理，要健全基金管理制度，以规避物价上涨和利率下调带来的基金贬值风险和政府信任风险。完全积累制的农村养老保险，积累起来的资金必须保值增殖，否则将变成历史包袱。同时，在银行利率不断调整的情况下，不能再承诺一个固定利率，要实行分段计息。据统计，农村养老保险基金滚存100多亿元，分散于2000多个市、县，就目前而言，不存在统一运作、使用的可能。因此，努力提高资金的管理和运作能力，避免基金贬值风险，也就成了各级养老保险资金管理机构的一项重大任务。
（四）加强宣传力度，切实改变落后观念
结合农村家庭养老保险面临的实际情况，抓住农民养老心态，做好示范和总结工作，使农民真正清楚这是为了自己的将来。从根本上讲，农民如果不知道养老保险方案对自己有利，决不会由衷地参加和拥护。当前，要特别注意向农民说清楚社会养老保险与缴纳各种集资费用的性质完全不同，要特别注意向农民说清楚社会养老保险的收益性、可靠性和规范性，让农民像了解储蓄存款利率那样明白缴纳养老保险金的预期收益，要充分考虑到农民养老的文化背景和敬老养老心态等，特别注意向农民说清楚社会养老保险是对家庭养老保险的有益补充。只有引导农民转变观念，才能实现群众的广泛参与。
［参考文献］
［1］成新轩等.我国养老保险基金运行监管机制存在的问题及对策分析［J］.经济论坛，2007，（14）：51～52.
［2］沈香琴.新农村建设面临的养老保险问题及对策［J］.安徽农业科学，2007，（35）.
［3］王念哲.建立农村社会养老保险制度的可行性分析［J］.前沿，2008，（1）.
［4］刘昌国，吕燕.浅谈我国农村社会养老保险制度［J］.农业经济，2008，（2）.
［5］郑玉明.西部农村迫切需要建立社会养老保障制度［J］.农村经济，2007，（2）：68～71.
［6］于访勤.论我国西部农村社会养老保险制度的完善［J］.湖南工业职业技术学院学报， 2008，（2）：23～25.