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[摘 要]我国经济进入新常态，经济增长下行压力与产能过剩并存，煤炭资源型城市面临着前所未有的压力与挑战。习近平总书记2016年在黑龙江省考察调研时指出，要以“煤头电尾”“煤头化尾”为抓手，推动煤炭资源型城市转型。黑龙江作为典型的煤炭资源型省份，对于鸡西、双鸭山、鹤岗、七台河四座煤炭城市，要通过实施组织化分流“转岗一批”、实施发展接替产业“转移一批”、实施减轻社会负担“剥离一批”、实施扭亏无望企业“破产一批”、实施社保养老等“兜底一批”的“五个一批”安置工程，解决国有企业巨额亏损。基于四煤城煤炭采掘的主导产业“量价齐跌”的态势将长期存在，从解决接续替代产业相对弱小的实际出发，实施投资拉动产业支撑战略，培育发展煤化工、石墨、绿色有机食品加工业、生态旅游、电子商务等五个接续替代产业的项目。面对严峻局面和前所未有的困难，四煤城应借助外力，亟待国家伸出援助之手。为此，地方政府进一步争取国家出台相关煤城解困的特殊政策，如借鉴内蒙古矿产资源产业投资基金发展模式，建立百亿元产业转型杠杆导向基金；建立百亿元以上煤城棚改补贴资金；妥善解决煤城历史遗留的企业办社会等问题，建立百亿元国家财政转移支付等，同时用足用活释放现有政策红利，支撑煤城减员增效和产业超常发展。可以说，对于煤炭资源型城市脱困路径研究，可以为主动适应经济发展新常态奠定基础，加快实现全面建成小康社会和“十三五”规划的目标，并为我国其他资源型城市尤其是煤炭资源型城市走出困境，为实现可持续发展提供决策参考。
[关键词]煤炭资源型城市；脱困；路径
[中图分类号]F127 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2017）04-0108-04
20世纪30年代初，国外学者开始研究资源型城市相关问题，主要涉及资源型城市产业结构调整、环境治理、城市开发与规划等内容。20世纪80年代以后，布莱德伯里（Bradbury）、海特（R.Hayter）、巴恩斯（T.J.Bames）等把对资源型城市转型的研究转向产业结构调整、环境治理、城市开发与规划等内容。20世纪90年代以来，国内学者对资源型城市相关研究成果较多，提出一些有价值的观点，这些研究成果在理论与实践上不同程度地为资源型城市转型提供了科学依据。
近两年来，受国内外市场需求疲软、煤炭等资源出现“量价齐跌”，黑龙江省鸡西、双鸭山、鹤岗、七台河四座煤炭城市处在改革开放以来经济下行压力最大的时期，经济形势非常严峻，社会矛盾日益凸显。在我国经济进入新常态的背景下，经济增长下行压力与产能过剩并存的现象亟须加快形成经济增长的内生动力，煤炭资源型城市正面临着前所未有的压力与挑战。鉴于煤炭在我国能源发展中占有重要的位置，资源型城市通过合理利用资源、培育壮大接续替代产业、解决国有企业巨额亏损等脱困路径研究，利于城市应对经济发展下行压力，为主动适应经济发展新常态奠定基础，加快实现全面建成小康社会和“十三五”规划的目标。
一、实施“五个一批”安置工程，解决国有企业巨额亏损
龙煤集团作为国有企业的脱困路径选择，不仅关系到几十万职工及上百万家属的生活，更关系到四煤城的稳定发展。目前，龙煤集团需直接供养的人员接近60万人（在册职工21.9万人，离退休职工19.7万人，集体职工13.8万人，工私亡遗属3.9万人）。人工成本占总成本的48%，高出行业平均水平14个百分点。2014—2015两年，龙煤集团年均亏损45亿元左右，在册职工工资总额近80亿元，其中，在岗富余人员每年需支付工资福利高达50亿元。为此，国有企业龙煤集团应把减员增效作为扭亏增盈的主攻方向，实施以下五大举措：
（一）实施组织化分流“转岗一批”工程
龙煤集团应加快实施5万人转岗分流就业行动计划，在目前已启动的组织化转岗分流2.25万人（煤城、林业、农垦、森工）的基础上，在2年内再转岗分流2.75万人。一是借鉴扶贫攻坚的模式，把龙煤集团富余职工转岗纳入扶贫攻坚规划。二是实施产业项目带动转岗，鼓励富余职工带资转岗至龙头骨干企业。地方政府每年集中出资5万—10万元/人，支持2万人带资（10亿～20亿元）分流，发展产业项目建设（设施农业投入20亿元可带动2万富余职工就业），解决人员分流安置问题。三是鼓励和引导富余职工自主创业，向一、三产业寻求新的发展空间。充分利用农业资源优势和“互联网+”信息技术，支持农产品加工、休闲旅游、健康养老等产业发展，转岗人员自主创业应享受税收、贷款等方面的优惠政策。
（二）实施发展接替产业“转移一批”工程
借鉴德国鲁尔区的职业培训经验，开展就业技能培训，通过生产和务工实现富余人员转移。顺应接续替代产业发展需求，在利用省政府新配置的煤炭资源，新建高产高效现代化矿井，做强主业的同时，大力发展煤化工、煤电等精深加工产业。龙煤集团筛选一批回报高、见效快的劳动力密集型产业，为龙煤集团转移分流人员提供就业机会。推动农业、装备制造业、物流贸易等产业发展、与优势企业合作发展新材料、新能源等新兴产业。国家和地方政府扶持将大型水利和农田改造等工程直接委托給龙煤建筑企业，既能培育龙煤自己的一批建筑企业和施工队伍，又能在企业规模与实力壮大的同时促使矿工转变成技术工人。充分发挥鹤岗矿业公司的东北地区最大生猪饲养和屠宰加工基地经验，大力发展畜牧业养殖及畜产品精深加工产业，加快配套物流建设，不断扩大畜牧养殖规模，打造全国畜产品供应示范基地，非煤经济比重达40%以上。
（三）实施减轻社会负担“剥离一批”工程
由于地方政府财力不支难以承受，企业办社会剥离移交难度颇大。龙煤集团不仅受困于破产矿遗留问题，还承担着独立工矿区“三供一业”、城区物业管理、医疗机构、社保退管机构等企业办社会职能，涉及从业人员约1.5万人，每年支出约16.3亿元。建议国家和地方政府按照出台的一系列有关分离企业办社会职能的政策文件，协调国家财政从支持振兴东北老工业基地和帮助原中央下放企业解决历史遗留问题的角度，采取“国家拿大头、省政府拿小头、地方拿零头”的方式，给予企业办社会移交资金支持。采用先移交再解决欠费的方式，加快企业办社会职能的剥离移交进度，力争一年内企业全部退出，集中精力于生产经营，提高企业竞争能力。 （四）实施扭亏无望企业“破产一批”工程
龙煤集团现有的42个生产煤矿（仅有3个矿维持盈利）亏损日趋严重，尤其是鸡西正阳矿、鹤岗新兴矿、双鸭山七星矿、七台河桃山矿等10个矿井亏损高达14.1亿元，占全部亏损的29.4%。实施10个矿井的政策性破产涉及职工约2.8万人，地方政府牵头向国家积极争取在龙煤集团试点建立资源枯竭煤矿退出补偿机制，由贷款转为拨款，核销无法清偿的银行债权，解决资源枯竭的国有困难企业退出后的人员安置问题，允许退出煤矿职工提前5年、特殊工种提前10年退休，不符合条件的给予经济补偿，解除劳动关系。按照国家“退一建一”的发展规划，新建矿井采用“汇永模式”，实现安全高效发展。鼓励、引导国有企业和民营企业相互合作成立混合所有制企业，支持民营经济以出资入股等方式参与龙煤集团体制改革。龙煤集团将国有股比例降至40%左右；引进外资与民间资本比例至40%左右，通过外资的介入提高企业技术水平和管理水平，放大国有资本功能；设置20%左右的内部职工股，使煤炭混合所有制企业逐步成为资本所有者与劳动者的联合体，调动劳资双方的积极性，增强企业的凝聚力，提高企业的核心竞争力。
（五）实施社保养老等“兜底一批”工程
由于企业经济陷入困境难以支付各项社会保险费用及其欠费，国家与地方政府充分考虑老国有企业特殊的历史遗留问题，对丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业帮助实现分流等人员，通过社会保障实施政策性兜底。一是解决离退休人员养老金缺口问题。龙煤集团承担离退休人员（19.7万人）费用约4亿元/年，按照国家和省政府相关政策规定，争取国家对离退休人员社会化管理费用给予支持。二是解决集体职工（13.8万人）的兜底。省政府推进四煤城厂办大集体改革进展，采取先移交再解决社保欠费问题，妥善安置集体职工。三是解决私亡遗属（2.1万人）的兜底。私亡遗属需要支出超过1.1亿元/年，此项应移交给民政部门，经费由国家、省、市三级财政负担。四是解决转岗过渡期职工的最低生活保障问题。省政府在职工实现转岗就业之前的期限内，按照城市低保标准给予每人每月相应补助，帮助其渡过难关。
二、发展“造血功能”产业项目，扶持新的经济增长点
煤城产业结构对资源依存度仍较高，接续替代产业总体规模小。习近平总书记强调，要以“煤头电尾”“煤头化尾”为抓手，推动煤城发展转型[1]。基于四煤城煤炭采掘的主导产业“量价齐跌”的态势将长期存在，从解决接续替代产业相对弱小的实际出发，实施投资拉动产业支撑战略，从五个大方面上接续替代产业的财源项目。
（一）延伸煤炭产业链条，发展煤化工产业
应以煤化工产业为重点提高煤炭资源的加工转化率，增加产品附加值。完善煤焦化（煤气——焦油——芳烃等）、煤气化（甲醇——醇酸、合成氨——尿素等）、煤液化（汽柴油）三个产业链，利用重大项目打造煤炭资源综合利用产业集群。引进河北新奥集团煤加氢技术和煤超临界气化等煤制气关键技术，加快传统能源的清洁化利用。以龙江陆海丝绸之路经济带建设为契机，依托对俄口岸和同江大桥物流通道，开辟俄罗斯境外资源后备基地，重点发展现代煤化工等精深加工产业。同时，争取国家重大煤化工项目在四煤城布局，合理配置各类资源要素，实现“地下资源”走向“地上资源”。
（二）开展科技协同创新，加快发展石墨加工产业
依托鸡西、鹤岗石墨新材料产业基地，发展产学研联合，建立统一的研发平台，建立健全有利于石墨产业技术创新的运行机制，发挥产业技术战略联盟在资金、技术和人才等方面的汇聚优势和品牌效应，提升产业自主创新能力。加大研发投入力度，着重开展石墨烯及其下游应用产品研究，开发锂电池、人造金刚石、纳米石墨片等产品，提高产品附加值，形成石墨精深加工产业集群。
（三） 用工业的理念发展农业，延伸绿色有机食品产业链条
煤城应抓住创新驱动发展和产业优化升级，用工业的方式带动现代农业发展，加快农业的提质增值，努力形成具有持续竞争力的特色产业。一是延伸生态种养殖业链条。引进并推广鸭稻共作生态农业模式，达到以鸭子代替人工为水稻“防病、治虫、施肥、中耕、除草”等功效的绿色有机稻米生产，利用荒山荒地，种植蓝莓等经济作物，推动蓝莓产业与观光休闲农业相结合；积极培育林下养殖业、特色养殖业，大力发展乳制品。畜产品精深加工，推动养殖、加工销售、冷链物流为一体的全产业链发展。二是延伸绿色食品产业链条。应以“两大平原”现代农业综合配套改革试验为契机，积极发展果、菜、菌等高值高效作物和特色优势农产品深加工，积极开发休闲食品、健康食品，延长水稻（精制米、米糠油深加工）、非转基因大豆（休闲豆制品、大豆磷脂）、玉米（玉米肽）和林产品（黑蜂、蓝靛果）等加工产业链。
（四）借助生态旅游资源，打造养生旅游度假基地
借鉴德国鲁尔区工矿旅游的成功经验，鼓励富余煤矿职工兴办旅游产业。煤炭城市应深度挖掘森林、湿地、口岸、历史文化等旅游资源潜力，科学规划旅游线路和旅游景点，做大做强湿地生态游、边境游、界江游、森林休闲和民族民俗风情游，推动黑龙江、乌苏里江开通游輪，开展兴凯湖5A级景区申报工作，加快重点景区和城市国际旅游配套设施建设，促进旅游产业与文化、信息等产业融合发展。
（五）发展电子商务，实施转岗分流人员就业计划
电子商务作为传统行业、企业互联网化的重要路径。为此，煤城应加快出台促进电子商务产业发展的实施意见和扶持政策，引导创业者和企业积极开展电子商务应用。一是积极引进电子商务重大项目。煤炭城市应完善电子商务人才培养、物流、技术、认证等配套体系建设，积极推进与知名第三方电子商务平台合作，加快搭建特色电子商务平台，吸引企业和商户入驻，实施“买煤城、卖全省”“买全省、卖全国”“ 买东北亚、卖向全球”的经营模式。二是鼓励电子商务领域就业创业。顺应煤城发展接续替代产业需求，把发展电子商务促进就业纳入煤城就业发展规划。借鉴德国鲁尔区的经验，建立转产企业和技术学校联合的职业培训机制，支持企业以转岗人员为重点开展电子商务技能培训项目，提升劳动者的就业创业能力，同时按规定享受职业培训补贴和职业技能鉴定补贴。通过推进煤城电子商务产业发展，为下岗人员提供就业创业机会，利用倒逼式转岗就业对煤城经济发展带来新生机。 三、深挖国家地方政策红利，释放煤炭城市转型潜能
面对煤城塌陷、棚户连片、“量价齐跌”的严峻局面和前所未有的困难，四煤城亟待国家伸出援助之手，解煤城坠入发展陷阱之危，携煤城人民与全国同步进入小康社会。为此，地方政府进一步争取国家出台煤城解困的特殊政策，同时用足用活释放现有政策红利，支撑煤城减员增效和产业超常发展。
（一）设立百亿元产业转型杠杆导向基金
借鉴山西能源产业基金、内蒙古矿产资源产业投资基金发展模式，建立四煤城产业转型基金，可采取以国家、省和煤城4∶3∶3的筹资方式，专门用于对煤炭资源开发利用、接续替代产业发展等重大产业项目提供金融支持。制订并实施“五年煤城解困计划”，每年注入100亿元产业转型导向基金，用于加快推进煤化工产业、石墨加工产业、绿色食品产业、生态旅游产业建设的投资及贷款贴息，充分吸纳转岗人员就业，力争每年带动产业转型新增投资超千亿元。
（二）建立百亿元以上煤城棚改补贴资金
应围绕煤炭城市转型发展规划，争取国家延续采煤沉陷区治理政策，继续给予国开行政策性贷款支持。四煤城尚未改造的各类棚户区23.6万元，其中，采煤沉陷区棚户区分别为14万户，另外包括龙煤集团16 387户，需要投资250亿元，比照西部地区补助标准，国家给予专项投资50%、省政府和龙煤集团出资30%，四煤城政府出资15%，居民出资5%的筹资方式，解决改造资金缺口。棚改工程不仅可以改善居民的生活条件，还可以带动建筑建材、交通运输等相关产业的发展，更重要的是利用棚改腾出的土地，通过兴建劳动密集型产业基地（食用菌、藍莓等转岗就业基地）、农贸市场、再就业一条街等形式，可以解决近万名转岗职工的就业问题。
（三）争取增加百亿元国家财政转移支付
国家应妥善解决煤城历史遗留的企业办社会等问题，提高下岗职工安置的资金补助标准，加大社会保障专项转移支付，维护煤城的社会稳定。一是财政转移支付的50%作为正常运转的“输血钱”。人均财政支出不应低于全国平均水平与全省平均水平，保障职工的转岗和兜底工程有效实施，确保财政公共开支能够保证政府和财政事业单位的正常运转。二是财政转移支付的50%作为转型发展的“造血钱”。造血资金应高于全省平均水平，建立产业转型升级的杠杆资金。三是专项转移支付资金应向煤城倾斜。解决煤城养老保险金的缺口问题，保障最低工资应提高到全省平均水平以上，行政事业单位工资发放标准应向全省平均水平靠拢。
四、结论
综上所述，在经济发展新常态下，煤炭资源型城市应选择的脱困路径为：一是释放煤炭城市体制机制活力。通过实施“五个一批”安置工程，解决国有企业——龙煤集团的巨额亏损；同时煤炭城市应以改革创新精神和法治思维来破解转型发展中各种体制机制的束缚，建立条块一体、联合投资、共同受益的城矿一体化新机制。二是推进煤与非煤“双轮驱动”转型发展。合理利用资源，培育发展煤化工、石墨、绿色食品、电子商务等现代服务业等接续替代产业。三是借助外力，充分利用国家政策。煤城依靠自身力量难以渡过难关、攒足后劲需要国家支持，国家应加大对煤城资源综合利用和发展接续替代产业项目给予资金支持，特别是中央预算内投资应向四煤城倾斜，帮助煤城处理企业历史欠账、解决企业办社会等历史遗留问题，以“输血”方式恢复其“造血”机能，促进煤炭城市转型。
[参 考 文 献]
[1] 吕萍. 发展接续替代产业培育煤城新的经济增长点[N]. 黑龙江日报，2016-11-01.
〔责任编辑：屈海燕〕
[关键词]煤炭资源型城市；脱困；路径
[中图分类号]F127 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2017）04-0108-04
20世纪30年代初，国外学者开始研究资源型城市相关问题，主要涉及资源型城市产业结构调整、环境治理、城市开发与规划等内容。20世纪80年代以后，布莱德伯里（Bradbury）、海特（R.Hayter）、巴恩斯（T.J.Bames）等把对资源型城市转型的研究转向产业结构调整、环境治理、城市开发与规划等内容。20世纪90年代以来，国内学者对资源型城市相关研究成果较多，提出一些有价值的观点，这些研究成果在理论与实践上不同程度地为资源型城市转型提供了科学依据。
近两年来，受国内外市场需求疲软、煤炭等资源出现“量价齐跌”，黑龙江省鸡西、双鸭山、鹤岗、七台河四座煤炭城市处在改革开放以来经济下行压力最大的时期，经济形势非常严峻，社会矛盾日益凸显。在我国经济进入新常态的背景下，经济增长下行压力与产能过剩并存的现象亟须加快形成经济增长的内生动力，煤炭资源型城市正面临着前所未有的压力与挑战。鉴于煤炭在我国能源发展中占有重要的位置，资源型城市通过合理利用资源、培育壮大接续替代产业、解决国有企业巨额亏损等脱困路径研究，利于城市应对经济发展下行压力，为主动适应经济发展新常态奠定基础，加快实现全面建成小康社会和“十三五”规划的目标。
一、实施“五个一批”安置工程，解决国有企业巨额亏损
龙煤集团作为国有企业的脱困路径选择，不仅关系到几十万职工及上百万家属的生活，更关系到四煤城的稳定发展。目前，龙煤集团需直接供养的人员接近60万人（在册职工21.9万人，离退休职工19.7万人，集体职工13.8万人，工私亡遗属3.9万人）。人工成本占总成本的48%，高出行业平均水平14个百分点。2014—2015两年，龙煤集团年均亏损45亿元左右，在册职工工资总额近80亿元，其中，在岗富余人员每年需支付工资福利高达50亿元。为此，国有企业龙煤集团应把减员增效作为扭亏增盈的主攻方向，实施以下五大举措：
（一）实施组织化分流“转岗一批”工程
龙煤集团应加快实施5万人转岗分流就业行动计划，在目前已启动的组织化转岗分流2.25万人（煤城、林业、农垦、森工）的基础上，在2年内再转岗分流2.75万人。一是借鉴扶贫攻坚的模式，把龙煤集团富余职工转岗纳入扶贫攻坚规划。二是实施产业项目带动转岗，鼓励富余职工带资转岗至龙头骨干企业。地方政府每年集中出资5万—10万元/人，支持2万人带资（10亿～20亿元）分流，发展产业项目建设（设施农业投入20亿元可带动2万富余职工就业），解决人员分流安置问题。三是鼓励和引导富余职工自主创业，向一、三产业寻求新的发展空间。充分利用农业资源优势和“互联网+”信息技术，支持农产品加工、休闲旅游、健康养老等产业发展，转岗人员自主创业应享受税收、贷款等方面的优惠政策。
（二）实施发展接替产业“转移一批”工程
借鉴德国鲁尔区的职业培训经验，开展就业技能培训，通过生产和务工实现富余人员转移。顺应接续替代产业发展需求，在利用省政府新配置的煤炭资源，新建高产高效现代化矿井，做强主业的同时，大力发展煤化工、煤电等精深加工产业。龙煤集团筛选一批回报高、见效快的劳动力密集型产业，为龙煤集团转移分流人员提供就业机会。推动农业、装备制造业、物流贸易等产业发展、与优势企业合作发展新材料、新能源等新兴产业。国家和地方政府扶持将大型水利和农田改造等工程直接委托給龙煤建筑企业，既能培育龙煤自己的一批建筑企业和施工队伍，又能在企业规模与实力壮大的同时促使矿工转变成技术工人。充分发挥鹤岗矿业公司的东北地区最大生猪饲养和屠宰加工基地经验，大力发展畜牧业养殖及畜产品精深加工产业，加快配套物流建设，不断扩大畜牧养殖规模，打造全国畜产品供应示范基地，非煤经济比重达40%以上。
（三）实施减轻社会负担“剥离一批”工程
由于地方政府财力不支难以承受，企业办社会剥离移交难度颇大。龙煤集团不仅受困于破产矿遗留问题，还承担着独立工矿区“三供一业”、城区物业管理、医疗机构、社保退管机构等企业办社会职能，涉及从业人员约1.5万人，每年支出约16.3亿元。建议国家和地方政府按照出台的一系列有关分离企业办社会职能的政策文件，协调国家财政从支持振兴东北老工业基地和帮助原中央下放企业解决历史遗留问题的角度，采取“国家拿大头、省政府拿小头、地方拿零头”的方式，给予企业办社会移交资金支持。采用先移交再解决欠费的方式，加快企业办社会职能的剥离移交进度，力争一年内企业全部退出，集中精力于生产经营，提高企业竞争能力。 （四）实施扭亏无望企业“破产一批”工程
龙煤集团现有的42个生产煤矿（仅有3个矿维持盈利）亏损日趋严重，尤其是鸡西正阳矿、鹤岗新兴矿、双鸭山七星矿、七台河桃山矿等10个矿井亏损高达14.1亿元，占全部亏损的29.4%。实施10个矿井的政策性破产涉及职工约2.8万人，地方政府牵头向国家积极争取在龙煤集团试点建立资源枯竭煤矿退出补偿机制，由贷款转为拨款，核销无法清偿的银行债权，解决资源枯竭的国有困难企业退出后的人员安置问题，允许退出煤矿职工提前5年、特殊工种提前10年退休，不符合条件的给予经济补偿，解除劳动关系。按照国家“退一建一”的发展规划，新建矿井采用“汇永模式”，实现安全高效发展。鼓励、引导国有企业和民营企业相互合作成立混合所有制企业，支持民营经济以出资入股等方式参与龙煤集团体制改革。龙煤集团将国有股比例降至40%左右；引进外资与民间资本比例至40%左右，通过外资的介入提高企业技术水平和管理水平，放大国有资本功能；设置20%左右的内部职工股，使煤炭混合所有制企业逐步成为资本所有者与劳动者的联合体，调动劳资双方的积极性，增强企业的凝聚力，提高企业的核心竞争力。
（五）实施社保养老等“兜底一批”工程
由于企业经济陷入困境难以支付各项社会保险费用及其欠费，国家与地方政府充分考虑老国有企业特殊的历史遗留问题，对丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业帮助实现分流等人员，通过社会保障实施政策性兜底。一是解决离退休人员养老金缺口问题。龙煤集团承担离退休人员（19.7万人）费用约4亿元/年，按照国家和省政府相关政策规定，争取国家对离退休人员社会化管理费用给予支持。二是解决集体职工（13.8万人）的兜底。省政府推进四煤城厂办大集体改革进展，采取先移交再解决社保欠费问题，妥善安置集体职工。三是解决私亡遗属（2.1万人）的兜底。私亡遗属需要支出超过1.1亿元/年，此项应移交给民政部门，经费由国家、省、市三级财政负担。四是解决转岗过渡期职工的最低生活保障问题。省政府在职工实现转岗就业之前的期限内，按照城市低保标准给予每人每月相应补助，帮助其渡过难关。
二、发展“造血功能”产业项目，扶持新的经济增长点
煤城产业结构对资源依存度仍较高，接续替代产业总体规模小。习近平总书记强调，要以“煤头电尾”“煤头化尾”为抓手，推动煤城发展转型[1]。基于四煤城煤炭采掘的主导产业“量价齐跌”的态势将长期存在，从解决接续替代产业相对弱小的实际出发，实施投资拉动产业支撑战略，从五个大方面上接续替代产业的财源项目。
（一）延伸煤炭产业链条，发展煤化工产业
应以煤化工产业为重点提高煤炭资源的加工转化率，增加产品附加值。完善煤焦化（煤气——焦油——芳烃等）、煤气化（甲醇——醇酸、合成氨——尿素等）、煤液化（汽柴油）三个产业链，利用重大项目打造煤炭资源综合利用产业集群。引进河北新奥集团煤加氢技术和煤超临界气化等煤制气关键技术，加快传统能源的清洁化利用。以龙江陆海丝绸之路经济带建设为契机，依托对俄口岸和同江大桥物流通道，开辟俄罗斯境外资源后备基地，重点发展现代煤化工等精深加工产业。同时，争取国家重大煤化工项目在四煤城布局，合理配置各类资源要素，实现“地下资源”走向“地上资源”。
（二）开展科技协同创新，加快发展石墨加工产业
依托鸡西、鹤岗石墨新材料产业基地，发展产学研联合，建立统一的研发平台，建立健全有利于石墨产业技术创新的运行机制，发挥产业技术战略联盟在资金、技术和人才等方面的汇聚优势和品牌效应，提升产业自主创新能力。加大研发投入力度，着重开展石墨烯及其下游应用产品研究，开发锂电池、人造金刚石、纳米石墨片等产品，提高产品附加值，形成石墨精深加工产业集群。
（三） 用工业的理念发展农业，延伸绿色有机食品产业链条
煤城应抓住创新驱动发展和产业优化升级，用工业的方式带动现代农业发展，加快农业的提质增值，努力形成具有持续竞争力的特色产业。一是延伸生态种养殖业链条。引进并推广鸭稻共作生态农业模式，达到以鸭子代替人工为水稻“防病、治虫、施肥、中耕、除草”等功效的绿色有机稻米生产，利用荒山荒地，种植蓝莓等经济作物，推动蓝莓产业与观光休闲农业相结合；积极培育林下养殖业、特色养殖业，大力发展乳制品。畜产品精深加工，推动养殖、加工销售、冷链物流为一体的全产业链发展。二是延伸绿色食品产业链条。应以“两大平原”现代农业综合配套改革试验为契机，积极发展果、菜、菌等高值高效作物和特色优势农产品深加工，积极开发休闲食品、健康食品，延长水稻（精制米、米糠油深加工）、非转基因大豆（休闲豆制品、大豆磷脂）、玉米（玉米肽）和林产品（黑蜂、蓝靛果）等加工产业链。
（四）借助生态旅游资源，打造养生旅游度假基地
借鉴德国鲁尔区工矿旅游的成功经验，鼓励富余煤矿职工兴办旅游产业。煤炭城市应深度挖掘森林、湿地、口岸、历史文化等旅游资源潜力，科学规划旅游线路和旅游景点，做大做强湿地生态游、边境游、界江游、森林休闲和民族民俗风情游，推动黑龙江、乌苏里江开通游輪，开展兴凯湖5A级景区申报工作，加快重点景区和城市国际旅游配套设施建设，促进旅游产业与文化、信息等产业融合发展。
（五）发展电子商务，实施转岗分流人员就业计划
电子商务作为传统行业、企业互联网化的重要路径。为此，煤城应加快出台促进电子商务产业发展的实施意见和扶持政策，引导创业者和企业积极开展电子商务应用。一是积极引进电子商务重大项目。煤炭城市应完善电子商务人才培养、物流、技术、认证等配套体系建设，积极推进与知名第三方电子商务平台合作，加快搭建特色电子商务平台，吸引企业和商户入驻，实施“买煤城、卖全省”“买全省、卖全国”“ 买东北亚、卖向全球”的经营模式。二是鼓励电子商务领域就业创业。顺应煤城发展接续替代产业需求，把发展电子商务促进就业纳入煤城就业发展规划。借鉴德国鲁尔区的经验，建立转产企业和技术学校联合的职业培训机制，支持企业以转岗人员为重点开展电子商务技能培训项目，提升劳动者的就业创业能力，同时按规定享受职业培训补贴和职业技能鉴定补贴。通过推进煤城电子商务产业发展，为下岗人员提供就业创业机会，利用倒逼式转岗就业对煤城经济发展带来新生机。 三、深挖国家地方政策红利，释放煤炭城市转型潜能
面对煤城塌陷、棚户连片、“量价齐跌”的严峻局面和前所未有的困难，四煤城亟待国家伸出援助之手，解煤城坠入发展陷阱之危，携煤城人民与全国同步进入小康社会。为此，地方政府进一步争取国家出台煤城解困的特殊政策，同时用足用活释放现有政策红利，支撑煤城减员增效和产业超常发展。
（一）设立百亿元产业转型杠杆导向基金
借鉴山西能源产业基金、内蒙古矿产资源产业投资基金发展模式，建立四煤城产业转型基金，可采取以国家、省和煤城4∶3∶3的筹资方式，专门用于对煤炭资源开发利用、接续替代产业发展等重大产业项目提供金融支持。制订并实施“五年煤城解困计划”，每年注入100亿元产业转型导向基金，用于加快推进煤化工产业、石墨加工产业、绿色食品产业、生态旅游产业建设的投资及贷款贴息，充分吸纳转岗人员就业，力争每年带动产业转型新增投资超千亿元。
（二）建立百亿元以上煤城棚改补贴资金
应围绕煤炭城市转型发展规划，争取国家延续采煤沉陷区治理政策，继续给予国开行政策性贷款支持。四煤城尚未改造的各类棚户区23.6万元，其中，采煤沉陷区棚户区分别为14万户，另外包括龙煤集团16 387户，需要投资250亿元，比照西部地区补助标准，国家给予专项投资50%、省政府和龙煤集团出资30%，四煤城政府出资15%，居民出资5%的筹资方式，解决改造资金缺口。棚改工程不仅可以改善居民的生活条件，还可以带动建筑建材、交通运输等相关产业的发展，更重要的是利用棚改腾出的土地，通过兴建劳动密集型产业基地（食用菌、藍莓等转岗就业基地）、农贸市场、再就业一条街等形式，可以解决近万名转岗职工的就业问题。
（三）争取增加百亿元国家财政转移支付
国家应妥善解决煤城历史遗留的企业办社会等问题，提高下岗职工安置的资金补助标准，加大社会保障专项转移支付，维护煤城的社会稳定。一是财政转移支付的50%作为正常运转的“输血钱”。人均财政支出不应低于全国平均水平与全省平均水平，保障职工的转岗和兜底工程有效实施，确保财政公共开支能够保证政府和财政事业单位的正常运转。二是财政转移支付的50%作为转型发展的“造血钱”。造血资金应高于全省平均水平，建立产业转型升级的杠杆资金。三是专项转移支付资金应向煤城倾斜。解决煤城养老保险金的缺口问题，保障最低工资应提高到全省平均水平以上，行政事业单位工资发放标准应向全省平均水平靠拢。
四、结论
综上所述，在经济发展新常态下，煤炭资源型城市应选择的脱困路径为：一是释放煤炭城市体制机制活力。通过实施“五个一批”安置工程，解决国有企业——龙煤集团的巨额亏损；同时煤炭城市应以改革创新精神和法治思维来破解转型发展中各种体制机制的束缚，建立条块一体、联合投资、共同受益的城矿一体化新机制。二是推进煤与非煤“双轮驱动”转型发展。合理利用资源，培育发展煤化工、石墨、绿色食品、电子商务等现代服务业等接续替代产业。三是借助外力，充分利用国家政策。煤城依靠自身力量难以渡过难关、攒足后劲需要国家支持，国家应加大对煤城资源综合利用和发展接续替代产业项目给予资金支持，特别是中央预算内投资应向四煤城倾斜，帮助煤城处理企业历史欠账、解决企业办社会等历史遗留问题，以“输血”方式恢复其“造血”机能，促进煤炭城市转型。
[参 考 文 献]
[1] 吕萍. 发展接续替代产业培育煤城新的经济增长点[N]. 黑龙江日报，2016-11-01.
〔责任编辑：屈海燕〕