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6月11日,北京京西宾馆。
来自商务部、卫生部等中央部委的数十名官员共商食品安全议题。一名听众当场质问国家食品药品监管局食品安全监管司司长徐景和:“食品安全监管到底谁说了算?究竟能不能管好?管不好应该如何问责?”徐景和一时语塞。
在食品安全成为重大公共话题之际,由卫生部牵头制定,今年4月下旬公布、6月陆续开始实施的《生乳》(GB19301-2010)等66项新乳品安全国家标准(下称“新国标”),自公布之日起即引起行业震动,其中不乏亮点,但同时饱受行业内外争议和责问。
“新国标”取消了1986年“国标”中生鲜乳收购标准的四个等级,只设最低限度。尤其是生乳收购标准中的蛋白质最低值及微生物限量这两项核心指标,与1986年相比显著降低。
1986年“国标”中,就必须优先遵照、因此最具可比性的生鲜乳第一等级而言,规定蛋白质最低值为2.95%,而2010年“新国标”设定蛋白质最低值为2.8%。中国主要奶牛品种为荷斯坦奶牛,在国际奶牛养殖界,通常认定这种奶牛的蛋白质最低值为3.18%。
1986年“国标”中,生鲜乳第一等级的微生物限量为每毫升50万个;“新国标”微生物限量为每毫升200万个。美国、欧盟生鲜乳微生物限量为每毫升小于10万个,香港的限量为每毫升小于20万个,丹麦一级奶的微生物限量为每毫升小于10万个,优级奶则为每毫升小于3万个。
1986年“国标”与国际标准已有明显差距,2010年标准在其基础上又大幅降低。不少乳业界人士直斥“新国标”是“历史性倒退”。
“中国奶业完了,新标准名义上照顾奶农利益,实际上却把牛奶搞得乱七八糟。”中国畜产品加工科技事业的开拓者和奠基人、国务院学位委员会学科组成员、享有中国“乳业泰斗”之誉的骆承庠对《财经》记者表示。
“全世界恐怕都没有这样低的指标。” 曾参与“新国标”讨论的上海奶业行业协会副秘书长顾佳升认为。
利拉伐(上海)乳业机械有限公司总经理张家淇亦称,新标准与科学化饲养奶牛、提高奶牛品质单产的产业初衷相背离。“既然随便饲养都能合格,农民还有什么动力改善质量。”5月中旬,在绵阳举行的一次乳业发展论坛上,张家淇对《财经》记者表示,长远来看,“新国标”可能造成的遗患将难以消弭。
作为食品卫生标准的一个试点,乳业新标准的制定有望给整个食品安全新标准探路。而对于尚未完全从三聚氰胺事件沉重打击中恢复过来的中国乳业,“新国标”无疑将影响其未来方向。
关键指标的降低只是一个火药引子,在专业人士眼里,“新国标”中非止一处的模糊界定甚至明显硬伤,令人担忧其是否堪当整饬乳业的重任。
经过最近“黄金十年”的快速发展,虽有行业丑闻困扰,且受经济低迷打压,中国乳业的发展速度仍然稳健。
据中国乳制品工业协会今年4月公布的数字:2009年全国规模以上乳制品企业工业总产值累计1650.2亿元,同比增长12.38%,乳制品总产量1935.1万吨,同比增长12.88%。如此涉及数亿消费者的千亿元规模的行业,国家标准的些微改动,均易牵涉各方力量与利益的复杂博弈。
火线任务
2007年年初,卫生部即开始组织有关部门对中国现行乳与乳制品标准进行清理与归并,筹备制订乳业“新国标”,但进展甚缓。
2008年9月,三鹿事件爆发。次月9日,国务院火速出台《乳品质量安全监督管理条例》,其中规定:“县级以上人民政府卫生行政部门依照职权负责乳品质量安全监督管理的综合协调、组织查处食品安全重大事故的职责,并赋予卫生部组织制定乳品质量安全国家标准的责任。”
当月,卫生部就召集乳品企业加工代表及卫生系统专家,参与制订乳业新标准。知情者回忆,此次会议上,专家对于乳业标准制订归属权争论尤为激烈,反对者称,标准制订者应为奶牛养殖归口单位农业部,而非对乳业并不熟悉的卫生部。
11月,不甚明晰情况的卫生部提出,生乳标准以农业部意见为主,并希望农业部每月单独例会讨论后反馈意见。
由于乳业涉及部门众多,2008年12月开始,卫生部会同农业部、国家标准委、工业和信息化部、工商总局、质检总局、食品药品监管局、中国疾病预防控制中心、轻工业联合会、中国乳制品工业协会、中国奶业协会等机构,成立了乳品安全标准工作协调小组和乳品安全标准工作专家组,正式开展标准制修订工作。
卫生部副部长陈啸宏担任协调小组组长,农业部副部长陈晓华、国家标准委副主任孙晓康等担任协调小组副组长。专家组组长由中国疾病预防控制中心营养与食品安全所副所长王竹天担任。逾70名专家成员来自相关部委、大专院校及乳品企业。
《财经》获悉,“新国标”具体起草任务由卫生部监督局委托卫生部疾病预防控制中心营养与食品安全所承担,参与起草的人数超过70人,标准分设乳品产品、婴幼儿配方食品、理化检测方法、微生物检测方法及乳品生产规范五个工作组,参与讨论人数超过600人。
2008年12月29日,卫生部联合农业部、国家标准委等部门在京召开乳品质量安全标准工作第一次协调小组会议,会议决定,标准制订工作分四个阶段开展。
第一阶段为准备阶段,时间为2008年12月末起到2009年2月,主要工作是调查和分析现行乳品标准存在的问题,参照国际标准的框架和原则,拟定乳品质量安全标准框架和制修订原则。第二阶段为制修订标准阶段,时间为2009年2月-5月。第三阶段为广泛征求意见阶段,时间为6月-7月,包括社会征求意见和世贸组织成员征求意见。第四阶段为标准批准程序,时间为2009年8月-9月。
但卫生部整体协调工作费时费力,导致标准进展一再拖延。
2009年6月1日起施行的《中华人民共和国食品安全法》再次认定了卫生部作为标准起草者的主体地位。该法规定:“国务院设立食品安全委员会,其工作职责由国务院规定。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责,负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定,组织查处食品安全重大事故。”
直至2009年底,标准起草实际工作方见起色。这很大程度上是由于,2009年12月,陕西金桥乳业、上海熊猫乳品有限公司再次爆出生产销售三聚氰胺超标产品丑闻,国务院责令乳业“新国标”早日出台。
至2010年2月6日,国务院又高调设立国务院食品安全委员会。作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构,共有15个部门参加,由国务院副总理李克强任主任,国务院副总理回良玉、王岐山任副主任。重压之下,国务院食品安全委员会第一次全体会议召开。
在此形势下,乳业安全新标准,被当做食品安全标准制定的试点,出台紧迫性日甚一日。
应急而生
标准参与讨论者上海奶业行业协会副秘书长顾佳升称,在众多标准中,耗时最久的是《生乳》(GB19301-2010)标准,而熟悉情况的农业部几乎没有参与。“卫生部并不了解奶业的实际情况,导致会议多数时间浪费在无意义的讨论上,使得标准推出时间大大延期。”顾佳升告诉《财经》记者。
农业部乳品质量监督检验测试中心高工程师张宗城说,与会专家普遍对奶业状况缺乏了解,迫于时间压力,最终的工作只是对数千项指标的整理合并。
在会议上,与会专家多是各省疾控中心的官员,主要讨论的是如何合并的问题,而没有借鉴提高。“很多都是原封不动地合并,所以工作量并不大。” 张宗城回忆道。
会议对既有的混乱体系做了归纳修订,以黄青霉素为例,既有法规中,对指标检测的不同规定就达五种,对乳品脂肪含量的不同规定亦达三种。
在标准制订过程中,一稿至三稿的评审均秘密进行,并未广泛征求意见,只在最后一稿进行了公示。在整个过程中,卫生部没有主动征求奶农意见。
征求意见稿的统一过程耗时甚久,临近截稿,各类反馈意见仍未能逐一采纳,卫生部不得已最终采用“一刀切”的办法。
卫生部最终在对160余项现行和正在制订中的乳品相关标准进行分析和讨论的基础上,形成了75项乳品安全国家标准,包括产品标准、生产规范和检测方法标准三大类,其中产品标准17项,生产规范2项,检测方法56项。
其中66项通过食品安全国家标准审评委员会的审查,发布为国家安全标准。
和原来160余项数量繁多、相互打架的乳品“国标”相比,现在颁布的66项标准大为精简,其中值得称道的是,吸纳了原属于“政府规章制度”的关于“液态乳标鲜、标纯、标复原”的“三标”内容,大大提升了这项规定的法律地位,这使得消费者可通过各类标识一目了然地区分市场上的各种液态奶。
前全国食品工业标准化技术委员会秘书长郝煜称,作为目前惟一强制执行的标准,“新国标”最大遗憾是“守旧”。专家组工作的原则只是“整合梳理”,因而缺乏应有的“与时俱进”动力。
同时,“新国标”没有注明起草单位、参与起草人及后续承担宣传解释的对应部门。“这种不符合立法规范的情况在乳业历史上还是头一回。” 一名熟悉乳业相关法律法规起草规程的内部人士称。
《财经》记者多次向卫生部提出采访要求,但截至发稿,亦未获安排。一位卫生部官员告诉《财经》记者,鉴于乳业标准已引起行业内外巨大争议,卫生部将于近期组织一次媒体交流会,就相关问题进行说明。
受质疑的专业性
长久以来,奶业管理沿袭前苏联模式,行政权力条状分割非常明显,涉及部门多达15个,质检总局负责制定产品标准,卫生部门制定卫生标准,农业部门制定农业标准,商务部门制定商业标准,工信部制定加工标准,这些标准常有相互抵触之处。生乳标准的话语权历来不在最为熟悉情况的农业部,而在其他各类主管部门。
“这导致众多政策推行不力,问责不清。” 中国奶业协会副理事长王怀宝称,以学生奶为例,推行十年普及率至今不足2%。
政出多门导致各主管部门的专业能力缺乏。“卫生部专家知识背景多是公共卫生和分析检验,但缺乏乳品行业背景尤其是乳品工艺,因而导致很多标准避重就轻。”顾佳升称。
专业性不足导致乳业“新国标”体系结构与国际标准存在很大不同,国内以最终的产品标准为主,检验方法也是为终端成品“把关”需要而配置的。术语标准和工艺标准则几乎是空白。而国际标准体系的结构则主要由三个部分组成:专业术语定义、生产和加工过程工艺、检验方法,产品成品标准退居其次。
一名三元乳业的高管表示,“新国标”规定生乳是“健康奶畜所产”,但究竟什么是“健康奶畜”却缺乏明确规定,在检测指标里,也未对用于判定是否健康奶畜的体细胞检测作出规定。
另外对于一些重要参数缺乏基础研究依据,例如“200万微生物含量”依据何来。“很多东西看起来是拍脑袋决定的。这就不是一个很完善的标准,合理性大打折扣。”上述三元高管表示。
“新国标”中关于生产工艺的规范只有寥寥两项,且含混不清。例如《杀菌乳安全标准》,对究竟采用何种加工工艺、加热温度与受热时间等关键元素指标只字未提。“现在的标准是重检测轻过程控制,本末倒置。” 中国奶业协会原常务理事王丁棉称。
乳品加工的基本原则是尽可能减少加工过程营养的损失和有毒有害物质的生成。在国际上,各国政府都对杀菌工艺过程进行参数限定,并列入现场监管范畴。
“新国标”这种轻工艺过程的做法存在巨大安全隐患,例如超高温瞬间灭菌技术(UHT)在加工过程中使用超高温和长时间存放会导致褐变,产生的有毒元素达到一定量可致癌。
王丁棉认为,“新国标”对乳品行业的核心加工要素——热处理方法、强度不作具体规定,会导致企业滥用这一技术。过度热处理不但使营养损失,有害物质大大增加,而且改变了乳的质地与风味,反过来促使企业使用稳定剂和香料等食品添加剂,从而增加了乳品的不安全性。但是这些建议均未得到采纳。
据顾佳升统计,世界上“乳与乳制品”不安全事件80%以上集中在“食品的物理、生物和化学三大危害”之一的“生物危害”上,而中国则几乎集中在 “化学危害”。他认为这与乳企特别偏爱通过“过度热处理”杀灭乳品细菌,进而在过程中添加香料改进口感息息相关。
谁在推动标准降低
生乳“新国标”关于蛋白质及微生物含量两项核心指标趋低,引起业内激烈反弹。
中国奶业协会乳品工业委员会副主任、中国畜产品加工研究会乳品加工委员会副主任、原“卫生部全国乳与乳制品定标组”副组长曾寿瀛对《财经》记者表示,“没有好面蒸不出好馒头。原料奶蛋白质含量降低带来的不是一般的问题,会带来乳品加工行业一系列的深层次问题。”
曾寿瀛回忆,早在2009年6月19日召开的全国乳品安全委员会工作会议前,关于蛋白质含量标准的讨论已有十余次,绝大多数与会者支持沿用原来的2.95%标准。两大乳业巨头蒙牛和伊利则属于“降低派”。会议主持人动员曾寿瀛宣讲维持2.95%的必要性。
“一直到8月底,所有专家委员会成员都再也没有对蛋白质的标准提出异议。” 曾寿瀛说。
但其后进展却颇多变数。作为生乳“新国标”后期的参与审稿者,曾寿瀛回忆,直至2009年8月底,在送交农业部与卫生部的审稿中,蛋白质含量都是2.95%。10月20日,卫生部网站上公布的征求意见稿的标准已经修改为:每年5月至9月标准为2.8%,其余时间为2.95%。
到2010年4月22日“新国标”正式网上公布时,标准已悄然变为2.8%。
“短短几个月为什么会发生如此大的变化,我问了其他参与审稿的人,没有一个人能说得清楚。作为制订参与者,我们没有裁决权,甚至连一点知情权都没有。”曾寿瀛说。
这一重大更改事前没有通知,事后也没有任何解释,变更原因至今未明。
就生乳标准与卫生部有过密切配合的一位农业部官员表示,卫生部将2.8%确定为“新国标”这一决策的不透明性,他也不理解。
《财经》记者获悉,将蛋白质最低值标准降至2.8%的最大推动力,来自农业部。
农业部畜牧业司副巡视员、奶业管理办公室主任王俊勋接受《财经》记者采访时表示,“抛开现在的论争,“新国标”会在今后的实践中得到检验。”他认为,标准的高和低只是看法问题,标准低并不代表不正视问题。
王俊勋透露,2008年10月,卫生部首次与农业部讨论的就是原奶收购标准。在标准起草之初,卫生部曾希望提高原奶收购标准,但农业部认为在现有时机提高原奶收购标准并不合适。
农业部奶业管理办公室成立于2008年10月24日。此前农业部对全国原奶整体指标也缺乏了解。为了配合完成生乳标准制订,王俊勋迫在眉睫的工作就是收集原奶收购方的各类数据。
在其努力下,农业部一年之内收集到十余万个原奶收购数据,这些来自国内规模较大的乳品企业、第三方渠道以及奶站的基础数据,对于标准最终确定发挥了重要作用。
农业部调查数据显示,国内最大的一些乳品加工企业,夏天时蛋白质含量基本都达不到2.95%,个别情况下甚至低至2.26%,达标的企业寥寥无几。“没有哪个企业敢说它没有收过2.95%以下的牛奶,与其桌面下偷偷摸摸做,不如把事情拿到桌面上解决。2.8%就是立足国情实事求是。”王俊勋称。
中国奶协数据显示,国内奶牛养殖仍以小规模散养为主,1头-5头奶牛农户比例达78%,6头-20头所占比例约13%,其散养规模占全国奶牛总存栏量的80%-90%,王俊勋称,“短时间内扭转这种局面是不切合实际的。”
另一项中国奶协调研数据显示,2009年3月,全国奶牛养殖户亏损面超过50%,黑龙江省一度达到75%,时至今日,亏损面尚有35%。“奶业需要的是休养生息,长此下去整个产业基础就全没了。”王俊勋表示。
他认为,蛋白质含量标准设置太高会危及奶农生存。在既有利益分配格局中,对奶农而言,尚无一个合理退出机制,不甘被动退出的人会以造假形式蒙混过关,从而引发质量隐患。
达能营养中心(中国)总代表张国雄也主张,相对宽松的标准,可以避免奶农作假。以微生物含量为例,他认为,在既有饲养水平没有改善的情况下,过高的标准会刺激更多危险行为,一些奶牛饲养者可能会采用臭氧消毒灭菌的办法,在此过程中会产生致癌溴化物。
王俊勋甚至认为,2.8%的标准其实亦显多余。之所以还要规定蛋白质最低值,是由于《乳品质量安全管理条例》中明确规定要制定乳品的“质量安全标准”。“不仅是安全标准,也有质量标准。”
“不管蛋白质高低,牛奶都是可以饮用的。不同的原奶可以生产不同的产品。不应该将一部分奶农排除在市场以外。这里面也有维稳的因素。”王俊勋表示。
对于农业部降低标准的主张,全球最大乳制品包装企业利乐公司中国副总裁杨斌认为,监管部门把民生问题与产业发展问题相混淆了。“保护弱势群体是否必须以牺牲整个产业安全和消费者利益为代价,这种做法值得商榷。”
内蒙古奶联科技有限公司董事、副总经理李兆林认为,标准的降低使收奶范围放宽,变相地为养殖水平低的农民散户养牛开绿灯,短期内有利于农民增收,长远来看与国家推行规模化饲养并不匹配。
隐现利益博弈
在标准降低的背后,一些业内人士多次提及蒙牛、伊利两大乳业巨头的表现。
一位知情者透露,在标准讨论过程中,伊利负责奶源的会议代表曾表示,按照现行2.95%标准,内蒙古、黑龙江分别有10%、6%原奶无法达标,河北亦有相当比例原奶无法合格,全国数量更为惊人,以此希望降低标准。
蒙牛、伊利两者共占据中国乳业市场31%份额,且增势凶猛。“如果蒙牛、伊利的牛奶都不合格,监管部门会怀疑标准制定的普遍适用性,如此大的体量使得监管部门不得不参考其意见。”一名知情者称。
据称蒙牛也希望“国标”放宽口子。针对卫生部网上公布的乳业标准公开征求意见稿,有消息称蒙牛曾提供反馈意见,希望将细菌含量放宽至每毫升1000万个。这几乎是欧盟标准的100倍。
但蒙牛方面对《财经》记者坚决否认有过上述主张,相关人士解释道,蒙牛目前可控奶源占其全部奶源的70%以上,并要以更高品质标准来赢得市场,无须主张降低标准。
全国乳业目前50%以上均是手工挤奶,刚挤下的原奶中微生物含量一般每亳升不超过30万个,微生物超标的原因主要是二次污染及疾病。一旦当地收购半径过大难以及时辐射,这些牛奶通常会存放在奶罐中一到两天甚至更久。
与蒙牛方面提供的数据相反,业内人士认为蒙牛对散户奶源的依赖性极强。降低细菌标准,客观上它是受益的,可以借此扩大收购半径,缓解原料匮乏压力,并降低原奶收购成本。
即使是一些看起来有进步意义的标准,在实际制订过程中,也不得不达成某种妥协。
在2009年8月5日和8月19日的专家组会议上,卫生部决定引入原农业部和质检总局关于“三标”的规定内容,将其提升至法律地位;同时在相应乳品标准里,增加各种液态乳的基本特性描述和主要技术指标等内容,并配套设立相应的检验方法标准,为具体落实“三标”规定提供判别技术支撑。
但是,到了10月20日,在卫生部网站公示的“乳品安全标准征求意见稿”里,各种液态乳基本特性描述和主要技术指标内容及相应检验方法标准均被删除,仅保留了“三标”内容。
这一结果被业内专家认为有利于常温奶的壮大。常温奶占据着中国的90%乳品市场。而市场上的常温奶40%-50%是用复原乳制成,并且只有极少数产品在包装上标明“复原”字样。“消费者从口感上很难知道这一点。如果知道了,很多人可能就会选择不喝。”一位业内知情者说。
蒙牛、伊利都是以常温奶为主,主要生产“利乐包/枕”包装、保质时间长的超高温灭菌奶,借助强大营销攻势占领市场。但其全国性销售网络及超长供应链使其能够达到“标鲜”标准的产品极少。“‘三标’规范越详细,无疑越不利于它们的发展。”一位行业知情者说。
卫生部食品安全综合协调与卫生监督局一名官员曾对起草专家说:“标准是各方利益协调的产物,很遗憾有关工艺规范的内容没能保住,希望你们能够理解。”
在标准起草的前期,蒙牛、伊利还负责起草了与乳品生产企业最为密切的三大产品标准:《巴氏杀菌乳安全标准》和《灭菌乳安全标准》由蒙牛起草,《生鲜乳安全标准》由伊利起草。
尽管政府机构邀请大型企业参与标准起草,不乏国际惯例,但蒙牛和伊利作为标准起草者的资格仍遭受质疑。有人认为与其发展规模相比,蒙牛这种奶业巨头并未承担应有的社会责任,在三聚氰胺事件中也存在重大污点。
在由王丁棉组织的2009年7月17日中国(重庆)奶业高峰论坛上,来自全国20多个城市奶协、20多家乳品企业和数家大中院校的代表,在会上纷纷公开指责蒙牛、伊利在标准修订过程中于己牟利。
“由常温奶企业起草巴氏杀菌乳标准,背后是利益集团的影子。参与标准修订的乳企显然不愿意自我束缚手脚。”王丁棉称,这导致在标准制订过程中缺乏透明度,很多时候只是走程序。
国家科技进步一等奖获得者、中国畜产品加工研究会名誉副会长魏荣禄透露,蒙牛在起草之初即希望将“复原乳”一词写进《巴氏杀菌乳安全标准》和《灭菌乳安全标准》中,以求将其法律化。而在定稿《灭菌乳安全标准》中,蒙牛成功使得“复原乳”成为“灭菌乳”定义的一部分。在该标准中,“超高温灭菌乳”和“保持式灭菌乳”的定义都含有以下文字:“以生牛羊乳为原料,添加或不添加复原乳……”
“复原乳”一词最终没被写进《巴氏杀菌乳安全标准》中。但魏荣禄等业内人士认为,《巴氏杀菌乳安全标准》中,“巴氏奶”的定义——“仅以生牛羊乳为原料,经巴氏杀菌等工序制得的液体产品”,由于定义模糊,最终可能为用复原乳制作巴氏奶提供了缝隙。
魏荣禄称,“这个标准使蒙牛等大量用复原乳生产纯牛奶的企业,有可能撇开之前‘24号文’(2005年国务院出台的 《关于加强液态奶生产经营管理的通知》)关于必须标注‘复原乳’名称的规定;其次,用法律文件的形式,间接明确了巴氏奶阵营可以使用复原乳生产巴氏奶,瓦解传统巴氏奶厂家‘鲜’的核心卖点。”
2005年的“24号文”出台之际,蒙牛和伊利就曾极力反对标注“复原乳”。
作为复原乳的反对者,魏荣禄和顾佳升均没被邀请参加该标准最终讨论。2009年中在北京香山饭店举行的闭门研讨会上,魏“不请自来”到会场旁听,在会上他提出标准要营养和安全并重,大力倡导发展巴氏奶,遏制复原乳的畸形发展,但很快遭到各方驳斥——“一些人以会议讨论的是安全问题、与营养无关为由,根本不让我发言。”
在2009年5月研讨会议上,光明乳业牵头制定的《酸奶安全标准》,曾遭到蒙牛、伊利炮轰。光明试图将自己独自掌握的一种无菌酸奶工艺写进标准之中,但蒙牛、伊利激烈反对在新标准中写入这一新工艺。
在乳业标准的意见稿中,农业部曾希望删除鲜奶收购中的“感官指标”标准,“它主观性太强,在操作中不可能有标准的眼睛和鼻子去看去闻,因此经常被奶企用于原奶收购时克扣奶农。”但这一建议遭到蒙牛反对,最终流产。
但对于上述情况,蒙牛、伊利最终均谢绝接受《财经》记者正式采访,不愿进行公开的回应。
实习生蔡木子对此文亦有贡献
来自商务部、卫生部等中央部委的数十名官员共商食品安全议题。一名听众当场质问国家食品药品监管局食品安全监管司司长徐景和:“食品安全监管到底谁说了算?究竟能不能管好?管不好应该如何问责?”徐景和一时语塞。
在食品安全成为重大公共话题之际,由卫生部牵头制定,今年4月下旬公布、6月陆续开始实施的《生乳》(GB19301-2010)等66项新乳品安全国家标准(下称“新国标”),自公布之日起即引起行业震动,其中不乏亮点,但同时饱受行业内外争议和责问。
“新国标”取消了1986年“国标”中生鲜乳收购标准的四个等级,只设最低限度。尤其是生乳收购标准中的蛋白质最低值及微生物限量这两项核心指标,与1986年相比显著降低。
1986年“国标”中,就必须优先遵照、因此最具可比性的生鲜乳第一等级而言,规定蛋白质最低值为2.95%,而2010年“新国标”设定蛋白质最低值为2.8%。中国主要奶牛品种为荷斯坦奶牛,在国际奶牛养殖界,通常认定这种奶牛的蛋白质最低值为3.18%。
1986年“国标”中,生鲜乳第一等级的微生物限量为每毫升50万个;“新国标”微生物限量为每毫升200万个。美国、欧盟生鲜乳微生物限量为每毫升小于10万个,香港的限量为每毫升小于20万个,丹麦一级奶的微生物限量为每毫升小于10万个,优级奶则为每毫升小于3万个。
1986年“国标”与国际标准已有明显差距,2010年标准在其基础上又大幅降低。不少乳业界人士直斥“新国标”是“历史性倒退”。
“中国奶业完了,新标准名义上照顾奶农利益,实际上却把牛奶搞得乱七八糟。”中国畜产品加工科技事业的开拓者和奠基人、国务院学位委员会学科组成员、享有中国“乳业泰斗”之誉的骆承庠对《财经》记者表示。
“全世界恐怕都没有这样低的指标。” 曾参与“新国标”讨论的上海奶业行业协会副秘书长顾佳升认为。
利拉伐(上海)乳业机械有限公司总经理张家淇亦称,新标准与科学化饲养奶牛、提高奶牛品质单产的产业初衷相背离。“既然随便饲养都能合格,农民还有什么动力改善质量。”5月中旬,在绵阳举行的一次乳业发展论坛上,张家淇对《财经》记者表示,长远来看,“新国标”可能造成的遗患将难以消弭。
作为食品卫生标准的一个试点,乳业新标准的制定有望给整个食品安全新标准探路。而对于尚未完全从三聚氰胺事件沉重打击中恢复过来的中国乳业,“新国标”无疑将影响其未来方向。
关键指标的降低只是一个火药引子,在专业人士眼里,“新国标”中非止一处的模糊界定甚至明显硬伤,令人担忧其是否堪当整饬乳业的重任。
经过最近“黄金十年”的快速发展,虽有行业丑闻困扰,且受经济低迷打压,中国乳业的发展速度仍然稳健。
据中国乳制品工业协会今年4月公布的数字:2009年全国规模以上乳制品企业工业总产值累计1650.2亿元,同比增长12.38%,乳制品总产量1935.1万吨,同比增长12.88%。如此涉及数亿消费者的千亿元规模的行业,国家标准的些微改动,均易牵涉各方力量与利益的复杂博弈。
火线任务
2007年年初,卫生部即开始组织有关部门对中国现行乳与乳制品标准进行清理与归并,筹备制订乳业“新国标”,但进展甚缓。
2008年9月,三鹿事件爆发。次月9日,国务院火速出台《乳品质量安全监督管理条例》,其中规定:“县级以上人民政府卫生行政部门依照职权负责乳品质量安全监督管理的综合协调、组织查处食品安全重大事故的职责,并赋予卫生部组织制定乳品质量安全国家标准的责任。”
当月,卫生部就召集乳品企业加工代表及卫生系统专家,参与制订乳业新标准。知情者回忆,此次会议上,专家对于乳业标准制订归属权争论尤为激烈,反对者称,标准制订者应为奶牛养殖归口单位农业部,而非对乳业并不熟悉的卫生部。
11月,不甚明晰情况的卫生部提出,生乳标准以农业部意见为主,并希望农业部每月单独例会讨论后反馈意见。
由于乳业涉及部门众多,2008年12月开始,卫生部会同农业部、国家标准委、工业和信息化部、工商总局、质检总局、食品药品监管局、中国疾病预防控制中心、轻工业联合会、中国乳制品工业协会、中国奶业协会等机构,成立了乳品安全标准工作协调小组和乳品安全标准工作专家组,正式开展标准制修订工作。
卫生部副部长陈啸宏担任协调小组组长,农业部副部长陈晓华、国家标准委副主任孙晓康等担任协调小组副组长。专家组组长由中国疾病预防控制中心营养与食品安全所副所长王竹天担任。逾70名专家成员来自相关部委、大专院校及乳品企业。
《财经》获悉,“新国标”具体起草任务由卫生部监督局委托卫生部疾病预防控制中心营养与食品安全所承担,参与起草的人数超过70人,标准分设乳品产品、婴幼儿配方食品、理化检测方法、微生物检测方法及乳品生产规范五个工作组,参与讨论人数超过600人。
2008年12月29日,卫生部联合农业部、国家标准委等部门在京召开乳品质量安全标准工作第一次协调小组会议,会议决定,标准制订工作分四个阶段开展。
第一阶段为准备阶段,时间为2008年12月末起到2009年2月,主要工作是调查和分析现行乳品标准存在的问题,参照国际标准的框架和原则,拟定乳品质量安全标准框架和制修订原则。第二阶段为制修订标准阶段,时间为2009年2月-5月。第三阶段为广泛征求意见阶段,时间为6月-7月,包括社会征求意见和世贸组织成员征求意见。第四阶段为标准批准程序,时间为2009年8月-9月。
但卫生部整体协调工作费时费力,导致标准进展一再拖延。
2009年6月1日起施行的《中华人民共和国食品安全法》再次认定了卫生部作为标准起草者的主体地位。该法规定:“国务院设立食品安全委员会,其工作职责由国务院规定。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责,负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定,组织查处食品安全重大事故。”
直至2009年底,标准起草实际工作方见起色。这很大程度上是由于,2009年12月,陕西金桥乳业、上海熊猫乳品有限公司再次爆出生产销售三聚氰胺超标产品丑闻,国务院责令乳业“新国标”早日出台。
至2010年2月6日,国务院又高调设立国务院食品安全委员会。作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构,共有15个部门参加,由国务院副总理李克强任主任,国务院副总理回良玉、王岐山任副主任。重压之下,国务院食品安全委员会第一次全体会议召开。
在此形势下,乳业安全新标准,被当做食品安全标准制定的试点,出台紧迫性日甚一日。
应急而生
标准参与讨论者上海奶业行业协会副秘书长顾佳升称,在众多标准中,耗时最久的是《生乳》(GB19301-2010)标准,而熟悉情况的农业部几乎没有参与。“卫生部并不了解奶业的实际情况,导致会议多数时间浪费在无意义的讨论上,使得标准推出时间大大延期。”顾佳升告诉《财经》记者。
农业部乳品质量监督检验测试中心高工程师张宗城说,与会专家普遍对奶业状况缺乏了解,迫于时间压力,最终的工作只是对数千项指标的整理合并。
在会议上,与会专家多是各省疾控中心的官员,主要讨论的是如何合并的问题,而没有借鉴提高。“很多都是原封不动地合并,所以工作量并不大。” 张宗城回忆道。
会议对既有的混乱体系做了归纳修订,以黄青霉素为例,既有法规中,对指标检测的不同规定就达五种,对乳品脂肪含量的不同规定亦达三种。
在标准制订过程中,一稿至三稿的评审均秘密进行,并未广泛征求意见,只在最后一稿进行了公示。在整个过程中,卫生部没有主动征求奶农意见。
征求意见稿的统一过程耗时甚久,临近截稿,各类反馈意见仍未能逐一采纳,卫生部不得已最终采用“一刀切”的办法。
卫生部最终在对160余项现行和正在制订中的乳品相关标准进行分析和讨论的基础上,形成了75项乳品安全国家标准,包括产品标准、生产规范和检测方法标准三大类,其中产品标准17项,生产规范2项,检测方法56项。
其中66项通过食品安全国家标准审评委员会的审查,发布为国家安全标准。
和原来160余项数量繁多、相互打架的乳品“国标”相比,现在颁布的66项标准大为精简,其中值得称道的是,吸纳了原属于“政府规章制度”的关于“液态乳标鲜、标纯、标复原”的“三标”内容,大大提升了这项规定的法律地位,这使得消费者可通过各类标识一目了然地区分市场上的各种液态奶。
前全国食品工业标准化技术委员会秘书长郝煜称,作为目前惟一强制执行的标准,“新国标”最大遗憾是“守旧”。专家组工作的原则只是“整合梳理”,因而缺乏应有的“与时俱进”动力。
同时,“新国标”没有注明起草单位、参与起草人及后续承担宣传解释的对应部门。“这种不符合立法规范的情况在乳业历史上还是头一回。” 一名熟悉乳业相关法律法规起草规程的内部人士称。
《财经》记者多次向卫生部提出采访要求,但截至发稿,亦未获安排。一位卫生部官员告诉《财经》记者,鉴于乳业标准已引起行业内外巨大争议,卫生部将于近期组织一次媒体交流会,就相关问题进行说明。
受质疑的专业性
长久以来,奶业管理沿袭前苏联模式,行政权力条状分割非常明显,涉及部门多达15个,质检总局负责制定产品标准,卫生部门制定卫生标准,农业部门制定农业标准,商务部门制定商业标准,工信部制定加工标准,这些标准常有相互抵触之处。生乳标准的话语权历来不在最为熟悉情况的农业部,而在其他各类主管部门。
“这导致众多政策推行不力,问责不清。” 中国奶业协会副理事长王怀宝称,以学生奶为例,推行十年普及率至今不足2%。
政出多门导致各主管部门的专业能力缺乏。“卫生部专家知识背景多是公共卫生和分析检验,但缺乏乳品行业背景尤其是乳品工艺,因而导致很多标准避重就轻。”顾佳升称。
专业性不足导致乳业“新国标”体系结构与国际标准存在很大不同,国内以最终的产品标准为主,检验方法也是为终端成品“把关”需要而配置的。术语标准和工艺标准则几乎是空白。而国际标准体系的结构则主要由三个部分组成:专业术语定义、生产和加工过程工艺、检验方法,产品成品标准退居其次。
一名三元乳业的高管表示,“新国标”规定生乳是“健康奶畜所产”,但究竟什么是“健康奶畜”却缺乏明确规定,在检测指标里,也未对用于判定是否健康奶畜的体细胞检测作出规定。
另外对于一些重要参数缺乏基础研究依据,例如“200万微生物含量”依据何来。“很多东西看起来是拍脑袋决定的。这就不是一个很完善的标准,合理性大打折扣。”上述三元高管表示。
“新国标”中关于生产工艺的规范只有寥寥两项,且含混不清。例如《杀菌乳安全标准》,对究竟采用何种加工工艺、加热温度与受热时间等关键元素指标只字未提。“现在的标准是重检测轻过程控制,本末倒置。” 中国奶业协会原常务理事王丁棉称。
乳品加工的基本原则是尽可能减少加工过程营养的损失和有毒有害物质的生成。在国际上,各国政府都对杀菌工艺过程进行参数限定,并列入现场监管范畴。
“新国标”这种轻工艺过程的做法存在巨大安全隐患,例如超高温瞬间灭菌技术(UHT)在加工过程中使用超高温和长时间存放会导致褐变,产生的有毒元素达到一定量可致癌。
王丁棉认为,“新国标”对乳品行业的核心加工要素——热处理方法、强度不作具体规定,会导致企业滥用这一技术。过度热处理不但使营养损失,有害物质大大增加,而且改变了乳的质地与风味,反过来促使企业使用稳定剂和香料等食品添加剂,从而增加了乳品的不安全性。但是这些建议均未得到采纳。
据顾佳升统计,世界上“乳与乳制品”不安全事件80%以上集中在“食品的物理、生物和化学三大危害”之一的“生物危害”上,而中国则几乎集中在 “化学危害”。他认为这与乳企特别偏爱通过“过度热处理”杀灭乳品细菌,进而在过程中添加香料改进口感息息相关。
谁在推动标准降低
生乳“新国标”关于蛋白质及微生物含量两项核心指标趋低,引起业内激烈反弹。
中国奶业协会乳品工业委员会副主任、中国畜产品加工研究会乳品加工委员会副主任、原“卫生部全国乳与乳制品定标组”副组长曾寿瀛对《财经》记者表示,“没有好面蒸不出好馒头。原料奶蛋白质含量降低带来的不是一般的问题,会带来乳品加工行业一系列的深层次问题。”
曾寿瀛回忆,早在2009年6月19日召开的全国乳品安全委员会工作会议前,关于蛋白质含量标准的讨论已有十余次,绝大多数与会者支持沿用原来的2.95%标准。两大乳业巨头蒙牛和伊利则属于“降低派”。会议主持人动员曾寿瀛宣讲维持2.95%的必要性。
“一直到8月底,所有专家委员会成员都再也没有对蛋白质的标准提出异议。” 曾寿瀛说。
但其后进展却颇多变数。作为生乳“新国标”后期的参与审稿者,曾寿瀛回忆,直至2009年8月底,在送交农业部与卫生部的审稿中,蛋白质含量都是2.95%。10月20日,卫生部网站上公布的征求意见稿的标准已经修改为:每年5月至9月标准为2.8%,其余时间为2.95%。
到2010年4月22日“新国标”正式网上公布时,标准已悄然变为2.8%。
“短短几个月为什么会发生如此大的变化,我问了其他参与审稿的人,没有一个人能说得清楚。作为制订参与者,我们没有裁决权,甚至连一点知情权都没有。”曾寿瀛说。
这一重大更改事前没有通知,事后也没有任何解释,变更原因至今未明。
就生乳标准与卫生部有过密切配合的一位农业部官员表示,卫生部将2.8%确定为“新国标”这一决策的不透明性,他也不理解。
《财经》记者获悉,将蛋白质最低值标准降至2.8%的最大推动力,来自农业部。
农业部畜牧业司副巡视员、奶业管理办公室主任王俊勋接受《财经》记者采访时表示,“抛开现在的论争,“新国标”会在今后的实践中得到检验。”他认为,标准的高和低只是看法问题,标准低并不代表不正视问题。
王俊勋透露,2008年10月,卫生部首次与农业部讨论的就是原奶收购标准。在标准起草之初,卫生部曾希望提高原奶收购标准,但农业部认为在现有时机提高原奶收购标准并不合适。
农业部奶业管理办公室成立于2008年10月24日。此前农业部对全国原奶整体指标也缺乏了解。为了配合完成生乳标准制订,王俊勋迫在眉睫的工作就是收集原奶收购方的各类数据。
在其努力下,农业部一年之内收集到十余万个原奶收购数据,这些来自国内规模较大的乳品企业、第三方渠道以及奶站的基础数据,对于标准最终确定发挥了重要作用。
农业部调查数据显示,国内最大的一些乳品加工企业,夏天时蛋白质含量基本都达不到2.95%,个别情况下甚至低至2.26%,达标的企业寥寥无几。“没有哪个企业敢说它没有收过2.95%以下的牛奶,与其桌面下偷偷摸摸做,不如把事情拿到桌面上解决。2.8%就是立足国情实事求是。”王俊勋称。
中国奶协数据显示,国内奶牛养殖仍以小规模散养为主,1头-5头奶牛农户比例达78%,6头-20头所占比例约13%,其散养规模占全国奶牛总存栏量的80%-90%,王俊勋称,“短时间内扭转这种局面是不切合实际的。”
另一项中国奶协调研数据显示,2009年3月,全国奶牛养殖户亏损面超过50%,黑龙江省一度达到75%,时至今日,亏损面尚有35%。“奶业需要的是休养生息,长此下去整个产业基础就全没了。”王俊勋表示。
他认为,蛋白质含量标准设置太高会危及奶农生存。在既有利益分配格局中,对奶农而言,尚无一个合理退出机制,不甘被动退出的人会以造假形式蒙混过关,从而引发质量隐患。
达能营养中心(中国)总代表张国雄也主张,相对宽松的标准,可以避免奶农作假。以微生物含量为例,他认为,在既有饲养水平没有改善的情况下,过高的标准会刺激更多危险行为,一些奶牛饲养者可能会采用臭氧消毒灭菌的办法,在此过程中会产生致癌溴化物。
王俊勋甚至认为,2.8%的标准其实亦显多余。之所以还要规定蛋白质最低值,是由于《乳品质量安全管理条例》中明确规定要制定乳品的“质量安全标准”。“不仅是安全标准,也有质量标准。”
“不管蛋白质高低,牛奶都是可以饮用的。不同的原奶可以生产不同的产品。不应该将一部分奶农排除在市场以外。这里面也有维稳的因素。”王俊勋表示。
对于农业部降低标准的主张,全球最大乳制品包装企业利乐公司中国副总裁杨斌认为,监管部门把民生问题与产业发展问题相混淆了。“保护弱势群体是否必须以牺牲整个产业安全和消费者利益为代价,这种做法值得商榷。”
内蒙古奶联科技有限公司董事、副总经理李兆林认为,标准的降低使收奶范围放宽,变相地为养殖水平低的农民散户养牛开绿灯,短期内有利于农民增收,长远来看与国家推行规模化饲养并不匹配。
隐现利益博弈
在标准降低的背后,一些业内人士多次提及蒙牛、伊利两大乳业巨头的表现。
一位知情者透露,在标准讨论过程中,伊利负责奶源的会议代表曾表示,按照现行2.95%标准,内蒙古、黑龙江分别有10%、6%原奶无法达标,河北亦有相当比例原奶无法合格,全国数量更为惊人,以此希望降低标准。
蒙牛、伊利两者共占据中国乳业市场31%份额,且增势凶猛。“如果蒙牛、伊利的牛奶都不合格,监管部门会怀疑标准制定的普遍适用性,如此大的体量使得监管部门不得不参考其意见。”一名知情者称。
据称蒙牛也希望“国标”放宽口子。针对卫生部网上公布的乳业标准公开征求意见稿,有消息称蒙牛曾提供反馈意见,希望将细菌含量放宽至每毫升1000万个。这几乎是欧盟标准的100倍。
但蒙牛方面对《财经》记者坚决否认有过上述主张,相关人士解释道,蒙牛目前可控奶源占其全部奶源的70%以上,并要以更高品质标准来赢得市场,无须主张降低标准。
全国乳业目前50%以上均是手工挤奶,刚挤下的原奶中微生物含量一般每亳升不超过30万个,微生物超标的原因主要是二次污染及疾病。一旦当地收购半径过大难以及时辐射,这些牛奶通常会存放在奶罐中一到两天甚至更久。
与蒙牛方面提供的数据相反,业内人士认为蒙牛对散户奶源的依赖性极强。降低细菌标准,客观上它是受益的,可以借此扩大收购半径,缓解原料匮乏压力,并降低原奶收购成本。
即使是一些看起来有进步意义的标准,在实际制订过程中,也不得不达成某种妥协。
在2009年8月5日和8月19日的专家组会议上,卫生部决定引入原农业部和质检总局关于“三标”的规定内容,将其提升至法律地位;同时在相应乳品标准里,增加各种液态乳的基本特性描述和主要技术指标等内容,并配套设立相应的检验方法标准,为具体落实“三标”规定提供判别技术支撑。
但是,到了10月20日,在卫生部网站公示的“乳品安全标准征求意见稿”里,各种液态乳基本特性描述和主要技术指标内容及相应检验方法标准均被删除,仅保留了“三标”内容。
这一结果被业内专家认为有利于常温奶的壮大。常温奶占据着中国的90%乳品市场。而市场上的常温奶40%-50%是用复原乳制成,并且只有极少数产品在包装上标明“复原”字样。“消费者从口感上很难知道这一点。如果知道了,很多人可能就会选择不喝。”一位业内知情者说。
蒙牛、伊利都是以常温奶为主,主要生产“利乐包/枕”包装、保质时间长的超高温灭菌奶,借助强大营销攻势占领市场。但其全国性销售网络及超长供应链使其能够达到“标鲜”标准的产品极少。“‘三标’规范越详细,无疑越不利于它们的发展。”一位行业知情者说。
卫生部食品安全综合协调与卫生监督局一名官员曾对起草专家说:“标准是各方利益协调的产物,很遗憾有关工艺规范的内容没能保住,希望你们能够理解。”
在标准起草的前期,蒙牛、伊利还负责起草了与乳品生产企业最为密切的三大产品标准:《巴氏杀菌乳安全标准》和《灭菌乳安全标准》由蒙牛起草,《生鲜乳安全标准》由伊利起草。
尽管政府机构邀请大型企业参与标准起草,不乏国际惯例,但蒙牛和伊利作为标准起草者的资格仍遭受质疑。有人认为与其发展规模相比,蒙牛这种奶业巨头并未承担应有的社会责任,在三聚氰胺事件中也存在重大污点。
在由王丁棉组织的2009年7月17日中国(重庆)奶业高峰论坛上,来自全国20多个城市奶协、20多家乳品企业和数家大中院校的代表,在会上纷纷公开指责蒙牛、伊利在标准修订过程中于己牟利。
“由常温奶企业起草巴氏杀菌乳标准,背后是利益集团的影子。参与标准修订的乳企显然不愿意自我束缚手脚。”王丁棉称,这导致在标准制订过程中缺乏透明度,很多时候只是走程序。
国家科技进步一等奖获得者、中国畜产品加工研究会名誉副会长魏荣禄透露,蒙牛在起草之初即希望将“复原乳”一词写进《巴氏杀菌乳安全标准》和《灭菌乳安全标准》中,以求将其法律化。而在定稿《灭菌乳安全标准》中,蒙牛成功使得“复原乳”成为“灭菌乳”定义的一部分。在该标准中,“超高温灭菌乳”和“保持式灭菌乳”的定义都含有以下文字:“以生牛羊乳为原料,添加或不添加复原乳……”
“复原乳”一词最终没被写进《巴氏杀菌乳安全标准》中。但魏荣禄等业内人士认为,《巴氏杀菌乳安全标准》中,“巴氏奶”的定义——“仅以生牛羊乳为原料,经巴氏杀菌等工序制得的液体产品”,由于定义模糊,最终可能为用复原乳制作巴氏奶提供了缝隙。
魏荣禄称,“这个标准使蒙牛等大量用复原乳生产纯牛奶的企业,有可能撇开之前‘24号文’(2005年国务院出台的 《关于加强液态奶生产经营管理的通知》)关于必须标注‘复原乳’名称的规定;其次,用法律文件的形式,间接明确了巴氏奶阵营可以使用复原乳生产巴氏奶,瓦解传统巴氏奶厂家‘鲜’的核心卖点。”
2005年的“24号文”出台之际,蒙牛和伊利就曾极力反对标注“复原乳”。
作为复原乳的反对者,魏荣禄和顾佳升均没被邀请参加该标准最终讨论。2009年中在北京香山饭店举行的闭门研讨会上,魏“不请自来”到会场旁听,在会上他提出标准要营养和安全并重,大力倡导发展巴氏奶,遏制复原乳的畸形发展,但很快遭到各方驳斥——“一些人以会议讨论的是安全问题、与营养无关为由,根本不让我发言。”
在2009年5月研讨会议上,光明乳业牵头制定的《酸奶安全标准》,曾遭到蒙牛、伊利炮轰。光明试图将自己独自掌握的一种无菌酸奶工艺写进标准之中,但蒙牛、伊利激烈反对在新标准中写入这一新工艺。
在乳业标准的意见稿中,农业部曾希望删除鲜奶收购中的“感官指标”标准,“它主观性太强,在操作中不可能有标准的眼睛和鼻子去看去闻,因此经常被奶企用于原奶收购时克扣奶农。”但这一建议遭到蒙牛反对,最终流产。
但对于上述情况,蒙牛、伊利最终均谢绝接受《财经》记者正式采访,不愿进行公开的回应。
实习生蔡木子对此文亦有贡献