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摘 要：农村经济的可持续发展和农村社会的稳定离不开农村公共品有效充足的供给。但在现阶段，我国农村公共品的供给仍然存在供给不足、供给结构失衡、供给效率低下等问题。因此，加大对农村公共品供给体制的改革，强化农村公共品供给，是建设社会主义新农村的当务之急和关键环节。
关键词：农村公共品 供给制度 转移支付
中图分类号：F323 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2007）10-065-02
农村公共品是相对于城市而言的，它是指存在于农村区域、服务于农业生产和农民生活需要的公共物品。从广义上看，农村公共品包括水利设施、道路桥梁、文化教育、医疗保健、农业科技、电力、通讯、社会治安以及制度安排等。农村公共品的有效供给可以提高农业生产力，提高农民生活水平，是农村经济发展的重要基础，也关系到我国新农村建设的成败。近年来，我国农业的发展相对比较缓慢，城乡差距不断拉大，这在很大程度上是因为农村公共品供给滞后，作为我国农村发展的关键环节，现有的农村公共品供给体制已经不适应现阶段农村的发展要求，在某种程度上还阻滞了建设社会主义新农村的前进步伐。因此，改革现有的农村公共品的供给制度，强化对农村公共品供给就显得尤为迫切和重要。
一、现阶段我国农村公共品的供给体制
我国现行的农村公共品的供给体制是与人民公社时期的公共品供给体制衣钵相承的。在政社合一的制度下，农村的基本生产资料归集体所有，农村公共品的供给由集体统一安排。由于农村社会通过税收等制度内的财政手段从农业中筹集到的公共资金极为有限，农村社会的公共品主要靠集體劳动者共同提供。1983年实行家庭联产承包制后，农村公社迅速解体，农民不再是简单的集体经济组织中的生产者，而是具有相对独立性的生产者和经营者。这种制度的变迁，使得农村公共品的供给主体缺位，这就要求对原有的供给体制进行改革。然而，由于缺乏系统的理论准备和制度设计，家庭承包责任制的实施并没有给农村基础设施、农村基础教育以及农村公共品的供给提供有效的制度安排。现行农村公共品供给体制运行的过程，仍然是人民公社时期供给体制的继承和延续。
1.城乡分割的公共品供给体制。计划经济时期形成的城乡二元供给体制，使农村与城市公共品的供给采取完全不同的制度。城市居民收入水平高于农村，其公共品的供给进入了国家公共财政体系，而效率低下收益较少的农村，公共品的供给却由农民自己承担，这种二元供给制度的直接后果是公共品投资来源和投资量不同，从而形成了城乡公共品的历史性差异。
2.农村公共品的制度外筹集机制。乡级政府、村委会作为农村的基层组织，其职责范围几乎涵盖了农村社会的各个方面，承担着本应由上级政府的修建道路、修缮校舍、公益事业、社会福利等广大农村公共品供给的责任。然而，其庞大职责却没有赋予他们相应的财权，在其职责范围内筹集到公共资金或资源显得力不从心。在压力型体制下，乡镇政府和村级组织解决事权大于财权这一矛盾的出路，只能是要么减少农村公共品的供给，要么通过集资、摊派、收费等制度外收入形式解决收支缺口。尤其是我国实施农村税费改革特别是全面取消农业税后，乡镇政府减收很多，地方财政更加困难，目前，已无力保证农村公共品和服务的正常供给。
3.自上而下的供给机制。现行农村公共品的供给，多数不是本辖区内农民根据需要决定的，而是自上而下由各级地方政府根据“政绩”和“利益”的需要做出的。农村公共品的供给决策权在上级政府，乡级政府和村组织只是承担着具体落实的责任，在严格的政绩考核制度下，乡镇干部在选择公共品时多是考虑上级要求，而往往忽视农民的实际需要和公共品供给的实际效果。农民作为需求方被排斥在公共项目决策、运作和监督之外，很难表达自己的意愿。来自于外部的决策，不能准确地反映农民对公共品的需求状况，结果导致公共品供给结构不合理，供给主体缺位，这就要求对原有的供给体制进行改革。
二、农村公共品供给现状及存在的问题
由于我国现行的农村公共品供给缺乏财政的支持，采取的是一种制度外的筹集机制，自上而下的决策机制和城乡分割的二元供给体制，因而当前我国农村公共品供给主要存在三个方面的问题。
1.公共品供给总量不足。我国农村实施家庭承包责任制后，政府除负责大江、大河、大湖等工程治理外，对农村基础设施建设基本不再投入。虽然国家从1998年开始通过发行国债增强城乡基础设施建设，但其资金向农村倾斜的力度仍然不够，1999～2002年国家连续发行国债6600多亿元，其中用于农业和农村的资金1897亿元，只占28.7%。据农业、卫生和水利部门的调查显示，到目前为止，我国大部分农村基础设施存在设施老化，新建和更新改造投资不足；农业生态环境恶化，地力下降，农业机械不配套，利用率低；农业科研机构、技术推广体系不够健全，农村法律、文化服务机构不够完善等。从统计数据看，我国农村饮用水符合标准的比例为66%，全国农村有167个乡镇，4.93万个行政村和大量的自然村不通公路，1.5亿农户需要解决燃料问题，2%的自然村还没有通电。农村基础设施薄弱严重制约着农村的全面发展。
2.公共品的供给结构失衡。相对于农村公共品的需求而言，目前公共品供给结构不合理，主要表现为供给不足和过剩同时并存。一是直接影响农业发展的生产性公共品，如大型水利灌溉设施，大型农业固定资产投资，农作物良种的开发和培育，有关农产品市场供求信息的预告等，以及义务教育、公共卫生，社会保障，环境保护等软公共产品，都处在供给不足的窘境。二是非生产性公共品供给过剩，典型的如楼堂馆所、农贸市场、歌舞剧院、“美化”景点等政绩工程建设过多，与农民生活关系不大而上级政府要求的达标升级活动过多；以筹集为目的的向农民提供的各项低质量甚至虚假的公共品，如巧立名目的“搭车收费”，或只收费不服务等过滥。
3.公共品的供给效率与质量低下。农村公共品供给效率低下主要表现在：农村公共资金使用效率低下，资金浪费和挪用现象严重，公共品项目论证缺乏科学性，项目预算管理和审计监督不到位；部门间缺乏配合，相互扯皮和推委塞责时有发生。效率低下导致农村公共品供给的质量不高，如农村中小学教育质量低下与农村高水平师资、教学设备等缺乏不无关系；经常出现的坑农、害农事件说明农业科技服务质量低下。由于农村公共品质量存在问题，从而降低了农民对公共品的效用评价，造成了农村基础教育在农村缺乏吸引力，农业科技推广难，诸如此类的经济和社会问题，从不同方面影响到农村公共品供给。
三、完善农村公共品供给体制的方向和建议
当前，要按照建设社会主义新农村的要求，切实改善我国农村公共品的供给状况，就必须以科学发展观为指导，统筹兼顾，协调各方面利益，重构一个成熟、系统的农村公共品供给体制。针对当前我国农村公共品供给过程中存在的突出问题，并结合未来几年我国的改革和发展思路，完善农村公共品供给，着重需要推进四个方面的工作。
1.统筹城乡公共品供给，缩小城乡居民在公共物品享用上的差异。坚持城乡一体化的改革导向，改变重城市轻农村的支出政策，建立城乡一体化的公共品供给体系，向城市和农村提供均衡的公共品。为此必须做到：（1）增长财政对农业的投入力度，确保财政支农资金总量的稳定增长。近年来，国家财政支农支出的比重虽然有较大幅度的增长，但仍低于财政总支出的增长，财政支农支出的比重仍在下降。为了提高我国农业综合生产能力，优化农村产业结构，提高农民收入，必须采取有效措施，加大财政的投入力度。要求各级预算的支农支出增长幅度要略高于财政支出的增长幅度，并且要通过农业立法来加以明确。（2）调整财政支农结构，为广大农民提供充足的农村公共品。加大对农业基础设施的投入，为农民的生产提供良好的外部条件。根据我国现阶段的实际情况，应主要集中于以下几方面：农田水利基本建设、农村电网、道路等基础设施建设，农村生态环境保护建设和农业科学技术的推广。（3）增强财政对农村基础教育的投入力度。农村实行税费改革后，乡级和村级的收入大幅度下降，发展农村基础教育等公益事业的资金更是严重不足。因此，必须加大财政对教育的投入力度，特别是加大中央财政和省级财政对农村基础教育的转移支付。
2.积极引入社会资本，实现农村公共品供给主体和供给方式的多元化。我国是一个发展中国家，农村地区地域广阔，对农村公共品的需求规模很大，单靠政府财政供给是无法满足农村公共品需求的，因为政府财政资金是有限的，供给成本又大，而且难以保证所提供的公共品适合各地的情况。借鉴其他国家的经验，结合农村公共品的特性，可以采取以下几种方式完善农村公共品供给：农村纯公共品和非排他性、非竞争性大的准公共品由政府提供；非排他性、非竞争性和外部效应小的农村准公共品由政府和私人混合提供；不存在收费困难，受益范围小的公共品可完全由私人提供。换言之，除了纯公共品由政府提供外，其他公共品要逐步向各类社会组织如企事业单位和非政府组织开放，通过引入社会资本，实现公共品供给主体多元化。
3.加大对乡镇的转移支付力度，使财权的调整与事权的调整相适应。实行分税制以来，我国的财政转移支付普遍存在支付规模过小的现象。针对这种情况，我国在实行财政转移支付时，加大中央对地方和地方对地方之间的转移支付力度，以确保基层政府有足够的财力为农民提供公共品。同时，在加大转移支付力度时，明确中央和地方的事权，属于全国性公共物品，其收益是全国性的，比如义务教育等公共品，由中央政府做出决策并担负起提供这些公共品责任；属于地方性的公共物品，由地方政府在上级政府的帮助下自行决策和承担，由此做到财政和事权相统一，使基层政府有能力为农民提供足额的公共品。
4.加快农村基层民主制度建设，实现农村公共品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”的转变。改革农村公共品供给决策的目的，是建立由内部需求决定公共品的供给机制。为此，必须推进农村基层民主制度建设，充分实行村民自治，在村民委员会和乡人民代表大会的基础上，使农民的意见得到充分的反映，由全体农民或农民代表对本社区的公共事业建设进行表决。其次，加快农村基层政府的组织建设，改变农村基层领导人由上级组织部门安排的做法，把主动权交给农民，由农民自己选举出能真正代表农民利益，对农民负责的社区领导人。再次，建立有效的农村公共资源使用监督机制，增加公共资源使用的透明度，定期将收入情况公之于众。
参考文献：
1.叶文辉.農村公共品供给体制的改革和制度创新.财经研究，2004（2）
2.马雪彬.我国农村公共品供给制度变迁及路径选择.甘肃农业，2005（5）
3.齐海鹏.优化农村公共品有效供给机制的见解与思路.现代财政，2006（7）
（作者单位：中共开封市委党校 河南开封 475001）（责编：芝荣）
关键词：农村公共品 供给制度 转移支付
中图分类号：F323 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2007）10-065-02
农村公共品是相对于城市而言的，它是指存在于农村区域、服务于农业生产和农民生活需要的公共物品。从广义上看，农村公共品包括水利设施、道路桥梁、文化教育、医疗保健、农业科技、电力、通讯、社会治安以及制度安排等。农村公共品的有效供给可以提高农业生产力，提高农民生活水平，是农村经济发展的重要基础，也关系到我国新农村建设的成败。近年来，我国农业的发展相对比较缓慢，城乡差距不断拉大，这在很大程度上是因为农村公共品供给滞后，作为我国农村发展的关键环节，现有的农村公共品供给体制已经不适应现阶段农村的发展要求，在某种程度上还阻滞了建设社会主义新农村的前进步伐。因此，改革现有的农村公共品的供给制度，强化对农村公共品供给就显得尤为迫切和重要。
一、现阶段我国农村公共品的供给体制
我国现行的农村公共品的供给体制是与人民公社时期的公共品供给体制衣钵相承的。在政社合一的制度下，农村的基本生产资料归集体所有，农村公共品的供给由集体统一安排。由于农村社会通过税收等制度内的财政手段从农业中筹集到的公共资金极为有限，农村社会的公共品主要靠集體劳动者共同提供。1983年实行家庭联产承包制后，农村公社迅速解体，农民不再是简单的集体经济组织中的生产者，而是具有相对独立性的生产者和经营者。这种制度的变迁，使得农村公共品的供给主体缺位，这就要求对原有的供给体制进行改革。然而，由于缺乏系统的理论准备和制度设计，家庭承包责任制的实施并没有给农村基础设施、农村基础教育以及农村公共品的供给提供有效的制度安排。现行农村公共品供给体制运行的过程，仍然是人民公社时期供给体制的继承和延续。
1.城乡分割的公共品供给体制。计划经济时期形成的城乡二元供给体制，使农村与城市公共品的供给采取完全不同的制度。城市居民收入水平高于农村，其公共品的供给进入了国家公共财政体系，而效率低下收益较少的农村，公共品的供给却由农民自己承担，这种二元供给制度的直接后果是公共品投资来源和投资量不同，从而形成了城乡公共品的历史性差异。
2.农村公共品的制度外筹集机制。乡级政府、村委会作为农村的基层组织，其职责范围几乎涵盖了农村社会的各个方面，承担着本应由上级政府的修建道路、修缮校舍、公益事业、社会福利等广大农村公共品供给的责任。然而，其庞大职责却没有赋予他们相应的财权，在其职责范围内筹集到公共资金或资源显得力不从心。在压力型体制下，乡镇政府和村级组织解决事权大于财权这一矛盾的出路，只能是要么减少农村公共品的供给，要么通过集资、摊派、收费等制度外收入形式解决收支缺口。尤其是我国实施农村税费改革特别是全面取消农业税后，乡镇政府减收很多，地方财政更加困难，目前，已无力保证农村公共品和服务的正常供给。
3.自上而下的供给机制。现行农村公共品的供给，多数不是本辖区内农民根据需要决定的，而是自上而下由各级地方政府根据“政绩”和“利益”的需要做出的。农村公共品的供给决策权在上级政府，乡级政府和村组织只是承担着具体落实的责任，在严格的政绩考核制度下，乡镇干部在选择公共品时多是考虑上级要求，而往往忽视农民的实际需要和公共品供给的实际效果。农民作为需求方被排斥在公共项目决策、运作和监督之外，很难表达自己的意愿。来自于外部的决策，不能准确地反映农民对公共品的需求状况，结果导致公共品供给结构不合理，供给主体缺位，这就要求对原有的供给体制进行改革。
二、农村公共品供给现状及存在的问题
由于我国现行的农村公共品供给缺乏财政的支持，采取的是一种制度外的筹集机制，自上而下的决策机制和城乡分割的二元供给体制，因而当前我国农村公共品供给主要存在三个方面的问题。
1.公共品供给总量不足。我国农村实施家庭承包责任制后，政府除负责大江、大河、大湖等工程治理外，对农村基础设施建设基本不再投入。虽然国家从1998年开始通过发行国债增强城乡基础设施建设，但其资金向农村倾斜的力度仍然不够，1999～2002年国家连续发行国债6600多亿元，其中用于农业和农村的资金1897亿元，只占28.7%。据农业、卫生和水利部门的调查显示，到目前为止，我国大部分农村基础设施存在设施老化，新建和更新改造投资不足；农业生态环境恶化，地力下降，农业机械不配套，利用率低；农业科研机构、技术推广体系不够健全，农村法律、文化服务机构不够完善等。从统计数据看，我国农村饮用水符合标准的比例为66%，全国农村有167个乡镇，4.93万个行政村和大量的自然村不通公路，1.5亿农户需要解决燃料问题，2%的自然村还没有通电。农村基础设施薄弱严重制约着农村的全面发展。
2.公共品的供给结构失衡。相对于农村公共品的需求而言，目前公共品供给结构不合理，主要表现为供给不足和过剩同时并存。一是直接影响农业发展的生产性公共品，如大型水利灌溉设施，大型农业固定资产投资，农作物良种的开发和培育，有关农产品市场供求信息的预告等，以及义务教育、公共卫生，社会保障，环境保护等软公共产品，都处在供给不足的窘境。二是非生产性公共品供给过剩，典型的如楼堂馆所、农贸市场、歌舞剧院、“美化”景点等政绩工程建设过多，与农民生活关系不大而上级政府要求的达标升级活动过多；以筹集为目的的向农民提供的各项低质量甚至虚假的公共品，如巧立名目的“搭车收费”，或只收费不服务等过滥。
3.公共品的供给效率与质量低下。农村公共品供给效率低下主要表现在：农村公共资金使用效率低下，资金浪费和挪用现象严重，公共品项目论证缺乏科学性，项目预算管理和审计监督不到位；部门间缺乏配合，相互扯皮和推委塞责时有发生。效率低下导致农村公共品供给的质量不高，如农村中小学教育质量低下与农村高水平师资、教学设备等缺乏不无关系；经常出现的坑农、害农事件说明农业科技服务质量低下。由于农村公共品质量存在问题，从而降低了农民对公共品的效用评价，造成了农村基础教育在农村缺乏吸引力，农业科技推广难，诸如此类的经济和社会问题，从不同方面影响到农村公共品供给。
三、完善农村公共品供给体制的方向和建议
当前，要按照建设社会主义新农村的要求，切实改善我国农村公共品的供给状况，就必须以科学发展观为指导，统筹兼顾，协调各方面利益，重构一个成熟、系统的农村公共品供给体制。针对当前我国农村公共品供给过程中存在的突出问题，并结合未来几年我国的改革和发展思路，完善农村公共品供给，着重需要推进四个方面的工作。
1.统筹城乡公共品供给，缩小城乡居民在公共物品享用上的差异。坚持城乡一体化的改革导向，改变重城市轻农村的支出政策，建立城乡一体化的公共品供给体系，向城市和农村提供均衡的公共品。为此必须做到：（1）增长财政对农业的投入力度，确保财政支农资金总量的稳定增长。近年来，国家财政支农支出的比重虽然有较大幅度的增长，但仍低于财政总支出的增长，财政支农支出的比重仍在下降。为了提高我国农业综合生产能力，优化农村产业结构，提高农民收入，必须采取有效措施，加大财政的投入力度。要求各级预算的支农支出增长幅度要略高于财政支出的增长幅度，并且要通过农业立法来加以明确。（2）调整财政支农结构，为广大农民提供充足的农村公共品。加大对农业基础设施的投入，为农民的生产提供良好的外部条件。根据我国现阶段的实际情况，应主要集中于以下几方面：农田水利基本建设、农村电网、道路等基础设施建设，农村生态环境保护建设和农业科学技术的推广。（3）增强财政对农村基础教育的投入力度。农村实行税费改革后，乡级和村级的收入大幅度下降，发展农村基础教育等公益事业的资金更是严重不足。因此，必须加大财政对教育的投入力度，特别是加大中央财政和省级财政对农村基础教育的转移支付。
2.积极引入社会资本，实现农村公共品供给主体和供给方式的多元化。我国是一个发展中国家，农村地区地域广阔，对农村公共品的需求规模很大，单靠政府财政供给是无法满足农村公共品需求的，因为政府财政资金是有限的，供给成本又大，而且难以保证所提供的公共品适合各地的情况。借鉴其他国家的经验，结合农村公共品的特性，可以采取以下几种方式完善农村公共品供给：农村纯公共品和非排他性、非竞争性大的准公共品由政府提供；非排他性、非竞争性和外部效应小的农村准公共品由政府和私人混合提供；不存在收费困难，受益范围小的公共品可完全由私人提供。换言之，除了纯公共品由政府提供外，其他公共品要逐步向各类社会组织如企事业单位和非政府组织开放，通过引入社会资本，实现公共品供给主体多元化。
3.加大对乡镇的转移支付力度，使财权的调整与事权的调整相适应。实行分税制以来，我国的财政转移支付普遍存在支付规模过小的现象。针对这种情况，我国在实行财政转移支付时，加大中央对地方和地方对地方之间的转移支付力度，以确保基层政府有足够的财力为农民提供公共品。同时，在加大转移支付力度时，明确中央和地方的事权，属于全国性公共物品，其收益是全国性的，比如义务教育等公共品，由中央政府做出决策并担负起提供这些公共品责任；属于地方性的公共物品，由地方政府在上级政府的帮助下自行决策和承担，由此做到财政和事权相统一，使基层政府有能力为农民提供足额的公共品。
4.加快农村基层民主制度建设，实现农村公共品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”的转变。改革农村公共品供给决策的目的，是建立由内部需求决定公共品的供给机制。为此，必须推进农村基层民主制度建设，充分实行村民自治，在村民委员会和乡人民代表大会的基础上，使农民的意见得到充分的反映，由全体农民或农民代表对本社区的公共事业建设进行表决。其次，加快农村基层政府的组织建设，改变农村基层领导人由上级组织部门安排的做法，把主动权交给农民，由农民自己选举出能真正代表农民利益，对农民负责的社区领导人。再次，建立有效的农村公共资源使用监督机制，增加公共资源使用的透明度，定期将收入情况公之于众。
参考文献：
1.叶文辉.農村公共品供给体制的改革和制度创新.财经研究，2004（2）
2.马雪彬.我国农村公共品供给制度变迁及路径选择.甘肃农业，2005（5）
3.齐海鹏.优化农村公共品有效供给机制的见解与思路.现代财政，2006（7）
（作者单位：中共开封市委党校 河南开封 475001）（责编：芝荣）