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【摘要】在教育政策执行中，教育政策执行的偏差是普遍存在的，其中有一个合理与不合理的范畴。当这种偏差带来的政策代价超过了政策主体的容忍限度，甚至超过了政策目标所可能带来的利益时，就需要采取强制性措施进行纠偏。本文认为，利益博弈是导致政策执行偏差的核心要素，因此，要树立目的与手段相统一的执行理念、形成正确的利益位阶意识、正确行使自由裁量权和加强民主控制机制的矫正措施。
【关键词】教育政策执行 偏差 利益博弈 矫正
教育政策执行偏差是一个普遍的现象。在政策执行过程中，政策初衷遭遇现实各方面因素的种种削弱，产生了理想与现实之间的普遍不一致。政策执行偏差不仅意味着政策不能发挥其应有的作用和政策投入的浪费，而且还会给社会公共利益造成危害，损害政府和公共政策在公众中的威信，应当引起特别重视。但是，政策执行并不是意味着政策必须得到不折不扣的执行，事实上，政策执行中发生偏差是不可避免的。当我们过分强调政策的完全执行，实际上有可能扼杀了政策执行中的创造空间。问题是，什么是偏差的限度？执行偏差在多大程度上会影响到教育政策的有效性？对此作出正确的判断，才可以提出正确的矫正措施。
一、教育政策执行偏差——合理的范畴和不合理的范畴
所谓的教育政策执行偏差，是指教育政策方案在实施过程中遭到抵制，不能完全按方案的设计执行下去，政策结果不同程度地偏离了预定的教育政策目标。除却部分有意的政策规避行为，许多政策的相关执行者也感到疑惑，为什么辛辛苦苦的努力不能得到上级和执行对象的认同？为什么总会产生各种各样的偏差？各种偏差到底是如何产生的？
其实，在复杂性理论看来，教育政策执行中的偏差是不可避免的。政策本身是一个不断完善调整中的行动过程，本身就有个“试误阶段”。在一个政策系统中，影响政策执行的因素千差万别，其中的种种关系不可能完全被政策制订者意识到而成为决策的依据；而即使进入了决策者的视野，宥于各种可控资源的限制，也不可能在政策实行过程中被充分地考虑到，进而得到充分的关注和利用；更重要的是，政策目标、政策过程本身就存在着众多似是而非，相互矛盾但又依存的关系，政策各方站在自己的利益上考虑有其合理性。而当这一切混杂进人的经济理性，人的追求自身利益的潜在动机被激发，特别是一旦不执行政策所带来的利益大于执行所带来的利益，政策寻租的行为就成为必然。
被广泛地应用于各种社会科学和自然科学现象的解释中的“失效规律曲线”（常被称为“浴盆曲线”）形象地揭示了政策执行偏差产生的规律性（横坐标根据政策执行的过程进行了改造）：
这条曲线可以解释为：在政策执行早期，政策方案一开始容易受到抵制，难以顺利推行，失效率较高；随着政策执行的延续，政策执行主体获得了一些经验，与政策对象在互动中获得理解，执行过程更加顺畅，执行效率提高，政策效果平衡；在执行后期，政策进入耗损阶段，有点类似于复旦大学曹沛霖教授提出的“制度磨损”。此时由于既得利益集团的维护，行政执行机构的惰性，政策调整的阻力增大，政策的失效率重新上升。
从复杂性的认识和失效规律的考察中，我们可以获得关于政策失效程度的合理预期：教育政策在执行中的偏差是必然的，执行过程中执行本身不仅会产生各种问题，而且教育政策在解决旧的问题的同时也会产生新的问题，从而引发新的制定和执行问题。
因此，对于政策执行的偏差要有一个客观的认识，既不必因为其中的某些偏差而困惑，轻易对政策执行失去信心，又不能把一切偏差放在人性的合理假设中去而视之为合理。只有当这种偏差带来的政策代价超过了政策主体的容忍限度，甚至超过了政策目标所可能带来的利益时，就需要采取坚决的强制性措施，矫正偏差。
二、利益博弈——教育政策执行偏差中的主要变量
教育政策执行过程中的种种偏差，有的被不当放大，有的被有意稀释，有的在公然对抗中瓦解，有的在漠视中消逝，从而造成政策执行结果中的缺损、附加、扩大化、被替换和被贪污等种种结果。在这种情况下，政策本身所指向的社会问题仍然存在，政策目标落空，甚至产生出新的问题。因此，不从根本上解决导致政策执行偏差的种种原因，将很难提高教育政策执行的有效性。
教育政策执行中的各种结果偏差和行为偏差，可以从多方面来考察原因，但政策的本质就是利益的分配。教育政策是对教育利益的一种权威性分配形式。在教育政策过程中，通常涉及的利益关系主要有：国家利益与地方利益、地方政府利益、地方公共利益、民众个体利益和政策经办者利益等。这些利益并不总是一致的，有时，主张某方面的利益，就可能损害其他方面的利益。
政策执行中的利益博弈，使政策成了某些地方政府手中的资源，通过分配“特殊”政策，来获取和满足自身的特殊利益，使政策失去原有的严肃性和公共意义。与此同时，由于政策的分配结果在相当程度上取决于分配者和执行者的意志，因此个人也可以通过各种关系与手段来拉拢政策分配者和执行者，从而获取有利于自己的政策，进行政策投机，而政策分配者和执行者则通过默许、纵容甚至配合人们的政策投机行为来达到政策寻租的目的。寻租活动的实现，其他的民众就要为此付出代价，这不仅不公平，还导致社会福利的净损失；它扭曲了社会资源的配置，阻碍了更有效的生产方式的实施，造成社会资源的浪费，既影响政府形象，又增加执政成本。
以公立学校转制政策为例，1995年教育部《关于义务教育阶段办学体制改革试验工作的若干意见》明确了公办民助、民办公助等不同的办学模式是对义务教育阶段政府办学的适当补充，但同时规定，义务教育阶段公办学校办学体制改革试验要从严控制，公办学校的办学体制改革试验，须经省教育行政部门批准并严格控制进行办学体制改革试验的学校数量。但是，在具体的办学中，很多学校行为不规范，结果是，初中阶段的优质教育成为应试教育下移的最重要的竞争场所，公立教育资源被削弱，同时大大挤压“纯”民办教育的生存空间，更成为社会对教育不满的焦点。
为什么十多年的时间里，并不缺少规约的混合制办学行为成为腐败的温床呢？这里面固然有着强大的社会需求和深层的社会心理文化因素的推动，但办学之失范实是地方教育行政部门的利益使然。当优质的转制学校成为许多地方行政部门的利益来源，“靠山吃山”“靠水吃水”成为管理者与管治对象之间的一种心照不定的默契，他们为这些学校的招生、师资、资源配置大开方便之门，特别是当这些学校已完全具备“独立”的能力之后仍然对其死死控制，对其管理、财务大加干涉，完全有违“转制”推动体制改革之初衷，显然是利益驱使了。以至于2005年以后中央乃至以下政策全面停止审批新的改制学校和新的改制学校收费标准，对以改制为名乱收费的学校进行全面清理。这种新政策精神是对目前公立转制学校给社会造成的混乱的矫正，但又造成了矫枉过正的嫌疑，所造成的政策损失也是惊人的。
三、教育政策执行偏差的矫正
人的因素是影响政策执行有效性、矫正政策执行偏差的最基本要素。政策执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、责任意识、政策水平和管理水平都是政策有效执行的重要条件。从执行者的角度，对于教育政策执行偏差的矫正应从这样几个方面来进行：
树立目的与手段相统一的执行理念
教育政策是为了解决事关公众的教育问题，满足多元主体的教育需求，从教育行政部门的角度看，教育政策又是政府的一种手段，政府通过一系列的教育政策对社会价值和利益实现权威性分配，实现其对教育事务的管理。也就是说，从政府的角度看，公共政策既是手段，又是目的，是手段和目的的统一体。因此，作为手段的观念要素与作为目的的观念要素一定要互相匹配，才能保证教育政策执行中达到手段与目的的统一。政策执行中的一些过分热衷的行为应当尽量避免。
（二）形成正确的利益位阶意识。
不论执行什么样的政策，民众利益——政府利益——政策执行机关利益，国家利益—地方利益，这样的先后高低秩序都要明确。当政策不能兼顾各方利益，需要作出利益选择时，要优先确保的是民众利益和国家利益，要牺牲的是执行者的利益、政府利益和地方利益。
但事实上，国家利益虽然有法的规定，却没有实际的主体在其中起作用，而民众利益由于其分散性，它的利益代表集中在政府，在政府治理不完善的地方，两个最应当尊重的利益成为最容易被侵犯的利益。结果是，决策的利益机制往往是由官员自身利益和狭隘的地方民众（尤其是地方利益集团）的利益所主宰。于是，很多本该是顺顺当当的政策过程被阻断，而变得障碍重重，漏洞百出。因此，政策执行机构的利益只有在政策实施达到预定目标的前提下，才能体现出来。在治理教育乱收费的政策中，教育部门的利益就体现在把清除教育乱收费行为后，各所学校的生源质量得到一定平衡，促进学校之间的质量建设，从而整体提升区域内的教育公平水平，办出人民满意的教育，而提升教育地位，得到社会的尊重。
（三）正确行使自由裁量权
自由裁量权是教育政策执行者拥有的一份权利。“一个公共官员拥有自由裁量权，意味着无论对他的权力有怎样有效的限制，他依然具有在作为和不作为的可能系列中作出选择的自由。”因此，自由裁量权的使用要遵循两个原则：一，自由裁量权有其相当的必要性，应得到充分积极的应用；二，自由裁量权可能会对规则和法治造成威胁，必须予以限制、规范和约束。
在我国的教育政策执行过程中，执行主体中充斥着过度的自由裁量权，和执行过程严重缺乏创造性是同时存在的。所以对于前者，所以，要通过制订标准控制政策官员行为，并将规则置于公众的监督之下的方式来控制自由裁量权的滥用；对于后者，则要通过加强目标管理，提供培训支持等方式提高其执行中的责任感和灵活性。
（四）加强民主控制机制
政策执行中的偏差，很大程度是“一言堂”“暗箱操作”，没有民主监督的结果。民主是现代社会的基本的政治生活，贯穿于政策过程的始终。决策上的民主不仅可以保证政策产品的质量，还有助于政策的贯彻执行。而执行过程的民主监控机制的形成，同样有助于政策的有效执行，不至于使民主的政策初衷与执行中的政策手段的分离。政务公开是建立民主的政策控制机制的关键环节。它将社会利益的分配公开展示在公共面前，保证了多数人民主决策的成果，同时将政策过程中的难点直接摆在民众面前，让民众更多理解政府工作的苦衷，形成政府与民众互相理解、互相支持的良性政策环境。同时，在面对政策执行中出现的新情况、新问题时，能够及时采取措施进行调整和补救，减少政策执行中的偏差和不确定性。
最后需声明的一点是，这里所说的所有执行有一个前提假设，即政策本身是正确的。每一项“好”的政策，都必须有正确的理论依据、事实依据、心理依据和经验依据作支撑。当政策执行过程中发现该政策违背了基本的情理和社会大众心理接受范围，消极对抗，不如积极建言，形成一个有效通达的政策信息反馈系统，才是政策执行主体作为国家公务人员的重要使命。
【参考文献】
[1]陈庆云.公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，1996.
[2]郭剑鸣.地方公共政策研究：一种政治学的范式[M].北京：中国社会科学出版社，2006（3）：92.
[3]（英）米切尔·黑尧著. 现代国家的政策过程 [M].赵连根译.北京：中国青年出版社，2004（1）：158.
“本文中所涉及到的图表、公式、注解等请以PDF格式阅读”
【关键词】教育政策执行 偏差 利益博弈 矫正
教育政策执行偏差是一个普遍的现象。在政策执行过程中，政策初衷遭遇现实各方面因素的种种削弱，产生了理想与现实之间的普遍不一致。政策执行偏差不仅意味着政策不能发挥其应有的作用和政策投入的浪费，而且还会给社会公共利益造成危害，损害政府和公共政策在公众中的威信，应当引起特别重视。但是，政策执行并不是意味着政策必须得到不折不扣的执行，事实上，政策执行中发生偏差是不可避免的。当我们过分强调政策的完全执行，实际上有可能扼杀了政策执行中的创造空间。问题是，什么是偏差的限度？执行偏差在多大程度上会影响到教育政策的有效性？对此作出正确的判断，才可以提出正确的矫正措施。
一、教育政策执行偏差——合理的范畴和不合理的范畴
所谓的教育政策执行偏差，是指教育政策方案在实施过程中遭到抵制，不能完全按方案的设计执行下去，政策结果不同程度地偏离了预定的教育政策目标。除却部分有意的政策规避行为，许多政策的相关执行者也感到疑惑，为什么辛辛苦苦的努力不能得到上级和执行对象的认同？为什么总会产生各种各样的偏差？各种偏差到底是如何产生的？
其实，在复杂性理论看来，教育政策执行中的偏差是不可避免的。政策本身是一个不断完善调整中的行动过程，本身就有个“试误阶段”。在一个政策系统中，影响政策执行的因素千差万别，其中的种种关系不可能完全被政策制订者意识到而成为决策的依据；而即使进入了决策者的视野，宥于各种可控资源的限制，也不可能在政策实行过程中被充分地考虑到，进而得到充分的关注和利用；更重要的是，政策目标、政策过程本身就存在着众多似是而非，相互矛盾但又依存的关系，政策各方站在自己的利益上考虑有其合理性。而当这一切混杂进人的经济理性，人的追求自身利益的潜在动机被激发，特别是一旦不执行政策所带来的利益大于执行所带来的利益，政策寻租的行为就成为必然。
被广泛地应用于各种社会科学和自然科学现象的解释中的“失效规律曲线”（常被称为“浴盆曲线”）形象地揭示了政策执行偏差产生的规律性（横坐标根据政策执行的过程进行了改造）：
这条曲线可以解释为：在政策执行早期，政策方案一开始容易受到抵制，难以顺利推行，失效率较高；随着政策执行的延续，政策执行主体获得了一些经验，与政策对象在互动中获得理解，执行过程更加顺畅，执行效率提高，政策效果平衡；在执行后期，政策进入耗损阶段，有点类似于复旦大学曹沛霖教授提出的“制度磨损”。此时由于既得利益集团的维护，行政执行机构的惰性，政策调整的阻力增大，政策的失效率重新上升。
从复杂性的认识和失效规律的考察中，我们可以获得关于政策失效程度的合理预期：教育政策在执行中的偏差是必然的，执行过程中执行本身不仅会产生各种问题，而且教育政策在解决旧的问题的同时也会产生新的问题，从而引发新的制定和执行问题。
因此，对于政策执行的偏差要有一个客观的认识，既不必因为其中的某些偏差而困惑，轻易对政策执行失去信心，又不能把一切偏差放在人性的合理假设中去而视之为合理。只有当这种偏差带来的政策代价超过了政策主体的容忍限度，甚至超过了政策目标所可能带来的利益时，就需要采取坚决的强制性措施，矫正偏差。
二、利益博弈——教育政策执行偏差中的主要变量
教育政策执行过程中的种种偏差，有的被不当放大，有的被有意稀释，有的在公然对抗中瓦解，有的在漠视中消逝，从而造成政策执行结果中的缺损、附加、扩大化、被替换和被贪污等种种结果。在这种情况下，政策本身所指向的社会问题仍然存在，政策目标落空，甚至产生出新的问题。因此，不从根本上解决导致政策执行偏差的种种原因，将很难提高教育政策执行的有效性。
教育政策执行中的各种结果偏差和行为偏差，可以从多方面来考察原因，但政策的本质就是利益的分配。教育政策是对教育利益的一种权威性分配形式。在教育政策过程中，通常涉及的利益关系主要有：国家利益与地方利益、地方政府利益、地方公共利益、民众个体利益和政策经办者利益等。这些利益并不总是一致的，有时，主张某方面的利益，就可能损害其他方面的利益。
政策执行中的利益博弈，使政策成了某些地方政府手中的资源，通过分配“特殊”政策，来获取和满足自身的特殊利益，使政策失去原有的严肃性和公共意义。与此同时，由于政策的分配结果在相当程度上取决于分配者和执行者的意志，因此个人也可以通过各种关系与手段来拉拢政策分配者和执行者，从而获取有利于自己的政策，进行政策投机，而政策分配者和执行者则通过默许、纵容甚至配合人们的政策投机行为来达到政策寻租的目的。寻租活动的实现，其他的民众就要为此付出代价，这不仅不公平，还导致社会福利的净损失；它扭曲了社会资源的配置，阻碍了更有效的生产方式的实施，造成社会资源的浪费，既影响政府形象，又增加执政成本。
以公立学校转制政策为例，1995年教育部《关于义务教育阶段办学体制改革试验工作的若干意见》明确了公办民助、民办公助等不同的办学模式是对义务教育阶段政府办学的适当补充，但同时规定，义务教育阶段公办学校办学体制改革试验要从严控制，公办学校的办学体制改革试验，须经省教育行政部门批准并严格控制进行办学体制改革试验的学校数量。但是，在具体的办学中，很多学校行为不规范，结果是，初中阶段的优质教育成为应试教育下移的最重要的竞争场所，公立教育资源被削弱，同时大大挤压“纯”民办教育的生存空间，更成为社会对教育不满的焦点。
为什么十多年的时间里，并不缺少规约的混合制办学行为成为腐败的温床呢？这里面固然有着强大的社会需求和深层的社会心理文化因素的推动，但办学之失范实是地方教育行政部门的利益使然。当优质的转制学校成为许多地方行政部门的利益来源，“靠山吃山”“靠水吃水”成为管理者与管治对象之间的一种心照不定的默契，他们为这些学校的招生、师资、资源配置大开方便之门，特别是当这些学校已完全具备“独立”的能力之后仍然对其死死控制，对其管理、财务大加干涉，完全有违“转制”推动体制改革之初衷，显然是利益驱使了。以至于2005年以后中央乃至以下政策全面停止审批新的改制学校和新的改制学校收费标准，对以改制为名乱收费的学校进行全面清理。这种新政策精神是对目前公立转制学校给社会造成的混乱的矫正，但又造成了矫枉过正的嫌疑，所造成的政策损失也是惊人的。
三、教育政策执行偏差的矫正
人的因素是影响政策执行有效性、矫正政策执行偏差的最基本要素。政策执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、责任意识、政策水平和管理水平都是政策有效执行的重要条件。从执行者的角度，对于教育政策执行偏差的矫正应从这样几个方面来进行：
树立目的与手段相统一的执行理念
教育政策是为了解决事关公众的教育问题，满足多元主体的教育需求，从教育行政部门的角度看，教育政策又是政府的一种手段，政府通过一系列的教育政策对社会价值和利益实现权威性分配，实现其对教育事务的管理。也就是说，从政府的角度看，公共政策既是手段，又是目的，是手段和目的的统一体。因此，作为手段的观念要素与作为目的的观念要素一定要互相匹配，才能保证教育政策执行中达到手段与目的的统一。政策执行中的一些过分热衷的行为应当尽量避免。
（二）形成正确的利益位阶意识。
不论执行什么样的政策，民众利益——政府利益——政策执行机关利益，国家利益—地方利益，这样的先后高低秩序都要明确。当政策不能兼顾各方利益，需要作出利益选择时，要优先确保的是民众利益和国家利益，要牺牲的是执行者的利益、政府利益和地方利益。
但事实上，国家利益虽然有法的规定，却没有实际的主体在其中起作用，而民众利益由于其分散性，它的利益代表集中在政府，在政府治理不完善的地方，两个最应当尊重的利益成为最容易被侵犯的利益。结果是，决策的利益机制往往是由官员自身利益和狭隘的地方民众（尤其是地方利益集团）的利益所主宰。于是，很多本该是顺顺当当的政策过程被阻断，而变得障碍重重，漏洞百出。因此，政策执行机构的利益只有在政策实施达到预定目标的前提下，才能体现出来。在治理教育乱收费的政策中，教育部门的利益就体现在把清除教育乱收费行为后，各所学校的生源质量得到一定平衡，促进学校之间的质量建设，从而整体提升区域内的教育公平水平，办出人民满意的教育，而提升教育地位，得到社会的尊重。
（三）正确行使自由裁量权
自由裁量权是教育政策执行者拥有的一份权利。“一个公共官员拥有自由裁量权，意味着无论对他的权力有怎样有效的限制，他依然具有在作为和不作为的可能系列中作出选择的自由。”因此，自由裁量权的使用要遵循两个原则：一，自由裁量权有其相当的必要性，应得到充分积极的应用；二，自由裁量权可能会对规则和法治造成威胁，必须予以限制、规范和约束。
在我国的教育政策执行过程中，执行主体中充斥着过度的自由裁量权，和执行过程严重缺乏创造性是同时存在的。所以对于前者，所以，要通过制订标准控制政策官员行为，并将规则置于公众的监督之下的方式来控制自由裁量权的滥用；对于后者，则要通过加强目标管理，提供培训支持等方式提高其执行中的责任感和灵活性。
（四）加强民主控制机制
政策执行中的偏差，很大程度是“一言堂”“暗箱操作”，没有民主监督的结果。民主是现代社会的基本的政治生活，贯穿于政策过程的始终。决策上的民主不仅可以保证政策产品的质量，还有助于政策的贯彻执行。而执行过程的民主监控机制的形成，同样有助于政策的有效执行，不至于使民主的政策初衷与执行中的政策手段的分离。政务公开是建立民主的政策控制机制的关键环节。它将社会利益的分配公开展示在公共面前，保证了多数人民主决策的成果，同时将政策过程中的难点直接摆在民众面前，让民众更多理解政府工作的苦衷，形成政府与民众互相理解、互相支持的良性政策环境。同时，在面对政策执行中出现的新情况、新问题时，能够及时采取措施进行调整和补救，减少政策执行中的偏差和不确定性。
最后需声明的一点是，这里所说的所有执行有一个前提假设，即政策本身是正确的。每一项“好”的政策，都必须有正确的理论依据、事实依据、心理依据和经验依据作支撑。当政策执行过程中发现该政策违背了基本的情理和社会大众心理接受范围，消极对抗，不如积极建言，形成一个有效通达的政策信息反馈系统，才是政策执行主体作为国家公务人员的重要使命。
【参考文献】
[1]陈庆云.公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，1996.
[2]郭剑鸣.地方公共政策研究：一种政治学的范式[M].北京：中国社会科学出版社，2006（3）：92.
[3]（英）米切尔·黑尧著. 现代国家的政策过程 [M].赵连根译.北京：中国青年出版社，2004（1）：158.
“本文中所涉及到的图表、公式、注解等请以PDF格式阅读”