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【摘要】 义务教育是一种准公共产品。因为对义务教育性质缺乏明晰的认识，导致农村义务教育经费分担体制不合理，进而导致农村义务教育缺乏足够的财政支持和制度保障。建构合理的农村义务教育经费分担体制，中央和省级政府应当承担更多的责任，同时要积极利用民间的力量，健全教育资源分配的公平性和有效性。
【关键词】 农村 义务教育 公共产品 经费分担
一 前言
2004年6月，李金华向十届全国人大常委会第十次会议报告2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时说，经审计调查17个省(区、市)50个县的基础教育经费，发现存在基础教育负债严重，增长过快，已成为县乡政府和学校的沉重负担……50个县2001年底基础教育负债为23.84亿元，2002年底上升为31亿元，增长30%；到2003年6月底，仅半年时间又增长了25.7%，达38.98亿元。负债增长速度大大高于同期教育经费投入增长速度……2
不久，新华网登载了一篇关于湖北监利基础教育改革的文章，谈及何以要触碰农村教育的“雷区”时，文章引用了几位教育及相关部门负责人的原话：监利县教育局一位负责人说：“我在教育系统工作了20多年，从来没有感觉到农村义务教育像现在这样困难。”一位校长反映：“学校到了面临崩溃的边缘”。一位乡镇党委书记说：“目前农村的教育质量严重滑坡，农民下一代的素质和前途十分令人担忧。”……3
中国农村义务教育的供给困境由此可见一斑。财政极度紧张，基础教育质量堪忧，乡村学校难以为继，造成中国农村义务教育的这些困境的一个重要原因，是对农村义务教育的性质缺乏清晰的认识，由此导致不合理的教育经费分担体制，进而致使中国农村义务教育缺乏足够的财政支持和制度保障。
二 农村义务教育的性质
在人们享用的产品和服务中，如果某一类产品和服务同时具有非竞争性和非排斥性两个基本性质，我们就称其为公共产品。非竞争性是指当一个人消费某些产品和服务时，并不对其他人同时消费这种产品和服务构成任何影响。非排他性，是指我们无法阻止人们对于某一项产品或服务的消费，或者说要阻止人们对于某一项产品或服务的消费所要耗费的成本是无限的大。
纯粹的公共产品并不多见。多数公共产品是在一定范围、一定层次，或者一定条件限制之下才成为公共产品。这类产品具有公共产品和私人产品的混合特征，通常称为准公共产品。
教育本身并不一定是公共产品，教育产品的提供也具有竞争性和排他性的特征。但是，因为义务教育制度的推广，学界已经普遍认为基础教育是一种准公共产品。或者说，义务教育的制度安排决定了基础教育的准公共产品性质。4
具体而言，义务教育是通过相关的法律和政策规范限制了政府部门及相关社会成员的行为。《义务教育法》第5条规定：凡年满6周岁的儿童，不分性别、民族，应当入学接受规定年限的义务教育。第10条规定：国家对接受义务教育的学生免收学费。从法律条文的规定可以看出，义务教育是公民都享受的一项基本权利，也是一项基本义务。在普及了义务教育的地区，某个人的义务教育并不会妨碍其他人也接受义务教育。在提供了免费的义务教育的地区，不存在因某人没有或不愿付费就将其排除在义务教育的范围之外，即义务接受教育具有消费的非竞争性和具有受益的非排他性两个基本特征，从而表现出很强的公共产品属性。
与公共产品属性密切相关的一个概念是公共产品的外部性。简而言之，就是个体的经济行为所产生的成本和收益与其外部主体即社会的成本和收益发生分离而不相等。义务教育作为一种准公共物品，在我国当前的教育体制安排中，具有双重的外部性。一方面，义务教育对于供给者而言具有外部性，西部地区、经济落后地区培养的学生，在学业完成之后常常流向经济发达地区。即经济发达地区不用支付经济落后地区的学生的基础教育培养费用，却享受了教育的成果。另一方面，基础教育对于受教育者而言具有外部性。受教育者通过教育不仅可以培养自身的才干，提升自身的教育水平和文化素质。而且个体教育水平的提高与社会文明程度的提高密切相关，良好的个体素质，最终提升整个社会的文明程度。5
义务教育的准公共产品性质，是国家支付义务教育费用的理论依据。而义务教育的双重外部性，则为进一步明确教育费用承担主体提供了依据。
三 我国农村义务教育供给现状与面临的困境
改革开放以后，中国义务教育体制几经变革调整，相继出台了《义务教育法》（1986年），《教师法》（1993年），《教育法》（1995年）等系列法律和《关于教育体制改革的决定》（1985年）、《中国教育改革和发展纲要》（1993年）等政策规章。农村教育落后现状得到了很大改善。1982年到2000年，农村15岁及其以上人口文盲率从37.74%下降到11.55%，下降了25个百分点。6
但是，因为制度的变化和政策的调整，农村义务教育的经费筹措和教育管理陷入了新的困境。主要体现在以下两个方面。
一是义务教育经费负担主体不合理
2001年，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》，义务教育“实行国务院领导下，由地方政府负责，分级管理、以县为主的体制。”2003年，国务院又出台了《关于进一步加强农村教育工作决定》，明确指出:“落实农村义务教育‘以县为主’管理体制的要求，加大投入，完善经费保障机制”。
从目前的投入构成来看，县级以下财政“小马拉大车”，负担了最为沉重的教育包袱。在2004年“全国教育厅局长论坛”上，全国人大常委会委员冯之浚透露，现在农村教育投资中，只有8％由中央财政支出，另外92％则由各级地方财政支出，其中大部分由县级以下财政支出。7
由县级财政负担义务教育成本，使得县乡财政不堪重负，许多乡镇赤字和负债严重。以广东省五华县为例，2004年教育经费总支出约为44955万元，而上级财政拨款仅23498万元，县财政需要自筹2个多亿，而五华县的县财政收入每年不到8千万元。在这种情况下，仅仅依靠县财政的力量支付农村义务教育费用就既不合理，也不可行了。8
县级财政无力支付义务教育费用的一个基本原因是分税制的制度安排。在分税制财政体制下，中央、省、市、县和乡的财政关系表现为财政收入不断向上集中，导致乡镇财政成为最弱的一级财政。据国家统计局的统计数据显示，2000年全国财政收入1 .34万亿元，其中中央占52%，省级占10%，地(市)占17%，而有着2109个县级财政、4.6万多个乡镇财政的两级财政收入共计仅占20%多。9地方财政收入太少，而负责的事务太多，财权和事权不对称。分税制是导致农村义务教育资源短缺的一个重要的制度根源。
二是教育资源分配不均衡
义务教育资源分配向城市倾斜，地区之间教育资源差异悬殊。因为工业化、城市化水平低，中国的农村人口依然在社会总人口中占大多数。农村义务教育涉及人口数量、规模也在总的义务教育构成中占据了更大的比重。以2001年为例，农村小学在校学生数量占全国小学在校学生数量的68.6%，农村初中在校学生数量占全国初中在校学生数量的48.5%，农村义务教育在校学生人数占全国义务教育在校学生人数的61 .8%。但是，国家对义务教育的投入始终向城市倾斜。农村义务教育投入所占比例最高的是2001年，农村占了58.8%，还是比相应的人数比例低2个百分点。（见下表）
教育资源长期以来在农村和城市之间分配不均衡，义务教育投入向城市倾斜。1996年，城市小学生均经费为466.4元，是农村小学生均经费的1.6倍。到2001年，城市小学生均经费上升到971.5元，城市是农村1.7倍，城乡差距进一步扩大。城乡初中生均经费差距大于城乡小学生均经费差距。1996年，城市初中生均经费为1 267.1元，是农村的1.5倍;到2001年，城市初中生均经费上升到1708.4元，与农村的比例扩大到1 .7倍。
教育资源地区之间的差异则更加悬殊。2002年农村普通小学生均教育经费支出，最高的上海市是4349.74元，最低的河南仅545.76元，上海是河南的近8倍。农村初级中学生均教育经费支出最高的上海是4804.75元，最低的贵州是698.70元，上海是贵州的近7倍。10
本来中国的义务教育投入就不足。在对义务教育投入进行分配的时候，又对城市地区有所倾斜，导致农村义务教育经费进一步缺乏。
四 解决中国农村义务教育问题的路径
根据国外的义务教育经验，以及中国的政府财政情况，解决农村义务教育问题，关键在于构建合理的义务教育经费负担体制，合理分配教育资源。
现在的以县为主体的义务教育经费分担体制，并不能从体制上保障义务教育的真正实现。因为县级财政的能力所限，不能真正担负起义务教育的所有费用，导致教育基础设施建设薄弱，师资力量缺乏，学校运营困难，教育质量下降等。而且，因为地区发展的不平衡，导致县域之间义务教育差别悬殊。“当一些沿海地区准备推行高中阶段的义务教育时，中西部农村中5％-10％的儿童没有机会进入小学，15％-30％的儿童无法接受初中教育。”11
发达国家如美国、法国、德国、日本等，在19世纪末推行义务教育之初，也曾将义务教育公共投资的责任全部交给基层地方政府，这种低重心的投资体制导致了地方财政负担沉重，义务教育向前推进困难。此后，各国适时调整了教育公共投资体制，加大了中央和省级政府的投资责任，以便通过对公共资源的再分配，切实保证一国范围内义务教育的实际需要和均衡发展。
发达国家的这种经验，为我们建构合理的义务教育经费分担体制提供了借鉴和启发。现在，发达国家的政府教育投入一般占义务教育投资总额的85%—90%左右，这充分体现了政府举办义务教育的基本原则。而在教育投资的负担上，中央和省级负担了绝大部分。从下表可以看出，除英国以外，各发达国家的中央和省级（州级）政府都至少负担了50%以上的义务教育经费支出。
温家宝总理在2005年的政府工作报告中承诺：“从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费。到2007年在全国农村普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。”这是政府支持农村义务教育的一个重要举措，虽然这离实行全面的政府财政包干义务教育费用，实行全面的免费义务教育还有很长的距离，但是这种尝试说明了中央政府在改革教育经费分担体制上的一种努力。
根据中国的经济实力，中央政府在承担义务教育费用方面，应当可以承担更多的责任。1985年世界各国教育投入占GDP比重的平均水平是5.2％，发达国家平均水平是5.5％，发展中国家平均水平是4.5％，而当年我国财政性教育投入只占2.3％。当时，中国政府定的目标达到4％，但直到今天这一目标还没实现，我们的比例还只有3.3％。13二十年来中国经济的快速发展与教育投入的相对滞后，形成了一种强烈的对比。
亚洲开发银行的报告说，全球190多个国家中有170多个国家已经实现了免费的义务教育，除了发达国家以外，亚洲绝大部分国家，包括人均GDP只有中国三分之一的老挝、柬埔寨、孟加拉国、尼泊尔等国都实行了免费义务教育。中国目前关于义务教育费用的测算，最高的是845亿元，最低的是210亿元，而中国的年财政收入是2万亿元。14由中央政府为义务教育统一买单，至少为贫困地区和贫困家庭的义务教务买单，具有一定的可行性。
建立合理的农村义务教育经费分担体制的第二条思路是由省级政府承担更多的教育成本。华桂宏、朱恩涛的研究认为，人才流动范围的最大比例在省内(不考虑民工流动因素)，即某一县、乡(镇)基础教育投资外部性的最大受益区间在其所属的省内(中西部地区的人才流出省外的比例较大)。依据公共产品的双重外部性特征，由省级财政为主、县财政为辅来支付基础教育投资的费用是最合理也最公平的教育费用分担机制。而对于中西部地区，国家可以通过财政转移支付来进行补贴以弥补其基础教育较大比例的省外外部性所产生的损失。15
2005年7月，广东出台了政策，率先在五个贫困县实行义务教育全部免费的政策。广东省的义务教育费用预计在60亿左右，而广东省的年财政收入在1800亿元左右。以广东省的经济实力，有能力担负起全省的义务教育费用。广东省的出台的这项政策是对以省级财政为主体的义务教育经费分担体制的一种实践和探索。这种实践经验对沿海比较发达的省市都具有典型的借鉴意义。
义务教育虽然是一种准公共产品，但其产品并不一定由政府供给。政府可以保障义务教育作为一种公共产品的供给，政府对义务教育产品的供给侧重教育的公平性。同时，市场也可以提供教育产品，而且可以提供更为多元化，有特色的教育产品。这种产品不是公共产品，但可以代替公共产品。比如说，具有特别针对性的，致力于开发儿童潜能、培养学生兴趣的学校，本身具备比一般院校更好的教学条件和更充足的教育资源，这些学校可以增加教育产品的供给量，也意味着政府可以相应减少义务教育产品的供给量。这种民间的力量，以及市场的力量也是解决农村义务教育资源紧张的一条可行的途径。如广东省五华县，在海外有大量的华侨，这些华侨是一股强大的民间力量。每年的华侨捐助等可以为五华县提供一笔重要的教育援助，在一定程度上弥补了教育资源紧缺的情况。又如深圳市富源文武学校，属于民间力量办学，提供自己高水平、高质量的教育产品，这种市场办学力量丰富和补充了义务教育的资源。
保障农村义务教育经费投入，还必须建立合理的教育资源分配机制。如上所述，我国的教育资源长期以来在农村和城市之间分配不均衡，义务教育投入向城市倾斜。教育资源地区之间的差异悬殊。国家提供的基本义务教育保障，还必须兼顾教育资源分配的公平性。在义务教育经费投入方面，在农村与城市之间，应该向农村倾斜，在发达地区和欠发达地区之间，应该向欠发达地区倾斜。通过政府经费投入的调节，减少不同地域、不同人群之间的教育质量差距，增加义务教育的公平性。
五 结 论
总之，农村义务教育具有明显的公共产品特征，因此，义务教育产品的提供应该由政府负主要的责任。根据国际的经验和中国的国情，现阶段以县、乡财政对义务教育负主要责任的分担体制存在不合理因素，国家和省级财政应该承担更多的责任，市场力量也是一种可资利用的教育资源。义务教育资源的分配必须体现公平性的特征，因此，在对义务教育资源进行分配的时候，国家还必须考虑教育资源分配的合理性和公平性因素。
〔１〕作者简介：刘增（1984）：女，浙江宁波人，北京大学政府管理学院城市与区域管理系城市管理专业03级本科生，大学生最高学术竞赛——全国第九届“挑战杯”大学生课外学术科技大赛特等奖获得者，北京大学最高学生荣誉——学生“五·四”奖章获得者。陈敏生：（1984）：男，福建福州人，北京大学政府管理学院政治学与行政学专业03级本科生，大学生最高学术竞赛——全国第九届“挑战杯”大学生课外学术科技大赛特等奖获得者。郑超：（1985）：女，浙江衢州人，北京大学经济学院经济学系04级本科生。
〔2〕 《审计署发现少数地方严重挪用挥霍基础教育经费》 新华网 2004年6月24日
http://finance.sina.com.cn/g/20040624/0751830989.shtml
〔3〕 皮曙初、李鹏翔：《湖北监利农村义务教育改革调查:基础教育谁买单》新华网 2004年7月6日
http://news.sohu.com/2004/07/06/04/news220870484.shtml
〔4〕参见周金玲：《义务教育的经济理论基础评析》，《山东社会科学》，2004年第10期，第46-47页。
〔5〕参见华桂宏、朱恩涛：《论教育的双重外部性效应——兼论我国基础教育投资费用财政支付主体的确定》，《甘肃社会科学》， 2003年第五期，第92-94页。
〔6〕 国家统计局：《1982年人口普查资料》（1986），《2000年人口普查资料》（2002），中国统计出版社，北京。
〔7〕《农村义务教育全免费：中国有财力承担》，《南方周末》2005年3月10日
〔8〕北京大学赴粤东山区“三农”问题调研资料汇编
〔9〕国家统计局：《中国统计年鉴》（2001），中国统计出版社，北京
〔10〕《中国教育经费统计年鉴》（2003），中国统计出版社，北京
〔11〕《农村义务教育全免费：中国有财力承担》，《南方周末》2005年3月10日。
〔12〕高如峰：《义务教育投资的国际比较与政策建议》，《教育研究》2001年第5期。
〔13〕《农村义务教育全免费：中国有财力承担》，《南方周末》2005年3月10日。
〔14〕同上
〔15〕华桂宏、朱恩涛：《论教育的双重外部性效应——兼论我国基础教育投资费用财政支付主体的确定》，《甘肃社会科学》， 2003年第五期，第95页。
【关键词】 农村 义务教育 公共产品 经费分担
一 前言
2004年6月，李金华向十届全国人大常委会第十次会议报告2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时说，经审计调查17个省(区、市)50个县的基础教育经费，发现存在基础教育负债严重，增长过快，已成为县乡政府和学校的沉重负担……50个县2001年底基础教育负债为23.84亿元，2002年底上升为31亿元，增长30%；到2003年6月底，仅半年时间又增长了25.7%，达38.98亿元。负债增长速度大大高于同期教育经费投入增长速度……2
不久，新华网登载了一篇关于湖北监利基础教育改革的文章，谈及何以要触碰农村教育的“雷区”时，文章引用了几位教育及相关部门负责人的原话：监利县教育局一位负责人说：“我在教育系统工作了20多年，从来没有感觉到农村义务教育像现在这样困难。”一位校长反映：“学校到了面临崩溃的边缘”。一位乡镇党委书记说：“目前农村的教育质量严重滑坡，农民下一代的素质和前途十分令人担忧。”……3
中国农村义务教育的供给困境由此可见一斑。财政极度紧张，基础教育质量堪忧，乡村学校难以为继，造成中国农村义务教育的这些困境的一个重要原因，是对农村义务教育的性质缺乏清晰的认识，由此导致不合理的教育经费分担体制，进而致使中国农村义务教育缺乏足够的财政支持和制度保障。
二 农村义务教育的性质
在人们享用的产品和服务中，如果某一类产品和服务同时具有非竞争性和非排斥性两个基本性质，我们就称其为公共产品。非竞争性是指当一个人消费某些产品和服务时，并不对其他人同时消费这种产品和服务构成任何影响。非排他性，是指我们无法阻止人们对于某一项产品或服务的消费，或者说要阻止人们对于某一项产品或服务的消费所要耗费的成本是无限的大。
纯粹的公共产品并不多见。多数公共产品是在一定范围、一定层次，或者一定条件限制之下才成为公共产品。这类产品具有公共产品和私人产品的混合特征，通常称为准公共产品。
教育本身并不一定是公共产品，教育产品的提供也具有竞争性和排他性的特征。但是，因为义务教育制度的推广，学界已经普遍认为基础教育是一种准公共产品。或者说，义务教育的制度安排决定了基础教育的准公共产品性质。4
具体而言，义务教育是通过相关的法律和政策规范限制了政府部门及相关社会成员的行为。《义务教育法》第5条规定：凡年满6周岁的儿童，不分性别、民族，应当入学接受规定年限的义务教育。第10条规定：国家对接受义务教育的学生免收学费。从法律条文的规定可以看出，义务教育是公民都享受的一项基本权利，也是一项基本义务。在普及了义务教育的地区，某个人的义务教育并不会妨碍其他人也接受义务教育。在提供了免费的义务教育的地区，不存在因某人没有或不愿付费就将其排除在义务教育的范围之外，即义务接受教育具有消费的非竞争性和具有受益的非排他性两个基本特征，从而表现出很强的公共产品属性。
与公共产品属性密切相关的一个概念是公共产品的外部性。简而言之，就是个体的经济行为所产生的成本和收益与其外部主体即社会的成本和收益发生分离而不相等。义务教育作为一种准公共物品，在我国当前的教育体制安排中，具有双重的外部性。一方面，义务教育对于供给者而言具有外部性，西部地区、经济落后地区培养的学生，在学业完成之后常常流向经济发达地区。即经济发达地区不用支付经济落后地区的学生的基础教育培养费用，却享受了教育的成果。另一方面，基础教育对于受教育者而言具有外部性。受教育者通过教育不仅可以培养自身的才干，提升自身的教育水平和文化素质。而且个体教育水平的提高与社会文明程度的提高密切相关，良好的个体素质，最终提升整个社会的文明程度。5
义务教育的准公共产品性质，是国家支付义务教育费用的理论依据。而义务教育的双重外部性，则为进一步明确教育费用承担主体提供了依据。
三 我国农村义务教育供给现状与面临的困境
改革开放以后，中国义务教育体制几经变革调整，相继出台了《义务教育法》（1986年），《教师法》（1993年），《教育法》（1995年）等系列法律和《关于教育体制改革的决定》（1985年）、《中国教育改革和发展纲要》（1993年）等政策规章。农村教育落后现状得到了很大改善。1982年到2000年，农村15岁及其以上人口文盲率从37.74%下降到11.55%，下降了25个百分点。6
但是，因为制度的变化和政策的调整，农村义务教育的经费筹措和教育管理陷入了新的困境。主要体现在以下两个方面。
一是义务教育经费负担主体不合理
2001年，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》，义务教育“实行国务院领导下，由地方政府负责，分级管理、以县为主的体制。”2003年，国务院又出台了《关于进一步加强农村教育工作决定》，明确指出:“落实农村义务教育‘以县为主’管理体制的要求，加大投入，完善经费保障机制”。
从目前的投入构成来看，县级以下财政“小马拉大车”，负担了最为沉重的教育包袱。在2004年“全国教育厅局长论坛”上，全国人大常委会委员冯之浚透露，现在农村教育投资中，只有8％由中央财政支出，另外92％则由各级地方财政支出，其中大部分由县级以下财政支出。7
由县级财政负担义务教育成本，使得县乡财政不堪重负，许多乡镇赤字和负债严重。以广东省五华县为例，2004年教育经费总支出约为44955万元，而上级财政拨款仅23498万元，县财政需要自筹2个多亿，而五华县的县财政收入每年不到8千万元。在这种情况下，仅仅依靠县财政的力量支付农村义务教育费用就既不合理，也不可行了。8
县级财政无力支付义务教育费用的一个基本原因是分税制的制度安排。在分税制财政体制下，中央、省、市、县和乡的财政关系表现为财政收入不断向上集中，导致乡镇财政成为最弱的一级财政。据国家统计局的统计数据显示，2000年全国财政收入1 .34万亿元，其中中央占52%，省级占10%，地(市)占17%，而有着2109个县级财政、4.6万多个乡镇财政的两级财政收入共计仅占20%多。9地方财政收入太少，而负责的事务太多，财权和事权不对称。分税制是导致农村义务教育资源短缺的一个重要的制度根源。
二是教育资源分配不均衡
义务教育资源分配向城市倾斜，地区之间教育资源差异悬殊。因为工业化、城市化水平低，中国的农村人口依然在社会总人口中占大多数。农村义务教育涉及人口数量、规模也在总的义务教育构成中占据了更大的比重。以2001年为例，农村小学在校学生数量占全国小学在校学生数量的68.6%，农村初中在校学生数量占全国初中在校学生数量的48.5%，农村义务教育在校学生人数占全国义务教育在校学生人数的61 .8%。但是，国家对义务教育的投入始终向城市倾斜。农村义务教育投入所占比例最高的是2001年，农村占了58.8%，还是比相应的人数比例低2个百分点。（见下表）
教育资源长期以来在农村和城市之间分配不均衡，义务教育投入向城市倾斜。1996年，城市小学生均经费为466.4元，是农村小学生均经费的1.6倍。到2001年，城市小学生均经费上升到971.5元，城市是农村1.7倍，城乡差距进一步扩大。城乡初中生均经费差距大于城乡小学生均经费差距。1996年，城市初中生均经费为1 267.1元，是农村的1.5倍;到2001年，城市初中生均经费上升到1708.4元，与农村的比例扩大到1 .7倍。
教育资源地区之间的差异则更加悬殊。2002年农村普通小学生均教育经费支出，最高的上海市是4349.74元，最低的河南仅545.76元，上海是河南的近8倍。农村初级中学生均教育经费支出最高的上海是4804.75元，最低的贵州是698.70元，上海是贵州的近7倍。10
本来中国的义务教育投入就不足。在对义务教育投入进行分配的时候，又对城市地区有所倾斜，导致农村义务教育经费进一步缺乏。
四 解决中国农村义务教育问题的路径
根据国外的义务教育经验，以及中国的政府财政情况，解决农村义务教育问题，关键在于构建合理的义务教育经费负担体制，合理分配教育资源。
现在的以县为主体的义务教育经费分担体制，并不能从体制上保障义务教育的真正实现。因为县级财政的能力所限，不能真正担负起义务教育的所有费用，导致教育基础设施建设薄弱，师资力量缺乏，学校运营困难，教育质量下降等。而且，因为地区发展的不平衡，导致县域之间义务教育差别悬殊。“当一些沿海地区准备推行高中阶段的义务教育时，中西部农村中5％-10％的儿童没有机会进入小学，15％-30％的儿童无法接受初中教育。”11
发达国家如美国、法国、德国、日本等，在19世纪末推行义务教育之初，也曾将义务教育公共投资的责任全部交给基层地方政府，这种低重心的投资体制导致了地方财政负担沉重，义务教育向前推进困难。此后，各国适时调整了教育公共投资体制，加大了中央和省级政府的投资责任，以便通过对公共资源的再分配，切实保证一国范围内义务教育的实际需要和均衡发展。
发达国家的这种经验，为我们建构合理的义务教育经费分担体制提供了借鉴和启发。现在，发达国家的政府教育投入一般占义务教育投资总额的85%—90%左右，这充分体现了政府举办义务教育的基本原则。而在教育投资的负担上，中央和省级负担了绝大部分。从下表可以看出，除英国以外，各发达国家的中央和省级（州级）政府都至少负担了50%以上的义务教育经费支出。
温家宝总理在2005年的政府工作报告中承诺：“从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费。到2007年在全国农村普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。”这是政府支持农村义务教育的一个重要举措，虽然这离实行全面的政府财政包干义务教育费用，实行全面的免费义务教育还有很长的距离，但是这种尝试说明了中央政府在改革教育经费分担体制上的一种努力。
根据中国的经济实力，中央政府在承担义务教育费用方面，应当可以承担更多的责任。1985年世界各国教育投入占GDP比重的平均水平是5.2％，发达国家平均水平是5.5％，发展中国家平均水平是4.5％，而当年我国财政性教育投入只占2.3％。当时，中国政府定的目标达到4％，但直到今天这一目标还没实现，我们的比例还只有3.3％。13二十年来中国经济的快速发展与教育投入的相对滞后，形成了一种强烈的对比。
亚洲开发银行的报告说，全球190多个国家中有170多个国家已经实现了免费的义务教育，除了发达国家以外，亚洲绝大部分国家，包括人均GDP只有中国三分之一的老挝、柬埔寨、孟加拉国、尼泊尔等国都实行了免费义务教育。中国目前关于义务教育费用的测算，最高的是845亿元，最低的是210亿元，而中国的年财政收入是2万亿元。14由中央政府为义务教育统一买单，至少为贫困地区和贫困家庭的义务教务买单，具有一定的可行性。
建立合理的农村义务教育经费分担体制的第二条思路是由省级政府承担更多的教育成本。华桂宏、朱恩涛的研究认为，人才流动范围的最大比例在省内(不考虑民工流动因素)，即某一县、乡(镇)基础教育投资外部性的最大受益区间在其所属的省内(中西部地区的人才流出省外的比例较大)。依据公共产品的双重外部性特征，由省级财政为主、县财政为辅来支付基础教育投资的费用是最合理也最公平的教育费用分担机制。而对于中西部地区，国家可以通过财政转移支付来进行补贴以弥补其基础教育较大比例的省外外部性所产生的损失。15
2005年7月，广东出台了政策，率先在五个贫困县实行义务教育全部免费的政策。广东省的义务教育费用预计在60亿左右，而广东省的年财政收入在1800亿元左右。以广东省的经济实力，有能力担负起全省的义务教育费用。广东省的出台的这项政策是对以省级财政为主体的义务教育经费分担体制的一种实践和探索。这种实践经验对沿海比较发达的省市都具有典型的借鉴意义。
义务教育虽然是一种准公共产品，但其产品并不一定由政府供给。政府可以保障义务教育作为一种公共产品的供给，政府对义务教育产品的供给侧重教育的公平性。同时，市场也可以提供教育产品，而且可以提供更为多元化，有特色的教育产品。这种产品不是公共产品，但可以代替公共产品。比如说，具有特别针对性的，致力于开发儿童潜能、培养学生兴趣的学校，本身具备比一般院校更好的教学条件和更充足的教育资源，这些学校可以增加教育产品的供给量，也意味着政府可以相应减少义务教育产品的供给量。这种民间的力量，以及市场的力量也是解决农村义务教育资源紧张的一条可行的途径。如广东省五华县，在海外有大量的华侨，这些华侨是一股强大的民间力量。每年的华侨捐助等可以为五华县提供一笔重要的教育援助，在一定程度上弥补了教育资源紧缺的情况。又如深圳市富源文武学校，属于民间力量办学，提供自己高水平、高质量的教育产品，这种市场办学力量丰富和补充了义务教育的资源。
保障农村义务教育经费投入，还必须建立合理的教育资源分配机制。如上所述，我国的教育资源长期以来在农村和城市之间分配不均衡，义务教育投入向城市倾斜。教育资源地区之间的差异悬殊。国家提供的基本义务教育保障，还必须兼顾教育资源分配的公平性。在义务教育经费投入方面，在农村与城市之间，应该向农村倾斜，在发达地区和欠发达地区之间，应该向欠发达地区倾斜。通过政府经费投入的调节，减少不同地域、不同人群之间的教育质量差距，增加义务教育的公平性。
五 结 论
总之，农村义务教育具有明显的公共产品特征，因此，义务教育产品的提供应该由政府负主要的责任。根据国际的经验和中国的国情，现阶段以县、乡财政对义务教育负主要责任的分担体制存在不合理因素，国家和省级财政应该承担更多的责任，市场力量也是一种可资利用的教育资源。义务教育资源的分配必须体现公平性的特征，因此，在对义务教育资源进行分配的时候，国家还必须考虑教育资源分配的合理性和公平性因素。
〔１〕作者简介：刘增（1984）：女，浙江宁波人，北京大学政府管理学院城市与区域管理系城市管理专业03级本科生，大学生最高学术竞赛——全国第九届“挑战杯”大学生课外学术科技大赛特等奖获得者，北京大学最高学生荣誉——学生“五·四”奖章获得者。陈敏生：（1984）：男，福建福州人，北京大学政府管理学院政治学与行政学专业03级本科生，大学生最高学术竞赛——全国第九届“挑战杯”大学生课外学术科技大赛特等奖获得者。郑超：（1985）：女，浙江衢州人，北京大学经济学院经济学系04级本科生。
〔2〕 《审计署发现少数地方严重挪用挥霍基础教育经费》 新华网 2004年6月24日
http://finance.sina.com.cn/g/20040624/0751830989.shtml
〔3〕 皮曙初、李鹏翔：《湖北监利农村义务教育改革调查:基础教育谁买单》新华网 2004年7月6日
http://news.sohu.com/2004/07/06/04/news220870484.shtml
〔4〕参见周金玲：《义务教育的经济理论基础评析》，《山东社会科学》，2004年第10期，第46-47页。
〔5〕参见华桂宏、朱恩涛：《论教育的双重外部性效应——兼论我国基础教育投资费用财政支付主体的确定》，《甘肃社会科学》， 2003年第五期，第92-94页。
〔6〕 国家统计局：《1982年人口普查资料》（1986），《2000年人口普查资料》（2002），中国统计出版社，北京。
〔7〕《农村义务教育全免费：中国有财力承担》，《南方周末》2005年3月10日
〔8〕北京大学赴粤东山区“三农”问题调研资料汇编
〔9〕国家统计局：《中国统计年鉴》（2001），中国统计出版社，北京
〔10〕《中国教育经费统计年鉴》（2003），中国统计出版社，北京
〔11〕《农村义务教育全免费：中国有财力承担》，《南方周末》2005年3月10日。
〔12〕高如峰：《义务教育投资的国际比较与政策建议》，《教育研究》2001年第5期。
〔13〕《农村义务教育全免费：中国有财力承担》，《南方周末》2005年3月10日。
〔14〕同上
〔15〕华桂宏、朱恩涛：《论教育的双重外部性效应——兼论我国基础教育投资费用财政支付主体的确定》，《甘肃社会科学》， 2003年第五期，第95页。