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【摘 要】为提高财政转移支付资金使用效率，保证财政转移支付顺利运行。本文在分析财政转移支付制度建设的基础上，从实际国情出发，分析总结发达国家的成功做法，试图提出财政转移支付制度建设的基本构架，以期为完善财政转移支付制度提供一些借鉴。
【关键词】转移支付;问题;制度建设
财政转移支付实质上是一种以各级政府之间存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨的财政平衡制度。我国现行中央对地方的财政转移支付由一般性转移支付、专项转移支付、返还性转移支付三部分组成。财政转移支付制度逐步完善对缩小地区差距、促进地区协调发展、提高资金使用效率十分重要。
一、财政转移支付存在的问题
现行财政转移支付制度权责主体不明确，调节功能微弱，监督机制不健全，在一定程度上影响了转移支付的实施效果。
（一）资金核算不科学
现行的转移支付仍然是依据条块管理进行，这种方法缺陷较多，权责界限不清，职能交叉重叠，各种弊端明显，尤其是各级政府或职能部门在执行项目的时候混淆不清，扯皮推诿，大大制约了转移支付制度的规范性。专项转移支付没有建立一套科学的计算公式和测算办法，资金的分配缺乏科学依据，大多数是通过讨价还价的方式得来的，与转移支付制度建立的最初目标相背离。李齐云、杨聪杰、葛乃旭等人认为专项拨款的适用和发放至今依旧没有统一规范，凭主观臆断或地方配套资金的高低来确定补助地区和拨款额度。专项拨款和结算补助的分配缺乏规范科学的法规依据，更缺乏合理的分配标准，实际上人为可操控因素的影响很大。同时，转移支付资金一旦到了地方政府手中，其分配和使用这项资金就成为相当复杂的问题。
（二）制度设计不合理
现行转移支付体系中的税收返还具有逆向均等化的作用，不符合转移支付的原则和宗旨。葛乃旭、江新昶等人通过实证分析研究，认为税收返还仅仅减轻了社会改革压力，对均等化的作用不明显，维护既得利益，税收返还具有发散效应，扩大了地区间的发展差距。
（三）法律制度不健全
张宪法、熊鸿儒等人认为，转移支付制度立法位阶低，法律效力受限，要改革好转移支付制度最主要的原因是缺乏必要的法律支撑和制度保障。《中华人民共和国预算法》对中央和地方收入体制范围划分做了较为明确的规定，而对于财政支出的体制、支出范围以及转移支付制度尚无明确的法律规定，致使财政改革缺乏强有力的法律支撑。对转移支付也是没有专门的法律法规，现行的体制设定没有任何执行力度，其权力被国务院行政机构所掌控，这样一来其法律保护效果就不能尽如人意。
二、对发达国家财政转移支付制度借鉴
（一）美国的财政转移支付制度
美国的财政转移支付主要有一般性转移支付和专项转移支付，一般性转移支付规模较小，且呈现出日益萎缩的状态;专项转移支付规模庞大其使用范围涵盖医疗卫生、交通、教育、住房、环保及能源等多个方面，约占全部财政支出的二分之一，法律规定其必须用于明确用途且需要地方政府以相应的资金进行配套，承担了主要的均衡功能。
（二）澳大利亚的财政转移支付制度
澳大利亚通实行了彻底的分税制，并依此界定了各级政府的事权和财权。财政转移支付绩效评估的测算方法非常复杂。是世界上公认的最完善最细致的测算方法。虽然复杂的公式使计算更精确，但由于需要大量的数据，有的数据无从获得，而使计算更多地基于主观判断。此外，制度复杂的问题还包括：增加交易成本、难以评估结果和效率、削弱公共监督等。
（三）德国的财政转移支付制度
和其它国家相比，德国的分税制将更多的共享税分给了地方，联邦政府的财力相对减少，这必然导致纵向财政转移支付规模的缩小，必须建立财政资金可以在地方政府间相互流动的横向转移支付制度。
（四）日本的财政转移支付制度
日本的转移支付制度设计科学，透明度和公正性强，规范化程度高设计科学合理，避免了转移支付的随意性和地方苦乐不均现象的发生，而且转移支付的计算公式是公开的，公式设计较为合理，保证实施过程中有章可循，也减少了转移支付的随意性、盲目性，避免了中央政府与地方政府之间经常性的讨价还价，具有很高的公正性、透明度和可预见性。
上述国家由于政治制度、法律制度、文化传统和经济发展等原因，其财政转移支付制度的模式选择和具体操作有很大区别，但其内在的原则有相似之处，就是制度清晰，规定明确，有章可循，信息透明，监管有效。财政转移支付制度的最终目标是追求公平，同时也要兼顾效率。本文认为，澳大利亚联邦拨款委員会的建立和建立负责财政转移支付制度的专门机构构的成功经验较为适合中国，可以借鉴。
三、建设财政转移支付制度的构想
（一）成立专门的转移支付管理机构
借鉴国际普遍做法，如英国的“环境部”、澳大利亚的“联邦拨款委员会”等，我国也应建立专门的转移支付管理机构，保障转移支付的公平。可以考虑在财政部下设转移支付管理机构，包括专家委员会，主要承担研究性工作，负责转移支付方案的总体设计。当前可将重点放在制定客观的测算方法、研究转移支付的最优规模，监督制约转移支付资金使用的方法等方面。
同时应设立专职执行机构，负责转移支付的日常管理，包括转移支付的分配和资金划拨，同时监督转移支付执行的最终效果。为了进一步加强对转移制度的监督管理，保障社会的知情权、参与权，更好地实现公共服务均等化。
（二）建立完善的财政转移支付法律制度
我们要借鉴发达国家的成功经验，制定专门法律来规范财政转移支付，并形成规制财政转移支付制度的法律体系，体现层次性，以立法性文件作为规制该项制度的唯一依据，杜绝人治的风险，使制度得以顺利运行并充分发挥其效用。
第一，纵观发达国家的财政转移支付制度，最大的共性就是具有明确的法律依据。比如德国在《德意志联邦共和国基本法》中对转移支付做出了专门规定，又在《联邦财政均衡法》等基本法律中对转移支付的规定进一步细化，加拿大、澳大利亚的转移支付也源于本国宪法。美国于1972 年制定了《州和地方政府补助法》，并于1976年进行了修正。日本则是对每种转移支付进行相应的立法予以规范。由于政府间转移支付制度十分复杂，牵涉面广，所以必须有可靠而完善的法律依据，以确保政府间转移支付制度的稳定性、连贯性和严肃性。 第二，明确规定转移支付的基本目标和原则、主要类型、资金来源，分配方法、使用规范、监督与绩效评价方法及法律责任等内容，同时规定转移支付制度的配套改革措施。将转移支付制度的主要内容以法律形式加以明确和固定，能够赋予转移支付制度权威性，保障其得以规范地实施，增强地方财政预算的可预期性，提高转移支付透明度。财政转移支付有法可依可以避免各级政府间权力寻租、节省行政成本。
第三，要明确《财政转移支付法》作为未来部门法，必须协调与相关法律之间的关系。财政转移支付虽然作为分税制财政体制的重要组成部分而存在，但该制度不可能涵盖所有与其相关的内容，如关于财政转移支付资金的预算，就需要通过《预算法》加以规制。
财政转移支付制度是现代市场经济国家财政体制的重要组成部分，必须保证其健康、顺利运行，合理发挥作用，达到预期效果，惟有建立、健全法律体系，做到有法可依、有法必依。
（三）建立转移支付绩效评价和考核制度
为保障转移支付资金运用的政策性要求和不断提高资金绩效，有必要建立一个专门的考评体系和一系列量化指标，对社会效益和经济效益两个方面进行考察评价。
第一，建立一套行之有效的监督制约体系，对财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，确保资金使用效益的最大化。
第二，设计一套科学合理的效益评价与考核指标，据此对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核。如果实际使用情况没有达到效益指标，上级财政可暂缓拨付下一次的转移支付资金，并要求提出整改计划，如果整改后还达不到要求，停拨该项资金或相应扣减一部分转移支付资金。
第三，考虑设立“拨款委员会”负责审批转移支付项目、资金的申请，监督资金使用情况，评估资金使用效益，并对转移支付中的违法违规行为依法提出处理意见，必要情况下移送司法部门予以查处。
（四）建立转移支付报告制度和信息披露制度
政府每年都应向社会公众披露政府转移支付执行情况，评估过去一年或一段时期转移支付效果，同时对下一年度或一段时期的转移支付作出预算和规划。
第一，应建立转移支付管理信息系统。该系统能及时追踪每一笔转移支付资金的来龙去脉和使用效益，以便在手段上采用“即时监控”的方式，改变一直以来存在的事后监督模式，转变为事中、事前监督模式，运用现代化手段提高监督力度。
第二，建立转移支付报告制度。政府应单独向全国人大提交一份关于政府间转移支付的报告。该报告一方面应对过去一个或若干个年度的转移支付情况做出可靠的评估，同时，要对下一年度或若干年度的转移支付作出预算和规划。
第三，建立转移支付信息披露制度。转移支付报告应随同预算文件一起公开公示，并明确规定相应的公示流程，包括公示主体、公示形式、公示时间等。建立专项转移支付项目实施的社会公示制度，搭建社会公众和新闻媒体监督转移支付资金使用的平台，以期建立起纵横交错、衔接有序的立体监督网络体系，确保转移支付资金分配的公正性和使用的有效性，保障广大民眾的知情权、参与权，更好地实现公共服务均等化。
参考文献：
[1]宋小宁，佟健.财政转移支付资金被滥用的原因分析.经济经纬.2013年第3期.
[2]江新昶.转移支付、地区发展差距与经济增长-基于面板数据的实证检验，财贸经济，2007年06期.
[3]王蓓.基于立法角度完善中国财政转移支付制度若干问题研究.石家庄经济学院学.2013年第8期.
[4]李小萍，时喆.我国财政转移支付制度存在的问题与完善对策.经济问题2013年第8期.
[5]蔡春红.完善财政转移支付制度的政策建议——兼论推进基本公共服务均等化和主体功能区建设的关系.中国行政管理.2008年第4期.
[6]王蓓.我国财政转移支付立法问题研究.辽宁经济.2013年第4期.
[7]梁从伟.我国财政转移支付制度若干法律问题研究. 兰州商学院2013届硕士毕业论文.
[8]阎坤.公共服务均等化问题研究.经济研究参.2007年第10期.
[9]张学霞.我国政府间财政转移支付的绩效研究。陕西师范大学2008届硕士毕业论文.
[10]李晓.关于我国财政转移支付制度的几点思考.魅力中国.2009年第12期.
[11]王爱萍.财政转移支付制度存在的问题及对策.山东纺织经济. 2009年第9期.
[12]王丽君，刘卫华.财政转移支付问题探讨.金融经济.2006年3期.
[13]顾建光.完善我国财政转移支付制度研究.财经论丛.2008年第9期.
[14]费广胜.财政转移支付对县域经济的影响——基于安徽省截面数据的实证分析.甘肃行政学院学报.2009年第8 期.
[15]顾建光.改进我国财政转移支付制度研究.公共管理高层论坛. 2008年第6期.
[16]董再平.论我国政府财政转移支付模式的选择.税务与经济. 2013年第9期.
[17]孙媛.预算视角下转移支付资金使用的完善.现代企业教育.2007年第5期.
[18]龚金保.支持公共服务均等化的财政制度建设.经济研究参考.2009年第6 期.
注：本文为甘肃省高校基本科研费资助项目“甘肃财政转移支付的绩效评估研究”的阶段性成果。
【关键词】转移支付;问题;制度建设
财政转移支付实质上是一种以各级政府之间存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨的财政平衡制度。我国现行中央对地方的财政转移支付由一般性转移支付、专项转移支付、返还性转移支付三部分组成。财政转移支付制度逐步完善对缩小地区差距、促进地区协调发展、提高资金使用效率十分重要。
一、财政转移支付存在的问题
现行财政转移支付制度权责主体不明确，调节功能微弱，监督机制不健全，在一定程度上影响了转移支付的实施效果。
（一）资金核算不科学
现行的转移支付仍然是依据条块管理进行，这种方法缺陷较多，权责界限不清，职能交叉重叠，各种弊端明显，尤其是各级政府或职能部门在执行项目的时候混淆不清，扯皮推诿，大大制约了转移支付制度的规范性。专项转移支付没有建立一套科学的计算公式和测算办法，资金的分配缺乏科学依据，大多数是通过讨价还价的方式得来的，与转移支付制度建立的最初目标相背离。李齐云、杨聪杰、葛乃旭等人认为专项拨款的适用和发放至今依旧没有统一规范，凭主观臆断或地方配套资金的高低来确定补助地区和拨款额度。专项拨款和结算补助的分配缺乏规范科学的法规依据，更缺乏合理的分配标准，实际上人为可操控因素的影响很大。同时，转移支付资金一旦到了地方政府手中，其分配和使用这项资金就成为相当复杂的问题。
（二）制度设计不合理
现行转移支付体系中的税收返还具有逆向均等化的作用，不符合转移支付的原则和宗旨。葛乃旭、江新昶等人通过实证分析研究，认为税收返还仅仅减轻了社会改革压力，对均等化的作用不明显，维护既得利益，税收返还具有发散效应，扩大了地区间的发展差距。
（三）法律制度不健全
张宪法、熊鸿儒等人认为，转移支付制度立法位阶低，法律效力受限，要改革好转移支付制度最主要的原因是缺乏必要的法律支撑和制度保障。《中华人民共和国预算法》对中央和地方收入体制范围划分做了较为明确的规定，而对于财政支出的体制、支出范围以及转移支付制度尚无明确的法律规定，致使财政改革缺乏强有力的法律支撑。对转移支付也是没有专门的法律法规，现行的体制设定没有任何执行力度，其权力被国务院行政机构所掌控，这样一来其法律保护效果就不能尽如人意。
二、对发达国家财政转移支付制度借鉴
（一）美国的财政转移支付制度
美国的财政转移支付主要有一般性转移支付和专项转移支付，一般性转移支付规模较小，且呈现出日益萎缩的状态;专项转移支付规模庞大其使用范围涵盖医疗卫生、交通、教育、住房、环保及能源等多个方面，约占全部财政支出的二分之一，法律规定其必须用于明确用途且需要地方政府以相应的资金进行配套，承担了主要的均衡功能。
（二）澳大利亚的财政转移支付制度
澳大利亚通实行了彻底的分税制，并依此界定了各级政府的事权和财权。财政转移支付绩效评估的测算方法非常复杂。是世界上公认的最完善最细致的测算方法。虽然复杂的公式使计算更精确，但由于需要大量的数据，有的数据无从获得，而使计算更多地基于主观判断。此外，制度复杂的问题还包括：增加交易成本、难以评估结果和效率、削弱公共监督等。
（三）德国的财政转移支付制度
和其它国家相比，德国的分税制将更多的共享税分给了地方，联邦政府的财力相对减少，这必然导致纵向财政转移支付规模的缩小，必须建立财政资金可以在地方政府间相互流动的横向转移支付制度。
（四）日本的财政转移支付制度
日本的转移支付制度设计科学，透明度和公正性强，规范化程度高设计科学合理，避免了转移支付的随意性和地方苦乐不均现象的发生，而且转移支付的计算公式是公开的，公式设计较为合理，保证实施过程中有章可循，也减少了转移支付的随意性、盲目性，避免了中央政府与地方政府之间经常性的讨价还价，具有很高的公正性、透明度和可预见性。
上述国家由于政治制度、法律制度、文化传统和经济发展等原因，其财政转移支付制度的模式选择和具体操作有很大区别，但其内在的原则有相似之处，就是制度清晰，规定明确，有章可循，信息透明，监管有效。财政转移支付制度的最终目标是追求公平，同时也要兼顾效率。本文认为，澳大利亚联邦拨款委員会的建立和建立负责财政转移支付制度的专门机构构的成功经验较为适合中国，可以借鉴。
三、建设财政转移支付制度的构想
（一）成立专门的转移支付管理机构
借鉴国际普遍做法，如英国的“环境部”、澳大利亚的“联邦拨款委员会”等，我国也应建立专门的转移支付管理机构，保障转移支付的公平。可以考虑在财政部下设转移支付管理机构，包括专家委员会，主要承担研究性工作，负责转移支付方案的总体设计。当前可将重点放在制定客观的测算方法、研究转移支付的最优规模，监督制约转移支付资金使用的方法等方面。
同时应设立专职执行机构，负责转移支付的日常管理，包括转移支付的分配和资金划拨，同时监督转移支付执行的最终效果。为了进一步加强对转移制度的监督管理，保障社会的知情权、参与权，更好地实现公共服务均等化。
（二）建立完善的财政转移支付法律制度
我们要借鉴发达国家的成功经验，制定专门法律来规范财政转移支付，并形成规制财政转移支付制度的法律体系，体现层次性，以立法性文件作为规制该项制度的唯一依据，杜绝人治的风险，使制度得以顺利运行并充分发挥其效用。
第一，纵观发达国家的财政转移支付制度，最大的共性就是具有明确的法律依据。比如德国在《德意志联邦共和国基本法》中对转移支付做出了专门规定，又在《联邦财政均衡法》等基本法律中对转移支付的规定进一步细化，加拿大、澳大利亚的转移支付也源于本国宪法。美国于1972 年制定了《州和地方政府补助法》，并于1976年进行了修正。日本则是对每种转移支付进行相应的立法予以规范。由于政府间转移支付制度十分复杂，牵涉面广，所以必须有可靠而完善的法律依据，以确保政府间转移支付制度的稳定性、连贯性和严肃性。 第二，明确规定转移支付的基本目标和原则、主要类型、资金来源，分配方法、使用规范、监督与绩效评价方法及法律责任等内容，同时规定转移支付制度的配套改革措施。将转移支付制度的主要内容以法律形式加以明确和固定，能够赋予转移支付制度权威性，保障其得以规范地实施，增强地方财政预算的可预期性，提高转移支付透明度。财政转移支付有法可依可以避免各级政府间权力寻租、节省行政成本。
第三，要明确《财政转移支付法》作为未来部门法，必须协调与相关法律之间的关系。财政转移支付虽然作为分税制财政体制的重要组成部分而存在，但该制度不可能涵盖所有与其相关的内容，如关于财政转移支付资金的预算，就需要通过《预算法》加以规制。
财政转移支付制度是现代市场经济国家财政体制的重要组成部分，必须保证其健康、顺利运行，合理发挥作用，达到预期效果，惟有建立、健全法律体系，做到有法可依、有法必依。
（三）建立转移支付绩效评价和考核制度
为保障转移支付资金运用的政策性要求和不断提高资金绩效，有必要建立一个专门的考评体系和一系列量化指标，对社会效益和经济效益两个方面进行考察评价。
第一，建立一套行之有效的监督制约体系，对财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，确保资金使用效益的最大化。
第二，设计一套科学合理的效益评价与考核指标，据此对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核。如果实际使用情况没有达到效益指标，上级财政可暂缓拨付下一次的转移支付资金，并要求提出整改计划，如果整改后还达不到要求，停拨该项资金或相应扣减一部分转移支付资金。
第三，考虑设立“拨款委员会”负责审批转移支付项目、资金的申请，监督资金使用情况，评估资金使用效益，并对转移支付中的违法违规行为依法提出处理意见，必要情况下移送司法部门予以查处。
（四）建立转移支付报告制度和信息披露制度
政府每年都应向社会公众披露政府转移支付执行情况，评估过去一年或一段时期转移支付效果，同时对下一年度或一段时期的转移支付作出预算和规划。
第一，应建立转移支付管理信息系统。该系统能及时追踪每一笔转移支付资金的来龙去脉和使用效益，以便在手段上采用“即时监控”的方式，改变一直以来存在的事后监督模式，转变为事中、事前监督模式，运用现代化手段提高监督力度。
第二，建立转移支付报告制度。政府应单独向全国人大提交一份关于政府间转移支付的报告。该报告一方面应对过去一个或若干个年度的转移支付情况做出可靠的评估，同时，要对下一年度或若干年度的转移支付作出预算和规划。
第三，建立转移支付信息披露制度。转移支付报告应随同预算文件一起公开公示，并明确规定相应的公示流程，包括公示主体、公示形式、公示时间等。建立专项转移支付项目实施的社会公示制度，搭建社会公众和新闻媒体监督转移支付资金使用的平台，以期建立起纵横交错、衔接有序的立体监督网络体系，确保转移支付资金分配的公正性和使用的有效性，保障广大民眾的知情权、参与权，更好地实现公共服务均等化。
参考文献：
[1]宋小宁，佟健.财政转移支付资金被滥用的原因分析.经济经纬.2013年第3期.
[2]江新昶.转移支付、地区发展差距与经济增长-基于面板数据的实证检验，财贸经济，2007年06期.
[3]王蓓.基于立法角度完善中国财政转移支付制度若干问题研究.石家庄经济学院学.2013年第8期.
[4]李小萍，时喆.我国财政转移支付制度存在的问题与完善对策.经济问题2013年第8期.
[5]蔡春红.完善财政转移支付制度的政策建议——兼论推进基本公共服务均等化和主体功能区建设的关系.中国行政管理.2008年第4期.
[6]王蓓.我国财政转移支付立法问题研究.辽宁经济.2013年第4期.
[7]梁从伟.我国财政转移支付制度若干法律问题研究. 兰州商学院2013届硕士毕业论文.
[8]阎坤.公共服务均等化问题研究.经济研究参.2007年第10期.
[9]张学霞.我国政府间财政转移支付的绩效研究。陕西师范大学2008届硕士毕业论文.
[10]李晓.关于我国财政转移支付制度的几点思考.魅力中国.2009年第12期.
[11]王爱萍.财政转移支付制度存在的问题及对策.山东纺织经济. 2009年第9期.
[12]王丽君，刘卫华.财政转移支付问题探讨.金融经济.2006年3期.
[13]顾建光.完善我国财政转移支付制度研究.财经论丛.2008年第9期.
[14]费广胜.财政转移支付对县域经济的影响——基于安徽省截面数据的实证分析.甘肃行政学院学报.2009年第8 期.
[15]顾建光.改进我国财政转移支付制度研究.公共管理高层论坛. 2008年第6期.
[16]董再平.论我国政府财政转移支付模式的选择.税务与经济. 2013年第9期.
[17]孙媛.预算视角下转移支付资金使用的完善.现代企业教育.2007年第5期.
[18]龚金保.支持公共服务均等化的财政制度建设.经济研究参考.2009年第6 期.
注：本文为甘肃省高校基本科研费资助项目“甘肃财政转移支付的绩效评估研究”的阶段性成果。