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【摘要】近年来，随着我国社会经济的不断发展，城镇化进程也在逐渐加快，城镇规划作为城镇化进程中的重要内容，是在一定时期内对城市发展的计划和各项建设的综合部署，是城市各项建设工程和管理的依据。土地利用总体规划是对土地资源进行科学合理配置的指导性文件，是对土地利用实行宏观管理的依据。本文分析了城镇规划与土地利用总体规划的关系及在实践中存在的问题，提出合理协调二者矛盾的途径。
【关键词】城镇规划 土地利用总体规划 协调
随着我国城镇化进程的不断加快，城市发展建设用地越来越多，因此，为了合理利用有限的土地资源，在编制土地利用总体规划时，应充分发挥城镇规划对土地集约利用的调控作用。但现时二者往往存在一定矛盾，应予以协调。这有利于优化土地及空间资源的配置，遏制建设用地不断扩张的势头，切实保护好珍贵的耕地和基本农田，充分发挥土地资源效益，节约每一寸土地，为城乡居民创造美好的生活空间、美化居住环境并提高生活质量。
1 城镇规划与土地利用规划存在的差异
1.1规划的指导思想不同。土地利用总体规划重在控制，其主要思想是从资源总量出发，是按计划编制规划的，所以，其指导思想是“以供给制约和引导需求”，重在控制。而城市规划从社会、经济、历史、产业政策、人文等多种因素综合分析，按市场经济条件下城市发展的客观规律和社会需求编制规划，因而指导思想是从需要和方便生活出发，重在发展。
1.2 规划主体目标的不一致。土地利用总体规划的目标包括规划期耕地及其他主要农用地保有量，非农业建设用地控制规模及占用耕地数量，土地开发、整理与复垦规模，土地利用布局要求以及提高土地利用率和产出率的主要目标等。城市规划的目标是确定城市性质、规模和发展方向，确定城市规划区范围，拟定分期建设的技术经济指标等。
1.3规划部门职能的差异。我国土地规划的主要是由国土资源部门完成，而城市规划是由规划建设部门完成，两者所属的机构部门不同。我国由过去计划经济时代土地无偿使用转变到有偿使用之后，各部门在土地使用上直接有了经济利益上的体现，客观上造成了各部门之间、各部门与国土资源管理部门之间的矛盾。
1.4 规划时间、层次不合理加剧了相互间矛。在土地利用规划的原则中，很重要的一个目标是规划用地应做到“一保吃饭、二保建设、三保环境”。而现在恰恰相反，许多城市先有了城市规划，后才有土地利用总体规划。土地利用规划目标反而要服从城市规划的要求，这肯定在指导思想上出现不统一，相互矛盾的结果。
1.5 规划用地分类和评价系统不一致。土地利用总体规划的土地利用类型的划分，主要是根据国民经济各部门用地构成而确定，共分为8大类。城镇规划中城镇用地的分类主要按土地的使用性质来确定，共分为9大类，用地方式主要为建设用地。土地规划中的土地适宜性评价是根据土地对某种特定用途的适宜性和限制性进行的，由土地适宜类—土地适宜等级—土地限制型三级组成。城镇规划中城镇用地适宜性评价则是根据是否适宜建设分为三类：一类用地，适宜修建的用地；二类用地，基本上可以修建的用地；三类用地，不适宜修建的用地。
1.6 城市人口的统计口径不一致也造成规划的不同结果。城市人口统计通常有两个途径，一个是计生部门，一个是公安部门。统计的范围也有差异，有的以行政区域为界，或指城市所在区镇的市区人口或镇域人口，或指城市现状建成区的人口，另外也有以非农业人口为依据确定城市人口规模等。这种差异使得全市城市人口预测结果有所差异。在这种背景下，城市规划“以地定人”和土地利用总体规划“以人圈地”的不同行为，必然产生不同的矛盾结果。
2 土地利用总体规划与城镇规划的关系
2.1 规划空间和地位具有从属性。土地利用总体规划是全面性的，它是对行政区范围内全部土地的利用结构及其布局所作出的安排。而城镇规划则属于局部性，它着重于城镇规划范围内的建设用地的分类及其布局安排。所以，城镇用地只是土地利用的一种类型，它们之间为点与面，局部与整体的关系。土地利用总体规划是对所有土地作出的全局性规划，对各项用地规划具有指导和制约作用；城镇规划仅是一个部门用地规划，是从属和服从于土地利用总体规划的一个专项规划，是对土地利用总体规划的补充和深入。
2.2 均以合理用地，节约用地为核心。土地利用总体规划本质上就是对土地的开发、利用、治理和保护所进行的一种综合部署，其中心任务是确定土地利用结构、土地利用布局和土地利用方式，以达到合理用地、节约用地和保护土地的目的。而无论是城镇体系规划，还是城镇建设规划，重点都是用地规模的确定、用地选择和用地分类及布局等。在用地上也是以节约和合理利用土地及空间资源为核心。
2.3 理论依据和分析方法基本相似。不论是土地利用总体规划还是城镇规划都必须遵循一定的规律，以期适应社会、经济的发展。因此同作为自然经济社会综合体的土地和城镇在规划时就必须遵循一些相同的规律和理论：如土地经济学中的级差地租理论、土地报酬递增理论、土地利用区位理论，生态经济学的地域分异规律、生态经济规律，以及价值规律、景观学理论、系统论等。在分析方法上二者一般都采用系统分析法、统计分析法以及静态与动态、宏观与微观、定性与定量分析相结合的方法。
3 矛盾关系协调与统一的思路
3.1 两种规划均应服从社会经济总体发展战略。社会经济发展战略是一个地区国民经济和经济社会发展的总体战略部署，它确定了地区经济总量的水平和产业结构调整、发展方向。也决定了未来城市规模、形态布局的特点。一个合理的合乎当地实际的社会经济总体发展战略，不仅是土地利用总体规划的依据和指南，还是城市规划的重要指导性文件。
3.2 科学合理地预测环境承载量。环境与发展是当今世界普遍关注的两大主题，协调人口—资源—环境三者之间关系是确保发展的前提。土地资源又是人类生产生活最不可缺少的根本，无论城市规划还是土地利用总体规划都离不开土地。土地作为一种特殊的载体，在区域可持续发展战略中起着非常重要作用。可以说，任何一个地区或城市要实施可持续发展战略都离不开对土地的研究。
4 城镇规划与土地利用总体规划协调的措施
4.1 加强土地管理部门与城镇建设规划部门的协作，做好“两个规划”的衔接工作。两部门要加强对城市用地的统一管理，严格审批制度，真正做到“统一规划、统一征地、统一开发、统一建设、统一管理”。
4.2 城镇发展用地规划要以土地利用总体规划确定的用地结构调整为依据。城镇规划所制定的发展用地规模和控制范围，不得突破土地利用总体规划对城市发展用地的控制指标。城镇建设用地应严格按照耕地总量动态平衡的要求，并努力提高耕地质量。
4.3 走“内涵挖潜”的城镇建设道路。当前，城镇规划应转变思想，改变以外延扩张为主的“摊大饼”式的粗放的城镇建设方式，转到节约用地，充分发挥城镇空间效益的“内涵挖潜”的集约型建设道路上来。
结语：土地资源（尤其是耕地资源）是极其有限的，其生产能力亦是有限的，不可再生的。这要求我们在加强城镇规划与土地规划协作的同时，还要坚持对土地资源的可持续利用发展，只有这样才能更好的建设发展，为社会主义建设顺利进行铺平道路。
参考文献
〔1〕王万茂，韩桐魁·土地利用规划学·北京：中国农业出版社， 2002： 10～25
〔2〕国家土地管理局土地规划司，中国土地勘测规划院土地利用所·县级土地利用总体规划编制规程（试行）·1997∶26～30， 36～37
〔3〕祝桂兰·如何做好土地利用总体规划与城镇总体规划的协调·河南国土资源， 2004（3）： 38～39
【关键词】城镇规划 土地利用总体规划 协调
随着我国城镇化进程的不断加快，城市发展建设用地越来越多，因此，为了合理利用有限的土地资源，在编制土地利用总体规划时，应充分发挥城镇规划对土地集约利用的调控作用。但现时二者往往存在一定矛盾，应予以协调。这有利于优化土地及空间资源的配置，遏制建设用地不断扩张的势头，切实保护好珍贵的耕地和基本农田，充分发挥土地资源效益，节约每一寸土地，为城乡居民创造美好的生活空间、美化居住环境并提高生活质量。
1 城镇规划与土地利用规划存在的差异
1.1规划的指导思想不同。土地利用总体规划重在控制，其主要思想是从资源总量出发，是按计划编制规划的，所以，其指导思想是“以供给制约和引导需求”，重在控制。而城市规划从社会、经济、历史、产业政策、人文等多种因素综合分析，按市场经济条件下城市发展的客观规律和社会需求编制规划，因而指导思想是从需要和方便生活出发，重在发展。
1.2 规划主体目标的不一致。土地利用总体规划的目标包括规划期耕地及其他主要农用地保有量，非农业建设用地控制规模及占用耕地数量，土地开发、整理与复垦规模，土地利用布局要求以及提高土地利用率和产出率的主要目标等。城市规划的目标是确定城市性质、规模和发展方向，确定城市规划区范围，拟定分期建设的技术经济指标等。
1.3规划部门职能的差异。我国土地规划的主要是由国土资源部门完成，而城市规划是由规划建设部门完成，两者所属的机构部门不同。我国由过去计划经济时代土地无偿使用转变到有偿使用之后，各部门在土地使用上直接有了经济利益上的体现，客观上造成了各部门之间、各部门与国土资源管理部门之间的矛盾。
1.4 规划时间、层次不合理加剧了相互间矛。在土地利用规划的原则中，很重要的一个目标是规划用地应做到“一保吃饭、二保建设、三保环境”。而现在恰恰相反，许多城市先有了城市规划，后才有土地利用总体规划。土地利用规划目标反而要服从城市规划的要求，这肯定在指导思想上出现不统一，相互矛盾的结果。
1.5 规划用地分类和评价系统不一致。土地利用总体规划的土地利用类型的划分，主要是根据国民经济各部门用地构成而确定，共分为8大类。城镇规划中城镇用地的分类主要按土地的使用性质来确定，共分为9大类，用地方式主要为建设用地。土地规划中的土地适宜性评价是根据土地对某种特定用途的适宜性和限制性进行的，由土地适宜类—土地适宜等级—土地限制型三级组成。城镇规划中城镇用地适宜性评价则是根据是否适宜建设分为三类：一类用地，适宜修建的用地；二类用地，基本上可以修建的用地；三类用地，不适宜修建的用地。
1.6 城市人口的统计口径不一致也造成规划的不同结果。城市人口统计通常有两个途径，一个是计生部门，一个是公安部门。统计的范围也有差异，有的以行政区域为界，或指城市所在区镇的市区人口或镇域人口，或指城市现状建成区的人口，另外也有以非农业人口为依据确定城市人口规模等。这种差异使得全市城市人口预测结果有所差异。在这种背景下，城市规划“以地定人”和土地利用总体规划“以人圈地”的不同行为，必然产生不同的矛盾结果。
2 土地利用总体规划与城镇规划的关系
2.1 规划空间和地位具有从属性。土地利用总体规划是全面性的，它是对行政区范围内全部土地的利用结构及其布局所作出的安排。而城镇规划则属于局部性，它着重于城镇规划范围内的建设用地的分类及其布局安排。所以，城镇用地只是土地利用的一种类型，它们之间为点与面，局部与整体的关系。土地利用总体规划是对所有土地作出的全局性规划，对各项用地规划具有指导和制约作用；城镇规划仅是一个部门用地规划，是从属和服从于土地利用总体规划的一个专项规划，是对土地利用总体规划的补充和深入。
2.2 均以合理用地，节约用地为核心。土地利用总体规划本质上就是对土地的开发、利用、治理和保护所进行的一种综合部署，其中心任务是确定土地利用结构、土地利用布局和土地利用方式，以达到合理用地、节约用地和保护土地的目的。而无论是城镇体系规划，还是城镇建设规划，重点都是用地规模的确定、用地选择和用地分类及布局等。在用地上也是以节约和合理利用土地及空间资源为核心。
2.3 理论依据和分析方法基本相似。不论是土地利用总体规划还是城镇规划都必须遵循一定的规律，以期适应社会、经济的发展。因此同作为自然经济社会综合体的土地和城镇在规划时就必须遵循一些相同的规律和理论：如土地经济学中的级差地租理论、土地报酬递增理论、土地利用区位理论，生态经济学的地域分异规律、生态经济规律，以及价值规律、景观学理论、系统论等。在分析方法上二者一般都采用系统分析法、统计分析法以及静态与动态、宏观与微观、定性与定量分析相结合的方法。
3 矛盾关系协调与统一的思路
3.1 两种规划均应服从社会经济总体发展战略。社会经济发展战略是一个地区国民经济和经济社会发展的总体战略部署，它确定了地区经济总量的水平和产业结构调整、发展方向。也决定了未来城市规模、形态布局的特点。一个合理的合乎当地实际的社会经济总体发展战略，不仅是土地利用总体规划的依据和指南，还是城市规划的重要指导性文件。
3.2 科学合理地预测环境承载量。环境与发展是当今世界普遍关注的两大主题，协调人口—资源—环境三者之间关系是确保发展的前提。土地资源又是人类生产生活最不可缺少的根本，无论城市规划还是土地利用总体规划都离不开土地。土地作为一种特殊的载体，在区域可持续发展战略中起着非常重要作用。可以说，任何一个地区或城市要实施可持续发展战略都离不开对土地的研究。
4 城镇规划与土地利用总体规划协调的措施
4.1 加强土地管理部门与城镇建设规划部门的协作，做好“两个规划”的衔接工作。两部门要加强对城市用地的统一管理，严格审批制度，真正做到“统一规划、统一征地、统一开发、统一建设、统一管理”。
4.2 城镇发展用地规划要以土地利用总体规划确定的用地结构调整为依据。城镇规划所制定的发展用地规模和控制范围，不得突破土地利用总体规划对城市发展用地的控制指标。城镇建设用地应严格按照耕地总量动态平衡的要求，并努力提高耕地质量。
4.3 走“内涵挖潜”的城镇建设道路。当前，城镇规划应转变思想，改变以外延扩张为主的“摊大饼”式的粗放的城镇建设方式，转到节约用地，充分发挥城镇空间效益的“内涵挖潜”的集约型建设道路上来。
结语：土地资源（尤其是耕地资源）是极其有限的，其生产能力亦是有限的，不可再生的。这要求我们在加强城镇规划与土地规划协作的同时，还要坚持对土地资源的可持续利用发展，只有这样才能更好的建设发展，为社会主义建设顺利进行铺平道路。
参考文献
〔1〕王万茂，韩桐魁·土地利用规划学·北京：中国农业出版社， 2002： 10～25
〔2〕国家土地管理局土地规划司，中国土地勘测规划院土地利用所·县级土地利用总体规划编制规程（试行）·1997∶26～30， 36～37
〔3〕祝桂兰·如何做好土地利用总体规划与城镇总体规划的协调·河南国土资源， 2004（3）： 38～39