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城镇老旧小区改造既是一项非常重要的民生工程，也是拉动增长、扩大内需、刺激消费的重要抓手。城镇老旧小区因是通过非货币化安置，即能让居民提升居住品质，又能保持房地产市场的稳定。当前城镇老旧小区改造与棚改工作既有一脉相承之处，又在品质和要求上有细化、提升。以大连地区为例2020年初安排专项债资金10.97亿元，其中专项债筹集资金占比95%，财政资金依然是推动的主力。当前老旧小区改造工作仍以财政补贴为主，市场化参与不足，随着其他地区的试点与典型项目落地，完善的城镇老旧小区加装电梯方案、综合改造运作升级模式逐步成熟，会将城镇老旧小区工作升级到新的层次，市场化参与计划将逐步出现。
一、政策背景
2020年7月10日國务院办公厅出台了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》国办发【2020】23号文。因地制宜的开展老旧小区改造工作，合理制定改造方案，2020年新开工改造老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户，到2022年，基本形成城镇老旧小区改造框架、政策体系和工作机制。
城镇老旧小区是指，建成于2000年以前、公共设施落后，且影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。全国共有老旧小区约17万个，建筑面积约为40亿平方米，涉及居民超过4200万户、一亿多人，部分已出台老旧小区改造方案的地级市，因地制宜的将老旧小区范围拓展到2005年以前，改造面积进一步扩大。
改造城镇老旧小区是民生工程，当前大部分城镇老旧小区建成已有20年以上，市政配套设施老化、公共服务缺项等问题突出，具体体现在三个方面：一是垂直交通缺乏，高龄老人或残障人士上下楼困难。二是公共设施老化。如供水、供暖管道陈旧，电力设施老化，排水设施不通畅，平顶住宅楼渗雪漏雨，环卫和消防设施不达标等。三是公共服务缺失。大部分城镇老旧小区公共服务缺乏，有的小区甚至没有物业管理。对城镇老旧小区房屋主体结构加固、房屋部件构件修缮更新、屋面整修改造、外墙及楼梯间粉饰，提高了城镇老旧小区房屋质量。同时，楼房加装平层入户电梯、底层加坡道和顶层平改坡也奠定了居家养老的物质基础。此外，城镇老旧小区公共设施改造，也提高了居民的居住质量。
二、对政策的分析
提到2020年版的城镇老旧小区改造工作，无法绕过2015年全面推进的棚户区改造工作。根据近年出版的克而瑞《全国棚改白皮书》将棚改工作分为三个阶段：阶段一是2007-2014年（以实物安置为主），2007-2014年8年间，尽管中央发布了8项棚改政策，并对棚改项目给与一定的政策扶持，棚改工作却一拖再拖。完成时间从十一五末期推到十三五末期，重要原因是缺乏资金。阶段二是2015年-2016年（鼓励货币化安置为主），2015年6月国务院首次提到积极推进棚改货币化安置、缩短安置周期，国开行设立棚改贷（PSL）做为资金的重要来源，在后续文件中更是明确货币化安置比例不低于50%。有了资金保障，2015-2017年完成1800万套，农村危房1060万户。阶段三是2017年至今（因地制宜设计与旧房改造）虽然2015-2017年棚改工作解决了许多家庭的住房省级问题，但因一刀切的货币化安置比例要求而引发的负面作用显现，2015年-2017年，全国房价攀升，住建部频繁约谈地方政府，棚改进程迅速下降，2018年完成量仅为2017年的60%，在棚改工作2020年底前完成一亿人居住环境改善的目标压力下，各地政府不再或较少开展拆迁、货币化安置，逐步转向对旧小区的翻修改造、升级改造，已完成中央下达的棚户区改造指标。
城镇老旧小区改造和棚改相同的是，同样下达了任务，同样点名了国开行，农发行要全力支持，旧改工作主要的主导、推动方没有变化;依然明确了区县政府已就是旧改项目的实施改造主体，跟棚改未实施购买服务之前一样的直接定主体，首选还是各地的城投公司。文中明确了资金筹集为政府、居民、社会力量合理共担机制，积极推动居民出资，可通过直接出资、使用维修基金、让渡小区公共收益等方式落实。文件列举了多种旧改资金筹集模式，但似乎都是蜻蜓点水，没有深刻剖析，解决不了全部问题，留给地方创新的地方很多，但新增隐性债务并没有开口，因此旧改资金除了各级财政补助及鼓励居民出资以外，不会有大的改观。此外，文件鼓励以政府和社会资本合作的方式推进旧改，给了PPP人一定的遐想空间。
城镇老旧小区改造和棚改不同的是，棚改前期主要是“盖新房改造的老问题”，而旧改工作更侧重的是“修老房子的新问题”，旧改工作中新产生的加装电梯标准、扩建面积摊牌、物业费收缴、维修基金提取使用问题，需要相关部门因地制宜的分析、研究。尤其是群众的思想动员、宣传引导、后期的购买服务运营也是至关重要。
三、金融介入的渠道
推进城镇老旧小区改造，遵循谁使用谁享用谁付费的原则，因此个人将对产权房屋承担主要责任，个人筹款包括直接筹款、使用维修基金、让渡小区公共收益、计量面积计量费用等方式落实;政府通过中央财政补贴、专项债投入，主要用于小区的水、电、气、热、通信等设施及节能环保系统改造;社会力量市场化介入，是一个创新的内容，因此旧改工作主要还款来源包括：财政资金、专项债、个人出资、维修基金、广告收益等。
老旧小区改造包括三类：第一类，保障基本的配套设施，如水、电、气、路、垃圾分类等市政基础设施的维修完善等。此外还包括加装电梯。此类旧改资金主要有：财政资金、专项债自己、居民自筹资金、面积增加、广告费等资金等资金来源。第二类提升类的基础设施。包括公共场地、停车场、活动室、物业用房等，除第一类资金来源外停车费和物业运营费用等。第三类完善公共服务类的内容。包括完善公共服务的养老、育儿、食堂、医疗、家政、快递、便民、便利店等设施，除一二类外的物业设施出租、出售费用。
由此可判断旧改工程在升级到提升及完善类阶段时，小区物业、租赁收入现金流较丰富，如何转化为稳定的收入需要专业的物业公司、可复制的改造经验支撑，届时金融机构可通过项目贷款、社会参与方ppp模式予以介入，当前仅涉及线路改造、外墙保暖的初级基础模式，市场化方式吸引社会力量参与较难，银行参与仅限购房政府专项债券方式，收益率较低。
但是细细研究第五款完善配套政策的第（三）条中“允许利用小区及周边存量土地建设各类环境及配套设施和公共服务设施”。那么在现行财政机制下，通过小区周边的存量土地出让收入行程的现金流更容易涉及出稳定的现金流，便于相关社会资本方、金融机构涉及相关方案，可以予以关注。
四、大连城镇老旧小区改造工作进展
以大连地区为例，大连市政府2020年初安排专项债资金开展老旧小区改造项目31项，计划总投资金10.97亿元，其中专项债筹集资金占比95%。主要改造范围包括：配套道路、给排水、绿化、电力照明、垃圾收集、外墙保温等基础类改造升级。在市级财政已发的38亿元专项债中，尚未发行城镇老旧小区改造专项债，主要原因是大连市目前老旧小区改造项目很难实现项目自平衡，基本属于公益类。目前2020年大连市各区县老旧小区改造工作正在陆续招投标，基本100%财政出资。国办印发的指导意见明确了城镇老旧小区改造的目标与方向，是一项利国利民的事业，金融机构、龙头地产商、各大建筑施工企业应密切配合、开拓创新，充分发扬工匠精神，助力本地区地区城镇老旧小区改造工作机制不断完善，实现经济效益、社会效益双丰收。
（大连银行 辽宁 大连 116000）
一、政策背景
2020年7月10日國务院办公厅出台了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》国办发【2020】23号文。因地制宜的开展老旧小区改造工作，合理制定改造方案，2020年新开工改造老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户，到2022年，基本形成城镇老旧小区改造框架、政策体系和工作机制。
城镇老旧小区是指，建成于2000年以前、公共设施落后，且影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。全国共有老旧小区约17万个，建筑面积约为40亿平方米，涉及居民超过4200万户、一亿多人，部分已出台老旧小区改造方案的地级市，因地制宜的将老旧小区范围拓展到2005年以前，改造面积进一步扩大。
改造城镇老旧小区是民生工程，当前大部分城镇老旧小区建成已有20年以上，市政配套设施老化、公共服务缺项等问题突出，具体体现在三个方面：一是垂直交通缺乏，高龄老人或残障人士上下楼困难。二是公共设施老化。如供水、供暖管道陈旧，电力设施老化，排水设施不通畅，平顶住宅楼渗雪漏雨，环卫和消防设施不达标等。三是公共服务缺失。大部分城镇老旧小区公共服务缺乏，有的小区甚至没有物业管理。对城镇老旧小区房屋主体结构加固、房屋部件构件修缮更新、屋面整修改造、外墙及楼梯间粉饰，提高了城镇老旧小区房屋质量。同时，楼房加装平层入户电梯、底层加坡道和顶层平改坡也奠定了居家养老的物质基础。此外，城镇老旧小区公共设施改造，也提高了居民的居住质量。
二、对政策的分析
提到2020年版的城镇老旧小区改造工作，无法绕过2015年全面推进的棚户区改造工作。根据近年出版的克而瑞《全国棚改白皮书》将棚改工作分为三个阶段：阶段一是2007-2014年（以实物安置为主），2007-2014年8年间，尽管中央发布了8项棚改政策，并对棚改项目给与一定的政策扶持，棚改工作却一拖再拖。完成时间从十一五末期推到十三五末期，重要原因是缺乏资金。阶段二是2015年-2016年（鼓励货币化安置为主），2015年6月国务院首次提到积极推进棚改货币化安置、缩短安置周期，国开行设立棚改贷（PSL）做为资金的重要来源，在后续文件中更是明确货币化安置比例不低于50%。有了资金保障，2015-2017年完成1800万套，农村危房1060万户。阶段三是2017年至今（因地制宜设计与旧房改造）虽然2015-2017年棚改工作解决了许多家庭的住房省级问题，但因一刀切的货币化安置比例要求而引发的负面作用显现，2015年-2017年，全国房价攀升，住建部频繁约谈地方政府，棚改进程迅速下降，2018年完成量仅为2017年的60%，在棚改工作2020年底前完成一亿人居住环境改善的目标压力下，各地政府不再或较少开展拆迁、货币化安置，逐步转向对旧小区的翻修改造、升级改造，已完成中央下达的棚户区改造指标。
城镇老旧小区改造和棚改相同的是，同样下达了任务，同样点名了国开行，农发行要全力支持，旧改工作主要的主导、推动方没有变化;依然明确了区县政府已就是旧改项目的实施改造主体，跟棚改未实施购买服务之前一样的直接定主体，首选还是各地的城投公司。文中明确了资金筹集为政府、居民、社会力量合理共担机制，积极推动居民出资，可通过直接出资、使用维修基金、让渡小区公共收益等方式落实。文件列举了多种旧改资金筹集模式，但似乎都是蜻蜓点水，没有深刻剖析，解决不了全部问题，留给地方创新的地方很多，但新增隐性债务并没有开口，因此旧改资金除了各级财政补助及鼓励居民出资以外，不会有大的改观。此外，文件鼓励以政府和社会资本合作的方式推进旧改，给了PPP人一定的遐想空间。
城镇老旧小区改造和棚改不同的是，棚改前期主要是“盖新房改造的老问题”，而旧改工作更侧重的是“修老房子的新问题”，旧改工作中新产生的加装电梯标准、扩建面积摊牌、物业费收缴、维修基金提取使用问题，需要相关部门因地制宜的分析、研究。尤其是群众的思想动员、宣传引导、后期的购买服务运营也是至关重要。
三、金融介入的渠道
推进城镇老旧小区改造，遵循谁使用谁享用谁付费的原则，因此个人将对产权房屋承担主要责任，个人筹款包括直接筹款、使用维修基金、让渡小区公共收益、计量面积计量费用等方式落实;政府通过中央财政补贴、专项债投入，主要用于小区的水、电、气、热、通信等设施及节能环保系统改造;社会力量市场化介入，是一个创新的内容，因此旧改工作主要还款来源包括：财政资金、专项债、个人出资、维修基金、广告收益等。
老旧小区改造包括三类：第一类，保障基本的配套设施，如水、电、气、路、垃圾分类等市政基础设施的维修完善等。此外还包括加装电梯。此类旧改资金主要有：财政资金、专项债自己、居民自筹资金、面积增加、广告费等资金等资金来源。第二类提升类的基础设施。包括公共场地、停车场、活动室、物业用房等，除第一类资金来源外停车费和物业运营费用等。第三类完善公共服务类的内容。包括完善公共服务的养老、育儿、食堂、医疗、家政、快递、便民、便利店等设施，除一二类外的物业设施出租、出售费用。
由此可判断旧改工程在升级到提升及完善类阶段时，小区物业、租赁收入现金流较丰富，如何转化为稳定的收入需要专业的物业公司、可复制的改造经验支撑，届时金融机构可通过项目贷款、社会参与方ppp模式予以介入，当前仅涉及线路改造、外墙保暖的初级基础模式，市场化方式吸引社会力量参与较难，银行参与仅限购房政府专项债券方式，收益率较低。
但是细细研究第五款完善配套政策的第（三）条中“允许利用小区及周边存量土地建设各类环境及配套设施和公共服务设施”。那么在现行财政机制下，通过小区周边的存量土地出让收入行程的现金流更容易涉及出稳定的现金流，便于相关社会资本方、金融机构涉及相关方案，可以予以关注。
四、大连城镇老旧小区改造工作进展
以大连地区为例，大连市政府2020年初安排专项债资金开展老旧小区改造项目31项，计划总投资金10.97亿元，其中专项债筹集资金占比95%。主要改造范围包括：配套道路、给排水、绿化、电力照明、垃圾收集、外墙保温等基础类改造升级。在市级财政已发的38亿元专项债中，尚未发行城镇老旧小区改造专项债，主要原因是大连市目前老旧小区改造项目很难实现项目自平衡，基本属于公益类。目前2020年大连市各区县老旧小区改造工作正在陆续招投标，基本100%财政出资。国办印发的指导意见明确了城镇老旧小区改造的目标与方向，是一项利国利民的事业，金融机构、龙头地产商、各大建筑施工企业应密切配合、开拓创新，充分发扬工匠精神，助力本地区地区城镇老旧小区改造工作机制不断完善，实现经济效益、社会效益双丰收。
（大连银行 辽宁 大连 116000）