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基金项目：辽宁省经济社会发展项目“基于混沌理论的地方政府债务风险预警机制与防范策略研究”（2012lslktzijjx-27）；辽宁省社会科学规划项目“辽宁地方政府债务风险混沌控制和预警体系构建研究（L12BJY022）
作者简介：高英慧（1973-），女，辽宁阜新人，副教授，博士研究生，主要从事金融风险预警研究。Email： 15241877557@163com
摘要：欠发达地区政府过度负债已经成为制约地方经济稳定发展的严峻问题。为此，本文采用个案研究和调研的方法，以辽宁省X市所辖七县区为调研对象，考察地方政府债务风险状态和当地政府治理投融资债务的做法，分析了欠发达地区政府债务风险管理普遍存在的问题，厘清了欠发达地区政府债务风险的生成机理，在借鉴企业全面风险管理理念的基础上，构建了涵盖预警管理系统、内控管理系统和外审管理系统的地方政府债务全面风险管理体系，并提出防范地方政府债务风险的相关措施。
关键词：欠发达地区；地方政府债务；风险治理
中图分类号：F8115 文献标识码：A
文章编号：1000176X（2013）08008905
自美国金融危机和欧洲债务危机以来，财政金融领域存在的巨大潜在风险越来越受到各国政府的高度重视。2009年以来，我国欠发达地区在地方经济发展和城市基础设施建设的驱动下，地方投融资债务快速增长，财政风险不断积累。欠发达地区的政府债务风险治理，受到了地方政府和中央政府的密切关注。辽宁省X市作为全国资源枯竭经济转型试点市，为促进地方经济发展，政府举债规模日益增大。为有效防范和化解政府性债务风险，近年来X市开展了对地方政府投融资债务的综合治理。本文通过对辽宁省X市所辖七县区地方政府债务风险及治理现状的调查与分析，试图剖析我国欠发达地区地方政府债务管理普遍存在的问题及原因，构建基于全面风险管理理念的地方政府债务风险管理体系，从而找到欠发达地区地方政府债务风险治理的根本路径。
一、欠发达地区政府债务风险及治理分析
1辽宁省X市地方政府债务风险状况
X市作为全国首个资源枯竭经济转型试点市，2011年经济实现快速发展，城镇居民人均可支配收入增速达到143%。为解决城市基础设施建设资金需求和可支配财力之间的矛盾，近年来X市政府借助宏观经济利好，顺应经济形势，积极探索通过建立地方投融资平台来为城市基础设施融资的新举措。近几年逐步形成由土地整理中心、城市投资公司、城市建设开发公司、项目管理公司和经济功能区基础设施建设开发公司等多种形式的融资平台。为支持该市民族工业产业基地、板材家具加工制造基地和皮革产业基地等区域产业集群基地基础设施建设，地方政府通过国家开发银行、农业发展银行与国际和国内金融组织等金融机构贷款渠道筹集大量资金，直接导致地方政府债务的膨胀及其风险系数的增加。X市从行政区划上共分为两县五区，按照2010年GDP的规模由大到小排列，在本文中分别用A区、B区、C区、D区、E区、F区和G区代替。经调研整理后，具体地方政府债务风险评价指标如表1所示。
参照《××政府债务管理暂行办法》中关于政府债务指标的有关规定，可以利用负债率、债务率和偿债率三个基本指标对地方政府债务情况进行测算。从负债率指标来看，G区已超过警戒线（10%）水平，达到2299%；从偿债率指标来看，E区和B区已超过警戒线（15%）水平，分别为2826%和2244%；从债务率指标来看，各县区均在警戒线（100%）以内，尚在安全范围内。总之，目前X市所辖七县区地方政府债务风险基本处于可控状态，近期债务偿还压力不大。但值得注意的是，X市各地方投融资债务目前尚存的局部风险依然不容忽视，特别是个别县区地方政府偿债压力较大，若不采取适当风险防范措施，可能诱发整体风险。
2X市治理地方政府债务的做法
从市级政府层面看，X市政府面对近年来地方政府债务风险的增加，采取了一系列应对措施。首先，成立了X市政府债务管理工作领导小组，由市发改委、财政局、监察局、国土资源局、住建委、公用事业与房产局、审计局和金融发展局等共同组建，作为X市利用各项融资贷款工作的决策机构。其次，政府债务领导小组共同起草了有关政府债务风险管理的文件，分别从资金管理、财务管理和项目管理等方面进行了规范。先后出台了《××市政府性债务管理办法》、《关于加强国家开发银行贷款管理一体化制度的实施意见》、《××市利用国际金融组织和外国政府贷款管理暂行规定》、《××市国内金融机构贷款管理暂行规定》和《关于进一步加强政府性债务管理设立偿债准备金的通知》等规章制度，并要求各县区、部门严格执行。最后，从政府监管、项目单位自律、审计和监察等部门检查方面着手，切实健全政府债务监管机制。
二、欠发达地区政府债务风险管理存在的主要问题
1债务资金过度依赖银行贷款，推高地方金融风险指数
调研发现，辽宁省X市七县区政府债务资金来源绝大部分依赖于银行贷款，具体情况如表2所示。银行贷款成为现阶段欠发达地区政府债务资金的主要来源是因为：一方面，欠发达地区本身投融资模式落后，大大制约了债务资金的其他来源渠道；另一方面，欠发达地区许多地方投融资平台缺乏良好的财务形象，又难以开拓出多元化的债务资金来源。欠发达地区债务过度依赖银行贷款，不但提高了举债成本，而且使得地方借债规模极易受国家货币政策的影响，地方政府的债务风险演变为地方金融危机的概率骤然增加。
经调研统计，辽宁省X市七县区共有地方政府投融资公司5个，具体情况如表3所示。统计结果显示，5个地方政府投融资公司资产负债率均高于60%的国际警戒标准，债务风险性很大。被调研的地方投融资公司资产中，党政机关办公楼和市政基础设施等不能变现的资产占资产总额的平均比例超过50%，比重偏大，如果考虑这些因素，融资平台公司的风险将会进一步升高。从还款能力看，被调研的融资平台公司虽然划归第四类，但实际运营过程中，只承担公益性项目融资任务，并无经营性收入。融资平台公司所还本金中，一部分为财政预算安排，另一部分为举借新债偿还，这就表明，融资平台本身无偿债能力，所欠债务最终可能将全部由政府埋单。目前欠发达地区政府融资平台债务余额占地方政府债务总额的比例较大，导致风险增大，并推高投融资债务风险指数，引发局部债务危机。 据调研统计显示，辽宁省X市七县区地方政府担保的债务比重较大，具体情况如表4所示。目前在经济欠发达地区地方政府的融资中，担保债务比重较大，在一定程度上增加了地方政府债务风险的不确定性。而且欠发达地区政府负有担保责任的债务主要用在城乡道路建设、农林水项目、文化建设和旅游风景区建设等方面。这些项目绝大多数属公益性项目，本身无法带来收入，也不能通过市场化运作产生收益，盈利能力较差。况且债务主体又是政府职能部门，无自有资金，目前已经过多次借新还旧处理，所以，上述债务只能用财政资金来偿还，转化为政府负有偿还责任的债务的可能性极大。
三、欠发达地区政府债务风险治理策略
通过对辽宁省X市的调查分析表明，欠发达地区政府债务风险整体上处于可控状态，但是短期的流动性风险和局部风险较大，潜在风险不容小觑。欠发达地区的政府债务问题如果不能及时采取得力措施，将会给地方经济带来较严重的负面影响，造成社会一定范围的不稳定，甚至会对省域乃至全国经济发展产生负面影响。因此，需要对欠发达地区政府债务风险进行全面治理，并重点处理好以下两方面的关系：其一，协调短期目标管理和长效机制构建的工作部署；其二，划清地方政府借债的约束机制与激励机制。为此，在借鉴企业全面风险管理理念基础上，构建地方政府债务全面风险管理体系，将是有效控制欠发达地区政府债务风险的根本途径。全面风险管理体系是包含风险预警管理、内控管理和外审管理的综合管理体系，从时间纬度上，涵盖事前、事中、事后三阶段。这三个阶段环环相扣，层层深入，并组成一个首尾相连的闭回路，形成一个不断优化的过程。具体情况如图1所示。
1构建地方政府债务风险的预警管理系统
风险预警管理系统侧重事前的风险管理，关注债务发生前风险的评估和债务规模的确定。通过对风险进行识别和监控，确定风险应对方案（接受、规避、转移、减低），指导内控管理和外审管理。
现实中债务风险系统是一个极其复杂的非线性系统，目前有些学者通过在计量经济学基础上建立非线性模型加以解决。但是这种模型有自身难以克服的缺陷：一是误差大，预测值发散快。二是参数估计困难，一般情况下求不出精确解。所以这类非线性模型并不适合研究地方政府债务风险预警系统。相比之下，混沌动力学理论由于能够描述债务风险预警系统的离散、动态特性，所以在研究地方政府风险管理方面更具有适用性。基于混沌理论的地方债务风险预警系统构建应遵循以下思路：
（1）建立地方政府债务风险评价指标体系。结合目前国内关于地方政府债务风险预警的研究，笔者认为应注意以下几点：首先，在指标的设计方面，应坚持三个原则：一是单项指标的科学性与实用性相结合；二是多项指标的全面性与可操作性相结合；三是指标体系形成涵盖从乡镇到省级地方政府的整合评估系统。其次，在指标体系的构建方面，应突出以下几点：从研究内容上，预警指标应包含存量指标和流量指标两大类；从研究层次上，预警指标可以分为基本指标、补充指标和综合指标三个层次。从研究视角上，应侧重动态预警。最后，在警戒标准的确定方面，既要借鉴国外地方政府债务管理的经验和做法，又要充分考虑我国的国情，债务规模控制必须基于我国的市场、金融及监管体制进行，在实践的基础上，制定出合理的警戒标准。
（2）进行地方政府债务风险的混沌识别。先根据经验主观列举地方政府债务的若干指标，基于模糊聚类分析方法对样本指标进行客观分类，用主成分分析法提取影响地方政府债务风险的关键因素。由这些因素构建地方政府债务指标体系。根据相关数据，分析各个数据间的关系，建立地方政府债务风险评价模型。然后不再沿袭债务风险管理的传统研究范式，而是转换视角，基于混沌动力学理论，揭示地方政府债务风险具有类似混沌的本质特征。适当选取嵌入维数m，用c-c方法确定延滞时间τ，进行相空间重构，进而计算Lyapunov指数，判断债务风险系统的混沌性。
（3）对地方政府债务风险系统进行混沌预警和控制。鉴于地方政府债务风险评价系统的非线性，用RBF神经网络方法和混沌理论对未来的地方政府债务风险进行预测。在预测地方政府债务未来可能出现风险的前提下，采用自适应方法，对现有的债务风险评价系统进行控制。
2构建地方政府债务风险的内控管理系统
风险内控管理系统侧重事中的风险管理，根据审计发现，修正和健全内部制度，关注债务发生时风险的应对。内控管理系统是债务风险管理中核心环节。
（1）设立专门的债务管理机构。建立以财政局、发改委、人民银行、银监会、审计署、人大常委会等部门和机构的代表组成的专门监督机构[1]。建立专门的监督管理机构有利于全面准确地掌握债务整体运行状况，合理控制债务存量。借鉴国际经验，明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位，发挥负债项目审核的作用和承担债务监督的责任。
（2）构建债务管理的激励约束机制。中央政府要根据地方政府债务管理的实践，建立相应的激励约束机制。一方面，要强化约束机制。通过统一地方政府债务管理的口径和标准，将政府债务纳入预算管理之中，以政府预算管理机制来约束各级政府和部门的举债和偿债行为。同时硬化预算约束，防止地方政府向中央政府转嫁债务风险。另一方面，要设计激励机制。中央政府通过地方政府债务的绩效评估，考察地方政府债务是否提升了社会福利。如果既提升了社会福利，又能够及时还债，则可考虑以财政贴息方式予以激励。
（3）营造债务管理信息的透明公开环境。首先，健全地方政府债券信用评级环境。2011年，经国务院批准，上海、浙江、广东和深圳开展地方政府自行发债试点。地方政府发债对于拓展市场化、规范化的融资渠道具有重要意义，而地方发债的关键是实行债券信用评级制度。债券投资者由于信息不对称无法直接判断债券的信用等级，需要参考权威评级机构做出债券评级。评级机构可以考虑国际上著名的穆迪、标准普尔等评级机构。其次，完善地方政府债务信息披露制度。地方政府债务信息度的提高，一方面可以相应提高发债主体的信用等级，降低融资成本；另一方面可以切实保障债权人利益，提高市场认可度。地方政府债务信息披露制度的完善将有利于逐步形成约束地方政府投融资的市场机制。地方政府应向监督主体，即上级政府、当地人民代表大会、当地居民以及债权人及时做出信息披露，以保证信息公开透明。 3构建地方政府债务风险的外审管理系统
（1）健全地方政府债务投融资体系的法律环境。国家应尽快修改完善《预算法》等相关财政法律规范，明确地方公债发行的有关法律和制度规定，为完善地方财政投融资体系建立健全外部环境[2]。借鉴美国和新西兰等国家的债务风险管理经验，通过立法将地方政府债务风险控制在法律框架内，使债务风险管理流程透明公开，避免债务危机发生。
（2）完善地方政府债务管理的金融监管环境。金融机构应强化贷款管理，加强风险识别和风险管理。金融机构应严格按照国家宏观调控政策、产业政策、发展规划、行业规划和土地利用规划等要求，控制贷款发放，银行贷款应与实体建设项目相对应。在贷款审批过程中，尽可能要求多种抵押和担保，严格落实借款人准入条件，严把审批关，营造良好的金融生态环境。
（3）建立地方政府债务管理的行政监管机制。一是要建立债务资金使用的官员绩效考核制度。在对地方政府官员进行考核、选拔和使用时，要将其任职期间的举债情况、债务使用和偿还情况作为考核的重要内容，这样可以强化干部的举债责任和风险意识，减少不规范的举债行为的发生[3]。二是建立债务资金偿还的官员责任追究制度。省级政府必须对市、县、乡镇政府的债务总量与偿还情况进行动态监测，建立权、责、利相结合和借、用、还相统一的政府债务管理制度，实现政府性债务的有效管理。由于官员的过错、失误、不力等导致地方政府债务危机的，应追究相应官员的责任，否则会产生负面的示范效应[4]。
参考文献：
[1]贺邦靖推进财政监督促进科学发展[J]当代财经，2009，（4）：5-9
[2]马金华地方政府债务：现状、成因与对策[J]中国行政管理，2011，（4）： 90-94
[3]杜爽，赵红欠发达地区县级政府债务风险状况评析[J]湖北行政学院学报，2011，（5）：77-81
[4]刘蓉，黄洪我国地方政府债务风险的度量、评估与释放[J]经济理论与经济管理，2012，（1）：82-88
[5] Hana Polackova，HContingent Government Liabilities： A Hidden Risk for Fiscal Stabilities[R]Washington DC：World Bank Policy Research Working Paper No1989，1998.
[6]马金华，王俊地方政府债务问题研究的最新进展[J]中央财经大学学报，2011，（11）：16-22
（责任编辑：刘艳）
作者简介：高英慧（1973-），女，辽宁阜新人，副教授，博士研究生，主要从事金融风险预警研究。Email： 15241877557@163com
摘要：欠发达地区政府过度负债已经成为制约地方经济稳定发展的严峻问题。为此，本文采用个案研究和调研的方法，以辽宁省X市所辖七县区为调研对象，考察地方政府债务风险状态和当地政府治理投融资债务的做法，分析了欠发达地区政府债务风险管理普遍存在的问题，厘清了欠发达地区政府债务风险的生成机理，在借鉴企业全面风险管理理念的基础上，构建了涵盖预警管理系统、内控管理系统和外审管理系统的地方政府债务全面风险管理体系，并提出防范地方政府债务风险的相关措施。
关键词：欠发达地区；地方政府债务；风险治理
中图分类号：F8115 文献标识码：A
文章编号：1000176X（2013）08008905
自美国金融危机和欧洲债务危机以来，财政金融领域存在的巨大潜在风险越来越受到各国政府的高度重视。2009年以来，我国欠发达地区在地方经济发展和城市基础设施建设的驱动下，地方投融资债务快速增长，财政风险不断积累。欠发达地区的政府债务风险治理，受到了地方政府和中央政府的密切关注。辽宁省X市作为全国资源枯竭经济转型试点市，为促进地方经济发展，政府举债规模日益增大。为有效防范和化解政府性债务风险，近年来X市开展了对地方政府投融资债务的综合治理。本文通过对辽宁省X市所辖七县区地方政府债务风险及治理现状的调查与分析，试图剖析我国欠发达地区地方政府债务管理普遍存在的问题及原因，构建基于全面风险管理理念的地方政府债务风险管理体系，从而找到欠发达地区地方政府债务风险治理的根本路径。
一、欠发达地区政府债务风险及治理分析
1辽宁省X市地方政府债务风险状况
X市作为全国首个资源枯竭经济转型试点市，2011年经济实现快速发展，城镇居民人均可支配收入增速达到143%。为解决城市基础设施建设资金需求和可支配财力之间的矛盾，近年来X市政府借助宏观经济利好，顺应经济形势，积极探索通过建立地方投融资平台来为城市基础设施融资的新举措。近几年逐步形成由土地整理中心、城市投资公司、城市建设开发公司、项目管理公司和经济功能区基础设施建设开发公司等多种形式的融资平台。为支持该市民族工业产业基地、板材家具加工制造基地和皮革产业基地等区域产业集群基地基础设施建设，地方政府通过国家开发银行、农业发展银行与国际和国内金融组织等金融机构贷款渠道筹集大量资金，直接导致地方政府债务的膨胀及其风险系数的增加。X市从行政区划上共分为两县五区，按照2010年GDP的规模由大到小排列，在本文中分别用A区、B区、C区、D区、E区、F区和G区代替。经调研整理后，具体地方政府债务风险评价指标如表1所示。
参照《××政府债务管理暂行办法》中关于政府债务指标的有关规定，可以利用负债率、债务率和偿债率三个基本指标对地方政府债务情况进行测算。从负债率指标来看，G区已超过警戒线（10%）水平，达到2299%；从偿债率指标来看，E区和B区已超过警戒线（15%）水平，分别为2826%和2244%；从债务率指标来看，各县区均在警戒线（100%）以内，尚在安全范围内。总之，目前X市所辖七县区地方政府债务风险基本处于可控状态，近期债务偿还压力不大。但值得注意的是，X市各地方投融资债务目前尚存的局部风险依然不容忽视，特别是个别县区地方政府偿债压力较大，若不采取适当风险防范措施，可能诱发整体风险。
2X市治理地方政府债务的做法
从市级政府层面看，X市政府面对近年来地方政府债务风险的增加，采取了一系列应对措施。首先，成立了X市政府债务管理工作领导小组，由市发改委、财政局、监察局、国土资源局、住建委、公用事业与房产局、审计局和金融发展局等共同组建，作为X市利用各项融资贷款工作的决策机构。其次，政府债务领导小组共同起草了有关政府债务风险管理的文件，分别从资金管理、财务管理和项目管理等方面进行了规范。先后出台了《××市政府性债务管理办法》、《关于加强国家开发银行贷款管理一体化制度的实施意见》、《××市利用国际金融组织和外国政府贷款管理暂行规定》、《××市国内金融机构贷款管理暂行规定》和《关于进一步加强政府性债务管理设立偿债准备金的通知》等规章制度，并要求各县区、部门严格执行。最后，从政府监管、项目单位自律、审计和监察等部门检查方面着手，切实健全政府债务监管机制。
二、欠发达地区政府债务风险管理存在的主要问题
1债务资金过度依赖银行贷款，推高地方金融风险指数
调研发现，辽宁省X市七县区政府债务资金来源绝大部分依赖于银行贷款，具体情况如表2所示。银行贷款成为现阶段欠发达地区政府债务资金的主要来源是因为：一方面，欠发达地区本身投融资模式落后，大大制约了债务资金的其他来源渠道；另一方面，欠发达地区许多地方投融资平台缺乏良好的财务形象，又难以开拓出多元化的债务资金来源。欠发达地区债务过度依赖银行贷款，不但提高了举债成本，而且使得地方借债规模极易受国家货币政策的影响，地方政府的债务风险演变为地方金融危机的概率骤然增加。
经调研统计，辽宁省X市七县区共有地方政府投融资公司5个，具体情况如表3所示。统计结果显示，5个地方政府投融资公司资产负债率均高于60%的国际警戒标准，债务风险性很大。被调研的地方投融资公司资产中，党政机关办公楼和市政基础设施等不能变现的资产占资产总额的平均比例超过50%，比重偏大，如果考虑这些因素，融资平台公司的风险将会进一步升高。从还款能力看，被调研的融资平台公司虽然划归第四类，但实际运营过程中，只承担公益性项目融资任务，并无经营性收入。融资平台公司所还本金中，一部分为财政预算安排，另一部分为举借新债偿还，这就表明，融资平台本身无偿债能力，所欠债务最终可能将全部由政府埋单。目前欠发达地区政府融资平台债务余额占地方政府债务总额的比例较大，导致风险增大，并推高投融资债务风险指数，引发局部债务危机。 据调研统计显示，辽宁省X市七县区地方政府担保的债务比重较大，具体情况如表4所示。目前在经济欠发达地区地方政府的融资中，担保债务比重较大，在一定程度上增加了地方政府债务风险的不确定性。而且欠发达地区政府负有担保责任的债务主要用在城乡道路建设、农林水项目、文化建设和旅游风景区建设等方面。这些项目绝大多数属公益性项目，本身无法带来收入，也不能通过市场化运作产生收益，盈利能力较差。况且债务主体又是政府职能部门，无自有资金，目前已经过多次借新还旧处理，所以，上述债务只能用财政资金来偿还，转化为政府负有偿还责任的债务的可能性极大。
三、欠发达地区政府债务风险治理策略
通过对辽宁省X市的调查分析表明，欠发达地区政府债务风险整体上处于可控状态，但是短期的流动性风险和局部风险较大，潜在风险不容小觑。欠发达地区的政府债务问题如果不能及时采取得力措施，将会给地方经济带来较严重的负面影响，造成社会一定范围的不稳定，甚至会对省域乃至全国经济发展产生负面影响。因此，需要对欠发达地区政府债务风险进行全面治理，并重点处理好以下两方面的关系：其一，协调短期目标管理和长效机制构建的工作部署；其二，划清地方政府借债的约束机制与激励机制。为此，在借鉴企业全面风险管理理念基础上，构建地方政府债务全面风险管理体系，将是有效控制欠发达地区政府债务风险的根本途径。全面风险管理体系是包含风险预警管理、内控管理和外审管理的综合管理体系，从时间纬度上，涵盖事前、事中、事后三阶段。这三个阶段环环相扣，层层深入，并组成一个首尾相连的闭回路，形成一个不断优化的过程。具体情况如图1所示。
1构建地方政府债务风险的预警管理系统
风险预警管理系统侧重事前的风险管理，关注债务发生前风险的评估和债务规模的确定。通过对风险进行识别和监控，确定风险应对方案（接受、规避、转移、减低），指导内控管理和外审管理。
现实中债务风险系统是一个极其复杂的非线性系统，目前有些学者通过在计量经济学基础上建立非线性模型加以解决。但是这种模型有自身难以克服的缺陷：一是误差大，预测值发散快。二是参数估计困难，一般情况下求不出精确解。所以这类非线性模型并不适合研究地方政府债务风险预警系统。相比之下，混沌动力学理论由于能够描述债务风险预警系统的离散、动态特性，所以在研究地方政府风险管理方面更具有适用性。基于混沌理论的地方债务风险预警系统构建应遵循以下思路：
（1）建立地方政府债务风险评价指标体系。结合目前国内关于地方政府债务风险预警的研究，笔者认为应注意以下几点：首先，在指标的设计方面，应坚持三个原则：一是单项指标的科学性与实用性相结合；二是多项指标的全面性与可操作性相结合；三是指标体系形成涵盖从乡镇到省级地方政府的整合评估系统。其次，在指标体系的构建方面，应突出以下几点：从研究内容上，预警指标应包含存量指标和流量指标两大类；从研究层次上，预警指标可以分为基本指标、补充指标和综合指标三个层次。从研究视角上，应侧重动态预警。最后，在警戒标准的确定方面，既要借鉴国外地方政府债务管理的经验和做法，又要充分考虑我国的国情，债务规模控制必须基于我国的市场、金融及监管体制进行，在实践的基础上，制定出合理的警戒标准。
（2）进行地方政府债务风险的混沌识别。先根据经验主观列举地方政府债务的若干指标，基于模糊聚类分析方法对样本指标进行客观分类，用主成分分析法提取影响地方政府债务风险的关键因素。由这些因素构建地方政府债务指标体系。根据相关数据，分析各个数据间的关系，建立地方政府债务风险评价模型。然后不再沿袭债务风险管理的传统研究范式，而是转换视角，基于混沌动力学理论，揭示地方政府债务风险具有类似混沌的本质特征。适当选取嵌入维数m，用c-c方法确定延滞时间τ，进行相空间重构，进而计算Lyapunov指数，判断债务风险系统的混沌性。
（3）对地方政府债务风险系统进行混沌预警和控制。鉴于地方政府债务风险评价系统的非线性，用RBF神经网络方法和混沌理论对未来的地方政府债务风险进行预测。在预测地方政府债务未来可能出现风险的前提下，采用自适应方法，对现有的债务风险评价系统进行控制。
2构建地方政府债务风险的内控管理系统
风险内控管理系统侧重事中的风险管理，根据审计发现，修正和健全内部制度，关注债务发生时风险的应对。内控管理系统是债务风险管理中核心环节。
（1）设立专门的债务管理机构。建立以财政局、发改委、人民银行、银监会、审计署、人大常委会等部门和机构的代表组成的专门监督机构[1]。建立专门的监督管理机构有利于全面准确地掌握债务整体运行状况，合理控制债务存量。借鉴国际经验，明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位，发挥负债项目审核的作用和承担债务监督的责任。
（2）构建债务管理的激励约束机制。中央政府要根据地方政府债务管理的实践，建立相应的激励约束机制。一方面，要强化约束机制。通过统一地方政府债务管理的口径和标准，将政府债务纳入预算管理之中，以政府预算管理机制来约束各级政府和部门的举债和偿债行为。同时硬化预算约束，防止地方政府向中央政府转嫁债务风险。另一方面，要设计激励机制。中央政府通过地方政府债务的绩效评估，考察地方政府债务是否提升了社会福利。如果既提升了社会福利，又能够及时还债，则可考虑以财政贴息方式予以激励。
（3）营造债务管理信息的透明公开环境。首先，健全地方政府债券信用评级环境。2011年，经国务院批准，上海、浙江、广东和深圳开展地方政府自行发债试点。地方政府发债对于拓展市场化、规范化的融资渠道具有重要意义，而地方发债的关键是实行债券信用评级制度。债券投资者由于信息不对称无法直接判断债券的信用等级，需要参考权威评级机构做出债券评级。评级机构可以考虑国际上著名的穆迪、标准普尔等评级机构。其次，完善地方政府债务信息披露制度。地方政府债务信息度的提高，一方面可以相应提高发债主体的信用等级，降低融资成本；另一方面可以切实保障债权人利益，提高市场认可度。地方政府债务信息披露制度的完善将有利于逐步形成约束地方政府投融资的市场机制。地方政府应向监督主体，即上级政府、当地人民代表大会、当地居民以及债权人及时做出信息披露，以保证信息公开透明。 3构建地方政府债务风险的外审管理系统
（1）健全地方政府债务投融资体系的法律环境。国家应尽快修改完善《预算法》等相关财政法律规范，明确地方公债发行的有关法律和制度规定，为完善地方财政投融资体系建立健全外部环境[2]。借鉴美国和新西兰等国家的债务风险管理经验，通过立法将地方政府债务风险控制在法律框架内，使债务风险管理流程透明公开，避免债务危机发生。
（2）完善地方政府债务管理的金融监管环境。金融机构应强化贷款管理，加强风险识别和风险管理。金融机构应严格按照国家宏观调控政策、产业政策、发展规划、行业规划和土地利用规划等要求，控制贷款发放，银行贷款应与实体建设项目相对应。在贷款审批过程中，尽可能要求多种抵押和担保，严格落实借款人准入条件，严把审批关，营造良好的金融生态环境。
（3）建立地方政府债务管理的行政监管机制。一是要建立债务资金使用的官员绩效考核制度。在对地方政府官员进行考核、选拔和使用时，要将其任职期间的举债情况、债务使用和偿还情况作为考核的重要内容，这样可以强化干部的举债责任和风险意识，减少不规范的举债行为的发生[3]。二是建立债务资金偿还的官员责任追究制度。省级政府必须对市、县、乡镇政府的债务总量与偿还情况进行动态监测，建立权、责、利相结合和借、用、还相统一的政府债务管理制度，实现政府性债务的有效管理。由于官员的过错、失误、不力等导致地方政府债务危机的，应追究相应官员的责任，否则会产生负面的示范效应[4]。
参考文献：
[1]贺邦靖推进财政监督促进科学发展[J]当代财经，2009，（4）：5-9
[2]马金华地方政府债务：现状、成因与对策[J]中国行政管理，2011，（4）： 90-94
[3]杜爽，赵红欠发达地区县级政府债务风险状况评析[J]湖北行政学院学报，2011，（5）：77-81
[4]刘蓉，黄洪我国地方政府债务风险的度量、评估与释放[J]经济理论与经济管理，2012，（1）：82-88
[5] Hana Polackova，HContingent Government Liabilities： A Hidden Risk for Fiscal Stabilities[R]Washington DC：World Bank Policy Research Working Paper No1989，1998.
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（责任编辑：刘艳）