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摘 要 “毒胶囊”事件的曝光，再次为我国食品安全敲响了警钟。本文将以“毒胶囊”事件为切入点，分析我国食品安全问题的成因，并试图阐述由“企业—政府职能部门—消费者”三方全程控制食品安全的法律监管体系，由此减少我国食品安全事故的发生。希望本文对我国食品安全监管体制建设的进程有所帮助。
关键词 毒胶囊 食品安全 政府监管
作者简介：茅慧媛，上海大学法学院2011级研究生。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）12-201-02
一、我国食品安全问题的现状
（一）从“毒胶囊”事件看我国食品安全问题
2012年4月15日，中央电视台《每周质量报告》调查证实，使用废旧皮革等制成的工业明胶胶囊流入修正药业、海外药业等九大药业，样品被检出铬含量严重超标，最高含量超标90余倍，涉及13个铬超标产品。即日，国家食品药品监管局发出紧急通知，要求对央视报道的13个铬超标产品暂停销售和使用。
由于新媒体传播的独特性，使此次“毒胶囊”一石激起千层浪。“工业明胶”与早前的“皮革水解蛋白”同属皮革提炼物的“双生姐妹”引发人们强烈的关注。短短几日，皮鞋俨然成了我们身边最神奇的变形金刚，它足以变换出各种形式潜伏在我们的生活里，货真价实地成为了我们生活的主角，成为了茶余饭后的谈资。“毒胶囊”事件，可以说是中国近十年来继“三聚氰胺”、“瘦肉精”等事件后最为严重和影响力最大的一次食品、药品安全事件。
如今的“毒胶囊”与昔日的“皮革奶”、“地沟油”如出一辙，暴露出来的问题也是何其相似。仔细想想，就会发现，这场战役的参与者绝非只是消费者和造假者两方，而消费者是最被动的。
（二）我国现有的食品安全监督管理体制
目前，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）明确了我国以分段监管为主，统筹管理为辅的食品安全监管体系，即是国务院食品安全委员会整体负责领导全国食品安全工作，县级以上地方人民政府统一负责本行政区域的食品安全监督管理工作，但是食品安全的一线监管工作仍是由卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门以分段管理的模式进行。在《食品安全法》中，第四条对此作了具体规定。
药监系统的改革历程分分合合，国家层面监管体制的变化，至今有些地方还没有落实到位。“国家级的食品药品监管局隶属于卫生部，省级的食品药品监管部门有的归省级政府管，也有的归省级卫生行政部门管理；职能有的不涉及食品，也有的牵头负责当地食品安全监管，还有被列为试点单位将其职能划归市场监管委员会的。”如此多样的机构职能设置，恐怕很难保证政令畅通，以至于国家食品药品监管局召集的某些专门领域的监管工作会议，一些地方竟然因找不到对应机构和人员而无法参会。“毒胶囊”事件暴露的体制问题，显而易见。同时，又发人深省。
二、我国食品安全问题的质疑及成因分析
层出不穷的食品、药品安全问题，到底是我国相关法律的缺失，还是无良商家的利欲熏心，使其置法律于不顾，亦或是其他环节出了问题？
食品、药品并不是无法可依。1995年，我国就颁布了《中华人民共和国食品卫生法》。2009年，十一届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》。此法仅颁布三年以来，食品安全问题不仅屡屡曝光，而且有愈演愈烈的趋势，这次的“毒胶囊”事件又扩散到了药品领域。《食品安全法》是为了适应新形势发展的需要，从制度上要解决现实生活中的食品安全问题，更好地保证食品安全而制定的，其中确立了以食品安全风险监测和评估为基础的科学管理制度，明确食品安全风险评估结果作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。
本文将从以下几个方面，就我国食品安全问题的成因做个分析：
（一）企业的信用缺失
“毒胶囊”事件中，企业更多的是把工业明胶掺进食用明胶来降低成本，在巨大利益的驅使下，生产经营者信用缺失，企业丧失了最基本的社会责任感，对消费者的生命安全于不顾，追逐利益到了漠视生命的地步。
1.对巨额非法利润的追求
我国食品行业为完全竞争行业，由于准入门槛低，使得食品生产经营主体成规模参差不齐，食品行业经营者分布极为分散的特点。“很多企业在无法通过正常生产经营提高利润的情况下，部分生产者心生用非法手段来降低成本实现更高的利润，主要表现在：（1）超量使用、滥用食品添加剂和非法添加物；（2）利用劣质原料生产食品；（3）减少灭菌过程，或不设检测程序。”如此不严格的检测程序，然而，食品加工过程一环扣一环，食品安全出问题也就不足为奇了。
2.对低廉违法成本的漠视
与治理酒驾相比，我国在食品、药品安全违规的惩罚上，显得过于宽松，除了经济处罚外，企业法人极少因此承担刑事责任。《食品安全法》第八十五条规定了对各种不法经营行为的处罚，指出“……货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。”最严重，也不过是吊销许可证。低廉的违规成本，同可观的违规利益形成了鲜明的对比，促使不良经营者置法律于不顾，屡屡以身现法。
（二）政府的职能分散
近年来多发的食品安全事件，将政府职能部门对食品安全监管的问题暴露无遗。“毒胶囊”事件再次显露出监管重叠与监管真空并存的现象，各个职能部门不但在监管过程中没有形成联动互生的效应，反而显现条块分割、执行打滑、接口不畅等诸多问题，导致监管失衡，难以做到“法制化管理，程序化操作，标准化运行”。
1.部门职能界定不清
首先，国务院设立的食品安全委员会仅限于议事协调机构，实际作用很难考证；其次，食品安全管理的具体工作落实在基层，宏观面如何即时并准确地传达至基层也是个问题；最后，食品安全委员会与卫生行政部门职责界定比较模糊，同时，还要和其他监管部门综合协调工作，很难达到预期效果。以上几点，造成了多头监管体制监管交叉和盲区并存。 2.监管部门权责不清
多个食品监管部门由于权责难以明确，又有部门利益，往往会出现重复和交叉监管，又或是因容易发生行政行为错位造成缺位，造成“大家都在管，大家都难管”的局面，从而导致食品安全监管出现空白，影响了食品安全执法的整体效率。
一些地方政府，处于经济利益以及政绩因素等考虑，将问题产业当特色产业来加以扶持，当特色产业成为支柱产业后，权力与资本勾结，俨然成为了不法企业及经营者的保护伞。这次的“毒胶囊”，产业链最上游的皮革下脚料供应商不可能不清楚，但就是无人举报，无法企业与利益驱使着各怀鬼胎，攻守同盟的状态，令人汗颜。
（三）消费者的无助被动
食品药品安全事件中，还有一个重要的角色：专家。他们以权威的姿态站出来“辟谣”，但误导消费者的正是这些专家。专家在这里充当了一个“助纣为虐”的角色，中国工程院院士孙宝国称：地沟油炼制工艺复杂，中国餐桌没有地沟油；中国工程院院士陈君石称：蒙牛黄曲素超标公众没必要惊慌，我们对食品的监管力度世界第一；卫生部全国合理用药专家孙忠实称：一天吃6个含铬胶囊没事！这样的“辟谣”方式除了带来消费者的愤怒与对专家的不信任外，对化解消费者对食品安全的恐慌无济于事。
消费者缺乏专业的食品安全知识，自我保护意识不全，虽然维权意识在逐步提高，但还远远不够，往往成举报无门的势态。消费者这种对食品质量知情权的缺乏，在这样一个混沌消费的情况下，食品安全问题无疑成为了侵犯消费者权益的重大问题。
三、解决食品安全监管问题的对策
我国现有法律法规9800多部，可以说是“法律完备”，但屡见不鲜的“假冒偽劣”不但有增无减，反而肆无忌惮地将魔爪伸向了食品药品。因此，仅仅“法律完备”是远远不够的，关键得找出问题症结所在，对症下药，让法律生效才是关键。笔者针对上述的食品安全问题，提几条建议措施：
（一）企业的责任
1.增强食品安全自我管制意识
食品生产者必须严格执行食品安全生产的相关标准，例如：食品添加剂的品种、范围和用量的规定，与食品安全有关的质量要求、卫生要求等。由于我国食品标准过多，就会出现乱的问题，让一些企业无所适从，反而给一些不法企业钻了空子，只有统一整合我国食品安全标准，才能有效提高我国食品安全水平。
2.加强行业协会建设治理作用
行业协会的主要优势在于其成员处于食品行业中间，拥有较政府和消费者更多的信息。行业协会可以通过协调、沟通、服务等方式，在行业自律和引导消费等方面发挥积极有效的作用，从而减少市场中对于食品安全存在的信息不对称问题。这些方式既能减轻政府的负担，也有助于形成良好的行业规范，促进整个市场和行业的良好发展。
（二）政府的职责
1.提高企业违法成本
当法律完备的时候，为了使《食品安全法》有效地实施，就必须要求相关执法部门严格执法，而不能因为某一地区某一经济利益或是特殊利益的驱使，放松了处罚、降低了监管力度。同时，对各相关法律法规中的惩罚规则进行适当的调整，加大处罚力度，对于多次严重违法者，除了高额的罚金之外，还可以将其永远淘汰出这个市场，不仅使其承担民事责任，而要给予相关责任人刑事处罚及执业资格处罚，以显示法律对不法行为的威慑力。如此，各部门应当加强协作，严格把关，真正做到有法可依，有法必依，执法必严和违法必究。
2.完善政府监管模式
在现有管理体制的基础上，尽量克服管理重叠和割裂的现象，做到无缝监督和管理。首先，加强食品安全的预警机制。其次，建立信息披露机制。政府在制定某项新的标准或新政策出台之后，把这类信息传递给企业还有消费群体，以确保食品安全信息的准确性。只有相对准确的信息交流才能起到积极的作用，减少不对称信息，提升各方的利益，起到推动作用。再者，完善风险监测和评估制度。
（三）消费者的作用
1.提高消费者的法律保护意识
就目前来说，我国大多数的消费者法律意识并不强，可以分阶段地对消费者进行宣传培养，逐渐让消费者具有维权意识，并对经营者的生产销售形成外在的一股压力，从而促使安全食品的生产与销售。
2.发挥消费者的监督参与作用
消费者是食品安全的“最佳实践者”。政府需给予消费者投诉、举报食品安全问题的渠道，当消费者权益受到侵害的时候，不是忍气吞声，不是投报无门。政府应当规范投诉、举报回应机制，既要方便消费者投诉，又要给予他们及时的案件回应，同时，创建有效的激励机制，促使消费者在消费了假冒伪劣食品之后进行举报，从而激发消费者对食品安全监管的积极性。
四、结语
食品安全问题的完善是一个漫长而艰难的过程，不仅需要政府机构之间协调有序无重叠无割裂的分工合作，平衡与制约，同时也需要相关行业协会形成诚信良好的自律机制，加强经营者与行业之间的规范；不仅需要法律制度的改革和完善，同时更需要提高全社会公民的法律责任和维权意识。
注释：
富子梅.三问“毒胶囊”事件.人民日报.2012.
杨欢进，牛建青.我国食品安全问题的成因及对策.社会科学论坛.2009（5）.
参考文献：
[1]张俊霞，李春娟.《食品安全法》之食品召回制度适用研究.法学杂志.2010（9）.
[2]李南南.我国食品安全监管模式研究.江南大学.2010.
关键词 毒胶囊 食品安全 政府监管
作者简介：茅慧媛，上海大学法学院2011级研究生。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）12-201-02
一、我国食品安全问题的现状
（一）从“毒胶囊”事件看我国食品安全问题
2012年4月15日，中央电视台《每周质量报告》调查证实，使用废旧皮革等制成的工业明胶胶囊流入修正药业、海外药业等九大药业，样品被检出铬含量严重超标，最高含量超标90余倍，涉及13个铬超标产品。即日，国家食品药品监管局发出紧急通知，要求对央视报道的13个铬超标产品暂停销售和使用。
由于新媒体传播的独特性，使此次“毒胶囊”一石激起千层浪。“工业明胶”与早前的“皮革水解蛋白”同属皮革提炼物的“双生姐妹”引发人们强烈的关注。短短几日，皮鞋俨然成了我们身边最神奇的变形金刚，它足以变换出各种形式潜伏在我们的生活里，货真价实地成为了我们生活的主角，成为了茶余饭后的谈资。“毒胶囊”事件，可以说是中国近十年来继“三聚氰胺”、“瘦肉精”等事件后最为严重和影响力最大的一次食品、药品安全事件。
如今的“毒胶囊”与昔日的“皮革奶”、“地沟油”如出一辙，暴露出来的问题也是何其相似。仔细想想，就会发现，这场战役的参与者绝非只是消费者和造假者两方，而消费者是最被动的。
（二）我国现有的食品安全监督管理体制
目前，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）明确了我国以分段监管为主，统筹管理为辅的食品安全监管体系，即是国务院食品安全委员会整体负责领导全国食品安全工作，县级以上地方人民政府统一负责本行政区域的食品安全监督管理工作，但是食品安全的一线监管工作仍是由卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门以分段管理的模式进行。在《食品安全法》中，第四条对此作了具体规定。
药监系统的改革历程分分合合，国家层面监管体制的变化，至今有些地方还没有落实到位。“国家级的食品药品监管局隶属于卫生部，省级的食品药品监管部门有的归省级政府管，也有的归省级卫生行政部门管理；职能有的不涉及食品，也有的牵头负责当地食品安全监管，还有被列为试点单位将其职能划归市场监管委员会的。”如此多样的机构职能设置，恐怕很难保证政令畅通，以至于国家食品药品监管局召集的某些专门领域的监管工作会议，一些地方竟然因找不到对应机构和人员而无法参会。“毒胶囊”事件暴露的体制问题，显而易见。同时，又发人深省。
二、我国食品安全问题的质疑及成因分析
层出不穷的食品、药品安全问题，到底是我国相关法律的缺失，还是无良商家的利欲熏心，使其置法律于不顾，亦或是其他环节出了问题？
食品、药品并不是无法可依。1995年，我国就颁布了《中华人民共和国食品卫生法》。2009年，十一届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》。此法仅颁布三年以来，食品安全问题不仅屡屡曝光，而且有愈演愈烈的趋势，这次的“毒胶囊”事件又扩散到了药品领域。《食品安全法》是为了适应新形势发展的需要，从制度上要解决现实生活中的食品安全问题，更好地保证食品安全而制定的，其中确立了以食品安全风险监测和评估为基础的科学管理制度，明确食品安全风险评估结果作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。
本文将从以下几个方面，就我国食品安全问题的成因做个分析：
（一）企业的信用缺失
“毒胶囊”事件中，企业更多的是把工业明胶掺进食用明胶来降低成本，在巨大利益的驅使下，生产经营者信用缺失，企业丧失了最基本的社会责任感，对消费者的生命安全于不顾，追逐利益到了漠视生命的地步。
1.对巨额非法利润的追求
我国食品行业为完全竞争行业，由于准入门槛低，使得食品生产经营主体成规模参差不齐，食品行业经营者分布极为分散的特点。“很多企业在无法通过正常生产经营提高利润的情况下，部分生产者心生用非法手段来降低成本实现更高的利润，主要表现在：（1）超量使用、滥用食品添加剂和非法添加物；（2）利用劣质原料生产食品；（3）减少灭菌过程，或不设检测程序。”如此不严格的检测程序，然而，食品加工过程一环扣一环，食品安全出问题也就不足为奇了。
2.对低廉违法成本的漠视
与治理酒驾相比，我国在食品、药品安全违规的惩罚上，显得过于宽松，除了经济处罚外，企业法人极少因此承担刑事责任。《食品安全法》第八十五条规定了对各种不法经营行为的处罚，指出“……货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。”最严重，也不过是吊销许可证。低廉的违规成本，同可观的违规利益形成了鲜明的对比，促使不良经营者置法律于不顾，屡屡以身现法。
（二）政府的职能分散
近年来多发的食品安全事件，将政府职能部门对食品安全监管的问题暴露无遗。“毒胶囊”事件再次显露出监管重叠与监管真空并存的现象，各个职能部门不但在监管过程中没有形成联动互生的效应，反而显现条块分割、执行打滑、接口不畅等诸多问题，导致监管失衡，难以做到“法制化管理，程序化操作，标准化运行”。
1.部门职能界定不清
首先，国务院设立的食品安全委员会仅限于议事协调机构，实际作用很难考证；其次，食品安全管理的具体工作落实在基层，宏观面如何即时并准确地传达至基层也是个问题；最后，食品安全委员会与卫生行政部门职责界定比较模糊，同时，还要和其他监管部门综合协调工作，很难达到预期效果。以上几点，造成了多头监管体制监管交叉和盲区并存。 2.监管部门权责不清
多个食品监管部门由于权责难以明确，又有部门利益，往往会出现重复和交叉监管，又或是因容易发生行政行为错位造成缺位，造成“大家都在管，大家都难管”的局面，从而导致食品安全监管出现空白，影响了食品安全执法的整体效率。
一些地方政府，处于经济利益以及政绩因素等考虑，将问题产业当特色产业来加以扶持，当特色产业成为支柱产业后，权力与资本勾结，俨然成为了不法企业及经营者的保护伞。这次的“毒胶囊”，产业链最上游的皮革下脚料供应商不可能不清楚，但就是无人举报，无法企业与利益驱使着各怀鬼胎，攻守同盟的状态，令人汗颜。
（三）消费者的无助被动
食品药品安全事件中，还有一个重要的角色：专家。他们以权威的姿态站出来“辟谣”，但误导消费者的正是这些专家。专家在这里充当了一个“助纣为虐”的角色，中国工程院院士孙宝国称：地沟油炼制工艺复杂，中国餐桌没有地沟油；中国工程院院士陈君石称：蒙牛黄曲素超标公众没必要惊慌，我们对食品的监管力度世界第一；卫生部全国合理用药专家孙忠实称：一天吃6个含铬胶囊没事！这样的“辟谣”方式除了带来消费者的愤怒与对专家的不信任外，对化解消费者对食品安全的恐慌无济于事。
消费者缺乏专业的食品安全知识，自我保护意识不全，虽然维权意识在逐步提高，但还远远不够，往往成举报无门的势态。消费者这种对食品质量知情权的缺乏，在这样一个混沌消费的情况下，食品安全问题无疑成为了侵犯消费者权益的重大问题。
三、解决食品安全监管问题的对策
我国现有法律法规9800多部，可以说是“法律完备”，但屡见不鲜的“假冒偽劣”不但有增无减，反而肆无忌惮地将魔爪伸向了食品药品。因此，仅仅“法律完备”是远远不够的，关键得找出问题症结所在，对症下药，让法律生效才是关键。笔者针对上述的食品安全问题，提几条建议措施：
（一）企业的责任
1.增强食品安全自我管制意识
食品生产者必须严格执行食品安全生产的相关标准，例如：食品添加剂的品种、范围和用量的规定，与食品安全有关的质量要求、卫生要求等。由于我国食品标准过多，就会出现乱的问题，让一些企业无所适从，反而给一些不法企业钻了空子，只有统一整合我国食品安全标准，才能有效提高我国食品安全水平。
2.加强行业协会建设治理作用
行业协会的主要优势在于其成员处于食品行业中间，拥有较政府和消费者更多的信息。行业协会可以通过协调、沟通、服务等方式，在行业自律和引导消费等方面发挥积极有效的作用，从而减少市场中对于食品安全存在的信息不对称问题。这些方式既能减轻政府的负担，也有助于形成良好的行业规范，促进整个市场和行业的良好发展。
（二）政府的职责
1.提高企业违法成本
当法律完备的时候，为了使《食品安全法》有效地实施，就必须要求相关执法部门严格执法，而不能因为某一地区某一经济利益或是特殊利益的驱使，放松了处罚、降低了监管力度。同时，对各相关法律法规中的惩罚规则进行适当的调整，加大处罚力度，对于多次严重违法者，除了高额的罚金之外，还可以将其永远淘汰出这个市场，不仅使其承担民事责任，而要给予相关责任人刑事处罚及执业资格处罚，以显示法律对不法行为的威慑力。如此，各部门应当加强协作，严格把关，真正做到有法可依，有法必依，执法必严和违法必究。
2.完善政府监管模式
在现有管理体制的基础上，尽量克服管理重叠和割裂的现象，做到无缝监督和管理。首先，加强食品安全的预警机制。其次，建立信息披露机制。政府在制定某项新的标准或新政策出台之后，把这类信息传递给企业还有消费群体，以确保食品安全信息的准确性。只有相对准确的信息交流才能起到积极的作用，减少不对称信息，提升各方的利益，起到推动作用。再者，完善风险监测和评估制度。
（三）消费者的作用
1.提高消费者的法律保护意识
就目前来说，我国大多数的消费者法律意识并不强，可以分阶段地对消费者进行宣传培养，逐渐让消费者具有维权意识，并对经营者的生产销售形成外在的一股压力，从而促使安全食品的生产与销售。
2.发挥消费者的监督参与作用
消费者是食品安全的“最佳实践者”。政府需给予消费者投诉、举报食品安全问题的渠道，当消费者权益受到侵害的时候，不是忍气吞声，不是投报无门。政府应当规范投诉、举报回应机制，既要方便消费者投诉，又要给予他们及时的案件回应，同时，创建有效的激励机制，促使消费者在消费了假冒伪劣食品之后进行举报，从而激发消费者对食品安全监管的积极性。
四、结语
食品安全问题的完善是一个漫长而艰难的过程，不仅需要政府机构之间协调有序无重叠无割裂的分工合作，平衡与制约，同时也需要相关行业协会形成诚信良好的自律机制，加强经营者与行业之间的规范；不仅需要法律制度的改革和完善，同时更需要提高全社会公民的法律责任和维权意识。
注释：
富子梅.三问“毒胶囊”事件.人民日报.2012.
杨欢进，牛建青.我国食品安全问题的成因及对策.社会科学论坛.2009（5）.
参考文献：
[1]张俊霞，李春娟.《食品安全法》之食品召回制度适用研究.法学杂志.2010（9）.
[2]李南南.我国食品安全监管模式研究.江南大学.2010.