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摘 要： 现代公共服务的一般使命包括保障普遍人权、实现社会公平与正义以及提供共同的发展条件。上世纪末以来席卷全球的公共服务市场化改革理论及其实践，给我们提供了良好的启示和借鉴，但其对工具理性的过度崇拜以及根本价值取向的模糊，也暴露出自身难以克服的缺陷。新公共服务理论将公民权、社会责任、公共利益等价值量度重新置回行政话语的中心，有助于我们在进行公共服务领域理论研究与实践探索的过程中避免误区，坚持公共利益信仰和公民本位观点，正视公共服务责任，真正实现公共服务的基本使命。
关键词： 公共服务； 市场化； 责任； 公共利益
中图分类号： C916文献标识码： A 文章编号： 1673-9973(2011)01-0027-05
Mission and Fulfillment of Public Service
——Concurrently on Marketization and the Mistaken Ideas of Public Service
SONGPeng
(School of Government, Peking University, Beijing 100871, China)
Abstract: The general missions of modern public service include the protection of universal human rights, achieving social fairness and justice and to provide common development conditions.Marketization reforms of public service theory and practice that swept the world since the end of last century, give us a good inspiration and reference.But it is yet difficult to overcome their shortcomings on its excessive worship of instrumental rationality and the confused fundamental value orientation.New Public Service Theory re-sets back civil rights, social responsibility and public value to the administrative center of discourse, is helpful on avoiding misunderstandings in academic study and practice, to adhere to the faith and civic based on public interest and citizen - based conception, and to face the responsibility of public services, for the fulfillment of fundamental missions of public service.
Key words: public service； marketization； responsibility； public interest
公共服务的社会实践由来已久，它从最初的社会民间和宗教组织零星的自发行动，发展和演化为以政府为主的公共组织系统的自觉行动和法定职能，期间经过了漫长的历史过程。公共服务实践活动的必然性和理性主要源于公共服务的理性：公共物品的存在是公共服务实践的客观原因；道义、慈善是公共服务的价值基础；公民与国家的关系是公共服务的基本依据；团结与凝聚社会是公共服务的追求目标；以需求促进供给是公共服务的发展动因。
一、现代公共服务的一般使命
（一）保障普遍人权
历史上许多公共服务的实践都是源自对人的关怀，这种道义、慈善和人权理性最终成为世界多数国家政府和公众的共识。1948年12月10日，联合国大会通过第217A（III）号决议并颁布《世界人权宣言》，分别对每个社会成员享受社会保障、人人有权工作并获得相应报酬、有权享受为维持本人和家属的健康和福利所需的生活必需品、以及免费接受基本教育的权利作了明确阐述。①此后更具有强制性的《经济、社会、文化权利国际公约》又进一步强调“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件”。②
1． 保障公民的生存权。中国社会科学院语言研究所词典编辑室编纂的《现代汉语词典》（1996年修订第三版）对“人权”的解释是“指人享有的人身自由和各种民主权利”。人权首要的是生存权，即公民享有维持其生存所必须的健康和生活保障的权利。最早通过立法将生存权确定下来的是1919年德国《魏玛宪法》，该法在第二编第五章“共同生活”第151条规定：“经济生活秩序必须与社会正义原则及维持人类生存目的相适应”。[1]日本宪法第25条规定；“全体国民均享有维持健康且文明的最低限度生活的权利。国家必须在一切生活方面，努力提高与增进社会福利、社会保障以及公共卫生。”[2]我国现行宪法也明确了“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”③
2． 保障公民的基本发展权。1970年，联合国人权委员会委员卡巴·穆巴耶在一篇题为《作为一项人权的发展权》的演讲中，明确提出了“发展权”的概念。[3]广义的发展权可以概括为公民享有使其现有生存状态随社会发展而良性发展的权利，具体包括两层含义：一是公民享有随经济、政治、社会文化发展充分实现其基本自由的权利；二是公民享有参与和促进经济、政治、社会文化发展的权利。发展权是直接从宪法所规定的国家责任中推导出来的权利。它是与生存权相对应的阶段性权利，在本质上是生存权或其他权利后续进展的权利，其存在保证了各种权利的可持续性，以及在形式和内容上的与时俱进，即提升了它们实现的程度。公民的发展权需要国家和社会积极作为才能实现，通过不断发展物质财富和精神财富，给予公民更多的实现其自由的社会资源。
国际社会中最早在原则上肯定发展权的是联合国《世界人权宣言》。它指出：“人人有权要求一种社会的和国际的秩序，在这种秩序中，本宣言所载的权利和自由能获得充分实现”④。“人人对社会负有义务，因为只有在社会中他的个性才可能得到自由和充分的发展”⑤。1986年联合国的《发展权宣言》强调“人是发展进程的主体”，认为“发展权是一项不可剥夺的人权，发展机会均等是国家和组成国家的个人一项特有权利”，“发展政策应使人成为发展的主要参与者和受益者”，而“创造有利于人民和个人发展的条件是国家的主要责任”。并指出：“由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。”⑥
（二）实现社会公平与正义
1． 追求公共利益。公共利益是与私人利益相对应的范畴。在这一意义上，公共利益往往被当成一种价值取向，当成一个抽象的或虚幻的概念。公共利益不是个人利益的叠加，也不是基于利益关系而产生的共同利益。公共利益具有社会共享性，具有相对普遍的影响力，确保公共利益的增进和公平分配是公共服务的根本目的。
公共利益首先必须具有公共性。这种公共性表现为地域的广泛性、受益对象的广泛性。向特定利益共同体提供集体产品，是背离社会普遍利益的。只有那种旨在实现真正的普遍利益的服务，从而使每个人都会从这种服务中得到益处，并有助于改善他们生活状况和生活质量的公共利益，才符合社会普遍利益的本质和精神，才是真正的公共服务。公共利益也必须具有非营利性，即任何公共利益服务的提供者不得从中赚取好处。如果一项事业是以营利为目的的，即使该项服务在客观上有助于社会公共利益总量的增进，也不能作为“公共利益”来认定。
同时应当注意的是，公共利益不应以剥夺个人利益为前提。以人为目的、以人权为本，是公共利益的核心；个人权利为体，公共利益为用，是调适二者关系的基本原则。“在有关公共利益问题上，公共利益绝不是用政治性的法律或法规去剥夺个人的财产，或是削减哪怕是它最微小的一部分。在这种场合，必须严格遵守民法；民法是财产的保障”。[4]个人利益是任何整体性利益的源泉和基础，公共利益源于个人利益，又以个人利益为依据。因此，在现代法治国家，公共利益绝不能成为否定甚至吞噬私人利益的理由。当公共利益与私人利益发生冲突时，应当权衡双方价值轻重选择处理方案。那种认为公共利益的实现必然牵动个人利益，从而片面强调公共利益的理论与实践均有悖于现代法治精神。[5]
2． 实现社会公平正义。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体之名也不能逾越。”[6]社会公正是公民衡量一个社会是否合意的标准，换言之，它是一个国家的公民和平相处的政治底线。社会公正理念的目的在于为全体公民提供一个关于社会分配好坏的共识，有了这个共识，人们才能进行和平有序的竞争。
社会公正原则的建立，是基于各社会阶层利益协调的共同价值认同，它不同于衡量收入分配均等程度的“平等”，也不同于市场条件下承认禀赋差别的机会公平，它是在市场竞争之上维护共同生活的更高的原则。通过再分配和转移支付来救助和扶持弱势群体，是其题中应有之义。
社会正义原则必须法定。公共责任不是责任主体的虚化。“政治的公正是以法律为依据而存在的，自然是在守法的人们之中，这就是去治理和被治理都有均等的机会”，[7]社会治理中的正义原则必须以法律予以确定。
（三）提供共同的发展条件
公共服务的一个主要功能即是有效地弥补市场失灵，提供社会生产和生活所需要的基础产业和公共基础设施。市场失灵，也称为市场失效，是指现实市场中存在不符合完全竞争假设条件，以及市场运行结果被认为不令人满意的方面，前者称为市场低效，后者称为市场无效。市场低效主要表现在竞争失效或垄断、公共产品、外部性和信息不对称等方面；市场无效主要表现在偏好不合理（一般商品与低劣品）、收入分配不公和宏观经济失调等方面。市场失灵主要发生在社会公共领域，是市场经济固有的现象，其负面效应不能由市场机制本身自动地解决，只能由公共经济和服务机制来解决。具体来讲，包括国家安全、行政管理和国防外交，以及为促进经济社会发展进行的相关基础设施建设、维护公平的市场竞争秩序等。
二、公共服务实现方式市场化与提供主体多元化趋势
（一）新公共管理与公共服务市场化
20世纪80年代开始，西方各主要国家开始了新一轮的行政改革，主要目的是以市场化的方式“重塑政府”（Reinventing Government），而其指导思想则是新公共管理理论。与威尔逊、古德诺的“政治——行政二分法”和韦伯的“科层制”等传统公共行政理论不同，“新公共管理”（New Public Management，NPM）重新举起了“管理主义”的大旗，以现代经济学和企业管理理论作为理论支撑，主张将私营部门的管理理念和管理方法引入政府管理活动。英国著名公共管理学家、曾任伦敦经济学院院长的胡德（C.Hood）教授将新公共管理的特质归纳为：（1）在公共部门中实施专业化管理；（2）确立明确的目标，设定绩效测量标准并且进行严格的绩效测量；（3）强调产出控制；（4）打破公共部门中的本位主义，公共部门内由聚合趋向分化；（5）在公共部门引入竞争机制，降低管理成本，提高服务质量；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调对资源的有限利用和开发。[8]
依照“新公共管理”理论的阐述和主张，所谓公共服务市场化，可以描述为政府筹集各种资源，通过民主政治程序设定社会需要的优先目标；与此同时，又利用私营部门之所长，组织商品和劳务的生产。具体而言，即指政府通过政治过程作出决策，确定公共服务的供给数量和质量标准，然后以市场机制为杠杆，通过多种方式调动私营部门、非营利部门等组织的参与，在竞争中完成公共服务的供给。其目的旨在打破公共服务领域的政府垄断和一元供给模式，通过引进市场机制，挖掘社会一切可以利用的资源来提高社会公共服务质量和效率。
（二）公共服务市场化与提供主体多元化的国际趋势
在“新公共管理”理论的指引下，公共服务市场化成为上世纪七、八十年代以来工业化国家行政改革实践的核心取向。打破公共服务的行政垄断，降低公共服务成本，提高公共服务效率，推进公共服务市场化和多元化改革已经成为一种全球性趋势，世界上绝大多数国家都在不同程度地进行这方面的实践。
1970年后，英国撒切尔政府将大量的国有企业民营化，以新的竞争体制、块块分割、控股比例限制、经营范围分割等形式和手段，来推动市场的非垄断化，并采用管制和在公与私之间以合同出租制等来推动竞争，地方政府服务的强制性竞争招标于1988年成为法定要求。[9]1971年到1989年间，美国的通讯、铁路、航空、天然气、运输、保险、有线电视、石油、电气等产业相继放松了管制。[10]到1988年，管制产业的产品产值由1977年占美国国民生产总值的17%降到了6.6%。[11]联邦机构辅助服务如数据处理、饮食服务、房屋维护、保安等中的相当部分被合同外包。在地方政府，合同外包的市场化不仅有辅助性服务，而且还有对公众的直接服务（如垃圾清理、街道清扫、公园维护等）。到上世纪90年代中期，在美国，州和地方服务的市场化已十分普遍，有80%的城市参与其中，成为联邦政府的基本政策。2002年联邦政府约一半的工作，如信息收集、工资管理等，已经向私人部门开放。在英美影响下，公共服务市场化浪潮迅速扩展到全球，上世纪80年代开始，法国政府大量出售了国有企业的股份；荷兰共有50个公共部门或变为私营公司、或被承包、或实行有偿服务。1985-1993年期间，超过100个国家的政府，通过将国有企业市场化筹集了超过5000亿美元的资金。1996年，57个国家在230项市场化项目中获得资金850亿美元。[12]
（三）公共服务市场化的基本条件
“从某一个国家的行政环境归纳出来的概念，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把特殊场合加以研究之后才可以断定。”[13] 同样，公共服务市场化作为新公共管理的重要内容，在一些发达国家取得了不同程度的成功，但在借鉴国外公共服务市场化成功经验的同时，必须充分认识到其适用和制约条件。
公共服务供给模式由政府垄断演变为政府主导和市场主导的多元化供给不是简单的一次性运动，必须在满足某些必要条件的前提下才能渐进实现。首先，社会公共服务需求的扩张和供给能力的局限性是导致公共服务供给模式变化的主要内因，而这种变化也是社会公共领域不断扩张的主要内力。其次，政府直接供给的效率低下是导致公共服务领域变迁的直接动因。第三，市场经营主体的成熟有效为促进公共服务领域的变迁提供了主体性可能。第四，现代市场手段的创新和完善则为公共服务的市场化实现提供了工具性可能。随着关于委托——代理机制、招投标理论和契约理论等研究的不断深入，以及在自然垄断领域存在的BOT、BTT等代理工具的成功使用，各类社会主体参与公共服务的渠道和方式更加多元化。[14]
三、避免公共服务市场化和提供机制多元化进程中的若干误区
不可否认，市场化方案在有效改善和提升公共服务以及推动行政改革方面收到了明显效果，在很多方面实现了效率与公平的有机结合，很大程度上有效解决了政府失灵的困境。但其对工具理性的过度崇拜以及根本价值取向的模糊，也暴露出自身难以克服的缺陷，因而招致了诸多的批评。福克斯提出新公共管理理论内在地存在着矛盾；[15]沙赫特则对新公共管理理论所倡导的价值观提出了异议；[16]还有学者提出新公共管理理论所倡导的公共企业家精神以及新管理主义很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值。[17]同时在实践中出现的混乱、欺诈和公共利益受损等问题也是不争的事实。正是基于对新公共管理理论与实践的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论的缺陷，以罗伯特·B·登哈特为代表的一批学者进行了新的理论创新与探索，即新公共服务理论。
新公共服务理论有两个核心主题：促进公共服务的尊严和价值；将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。[18]从理论视角来看，新公共服务本质上并不是对新公共管理进行全盘否定，而是对后者的一种扬弃。它试图在承认新公共管理对于改进当代公共管理实践所具有的重要工具性价值的同时，强调摈弃新公共管理理论固有的价值错位与缺位的基础性缺陷，并尝试提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。在明确“怎么做”之前，首先分析应该“做什么”，有助于避免原有理论认识和实践中的若干误区。
（一）政府免责——政府负责
公共服务市场化并不意味着政府可以推卸责任，因为公共责任不能市场化，政府公共责任的缺失将导致责任危机，最终损害公共利益。“公民与政府的关系可以看成是一种委托——代理关系，公民同意推举某人以其名义进行治理，但是必须满足公民的利益并且为公民服务”，因为“政府与公民之间的关系形成了责任机制”，“责任机制将政府的行政部分与政治部分结合在一起，并最终关系到公众本身”。[19]市场化不是政府职能责任的市场化，而是服务提供机制及方式的市场化。在市场化的公共服务中，政府以各种形式“将某项公共服务项目委托给市场主体建设经营，政府直接投资管理的责任相应减少，但保证服务水准的责任则相应加重”。[20]公共服务提供主体多元化也不意味着政府责任的转移，只是具体责任的实现方式的优化（通过市场方式，实现公共服务领域社会资源的整合和充分利用），目的在于更好地实现政府公共服务使命，同样，公共服务项目外包也并不意味着政府责任的外包。政府责任与其掌握的公权必须对等，而这一点也是政府存在合法性的重要基础。
（二）效率优先——公共利益本位
市场化改革及其管理主义倾向，为了实现提升公共服务供给的效率目的，都提倡把竞争机制引入政府，建立竞争型政府。但严格来讲，竞争型政府的提法是一个理论误区。政府之所以是政府，就因为许多功能是市场不能替代的。并且，政府运作的特性就是运用行政权力进行垄断，填补“市场失灵”的部分。设计好的政府与企业的功能是互补的，不应该存在竞争现象。[21]新公共管理强调依赖市场模型，并且强调相信市场力量的自由运作能够在这些具有自我利益的参与者——个人、社会群体、机构、公司间达到均衡，这种均衡在某些方面代表社会利益达到了最大化。这意味着各个参与者只要关注自己的利益就能够推动公共利益的实现。然而，个人理性并不能必然推导出社会理性，公共利益并不会自动实现。管理主义的改革取向忽视了公共部门与私人部门的本质区别，照搬私人部门管理模式，实质上是一种“新泰勒主义”。
政府公共权力存在和运作的重要合法性基础在于是否将公共利益为统治的立场和出发点，以及是否以促成公共利益的实现和发展为其持续行动的宗旨。在现代社会，公共行政首先应具有合法性，以民主宪政为基础，追求社会公正、公共利益、社会责任和公民福利等多元价值。其次，公共行政应具有合理性，即以理性的工具，经济、高效地供给公共物品(包括有形的和无形的)。合法性是基础，合理性是手段，两者皆备，才能保障公共管理的顺畅运行。“在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。”[22]因此，公共服务应以公共利益为核心价值，同时以秩序、公正和效率为不可偏离的价值取向，以实现其使命为终极目标，充分发挥公民社会和市场机制的积极作用，有效提供公共物品和公共服务，促进公共利益最大化。
（三）顾客导向——公民导向
伴随工业大生产买方市场形成和经济学领域需求决定理论的深入人心，“顾客导向”①（Customer Orientation）日益从商业领域扩展到公共领域，并最终成为新公共管理理论的核心理念之一。这对于打破传统金字塔统治结构中公共权力凌驾于社会以及政府与公民的管制与被管制的关系意识有着很大的进步意义，并且在增强公共组织回应性、调动公民参与性以及提高政府透明度等方面有着积极的现实价值。但公共利益产生了关于价值共享的对话，而不是个体私利的简单集合。公共服务的数量和质量很大程度上是妥协平衡的产物，这个过程与市场定位有着本质的区别。在经济领域，基于价格机制的“顾客导向”将不可避免地导致不同程度的市场划分和马太效应，而在公共领域，价格机制缺失条件下“顾客导向”将很可能导致低劣公共产品的供给和权力导向下的公共产品的过度集中和失衡。
公共服务的产生本源之一就是为了弥补市场失灵的缺陷，如今再用市场的手段去改进政府的低效，却很可能导致低效变无效的长远后果，更严重的是还会削弱政府和公民对各自基本义务的感知和理解。公共服务的“公共性”决定了其治理系统必须围绕“公民”而展开，公共利益而非私人利益是公共服务部门明确且勿容改变的目标指向。在政府中，公正与公平是其提供公共服务时必须遵循的一个基本原则，政府不应该首先或者仅仅关注“顾客”自私的短期利益，公共服务主体不是对“顾客”的需求做出反应，而是强调和公民之间建构一种协作与信任关系。[23]
综上所述，市场化和主体多元化为社会公共服务提供了新的实现路径，也反映了世界政府改革和公共行政发展的基本趋势。国外成功经验可以借鉴，但历史与现实要求我们在理论与实践中要时刻正视公共服务的使命与责任，公共利益的核心价值观和公民本位的责任意识应是任何公共服务改革中必须坚持的基本原则和行动指南。
参考文献：
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[责任编辑：任山庆校对：叶慧娟]
关键词： 公共服务； 市场化； 责任； 公共利益
中图分类号： C916文献标识码： A 文章编号： 1673-9973(2011)01-0027-05
Mission and Fulfillment of Public Service
——Concurrently on Marketization and the Mistaken Ideas of Public Service
SONGPeng
(School of Government, Peking University, Beijing 100871, China)
Abstract: The general missions of modern public service include the protection of universal human rights, achieving social fairness and justice and to provide common development conditions.Marketization reforms of public service theory and practice that swept the world since the end of last century, give us a good inspiration and reference.But it is yet difficult to overcome their shortcomings on its excessive worship of instrumental rationality and the confused fundamental value orientation.New Public Service Theory re-sets back civil rights, social responsibility and public value to the administrative center of discourse, is helpful on avoiding misunderstandings in academic study and practice, to adhere to the faith and civic based on public interest and citizen - based conception, and to face the responsibility of public services, for the fulfillment of fundamental missions of public service.
Key words: public service； marketization； responsibility； public interest
公共服务的社会实践由来已久，它从最初的社会民间和宗教组织零星的自发行动，发展和演化为以政府为主的公共组织系统的自觉行动和法定职能，期间经过了漫长的历史过程。公共服务实践活动的必然性和理性主要源于公共服务的理性：公共物品的存在是公共服务实践的客观原因；道义、慈善是公共服务的价值基础；公民与国家的关系是公共服务的基本依据；团结与凝聚社会是公共服务的追求目标；以需求促进供给是公共服务的发展动因。
一、现代公共服务的一般使命
（一）保障普遍人权
历史上许多公共服务的实践都是源自对人的关怀，这种道义、慈善和人权理性最终成为世界多数国家政府和公众的共识。1948年12月10日，联合国大会通过第217A（III）号决议并颁布《世界人权宣言》，分别对每个社会成员享受社会保障、人人有权工作并获得相应报酬、有权享受为维持本人和家属的健康和福利所需的生活必需品、以及免费接受基本教育的权利作了明确阐述。①此后更具有强制性的《经济、社会、文化权利国际公约》又进一步强调“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件”。②
1． 保障公民的生存权。中国社会科学院语言研究所词典编辑室编纂的《现代汉语词典》（1996年修订第三版）对“人权”的解释是“指人享有的人身自由和各种民主权利”。人权首要的是生存权，即公民享有维持其生存所必须的健康和生活保障的权利。最早通过立法将生存权确定下来的是1919年德国《魏玛宪法》，该法在第二编第五章“共同生活”第151条规定：“经济生活秩序必须与社会正义原则及维持人类生存目的相适应”。[1]日本宪法第25条规定；“全体国民均享有维持健康且文明的最低限度生活的权利。国家必须在一切生活方面，努力提高与增进社会福利、社会保障以及公共卫生。”[2]我国现行宪法也明确了“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”③
2． 保障公民的基本发展权。1970年，联合国人权委员会委员卡巴·穆巴耶在一篇题为《作为一项人权的发展权》的演讲中，明确提出了“发展权”的概念。[3]广义的发展权可以概括为公民享有使其现有生存状态随社会发展而良性发展的权利，具体包括两层含义：一是公民享有随经济、政治、社会文化发展充分实现其基本自由的权利；二是公民享有参与和促进经济、政治、社会文化发展的权利。发展权是直接从宪法所规定的国家责任中推导出来的权利。它是与生存权相对应的阶段性权利，在本质上是生存权或其他权利后续进展的权利，其存在保证了各种权利的可持续性，以及在形式和内容上的与时俱进，即提升了它们实现的程度。公民的发展权需要国家和社会积极作为才能实现，通过不断发展物质财富和精神财富，给予公民更多的实现其自由的社会资源。
国际社会中最早在原则上肯定发展权的是联合国《世界人权宣言》。它指出：“人人有权要求一种社会的和国际的秩序，在这种秩序中，本宣言所载的权利和自由能获得充分实现”④。“人人对社会负有义务，因为只有在社会中他的个性才可能得到自由和充分的发展”⑤。1986年联合国的《发展权宣言》强调“人是发展进程的主体”，认为“发展权是一项不可剥夺的人权，发展机会均等是国家和组成国家的个人一项特有权利”，“发展政策应使人成为发展的主要参与者和受益者”，而“创造有利于人民和个人发展的条件是国家的主要责任”。并指出：“由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。”⑥
（二）实现社会公平与正义
1． 追求公共利益。公共利益是与私人利益相对应的范畴。在这一意义上，公共利益往往被当成一种价值取向，当成一个抽象的或虚幻的概念。公共利益不是个人利益的叠加，也不是基于利益关系而产生的共同利益。公共利益具有社会共享性，具有相对普遍的影响力，确保公共利益的增进和公平分配是公共服务的根本目的。
公共利益首先必须具有公共性。这种公共性表现为地域的广泛性、受益对象的广泛性。向特定利益共同体提供集体产品，是背离社会普遍利益的。只有那种旨在实现真正的普遍利益的服务，从而使每个人都会从这种服务中得到益处，并有助于改善他们生活状况和生活质量的公共利益，才符合社会普遍利益的本质和精神，才是真正的公共服务。公共利益也必须具有非营利性，即任何公共利益服务的提供者不得从中赚取好处。如果一项事业是以营利为目的的，即使该项服务在客观上有助于社会公共利益总量的增进，也不能作为“公共利益”来认定。
同时应当注意的是，公共利益不应以剥夺个人利益为前提。以人为目的、以人权为本，是公共利益的核心；个人权利为体，公共利益为用，是调适二者关系的基本原则。“在有关公共利益问题上，公共利益绝不是用政治性的法律或法规去剥夺个人的财产，或是削减哪怕是它最微小的一部分。在这种场合，必须严格遵守民法；民法是财产的保障”。[4]个人利益是任何整体性利益的源泉和基础，公共利益源于个人利益，又以个人利益为依据。因此，在现代法治国家，公共利益绝不能成为否定甚至吞噬私人利益的理由。当公共利益与私人利益发生冲突时，应当权衡双方价值轻重选择处理方案。那种认为公共利益的实现必然牵动个人利益，从而片面强调公共利益的理论与实践均有悖于现代法治精神。[5]
2． 实现社会公平正义。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体之名也不能逾越。”[6]社会公正是公民衡量一个社会是否合意的标准，换言之，它是一个国家的公民和平相处的政治底线。社会公正理念的目的在于为全体公民提供一个关于社会分配好坏的共识，有了这个共识，人们才能进行和平有序的竞争。
社会公正原则的建立，是基于各社会阶层利益协调的共同价值认同，它不同于衡量收入分配均等程度的“平等”，也不同于市场条件下承认禀赋差别的机会公平，它是在市场竞争之上维护共同生活的更高的原则。通过再分配和转移支付来救助和扶持弱势群体，是其题中应有之义。
社会正义原则必须法定。公共责任不是责任主体的虚化。“政治的公正是以法律为依据而存在的，自然是在守法的人们之中，这就是去治理和被治理都有均等的机会”，[7]社会治理中的正义原则必须以法律予以确定。
（三）提供共同的发展条件
公共服务的一个主要功能即是有效地弥补市场失灵，提供社会生产和生活所需要的基础产业和公共基础设施。市场失灵，也称为市场失效，是指现实市场中存在不符合完全竞争假设条件，以及市场运行结果被认为不令人满意的方面，前者称为市场低效，后者称为市场无效。市场低效主要表现在竞争失效或垄断、公共产品、外部性和信息不对称等方面；市场无效主要表现在偏好不合理（一般商品与低劣品）、收入分配不公和宏观经济失调等方面。市场失灵主要发生在社会公共领域，是市场经济固有的现象，其负面效应不能由市场机制本身自动地解决，只能由公共经济和服务机制来解决。具体来讲，包括国家安全、行政管理和国防外交，以及为促进经济社会发展进行的相关基础设施建设、维护公平的市场竞争秩序等。
二、公共服务实现方式市场化与提供主体多元化趋势
（一）新公共管理与公共服务市场化
20世纪80年代开始，西方各主要国家开始了新一轮的行政改革，主要目的是以市场化的方式“重塑政府”（Reinventing Government），而其指导思想则是新公共管理理论。与威尔逊、古德诺的“政治——行政二分法”和韦伯的“科层制”等传统公共行政理论不同，“新公共管理”（New Public Management，NPM）重新举起了“管理主义”的大旗，以现代经济学和企业管理理论作为理论支撑，主张将私营部门的管理理念和管理方法引入政府管理活动。英国著名公共管理学家、曾任伦敦经济学院院长的胡德（C.Hood）教授将新公共管理的特质归纳为：（1）在公共部门中实施专业化管理；（2）确立明确的目标，设定绩效测量标准并且进行严格的绩效测量；（3）强调产出控制；（4）打破公共部门中的本位主义，公共部门内由聚合趋向分化；（5）在公共部门引入竞争机制，降低管理成本，提高服务质量；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调对资源的有限利用和开发。[8]
依照“新公共管理”理论的阐述和主张，所谓公共服务市场化，可以描述为政府筹集各种资源，通过民主政治程序设定社会需要的优先目标；与此同时，又利用私营部门之所长，组织商品和劳务的生产。具体而言，即指政府通过政治过程作出决策，确定公共服务的供给数量和质量标准，然后以市场机制为杠杆，通过多种方式调动私营部门、非营利部门等组织的参与，在竞争中完成公共服务的供给。其目的旨在打破公共服务领域的政府垄断和一元供给模式，通过引进市场机制，挖掘社会一切可以利用的资源来提高社会公共服务质量和效率。
（二）公共服务市场化与提供主体多元化的国际趋势
在“新公共管理”理论的指引下，公共服务市场化成为上世纪七、八十年代以来工业化国家行政改革实践的核心取向。打破公共服务的行政垄断，降低公共服务成本，提高公共服务效率，推进公共服务市场化和多元化改革已经成为一种全球性趋势，世界上绝大多数国家都在不同程度地进行这方面的实践。
1970年后，英国撒切尔政府将大量的国有企业民营化，以新的竞争体制、块块分割、控股比例限制、经营范围分割等形式和手段，来推动市场的非垄断化，并采用管制和在公与私之间以合同出租制等来推动竞争，地方政府服务的强制性竞争招标于1988年成为法定要求。[9]1971年到1989年间，美国的通讯、铁路、航空、天然气、运输、保险、有线电视、石油、电气等产业相继放松了管制。[10]到1988年，管制产业的产品产值由1977年占美国国民生产总值的17%降到了6.6%。[11]联邦机构辅助服务如数据处理、饮食服务、房屋维护、保安等中的相当部分被合同外包。在地方政府，合同外包的市场化不仅有辅助性服务，而且还有对公众的直接服务（如垃圾清理、街道清扫、公园维护等）。到上世纪90年代中期，在美国，州和地方服务的市场化已十分普遍，有80%的城市参与其中，成为联邦政府的基本政策。2002年联邦政府约一半的工作，如信息收集、工资管理等，已经向私人部门开放。在英美影响下，公共服务市场化浪潮迅速扩展到全球，上世纪80年代开始，法国政府大量出售了国有企业的股份；荷兰共有50个公共部门或变为私营公司、或被承包、或实行有偿服务。1985-1993年期间，超过100个国家的政府，通过将国有企业市场化筹集了超过5000亿美元的资金。1996年，57个国家在230项市场化项目中获得资金850亿美元。[12]
（三）公共服务市场化的基本条件
“从某一个国家的行政环境归纳出来的概念，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把特殊场合加以研究之后才可以断定。”[13] 同样，公共服务市场化作为新公共管理的重要内容，在一些发达国家取得了不同程度的成功，但在借鉴国外公共服务市场化成功经验的同时，必须充分认识到其适用和制约条件。
公共服务供给模式由政府垄断演变为政府主导和市场主导的多元化供给不是简单的一次性运动，必须在满足某些必要条件的前提下才能渐进实现。首先，社会公共服务需求的扩张和供给能力的局限性是导致公共服务供给模式变化的主要内因，而这种变化也是社会公共领域不断扩张的主要内力。其次，政府直接供给的效率低下是导致公共服务领域变迁的直接动因。第三，市场经营主体的成熟有效为促进公共服务领域的变迁提供了主体性可能。第四，现代市场手段的创新和完善则为公共服务的市场化实现提供了工具性可能。随着关于委托——代理机制、招投标理论和契约理论等研究的不断深入，以及在自然垄断领域存在的BOT、BTT等代理工具的成功使用，各类社会主体参与公共服务的渠道和方式更加多元化。[14]
三、避免公共服务市场化和提供机制多元化进程中的若干误区
不可否认，市场化方案在有效改善和提升公共服务以及推动行政改革方面收到了明显效果，在很多方面实现了效率与公平的有机结合，很大程度上有效解决了政府失灵的困境。但其对工具理性的过度崇拜以及根本价值取向的模糊，也暴露出自身难以克服的缺陷，因而招致了诸多的批评。福克斯提出新公共管理理论内在地存在着矛盾；[15]沙赫特则对新公共管理理论所倡导的价值观提出了异议；[16]还有学者提出新公共管理理论所倡导的公共企业家精神以及新管理主义很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值。[17]同时在实践中出现的混乱、欺诈和公共利益受损等问题也是不争的事实。正是基于对新公共管理理论与实践的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论的缺陷，以罗伯特·B·登哈特为代表的一批学者进行了新的理论创新与探索，即新公共服务理论。
新公共服务理论有两个核心主题：促进公共服务的尊严和价值；将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。[18]从理论视角来看，新公共服务本质上并不是对新公共管理进行全盘否定，而是对后者的一种扬弃。它试图在承认新公共管理对于改进当代公共管理实践所具有的重要工具性价值的同时，强调摈弃新公共管理理论固有的价值错位与缺位的基础性缺陷，并尝试提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。在明确“怎么做”之前，首先分析应该“做什么”，有助于避免原有理论认识和实践中的若干误区。
（一）政府免责——政府负责
公共服务市场化并不意味着政府可以推卸责任，因为公共责任不能市场化，政府公共责任的缺失将导致责任危机，最终损害公共利益。“公民与政府的关系可以看成是一种委托——代理关系，公民同意推举某人以其名义进行治理，但是必须满足公民的利益并且为公民服务”，因为“政府与公民之间的关系形成了责任机制”，“责任机制将政府的行政部分与政治部分结合在一起，并最终关系到公众本身”。[19]市场化不是政府职能责任的市场化，而是服务提供机制及方式的市场化。在市场化的公共服务中，政府以各种形式“将某项公共服务项目委托给市场主体建设经营，政府直接投资管理的责任相应减少，但保证服务水准的责任则相应加重”。[20]公共服务提供主体多元化也不意味着政府责任的转移，只是具体责任的实现方式的优化（通过市场方式，实现公共服务领域社会资源的整合和充分利用），目的在于更好地实现政府公共服务使命，同样，公共服务项目外包也并不意味着政府责任的外包。政府责任与其掌握的公权必须对等，而这一点也是政府存在合法性的重要基础。
（二）效率优先——公共利益本位
市场化改革及其管理主义倾向，为了实现提升公共服务供给的效率目的，都提倡把竞争机制引入政府，建立竞争型政府。但严格来讲，竞争型政府的提法是一个理论误区。政府之所以是政府，就因为许多功能是市场不能替代的。并且，政府运作的特性就是运用行政权力进行垄断，填补“市场失灵”的部分。设计好的政府与企业的功能是互补的，不应该存在竞争现象。[21]新公共管理强调依赖市场模型，并且强调相信市场力量的自由运作能够在这些具有自我利益的参与者——个人、社会群体、机构、公司间达到均衡，这种均衡在某些方面代表社会利益达到了最大化。这意味着各个参与者只要关注自己的利益就能够推动公共利益的实现。然而，个人理性并不能必然推导出社会理性，公共利益并不会自动实现。管理主义的改革取向忽视了公共部门与私人部门的本质区别，照搬私人部门管理模式，实质上是一种“新泰勒主义”。
政府公共权力存在和运作的重要合法性基础在于是否将公共利益为统治的立场和出发点，以及是否以促成公共利益的实现和发展为其持续行动的宗旨。在现代社会，公共行政首先应具有合法性，以民主宪政为基础，追求社会公正、公共利益、社会责任和公民福利等多元价值。其次，公共行政应具有合理性，即以理性的工具，经济、高效地供给公共物品(包括有形的和无形的)。合法性是基础，合理性是手段，两者皆备，才能保障公共管理的顺畅运行。“在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。”[22]因此，公共服务应以公共利益为核心价值，同时以秩序、公正和效率为不可偏离的价值取向，以实现其使命为终极目标，充分发挥公民社会和市场机制的积极作用，有效提供公共物品和公共服务，促进公共利益最大化。
（三）顾客导向——公民导向
伴随工业大生产买方市场形成和经济学领域需求决定理论的深入人心，“顾客导向”①（Customer Orientation）日益从商业领域扩展到公共领域，并最终成为新公共管理理论的核心理念之一。这对于打破传统金字塔统治结构中公共权力凌驾于社会以及政府与公民的管制与被管制的关系意识有着很大的进步意义，并且在增强公共组织回应性、调动公民参与性以及提高政府透明度等方面有着积极的现实价值。但公共利益产生了关于价值共享的对话，而不是个体私利的简单集合。公共服务的数量和质量很大程度上是妥协平衡的产物，这个过程与市场定位有着本质的区别。在经济领域，基于价格机制的“顾客导向”将不可避免地导致不同程度的市场划分和马太效应，而在公共领域，价格机制缺失条件下“顾客导向”将很可能导致低劣公共产品的供给和权力导向下的公共产品的过度集中和失衡。
公共服务的产生本源之一就是为了弥补市场失灵的缺陷，如今再用市场的手段去改进政府的低效，却很可能导致低效变无效的长远后果，更严重的是还会削弱政府和公民对各自基本义务的感知和理解。公共服务的“公共性”决定了其治理系统必须围绕“公民”而展开，公共利益而非私人利益是公共服务部门明确且勿容改变的目标指向。在政府中，公正与公平是其提供公共服务时必须遵循的一个基本原则，政府不应该首先或者仅仅关注“顾客”自私的短期利益，公共服务主体不是对“顾客”的需求做出反应，而是强调和公民之间建构一种协作与信任关系。[23]
综上所述，市场化和主体多元化为社会公共服务提供了新的实现路径，也反映了世界政府改革和公共行政发展的基本趋势。国外成功经验可以借鉴，但历史与现实要求我们在理论与实践中要时刻正视公共服务的使命与责任，公共利益的核心价值观和公民本位的责任意识应是任何公共服务改革中必须坚持的基本原则和行动指南。
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[责任编辑：任山庆校对：叶慧娟]