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【摘 要】当前城市管理执法规范化建设存在诸多问题，要深入推进城市管理执法体制改革，搭建固化执法规范建设平台；贯彻落实法治政府建设实施纲要，坚持严格规范公正文明执法；建立城市管理行政执法监督体系，提高执法工作信息化建设水平。
【关键词】城市管理；行政执法；改革
党的十八大报告指出，法治是治国理政的基本方式。要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。2015年12月24日中共中央、国务院发布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，提出构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，推动城市管理走向城市治理。加强城市管理执法规范化建设，是城市管理部门贯彻落实依法治国方略的最重要的载体，也是建设法治政府的必然。2016年4月广西明确南宁和柳州市作为设区市城管执法体制改革的试点城市，改革的目标是理顺城管执法体制，重点是提高执法队伍素质，因此必须细化工作措施，狠抓工作落实，全面推进城市管理执法规范化建设。柳州市近年来狠抓城市管理执法规范化建设，思路不断开拓，措施不断创新，能力不断提升。
一、当前城市管理执法规范化建设存在的突出问题
（一）城市管理行政执法队伍的执法素质参差不一，教育培训有待优化改进
一是高层次专业培训不足。据统计，全市城管执法人员参加过住建部城乡干部学院专业培训的不超过30%，大多数一线城管执法人员参加高层次专业培训的机会较少。二是全员轮训缺乏保障。由于市和县、城区是两级财政实行“分灶吃饭”的体制，全市城管执法队伍的培训经费保障标准不一，投入也不平衡。经济条件好的城区培训经费相对可以倾斜，财政压力大的县、城区甚至无法保障。三是有针对性的培训量少质弱。城管执法领域的新形势和新任务，对执法队伍职业素质、执法技能、办案水平都提出了更新的标准和要求，目前全市在城管执法培训上存在师资力量不足、课程更新不及时、教案教材不具备、案例教学不够等问题，导致无法及时针对执法队伍存在问题进行有效的培训，培训质量仍有待努力提高。
（二）法律专业人才较为匮乏，法律人才流失严重
柳州市城管执法局现有157项行政处罚权，管辖案件范围涉及面广，适用的法律、法规、规章多，不少案件案情复杂，调查取证难度大。而且由于工作任务繁重，行政执法标准高，给执法队伍的法律素养、学法用法能力提出了新的更高要求。从城管执法队伍内部看，缺乏有效的激励机制是导致法律人才录用难、流失快的主要原因。一直以来，具有公务员或者参公事业编的法律专业人才受干部职数限制、干部任用导向等多种原因，提拔得少，获得重用的更少。据调查，柳州市城市管理行政执法机关（不含六县）现有执法资格的行政执法人员1496人，进入城管执法系统前已经获得法学专业学历及进入城管执法系统后经在职学习获得法学专业学历的人员共计208人，占总人数13.9%。从受过系统正规法律教育的执法人员情况看，具有法学或者法律硕士、法学学士学位的人员仅53人，占总人数3.54%。法学专业人才数量和比例远远低于公检法等执法部门，和司法机关相比差距很大。
（三）执法监督手段落后，执法队伍能力建设有待加强
一是执法不严。少数执法人员缺乏法律素养，严格执法的理念根植不深，学法用法能力低下，不会办案不懂执法，凭个人感觉办事，按照个人喜好执法，难以做到理性执法、文明执法、规范执法，有些甚至不讲文明，不讲职业道德，凭意气用事，缺乏耐心细致地做群众工作，群众意见较大。二是不守纪律。执法队伍代表国家执法机关形象，是党和政府联系群众的窗口，良好的纪律和队伍风貌，是社会所盼、群众所需。然而一些执法人员缺乏军事化管理和纪律约束，自由散漫，不遵守工作纪律，导致群众认为执法队伍的整体形象不佳。三是懒政怠政。一些执法人员价值观偏离，理性信念缺失，慵懒散现象屡禁不止，不主动作为，不敢担当，工作能躲就躲，推一推动一动，不推就不动。对群众反映的问题麻木不仁，为民服务意识、能力较差，损害了执法队伍的形象，背离了执法为民宗旨，影响极坏。四是执法犯法。一些城区城管执法局疏于队伍管理，不敢抓队伍不敢管队伍，放任了极少数混入执法队伍的害群之马胡作非为，助长了“靠山吃山、靠水吃水”的歪风邪气，以致吃拿卡要、接受当事人好处甚至收受礼金、贿赂，形成不给好处不办事、给了好处乱办事，严重败坏执法队伍的风气和形象。五是执法不公。城管执法涉及面广，处理的案件多，工作范围涵盖社会生活方方面面。不少执法人员在执法中碍于亲戚、朋友、同学的情面，在人情面前不讲执法工作的严肃性，受托的电话、条子一到就放弃原则，接受请吃后也放弃原则，得到小恩小惠后更放弃原则，办关系案、人情案、金钱案，降格处理案件，纵容违法行为，给违法当事人网开一面，损害了法律的权威和尊严。
二、加强城市管理执法规范化建设的对策建议
（一）深入推进城市管理执法体制改革，搭建固化执法规范建设平台
一是理顺城市管理执法体制。根据中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，城市管理行政执法的体制框架已经确定，即推进综合执法，重点在与群众生产、生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。二是加强城市管理综合执法机构和队伍建设。按照精简统一效能的原则，城市管理综合执法机构设置应当整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，纳入政府机构序列。城管执法队伍建设应当在优化执法力量、严格队伍管理、注重人才培养和规范协管队伍四个方面下功夫。优化执法力量，既要科学合理设置岗位，统筹解决执法人员身份编制问题，又要坚持执法力量向基层倾斜，努力提高一线人员的比例，确保一线执法工作的实际需要。严格队伍管理，重点在建立符合职业特点的城市管理执法人员管理制度，严格执法人员素质要求，加强思想道德和素质教育，着力提升执法人员业务能力，打造政治坚定、作风优良、纪律严明、廉洁务实的执法队伍。三是提高执法和服务水平。要依法建立城市管理和综合执法部门的权力和责任清单，向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制，切实规范行政权力运行。要进一步规范执法制度，完善执法程序，规范办案流程，明确办案时限，提高办案效率。积极推行执法办案评议考核制度和执法公示制度，健全行政处罚适用规则和裁量基准制度、执法全过程记录制度。严格执行重大执法决定法制审核制度。 （二）贯彻落实法治政府建设实施纲要，坚持严格规范公正文明执法
一是要在新的高度上积极贯彻落实法治政府建设纲要。2015年发布的 《中共中央、国务院印发法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，提出围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的全面推进依法治国总目标。城市管理执法部门作为政府部门，必须按照执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的要求，建立健全权责统一、权威高效的行政执法体制，严格实施法律法规规章，及时查处和制裁各类违法行为，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，有效维护经济社会秩序，实现行政违法或不当行为明显减少，对行政执法的社会满意度显著提高的目标。二是在新的形势下进一步完善行政执法程序。要建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。建立执法全过程记录制度，制定行政执法程序规范，明确具体操作流程，重点规范行政处罚、行政强制、行政检查等执法行为。三是在新的起点上创新行政执法方式。推行行政执法公示制度，加强行政执法信息化建设和信息共享，积极推动建立统一的行政执法信息平台，完善网上执法办案及信息查询系统。强化科技、装备在行政执法中的应用。推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段。四是在新的条件下全面落实行政执法责任制。严格确定执法机构、执法岗位和执法人员的执法责任，建立健全常态化的责任追究机制。健全执法监督，加快建立统一的行政执法监督网络平台，建立健全投诉举报、情况通报等制度，坚决排除对行政执法活动的干预，防止和克服执法工作中的利益驱动，惩治执法腐败现象。五是在新的标准下健全行政执法人员管理制度。对现有行政执法人员进行一次严格清理，全面实现行政执法人员持证上岗和资格管理制度，健全纪律约束机制，加强职业道德教育，全面提高行政执法人员素质。
（三）建立城市管理行政执法监督体系，提高执法工作信息化建设水平
一是进一步完善执法监督机制。要切实强化外部监督机制，畅通群众监督渠道、行政复议渠道，运用信访和投诉举报机制，主动接受法律监督、行政监督、社会监督，着力破解监督不力难题，增强在推进城管执法体制改革新形势下监督工作的科学性、实效性。要强化内部监督机制，全面落实行政执法责任制，加强城市管理部门内部流程控制，健全责任追究机制、纠错问责机制。二是强化执法监督工作。现代法治的突出特点是权责明晰、权责平衡，强化执法监督是实现城管执法工作法治化的必然要求，要结合城管执法部门的执法工作实际，认真研究容易发生问题环节、岗位、部位，查找出执法监督的薄弱之处和改进加强措施，立足城管执法部门的办案执法工作，形成事前预防、事中监督、事后追责的全方位监督管理体系。三是借力信息化推进执法规范化。执法规范化程度体现着国家法治文明程度，在现代信息技术高速发展的今天，执法规范化建设与执法工作信息化融合已经成为必然趋势。特别是在社会各界对执法工作要求越来越高的新形势下，执法是否规范，事关执法质量、效率和公信力，事关社会主义法治权威。因此要立足执法工作信息化建设，积极构建规范的执法办案体系、系统的执法管理体系。结合城管执法工作实际，重点要围绕容易发生执法问题的立案、管辖、采取强制措施、调查取证、涉案财物处置等关键环节，加强规范化建设，完善执法制度机制，进一步提高严格规范公正文明执法水平。
参考文献：
[1]王枫云编著.城市管理学新编[M].中山大学出版社，2010-06.
[2]中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱同志2016年1月22日在中央政法工作会议上的讲话.
资金项目：
广西法学会法学研究重点课题“城市管理行政案件调查实务研究”，项目编号：GFKT（2015）D08。
作者简介：
唐作斌，广西柳州人，硕士，广西柳州市城市管理行政执法局局长。
【关键词】城市管理；行政执法；改革
党的十八大报告指出，法治是治国理政的基本方式。要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。2015年12月24日中共中央、国务院发布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，提出构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，推动城市管理走向城市治理。加强城市管理执法规范化建设，是城市管理部门贯彻落实依法治国方略的最重要的载体，也是建设法治政府的必然。2016年4月广西明确南宁和柳州市作为设区市城管执法体制改革的试点城市，改革的目标是理顺城管执法体制，重点是提高执法队伍素质，因此必须细化工作措施，狠抓工作落实，全面推进城市管理执法规范化建设。柳州市近年来狠抓城市管理执法规范化建设，思路不断开拓，措施不断创新，能力不断提升。
一、当前城市管理执法规范化建设存在的突出问题
（一）城市管理行政执法队伍的执法素质参差不一，教育培训有待优化改进
一是高层次专业培训不足。据统计，全市城管执法人员参加过住建部城乡干部学院专业培训的不超过30%，大多数一线城管执法人员参加高层次专业培训的机会较少。二是全员轮训缺乏保障。由于市和县、城区是两级财政实行“分灶吃饭”的体制，全市城管执法队伍的培训经费保障标准不一，投入也不平衡。经济条件好的城区培训经费相对可以倾斜，财政压力大的县、城区甚至无法保障。三是有针对性的培训量少质弱。城管执法领域的新形势和新任务，对执法队伍职业素质、执法技能、办案水平都提出了更新的标准和要求，目前全市在城管执法培训上存在师资力量不足、课程更新不及时、教案教材不具备、案例教学不够等问题，导致无法及时针对执法队伍存在问题进行有效的培训，培训质量仍有待努力提高。
（二）法律专业人才较为匮乏，法律人才流失严重
柳州市城管执法局现有157项行政处罚权，管辖案件范围涉及面广，适用的法律、法规、规章多，不少案件案情复杂，调查取证难度大。而且由于工作任务繁重，行政执法标准高，给执法队伍的法律素养、学法用法能力提出了新的更高要求。从城管执法队伍内部看，缺乏有效的激励机制是导致法律人才录用难、流失快的主要原因。一直以来，具有公务员或者参公事业编的法律专业人才受干部职数限制、干部任用导向等多种原因，提拔得少，获得重用的更少。据调查，柳州市城市管理行政执法机关（不含六县）现有执法资格的行政执法人员1496人，进入城管执法系统前已经获得法学专业学历及进入城管执法系统后经在职学习获得法学专业学历的人员共计208人，占总人数13.9%。从受过系统正规法律教育的执法人员情况看，具有法学或者法律硕士、法学学士学位的人员仅53人，占总人数3.54%。法学专业人才数量和比例远远低于公检法等执法部门，和司法机关相比差距很大。
（三）执法监督手段落后，执法队伍能力建设有待加强
一是执法不严。少数执法人员缺乏法律素养，严格执法的理念根植不深，学法用法能力低下，不会办案不懂执法，凭个人感觉办事，按照个人喜好执法，难以做到理性执法、文明执法、规范执法，有些甚至不讲文明，不讲职业道德，凭意气用事，缺乏耐心细致地做群众工作，群众意见较大。二是不守纪律。执法队伍代表国家执法机关形象，是党和政府联系群众的窗口，良好的纪律和队伍风貌，是社会所盼、群众所需。然而一些执法人员缺乏军事化管理和纪律约束，自由散漫，不遵守工作纪律，导致群众认为执法队伍的整体形象不佳。三是懒政怠政。一些执法人员价值观偏离，理性信念缺失，慵懒散现象屡禁不止，不主动作为，不敢担当，工作能躲就躲，推一推动一动，不推就不动。对群众反映的问题麻木不仁，为民服务意识、能力较差，损害了执法队伍的形象，背离了执法为民宗旨，影响极坏。四是执法犯法。一些城区城管执法局疏于队伍管理，不敢抓队伍不敢管队伍，放任了极少数混入执法队伍的害群之马胡作非为，助长了“靠山吃山、靠水吃水”的歪风邪气，以致吃拿卡要、接受当事人好处甚至收受礼金、贿赂，形成不给好处不办事、给了好处乱办事，严重败坏执法队伍的风气和形象。五是执法不公。城管执法涉及面广，处理的案件多，工作范围涵盖社会生活方方面面。不少执法人员在执法中碍于亲戚、朋友、同学的情面，在人情面前不讲执法工作的严肃性，受托的电话、条子一到就放弃原则，接受请吃后也放弃原则，得到小恩小惠后更放弃原则，办关系案、人情案、金钱案，降格处理案件，纵容违法行为，给违法当事人网开一面，损害了法律的权威和尊严。
二、加强城市管理执法规范化建设的对策建议
（一）深入推进城市管理执法体制改革，搭建固化执法规范建设平台
一是理顺城市管理执法体制。根据中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，城市管理行政执法的体制框架已经确定，即推进综合执法，重点在与群众生产、生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。二是加强城市管理综合执法机构和队伍建设。按照精简统一效能的原则，城市管理综合执法机构设置应当整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，纳入政府机构序列。城管执法队伍建设应当在优化执法力量、严格队伍管理、注重人才培养和规范协管队伍四个方面下功夫。优化执法力量，既要科学合理设置岗位，统筹解决执法人员身份编制问题，又要坚持执法力量向基层倾斜，努力提高一线人员的比例，确保一线执法工作的实际需要。严格队伍管理，重点在建立符合职业特点的城市管理执法人员管理制度，严格执法人员素质要求，加强思想道德和素质教育，着力提升执法人员业务能力，打造政治坚定、作风优良、纪律严明、廉洁务实的执法队伍。三是提高执法和服务水平。要依法建立城市管理和综合执法部门的权力和责任清单，向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制，切实规范行政权力运行。要进一步规范执法制度，完善执法程序，规范办案流程，明确办案时限，提高办案效率。积极推行执法办案评议考核制度和执法公示制度，健全行政处罚适用规则和裁量基准制度、执法全过程记录制度。严格执行重大执法决定法制审核制度。 （二）贯彻落实法治政府建设实施纲要，坚持严格规范公正文明执法
一是要在新的高度上积极贯彻落实法治政府建设纲要。2015年发布的 《中共中央、国务院印发法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，提出围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的全面推进依法治国总目标。城市管理执法部门作为政府部门，必须按照执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的要求，建立健全权责统一、权威高效的行政执法体制，严格实施法律法规规章，及时查处和制裁各类违法行为，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，有效维护经济社会秩序，实现行政违法或不当行为明显减少，对行政执法的社会满意度显著提高的目标。二是在新的形势下进一步完善行政执法程序。要建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。建立执法全过程记录制度，制定行政执法程序规范，明确具体操作流程，重点规范行政处罚、行政强制、行政检查等执法行为。三是在新的起点上创新行政执法方式。推行行政执法公示制度，加强行政执法信息化建设和信息共享，积极推动建立统一的行政执法信息平台，完善网上执法办案及信息查询系统。强化科技、装备在行政执法中的应用。推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段。四是在新的条件下全面落实行政执法责任制。严格确定执法机构、执法岗位和执法人员的执法责任，建立健全常态化的责任追究机制。健全执法监督，加快建立统一的行政执法监督网络平台，建立健全投诉举报、情况通报等制度，坚决排除对行政执法活动的干预，防止和克服执法工作中的利益驱动，惩治执法腐败现象。五是在新的标准下健全行政执法人员管理制度。对现有行政执法人员进行一次严格清理，全面实现行政执法人员持证上岗和资格管理制度，健全纪律约束机制，加强职业道德教育，全面提高行政执法人员素质。
（三）建立城市管理行政执法监督体系，提高执法工作信息化建设水平
一是进一步完善执法监督机制。要切实强化外部监督机制，畅通群众监督渠道、行政复议渠道，运用信访和投诉举报机制，主动接受法律监督、行政监督、社会监督，着力破解监督不力难题，增强在推进城管执法体制改革新形势下监督工作的科学性、实效性。要强化内部监督机制，全面落实行政执法责任制，加强城市管理部门内部流程控制，健全责任追究机制、纠错问责机制。二是强化执法监督工作。现代法治的突出特点是权责明晰、权责平衡，强化执法监督是实现城管执法工作法治化的必然要求，要结合城管执法部门的执法工作实际，认真研究容易发生问题环节、岗位、部位，查找出执法监督的薄弱之处和改进加强措施，立足城管执法部门的办案执法工作，形成事前预防、事中监督、事后追责的全方位监督管理体系。三是借力信息化推进执法规范化。执法规范化程度体现着国家法治文明程度，在现代信息技术高速发展的今天，执法规范化建设与执法工作信息化融合已经成为必然趋势。特别是在社会各界对执法工作要求越来越高的新形势下，执法是否规范，事关执法质量、效率和公信力，事关社会主义法治权威。因此要立足执法工作信息化建设，积极构建规范的执法办案体系、系统的执法管理体系。结合城管执法工作实际，重点要围绕容易发生执法问题的立案、管辖、采取强制措施、调查取证、涉案财物处置等关键环节，加强规范化建设，完善执法制度机制，进一步提高严格规范公正文明执法水平。
参考文献：
[1]王枫云编著.城市管理学新编[M].中山大学出版社，2010-06.
[2]中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱同志2016年1月22日在中央政法工作会议上的讲话.
资金项目：
广西法学会法学研究重点课题“城市管理行政案件调查实务研究”，项目编号：GFKT（2015）D08。
作者简介：
唐作斌，广西柳州人，硕士，广西柳州市城市管理行政执法局局长。