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【摘要】开辟城市地下空间，是现代城市建设必不可少的过程。综合开发城市地下空间这种新型国土资源是解决城市人口、资源、环境三大危机的重要措施，是城市走可持续发展道路的重要途径。基于此，通过对淄博市地下空间发展的现状进行分析，对建设条件进行评估，提出地下空间建设的开发模式及建设策略。
【关键词】地下空间权属、综合开发、融资方式
[Abstract] open the city underground space, is essential to modern city construction. The comprehensive development of city underground space of this new type of land resources is an important measure to solve city population, resources, environment of the three crisis, is an important way to the road of sustainable development of the city. Based on this, through the analysis of current situation of the development of underground space in Zibo City, to evaluate the construction condition, put forward the development pattern and the construction strategy of the underground space construction.
[keyword] underground space ownership, comprehensive development, financing
中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013）
随着城市建设的步伐的加快，城市土地也越来越紧缺，城市人口的增长，使得城市空间越来越突出。当地面空间利用到一定的程度后，地下空间的规划与建设显得尤为重要。不论是对于改善地面环境，还是发展城市交通，亦或是减少城市压力，地下空间的越来越充分的利用，都是无法阻挡的趋势。当土地资源和地面空 间布局难以适应现代城市建设变迁的需要时，充分开发和利用地下空间便呈现出必 然的趋势。随着地下车库、商场、地铁等各类城市地下空间越来越多地出现，城市 地下空间所具备的社会效益、经济利益和环境效益也开始逐步为人们所认识。
开辟城市地下空间，是现代城市建设必不可少的过程，地铁路网、地下停车场、 地下人行通道和商场，以及地下市政排水、管网综合设施（共同沟）、地下医疗服 务等公建设施布局，构成现代城市地上和地下互为一体的多维空间服务设施。既充分利用了城市现有的土地资源，节约城市用地，有利于地面居住环境布局，又能把人流引入地下，有效减少地面交通和噪声干扰，改善城市空气环境质量。同时，地下环境不受气候影响，为市民提供常态性服务，防御风雪自然灾害等方面有着地面构筑物不可替代的作用。
随着我国城市地下空间开发规模的进一步扩大，地下空间的开发经营也将逐渐 成为城市建设城市经营的一个重要组成部分。我国的城市地下空间开发经营的理论 和实践虽然仍处于摸索阶段，但随着经济体制改革的进一步深入和完善，将会对实 现我国城市的可持续发展具有现实而长远的意义。综合开发城市地下空间这种新型国土资源是解决城市人口、资源、环境三大危机的重要措施，是城市走可持续发展道路的重要途径。
1地下空间开发利用现状及问题
1.1地下空间开发利用现状
至2010年统计结果，淄博市全市地下空间建设面积已达215.31万m2，可继续利用面积209.85万m2，不可继续利用面积1.93万m2。
1.2现状地下空间建设问题
（1）地下空间开发建设滞后于地面开发
淄博市城市总体规划对地下空间进行了建设指引，但是长期以来地下空间规划未能纳入城市总体规划中，地下空间开发利用与城市建设相脱节，地下空间建设滞后于地面开发。建成区建筑密度大，建筑桩基的深度参差不齐，在一定程度上对地下空间大面积的整体开发产生一些影响。在目前可利用土地已经十分局促的情况下，逐步开发地下空间，提高城市容量和集聚程度，将是今后一段时期城市发展的重要方向，其开发的潜力和效用还是十分巨大的。
（2）分散建设、缺乏系统规划整合
由于没有将地下空间的系统科学规划、开发策略、方针政策、领导和管理体制纳入城市可持续发展的城市发展大战略之中，导致地下空间建设较为分散，缺乏系统性。淄博市市普通地下空间零星的分布于中心城区，开发功能较为单一，缺乏公益性功能的地下空间开发，缺乏系统的规划与整合。地下空间往往是独立存在，其与其他地下空间或地面空间的不相贯通，功能的不协调，人们使用地下空间的方便程度不够。分散式的开发模式尚未能发挥地下空间开发在解决城市发展问题中的功用，与先进城市地下空间开发模式还存在较大差异。
（3）功能单一
目前淄博市的地下空間功能主要以普通储藏室、地下停车为主，其他功能的使用尚滞后，如交通、市政、旅游、、体育、教育、文化、娱乐等开发的潜力还十分巨大。
（4）权属不明确
目前而言， 还没有一部专门针对城市地下空间开发利用而制定的法律法规，更没有形成完整的地下空间立法体系。涉及地下空间的全国性政策法规仅有1997年建设部出台的《城市地下空间开发利用管理规定》，其中也只对规划和工程建设管理做了部分规定，至今尚未出台全国性的法律法规对地下空间的使用权做出明文规定。没有确定地下空间的所有权，现行法律也没有给予充分的解释和认定。因为缺乏法律依据，房地产管理部门拒绝颁发权利证书、地下空间的开发利用者得不到充分肯定的地下空间使用权以及建筑物的产权。产权模糊使得开发者无法得到相应的利益。因此，开发者对地下空间开发利用的积极性被限制在法律缺失中，造成地下空间开发量偏小。
（5）资金投入不足
投资额高、投资回收期长——在不计算土地使用费的前提下，地下空间开发的 投资往往大于同规模、同功能地面建设的投资。据测算，开发地下空间所耗费的资金是开发地上同样单位成本的 3-4 倍，最高可达 8-10 倍。同时为保持良好的环境质量，地下空间设施的后期运营费用和维护费用也相对较高，致使地下空间开发的投资回收期较长。以此造成片面的认为开发地下空间成本太高，经济不划算，忽视了土地资源与城市建设的矛盾。导致地下空间开发积极性不够，资金投入不足，影响了地下空间的开发。
（6）缺乏相应的开发机制及政策引导
现有开发模式尚未进入由规划及管理法规约束、并重视公共利益的开发模式。依此模式继续发展，仍不能充分发挥地下空间在缓解和解决城市问题方面的重大作用。后续发展应以规划统筹，在规划约束下进行地下空间功能、布局及规模的有序发展，严控不同性质不同使用功能的地下空间的分期衔接，重要公共资源如城市道路及公共绿地下空间开发宜适当进行资源储备与预留，不应盲目上马。
地下空间的开发利用，政府的导向至为重要。目前，淄博市除人防工程有一定优惠政策外，其他诸如轨道交通、管网共同沟等地下工程建设都没有优惠政策，也没有地下空间开发的地方性法规，未形成科学的系统的地下空间开发机制，限制了地下空间的大规模开发。
2淄博市地下空间资源评估
2.1评估的目的、任务
达到淄博市区整体地质与生态环境的安全和可持续发展，建设节约型城市为目标，实现人与自然环境、城市空间的协调发展。
分析淄博市地下空间资源的自然条件和人为条件特征及规律,调查研究影响地下空间合理开发利用的工程地质、水文地质条件、城市建设现状条件、城市规划及空间布局等经济社会条件，对淄博城市地下空间资源可供合理开发的自然条件特征、资源类型、分布范围、开发利用的工程适宜性难度、潜在开发价值和综合质量、可供合理开发的数量与潜力等进行评估，对资源的优势与不足、开发与保护的要求进行分析和评价，确定可以开发的区域和不能开发的区域，避开对地下空间开发不利的不良地质区域和因城市发展需要控制的区域，保护已建成的地上地下各类设施的安全。
2.2地下空间资源评估
1、评估内涵
地下空间资源属于城市的自然资源，对地下空间资源进行评估是城市规划中新出现的自然条件和城市建设适建性评价的延伸和发展——即对地下空间建设的自然条件与土地资源适建性评价。同时与地面条件不同的是，地下空间开发在某些城市重点发展片区及建设规模高需求区更有其特别的价值，并非城市所有区位及用地下都具有开发地下空间的需求，因此地下空间资源评估还包含从社会经济角度对其开发价值进行评定。从上述两方面综合考虑，地下空间资源评估表现为开发条件的可行程度与开发潜力的综合评估，包含数量和质量两方面内容。
2、评估层次
地下空间资源开发受两类因素影响：第一类是工程地质和水文地质条件、地面建设现状及空间管制等制约因素，是影响和制约地下空间开发利用的重要因素；第二类是地面区位及土地使用性质等潜在价值因素，地下空间的开发利用有可能影响其价值的提升。地下空间资源开发利用的综合价值体现为上述两方面的综合评估。
3、评估范围
评估平面范围与总规确定中心城规划范围基本一致。评估竖向层次为浅层（地表以下0-15m）及中层（地表以下15—30m）范围。
2.3地下空间自然条件适建性评价
1、评价要素
地下空间自然条件适建性评价要素主要包括：
① 岩土工程地质条件；
② 水文地质条件；
③ 不良地质条件；
④ 生态敏感性要素；
⑤ 现状建筑空间限制要素。
2.5地下空间开发需求性评价
城市不同区位对地下空间开发利用的需求程度不同，地下空间开发的价值也不尽相同。需求度评估要素包括人口密度分布、土地资源状况、区位及用地类型等因素对地下空间开发价值的影响。根据规划期末人口及用地，按照“城市人口密度等级划分与空间扩展需求强度”的一般规律，规划区对空间的拓展需求不十分强烈，地下空间的开发价值主要在重要区位及商业金融、交通枢纽等特殊用地更有所体现。一般性区位地下空间主要满足必须的防灾及配套需求。
另外地面空间的管控限制开发区域，对地下空间开发亦具有一定的需求性限制。
重点村庄保护区限制区：重点古城址、古墓葬、古遗址、古建筑、古窑址所在村庄、镇保护区。
3淄博市地下空间开发的必要性及可行性分析
3.1地下空间开发的必要性
土地的需求与供应矛盾的日益突出，使得人们开始寻求 一种新的空间发展方式——城市地下空间的开发利用（由二维向三维空间转化）。 这成为世界性发展趋势，并成为衡量城市现代化的重要标志。开发利用城市地下空 间，对解决城市发展难题，促进城市经济社会可持续发展具有重要现实意义。
（1）城市发展的必然趋势 。从城市建设和经济发展的全局出发， 将地上、地下统一规划，建设各类地下公共活动中心和生产性设施，可大大缓解地 面公共设施不足和环境保护的压力，并可促进城市经济的发展，是城市发展的必然 趋势，也是城市可持续发展和改善城市功能环境的重要内容。
（2）缓解城市发展与土地资源紧缺矛盾的后备力量。城市的平面扩展，即向城市边缘及周边地区扩展，会受到有限土地资源的制约和现行体制的限制；过多地向地上高空发展，如建高层、修高架路和立交桥，又会 加重城市空间密度，使城市空间发展逐步走向恶性循环。地下空间的开发利用是扩充城市空间容量，调节城市土地利用强度分布，使城市空间资源利用有序化的重要 手段，也是缓解土地资源稀缺压力的有效途径。
（3）增强城市总体防护功能的需要。除了常规的公共设施建设外，人民防空工程建设也是现代城市建设不可或缺的部分。
3.2地下空间开发的可行性
1、经济因素。根据世界工业发达国家城市地下空间开发利用与人均GDP的统计分析，人均GDP进入500美元后，基本具备了开发利用地下空间的条件和实力；人均国内生产总值(GDP)超过1000美元后，城市对开发地下空间开始有需求，并有条件进行小规模的重点开发；当该城市或地区的人均GDP超过3000美元后，则具备了适度规模开发地下空间的能力。目前淄博市全市人均GDP突破9000美元，公共基础设施投资额逐年攀升，已经基本具备大规模开发利用地下空间的基础。
2、社会需求。建成区建筑密度大，地上停车场供应不足，地上停车难，老城区商业中心区尤为明显亟需解决。有极高的开发地下空间的需求。
3技术因素。我国地下空间施工技术经过这些年的发展，尤其是在建设了大量堪称世界之最的隧道、矿山之后，已经达到了一定高度，地下100米以上的工程建设不存在技术问题。技术层面具备了规模开发地下空间的能力。
4淄博市地下空间开发模式及策略分析
4.1开发模式
1、地下空间开发利用总体思路
根据对现状及相关规划的深入分析，淄博市地下空间开发利用主导功能应以补充及完善基础性城市功能设施为主，并适当引导地下商业等非基础性功能设施的开发。
地下交通设施开发以地下静态停车设施、地下过街通道设施为主导，适当开发地下道路设施、地下站场设施。
地下市政公用设施以开发综合管廊设施为主导，引导部分新建厂站设施的地下化建设。
地下防灾设施开发以结建人防工程设施、公共人防工程设施、人防工程专项设施为主导；除人防工程专项设施外，人防工程宜尽可能与地下空间设施平战结合设置；
地下公共服务设施开发，宜结合地下交通设施开发同步进行，鼓励兼顾交通功能的地下商业街设施开发，不鼓励单纯盈利性地下商业设施开发。适当引导地下文娱展示等其他公共服务设施开发。
引导地下能源设施、贮藏设施开发，包括地源热泵设施、地下能源储藏、地下蓄水库、地下危险品储藏等。
2、地下空间开发利用深度选择
在开发深度上，總体划分为三个层次：浅层（地表下0—10m）、中层（地表下10—30m）、深层（地表下30m以下）。以浅层及中层开发为主。
3、地下空间重点开发利用的片区选择
城市重点改造地区及城市新规划区，具有地下空间开发的良好时机优势与资源优势，应从建设与改造之初就统筹考虑地下空间的开发利用，以利可持续发展。城市重要公共活动聚集区，如交通枢纽地区、大型商业金融中心地区等应作为地下空间开发利用的重点地区。轨道交通沿线拉动城市更新提升区应作为地下空间开发利用的重点地区。
4、地下空间开发利用的模式选择
（1） 地下空间开发需改变现有地下空间开发模式，综合化、系统化利用地下空间资源。
为使重点地区的地下空间利用发挥应有的效果，提高地下空间资源利用效率，从而更好的解决城市问题，在确定的地下空间开发利用的重点区位，交通、环境等城市矛盾较为突出，应高度重视地下空间的系统化利用，避免独立式盲目开发，保持地区可持续及和谐发展。
（2） 地下空间开发因地制宜，分步有序
以地下空间开发空间管制为基本依据，因地制宜，针对不同片区的城市发展需求制定不同的地下空间开发策略。城市近期大型项目启动，选址与轨交路由道路及站点选位重叠需要先期进行地下空间开发的，须统筹兼顾轨道交通建设，地下设施与轨交车站等设施先期同步建设或预留接口，以便后期轨交的顺利建设。
（3）强化地下公共空间及公益性功能設施的开发。
重视以公共交通、市政、防灾等功能为主导的地下公共空间及设施的开发建设，重点建设轨交枢纽站域、交通或环境矛盾集中区、城市中心及副中心等地区的地下公共人行步道系统、地下车行系统、地下静态交通系统、地下公共防灾设施、综合管廊等公益性功能设施。地下商业等服务设施的开发宜紧密结合地下交通设施的发展，未结合地下公共步行系统而建设单一功能或自成体系的地下商业设施，其需求性及预期效益需充分进行前期论证。
（4） 强化规划对城市关键性地下空间资源的管控
在淄博市轨道交通尚未建设之前，地下空间的开发须严格遵照以规划为先导，严格控制城市公共用地下资源，做好与轨交开发的衔接，避免对远期轨道交通的顺利建设产生影响。重点应控制的公共性资源包括：
a道路下空间资源。轨道交通线位及站点道路下资源予以严控。拟选址重大地下道路、管廊道路下资源予以严控。
b城市公共绿地、广场下、学校操场、体育场等地下空间资源。这些用地下资源是在城市已建成区可再挖掘的地下空间资源，也是城市建成区为补充和完善城市基础功能设施而进行地下空间开发的仅剩资源，这些用地下开发须谨慎进行，充分分析并针对解决城市建设问题而规划设定地下空间开发的功能、规模及形式，尤其须注重公益性地下空间功能设施的开发。
c 重要片区统筹规划、一体化开发。重要城市改造区及新建设区、重要的城市公共中心区、交通中心区，为进一步完善城市功能、提升城市可持续的发展动力，对地下空间的开发利用是极有效的途径，因此更应重视这些地区的地下空间资源统筹一体化开发，避免受市场利益驱动而盲目、无序的进行开发，导致开发凌乱不成体系，还影响了后续的进一步发展。重点片区的体系化地下空间开发，往往不是一个时期开发完毕的，要求地下空间开发模式是可生长性的，因此必须注重片区内地下空间开发的分期统筹，以便顺利衔接连成体系。
d 轨道交通站域地区、轨道交通沿线提升带。由于轨道交通在规划远期启动，近期在拟选址轨交站域地区，及轨交沿线500m带区，要统筹地上地下开发建设模式与强度，地下资源予以慎重开发，避免对轨交的后期建设造成影响。
4.2 发展策略
目前城市交通问题，正在成为城区发展的瓶颈。地下空间开发重点以解决及缓解城市交通与环境发展的矛盾为主，重视补充静态停车设施，尤其是公共停车设施的缺口。宜积极利用地下空间的开发利用补充地下公共停车场、局部地下道路交通对地面路网进行扩容、交通矛盾集中的道路交叉口完善立体过街设施。鼓励综合管廊设施的规划建设，鼓励引进民间资本对兼顾交通功能的地下商业等服务设施进行开发。
同时，做好与老城区、新城区的地下空间资源管控与统筹规划，积极整合片区内已开发的地下空间资源，推进编制地下空间控制性详细规划及相关管理法规政策。片区建设以重点项目做为试点，为全市地下空间开发作表率及借鉴的模板。
各类用地地下空间发展策略
5淄博市地下空间建设措施建议
1 加强统一规划与管理
将城市地下空间建设纳入统一规划管理的轨道，与城市规划相衔接。改变目前处于管理空白的状态，消除规划管理的盲点。
为了避免地下空间管理中出现有些地下空间无人管，有些地下空间大家都在管的局面，应将城市地下公共空间的规划建设纳入淄博市城市规划管理体系，由市规划管理部门进行地下、地上的统一规划管理。
2 建立城市地下空间开发利用的鼓励机制
为了鼓励各方积极参与开发利用地下空间，市政府应尽快出台有关人防工程及地下空间使用费方面的政策。
对鼓励开发公共性地下空间资源，及民防工程的开发利用可试行一些优惠政策：
（1）将原来对民防工程的优惠扩大到所有的地下工程
（2）增加财政专项补贴
（3）增加对使用者的优惠措施
上述优惠措施主要是针对建设者的，对使用地下工程也应制定优惠措施，如免缴增容配套费、水电增容费和市政设施配套费等。
3 利用多元化的投资融资模式促进地下空间的有序开发
城市地下空间的开发建设，应当根据实际情况，将该推向市场的推向市场，其投资、开发、建设、经营、管理由市场需要来选择开发主体，由政府等管理部门来加强宏观调控管理，在满足经济效益的同时，兼顾社会与环境效益和防灾减灾的要求，做到经济、社会、环境、防灾效益的相统一。
引入基础设施领域投融资实践中较为成熟的方式 ——项目融资，这种适用于资金密集型大型项目建设的筹资方式（如 BOT、TOT 等） 已经在我国部分城市地下空间的开发中取得成功。PFI即私人融资活动，其基本思路是政府将应由其投资的地下空间项目，交给获得特许权的项目公司负责开发、建设和维护，并在特许期结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府，而政府则在特许期内每年向项目公司支付根据使用率而确定的租金或使用费。它与 BOT 方式的主要区别是，项目公司的收人来自政府而不是来自使用者。这种融资方式适用于无收费机制的非经营性地下空间项目，如地下公路、人行通道、 防空防灾设施等。
【关键词】地下空间权属、综合开发、融资方式
[Abstract] open the city underground space, is essential to modern city construction. The comprehensive development of city underground space of this new type of land resources is an important measure to solve city population, resources, environment of the three crisis, is an important way to the road of sustainable development of the city. Based on this, through the analysis of current situation of the development of underground space in Zibo City, to evaluate the construction condition, put forward the development pattern and the construction strategy of the underground space construction.
[keyword] underground space ownership, comprehensive development, financing
中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013）
随着城市建设的步伐的加快，城市土地也越来越紧缺，城市人口的增长，使得城市空间越来越突出。当地面空间利用到一定的程度后，地下空间的规划与建设显得尤为重要。不论是对于改善地面环境，还是发展城市交通，亦或是减少城市压力，地下空间的越来越充分的利用，都是无法阻挡的趋势。当土地资源和地面空 间布局难以适应现代城市建设变迁的需要时，充分开发和利用地下空间便呈现出必 然的趋势。随着地下车库、商场、地铁等各类城市地下空间越来越多地出现，城市 地下空间所具备的社会效益、经济利益和环境效益也开始逐步为人们所认识。
开辟城市地下空间，是现代城市建设必不可少的过程，地铁路网、地下停车场、 地下人行通道和商场，以及地下市政排水、管网综合设施（共同沟）、地下医疗服 务等公建设施布局，构成现代城市地上和地下互为一体的多维空间服务设施。既充分利用了城市现有的土地资源，节约城市用地，有利于地面居住环境布局，又能把人流引入地下，有效减少地面交通和噪声干扰，改善城市空气环境质量。同时，地下环境不受气候影响，为市民提供常态性服务，防御风雪自然灾害等方面有着地面构筑物不可替代的作用。
随着我国城市地下空间开发规模的进一步扩大，地下空间的开发经营也将逐渐 成为城市建设城市经营的一个重要组成部分。我国的城市地下空间开发经营的理论 和实践虽然仍处于摸索阶段，但随着经济体制改革的进一步深入和完善，将会对实 现我国城市的可持续发展具有现实而长远的意义。综合开发城市地下空间这种新型国土资源是解决城市人口、资源、环境三大危机的重要措施，是城市走可持续发展道路的重要途径。
1地下空间开发利用现状及问题
1.1地下空间开发利用现状
至2010年统计结果，淄博市全市地下空间建设面积已达215.31万m2，可继续利用面积209.85万m2，不可继续利用面积1.93万m2。
1.2现状地下空间建设问题
（1）地下空间开发建设滞后于地面开发
淄博市城市总体规划对地下空间进行了建设指引，但是长期以来地下空间规划未能纳入城市总体规划中，地下空间开发利用与城市建设相脱节，地下空间建设滞后于地面开发。建成区建筑密度大，建筑桩基的深度参差不齐，在一定程度上对地下空间大面积的整体开发产生一些影响。在目前可利用土地已经十分局促的情况下，逐步开发地下空间，提高城市容量和集聚程度，将是今后一段时期城市发展的重要方向，其开发的潜力和效用还是十分巨大的。
（2）分散建设、缺乏系统规划整合
由于没有将地下空间的系统科学规划、开发策略、方针政策、领导和管理体制纳入城市可持续发展的城市发展大战略之中，导致地下空间建设较为分散，缺乏系统性。淄博市市普通地下空间零星的分布于中心城区，开发功能较为单一，缺乏公益性功能的地下空间开发，缺乏系统的规划与整合。地下空间往往是独立存在，其与其他地下空间或地面空间的不相贯通，功能的不协调，人们使用地下空间的方便程度不够。分散式的开发模式尚未能发挥地下空间开发在解决城市发展问题中的功用，与先进城市地下空间开发模式还存在较大差异。
（3）功能单一
目前淄博市的地下空間功能主要以普通储藏室、地下停车为主，其他功能的使用尚滞后，如交通、市政、旅游、、体育、教育、文化、娱乐等开发的潜力还十分巨大。
（4）权属不明确
目前而言， 还没有一部专门针对城市地下空间开发利用而制定的法律法规，更没有形成完整的地下空间立法体系。涉及地下空间的全国性政策法规仅有1997年建设部出台的《城市地下空间开发利用管理规定》，其中也只对规划和工程建设管理做了部分规定，至今尚未出台全国性的法律法规对地下空间的使用权做出明文规定。没有确定地下空间的所有权，现行法律也没有给予充分的解释和认定。因为缺乏法律依据，房地产管理部门拒绝颁发权利证书、地下空间的开发利用者得不到充分肯定的地下空间使用权以及建筑物的产权。产权模糊使得开发者无法得到相应的利益。因此，开发者对地下空间开发利用的积极性被限制在法律缺失中，造成地下空间开发量偏小。
（5）资金投入不足
投资额高、投资回收期长——在不计算土地使用费的前提下，地下空间开发的 投资往往大于同规模、同功能地面建设的投资。据测算，开发地下空间所耗费的资金是开发地上同样单位成本的 3-4 倍，最高可达 8-10 倍。同时为保持良好的环境质量，地下空间设施的后期运营费用和维护费用也相对较高，致使地下空间开发的投资回收期较长。以此造成片面的认为开发地下空间成本太高，经济不划算，忽视了土地资源与城市建设的矛盾。导致地下空间开发积极性不够，资金投入不足，影响了地下空间的开发。
（6）缺乏相应的开发机制及政策引导
现有开发模式尚未进入由规划及管理法规约束、并重视公共利益的开发模式。依此模式继续发展，仍不能充分发挥地下空间在缓解和解决城市问题方面的重大作用。后续发展应以规划统筹，在规划约束下进行地下空间功能、布局及规模的有序发展，严控不同性质不同使用功能的地下空间的分期衔接，重要公共资源如城市道路及公共绿地下空间开发宜适当进行资源储备与预留，不应盲目上马。
地下空间的开发利用，政府的导向至为重要。目前，淄博市除人防工程有一定优惠政策外，其他诸如轨道交通、管网共同沟等地下工程建设都没有优惠政策，也没有地下空间开发的地方性法规，未形成科学的系统的地下空间开发机制，限制了地下空间的大规模开发。
2淄博市地下空间资源评估
2.1评估的目的、任务
达到淄博市区整体地质与生态环境的安全和可持续发展，建设节约型城市为目标，实现人与自然环境、城市空间的协调发展。
分析淄博市地下空间资源的自然条件和人为条件特征及规律,调查研究影响地下空间合理开发利用的工程地质、水文地质条件、城市建设现状条件、城市规划及空间布局等经济社会条件，对淄博城市地下空间资源可供合理开发的自然条件特征、资源类型、分布范围、开发利用的工程适宜性难度、潜在开发价值和综合质量、可供合理开发的数量与潜力等进行评估，对资源的优势与不足、开发与保护的要求进行分析和评价，确定可以开发的区域和不能开发的区域，避开对地下空间开发不利的不良地质区域和因城市发展需要控制的区域，保护已建成的地上地下各类设施的安全。
2.2地下空间资源评估
1、评估内涵
地下空间资源属于城市的自然资源，对地下空间资源进行评估是城市规划中新出现的自然条件和城市建设适建性评价的延伸和发展——即对地下空间建设的自然条件与土地资源适建性评价。同时与地面条件不同的是，地下空间开发在某些城市重点发展片区及建设规模高需求区更有其特别的价值，并非城市所有区位及用地下都具有开发地下空间的需求，因此地下空间资源评估还包含从社会经济角度对其开发价值进行评定。从上述两方面综合考虑，地下空间资源评估表现为开发条件的可行程度与开发潜力的综合评估，包含数量和质量两方面内容。
2、评估层次
地下空间资源开发受两类因素影响：第一类是工程地质和水文地质条件、地面建设现状及空间管制等制约因素，是影响和制约地下空间开发利用的重要因素；第二类是地面区位及土地使用性质等潜在价值因素，地下空间的开发利用有可能影响其价值的提升。地下空间资源开发利用的综合价值体现为上述两方面的综合评估。
3、评估范围
评估平面范围与总规确定中心城规划范围基本一致。评估竖向层次为浅层（地表以下0-15m）及中层（地表以下15—30m）范围。
2.3地下空间自然条件适建性评价
1、评价要素
地下空间自然条件适建性评价要素主要包括：
① 岩土工程地质条件；
② 水文地质条件；
③ 不良地质条件；
④ 生态敏感性要素；
⑤ 现状建筑空间限制要素。
2.5地下空间开发需求性评价
城市不同区位对地下空间开发利用的需求程度不同，地下空间开发的价值也不尽相同。需求度评估要素包括人口密度分布、土地资源状况、区位及用地类型等因素对地下空间开发价值的影响。根据规划期末人口及用地，按照“城市人口密度等级划分与空间扩展需求强度”的一般规律，规划区对空间的拓展需求不十分强烈，地下空间的开发价值主要在重要区位及商业金融、交通枢纽等特殊用地更有所体现。一般性区位地下空间主要满足必须的防灾及配套需求。
另外地面空间的管控限制开发区域，对地下空间开发亦具有一定的需求性限制。
重点村庄保护区限制区：重点古城址、古墓葬、古遗址、古建筑、古窑址所在村庄、镇保护区。
3淄博市地下空间开发的必要性及可行性分析
3.1地下空间开发的必要性
土地的需求与供应矛盾的日益突出，使得人们开始寻求 一种新的空间发展方式——城市地下空间的开发利用（由二维向三维空间转化）。 这成为世界性发展趋势，并成为衡量城市现代化的重要标志。开发利用城市地下空 间，对解决城市发展难题，促进城市经济社会可持续发展具有重要现实意义。
（1）城市发展的必然趋势 。从城市建设和经济发展的全局出发， 将地上、地下统一规划，建设各类地下公共活动中心和生产性设施，可大大缓解地 面公共设施不足和环境保护的压力，并可促进城市经济的发展，是城市发展的必然 趋势，也是城市可持续发展和改善城市功能环境的重要内容。
（2）缓解城市发展与土地资源紧缺矛盾的后备力量。城市的平面扩展，即向城市边缘及周边地区扩展，会受到有限土地资源的制约和现行体制的限制；过多地向地上高空发展，如建高层、修高架路和立交桥，又会 加重城市空间密度，使城市空间发展逐步走向恶性循环。地下空间的开发利用是扩充城市空间容量，调节城市土地利用强度分布，使城市空间资源利用有序化的重要 手段，也是缓解土地资源稀缺压力的有效途径。
（3）增强城市总体防护功能的需要。除了常规的公共设施建设外，人民防空工程建设也是现代城市建设不可或缺的部分。
3.2地下空间开发的可行性
1、经济因素。根据世界工业发达国家城市地下空间开发利用与人均GDP的统计分析，人均GDP进入500美元后，基本具备了开发利用地下空间的条件和实力；人均国内生产总值(GDP)超过1000美元后，城市对开发地下空间开始有需求，并有条件进行小规模的重点开发；当该城市或地区的人均GDP超过3000美元后，则具备了适度规模开发地下空间的能力。目前淄博市全市人均GDP突破9000美元，公共基础设施投资额逐年攀升，已经基本具备大规模开发利用地下空间的基础。
2、社会需求。建成区建筑密度大，地上停车场供应不足，地上停车难，老城区商业中心区尤为明显亟需解决。有极高的开发地下空间的需求。
3技术因素。我国地下空间施工技术经过这些年的发展，尤其是在建设了大量堪称世界之最的隧道、矿山之后，已经达到了一定高度，地下100米以上的工程建设不存在技术问题。技术层面具备了规模开发地下空间的能力。
4淄博市地下空间开发模式及策略分析
4.1开发模式
1、地下空间开发利用总体思路
根据对现状及相关规划的深入分析，淄博市地下空间开发利用主导功能应以补充及完善基础性城市功能设施为主，并适当引导地下商业等非基础性功能设施的开发。
地下交通设施开发以地下静态停车设施、地下过街通道设施为主导，适当开发地下道路设施、地下站场设施。
地下市政公用设施以开发综合管廊设施为主导，引导部分新建厂站设施的地下化建设。
地下防灾设施开发以结建人防工程设施、公共人防工程设施、人防工程专项设施为主导；除人防工程专项设施外，人防工程宜尽可能与地下空间设施平战结合设置；
地下公共服务设施开发，宜结合地下交通设施开发同步进行，鼓励兼顾交通功能的地下商业街设施开发，不鼓励单纯盈利性地下商业设施开发。适当引导地下文娱展示等其他公共服务设施开发。
引导地下能源设施、贮藏设施开发，包括地源热泵设施、地下能源储藏、地下蓄水库、地下危险品储藏等。
2、地下空间开发利用深度选择
在开发深度上，總体划分为三个层次：浅层（地表下0—10m）、中层（地表下10—30m）、深层（地表下30m以下）。以浅层及中层开发为主。
3、地下空间重点开发利用的片区选择
城市重点改造地区及城市新规划区，具有地下空间开发的良好时机优势与资源优势，应从建设与改造之初就统筹考虑地下空间的开发利用，以利可持续发展。城市重要公共活动聚集区，如交通枢纽地区、大型商业金融中心地区等应作为地下空间开发利用的重点地区。轨道交通沿线拉动城市更新提升区应作为地下空间开发利用的重点地区。
4、地下空间开发利用的模式选择
（1） 地下空间开发需改变现有地下空间开发模式，综合化、系统化利用地下空间资源。
为使重点地区的地下空间利用发挥应有的效果，提高地下空间资源利用效率，从而更好的解决城市问题，在确定的地下空间开发利用的重点区位，交通、环境等城市矛盾较为突出，应高度重视地下空间的系统化利用，避免独立式盲目开发，保持地区可持续及和谐发展。
（2） 地下空间开发因地制宜，分步有序
以地下空间开发空间管制为基本依据，因地制宜，针对不同片区的城市发展需求制定不同的地下空间开发策略。城市近期大型项目启动，选址与轨交路由道路及站点选位重叠需要先期进行地下空间开发的，须统筹兼顾轨道交通建设，地下设施与轨交车站等设施先期同步建设或预留接口，以便后期轨交的顺利建设。
（3）强化地下公共空间及公益性功能設施的开发。
重视以公共交通、市政、防灾等功能为主导的地下公共空间及设施的开发建设，重点建设轨交枢纽站域、交通或环境矛盾集中区、城市中心及副中心等地区的地下公共人行步道系统、地下车行系统、地下静态交通系统、地下公共防灾设施、综合管廊等公益性功能设施。地下商业等服务设施的开发宜紧密结合地下交通设施的发展，未结合地下公共步行系统而建设单一功能或自成体系的地下商业设施，其需求性及预期效益需充分进行前期论证。
（4） 强化规划对城市关键性地下空间资源的管控
在淄博市轨道交通尚未建设之前，地下空间的开发须严格遵照以规划为先导，严格控制城市公共用地下资源，做好与轨交开发的衔接，避免对远期轨道交通的顺利建设产生影响。重点应控制的公共性资源包括：
a道路下空间资源。轨道交通线位及站点道路下资源予以严控。拟选址重大地下道路、管廊道路下资源予以严控。
b城市公共绿地、广场下、学校操场、体育场等地下空间资源。这些用地下资源是在城市已建成区可再挖掘的地下空间资源，也是城市建成区为补充和完善城市基础功能设施而进行地下空间开发的仅剩资源，这些用地下开发须谨慎进行，充分分析并针对解决城市建设问题而规划设定地下空间开发的功能、规模及形式，尤其须注重公益性地下空间功能设施的开发。
c 重要片区统筹规划、一体化开发。重要城市改造区及新建设区、重要的城市公共中心区、交通中心区，为进一步完善城市功能、提升城市可持续的发展动力，对地下空间的开发利用是极有效的途径，因此更应重视这些地区的地下空间资源统筹一体化开发，避免受市场利益驱动而盲目、无序的进行开发，导致开发凌乱不成体系，还影响了后续的进一步发展。重点片区的体系化地下空间开发，往往不是一个时期开发完毕的，要求地下空间开发模式是可生长性的，因此必须注重片区内地下空间开发的分期统筹，以便顺利衔接连成体系。
d 轨道交通站域地区、轨道交通沿线提升带。由于轨道交通在规划远期启动，近期在拟选址轨交站域地区，及轨交沿线500m带区，要统筹地上地下开发建设模式与强度，地下资源予以慎重开发，避免对轨交的后期建设造成影响。
4.2 发展策略
目前城市交通问题，正在成为城区发展的瓶颈。地下空间开发重点以解决及缓解城市交通与环境发展的矛盾为主，重视补充静态停车设施，尤其是公共停车设施的缺口。宜积极利用地下空间的开发利用补充地下公共停车场、局部地下道路交通对地面路网进行扩容、交通矛盾集中的道路交叉口完善立体过街设施。鼓励综合管廊设施的规划建设，鼓励引进民间资本对兼顾交通功能的地下商业等服务设施进行开发。
同时，做好与老城区、新城区的地下空间资源管控与统筹规划，积极整合片区内已开发的地下空间资源，推进编制地下空间控制性详细规划及相关管理法规政策。片区建设以重点项目做为试点，为全市地下空间开发作表率及借鉴的模板。
各类用地地下空间发展策略
5淄博市地下空间建设措施建议
1 加强统一规划与管理
将城市地下空间建设纳入统一规划管理的轨道，与城市规划相衔接。改变目前处于管理空白的状态，消除规划管理的盲点。
为了避免地下空间管理中出现有些地下空间无人管，有些地下空间大家都在管的局面，应将城市地下公共空间的规划建设纳入淄博市城市规划管理体系，由市规划管理部门进行地下、地上的统一规划管理。
2 建立城市地下空间开发利用的鼓励机制
为了鼓励各方积极参与开发利用地下空间，市政府应尽快出台有关人防工程及地下空间使用费方面的政策。
对鼓励开发公共性地下空间资源，及民防工程的开发利用可试行一些优惠政策：
（1）将原来对民防工程的优惠扩大到所有的地下工程
（2）增加财政专项补贴
（3）增加对使用者的优惠措施
上述优惠措施主要是针对建设者的，对使用地下工程也应制定优惠措施，如免缴增容配套费、水电增容费和市政设施配套费等。
3 利用多元化的投资融资模式促进地下空间的有序开发
城市地下空间的开发建设，应当根据实际情况，将该推向市场的推向市场，其投资、开发、建设、经营、管理由市场需要来选择开发主体，由政府等管理部门来加强宏观调控管理，在满足经济效益的同时，兼顾社会与环境效益和防灾减灾的要求，做到经济、社会、环境、防灾效益的相统一。
引入基础设施领域投融资实践中较为成熟的方式 ——项目融资，这种适用于资金密集型大型项目建设的筹资方式（如 BOT、TOT 等） 已经在我国部分城市地下空间的开发中取得成功。PFI即私人融资活动，其基本思路是政府将应由其投资的地下空间项目，交给获得特许权的项目公司负责开发、建设和维护，并在特许期结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府，而政府则在特许期内每年向项目公司支付根据使用率而确定的租金或使用费。它与 BOT 方式的主要区别是，项目公司的收人来自政府而不是来自使用者。这种融资方式适用于无收费机制的非经营性地下空间项目，如地下公路、人行通道、 防空防灾设施等。